La sicurezza delle macchine nei luoghi di lavoro e la nuova

FORUM P. A.
Roma, 12 maggio 2000
“La sicurezza delle macchine nei luoghi di lavoro e
la nuova strategia europea”
Ing. Roberto Cianotti
ISPESL Dipartimento Tecnologie di Sicurezza
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La Sicurezza nel mondo del lavoro è purtroppo ancora un grave problema sociale italiano.
La situazione degli infortuni sul luogo di lavoro evidenzia ancora una situazione che pone
l’Italia come “fanalino di coda”, nell’ambito dei Paesi Europei più industrializzati, rispetto alla
capacità pratica di ridurli o porvi rimedio.
Varie sono le componenti che incidono in questa grave situazione .
Una componente deriva da un quadro legislativo non più estremamente chiaro e definito per
tutta una serie di sovrapposizioni di leggi e regolamenti, anche di recepimento delle Direttive
Europee, che hanno creato confusione nel precetto applicativo. Altro problema è quello della
opportunità o meno della depenalizzazione dei reati relativi alle norme della sicurezza sul lavoro e
della indispensabilità della riorganizzazione della prevenzione degli Infortuni
e quindi della
consulenza qualificata agli imprenditori attraverso forme organizzate autorizzate.
Ci si chiede oggi, presa coscienza del fallimento della eliminazione del potere diffida a favore
del potere prescrittivo previsto nel D:L.gs 758, se indirizzare la riorganizzazione del sistema verso la
“privatizzazione” degli interventi “prevenzionali” (es. verifiche periodiche, certificazione, consulenza,
ecc.) oggi ancora gestiti dalle Pubbliche Amministrazioni, le quali risultano in gran parte insufficienti
per organico e perciò incapaci di svolgere a pieno la propria capacità di qualificata informazione al
Datore di lavoro. Ci si chiede cioè se la Pubblica Amministrazione, in quanto il proprio dipendente
riveste la qualifica di Pubblico Ufficiale o Ufficiale di Polizia Giudiziaria, debba meglio qualificarsi
come Organo di Vigilanza, coordinato su tutto il Territorio nazionale ai” poli” regionali, per
controllare l’applicazione dei precetti prevenzionali e gli organismi a questo preposti, ed indirizzando
parallelamente l’azione di emanazione di linee guida, ricerca, informazione e formazione avendo
sempre come riferimento il Territorio con le sue realtà lavorative, imprenditoriali.
Nell’ambito della Sicurezza nei luoghi di lavoro, due sono i filoni di Direttive che l’Unione
Europea predispone:
Le Direttive “Sociali” (ex art.118 del trattato di Roma);
Le Direttive di “Prodotto” (ex art.110 del trattato di Roma).
Le prime dando i requisiti minimali che gli Stati membri sono tenuti ad applicare nel loro
contesto sociale.
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Le seconde (di prodotto) devono assicurare il “libero scambio” dei prodotti (anche destinati al
mondo del lavoro) e per questo indicano i “requisiti essenziali” di sicurezza che devono essere
applicati perchè tali prodotti possano, direttamente dal costruttore, essere posti sul mercato o in
servizio ovvero “a disposizione per la prima volta” nell’Unione Europea, anche a titolo non oneroso.
Il recepimento di questo corpo di direttive pone sicuramente nuove impostazioni organizzative
per poter correttamente gestire, da parte della P.A., i nuovi indirizzi comunitari che danno al Datore
di lavoro ed agli altri soggetti obbligati l’onere di rispettare i disposti di sicurezza delle Leggi vigenti
ed al Fabbricante di porre sul mercato prodotti conformi alle disposizioni regolamentari vigenti.
Le fasi identificatve delle procedure di commercializzazione e di utilizzazione di un prodotto
secondo le Direttive del nuovo approccio sono le seguenti:
IMMISSIONE SUL MERCATO che si configura come l’azione iniziale che rende il prodotto
disponibile per la prima volta nell’Unione Europea per la distribuzione e/o l’uso, sia a titolo oneroso
che gratuito.
MESSA IN SERVIZIO che si configura la prima utilizzazione nell’Unione Europea di un
prodotto da parte dell’utilizzatore finale.
I soggetti obbligati in queste fasi sono i seguenti:
FABBRICANTE: persona giuridica responsabile del progetto e costruzione di un prodotto per
la immissione sul mercato o uso personale.
Ha l’obbligo del rispetto dei RES e delle procedure di immissione previste dalla Direttiva
applicabile.
Il fabbricante può usare prodotti finiti, parti e componenti pronti per l’uso o subappaltare i
propri compiti. Comunque deve sempre sovraintendere e possedere la necessaria competenza per
assumere la responsabilità del prodotto finito.
MANDATARIO: persona giuridica delegata a rappresentare il Fabbricante nei rapporti con le
Autorità degli Stati membri per gli obblighi previsti nelle Direttive di prodotto.
Deve essere stabilito nell’U.E.
Il fabbricante rimane generalmente responsabile per le azioni intraprese dal mandatario.
IMPORTATORE: persona giuridica stabilita nell’U.E. responsabile della immissione sul
mercato comunitario di un prodotto proveniente da un Paese terzo.
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L’importatore deve assicurarsi di essere in grado di rispondere alle Autorità di sorveglianza per
tutte le informazioni sul prodotto ed assumere la responsabilità per il rispetto delle procedure
previste dalla Direttiva applicabile.
ASSEMBLATORE: persona che per prodotti già immessi sul mercato separatamente assume
le necessarie misure per assicurare che essi, nella configurazione finale di nuovo prodotto complesso,
rispondano ai requisiti di sicurezza delle Direttive all’atto della messa sul mercato o in servizio.
INSTALLATORE: persona che per un prodotto immesso sul mercato assume le necessarie
misure per assicurare che esso, secondo le istruzioni del fabbricante, risponda ai requisiti di sicurezza
della Direttiva all’atto della messa in servizio.
DISTRBUTORE: persona giuridica della catena commerciale che assume funzione dopo che il
prodotto è stato posto per la prima volta sul mercato dell’U.E..
E’ corresponsabile per la commercializzazione di un prodotto non conforme alle direttive.
(figura giuridica non prevista dalle Direttive di prodotto).
UTILIZZATORE: persona che ha la responsabilità della corretta utilizzazione e manutenzione
di un prodotto sul luogo di lavoro.
( figura giuridica non prevista dalle Direttive di prodotto ma identificata dalle Direttive sociali)
Una Direttiva di prodotto molto importante in relazione alla “vastità” di prodotti assoggettati
alle sue disposizioni è la cosiddetta “Direttiva Macchine” (98/37/CE) recepita nel testo base
emendato con DPR 459/96.
La norma EN 292, la prima armonizzata a questa direttiva, indicava esplicitamente limiti di
competenza e le interconnessioni tra le responsabilità di chi fabbrica la macchina e chi le deve inserire
nel proprio ciclo produttivo per garantire la sicurezza dei lavoratori (fig.3).
I principi del “libero mercato” non consentono agli Stati membri dell’U.E. di limitare la
circolazione di macchine dichiarate conformi ai Requisiti Essenziali di Sicurezza, ma obbligano gli
Stati all’applicazione di azioni correttive nei confronti del Fabbricante inadempiente, che possono
arrivare fino al ritiro temporaneo dal mercato, ed al divieto di utilizzazione di quel prodotto
nell’ambito nazionale ed infine europeo (clausola di salvaguardia), solo però per prodotti già posti a
disposizione dell’utente.
Questo pare un primo aspetto prevenzionale da prendere in esame fin dal momento
dell’acquisizione del bene da parte del Datore di Lavoro. Il prodotto da acquistare deve essere
idoneo alla immissione sicura nel ciclo produttivo aziendale considerato e valutato il documento della
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sicurezza aziendale e non solo intrinsecamente sicuro per effetto della garanzia (marcatura CE) data
dal fabbricante.
Una macchina, immessa correttamente sul Mercato Europeo, può presentare dei “Rischi
residui” che, evidenziati dal fabbricante, possono richiedere l’adozione di precauzioni supplementari
(cautele tecniche ed organizzative) da parte dell’utilizzatore finale.
La Vigilanza che gli Stati membri devono mettere in atto per garantire la sicurezza si deve
pertanto espletare sia nell’ambito delle aziende utilizzatrici, che nei confronti delle aziende
produttrici.
Nell’ambito della Cooperazione Amministrativa, la Commissione Europea ha attivato,
nell’ambito dei relativi Comitati di competenza della D.G. “Enterprise”, una serie di gruppi di lavoro
per la messa a punto di un sistema omogeneo di Sorveglianza del Mercato, con un sistema di
scambio di informazione tra gli Stati.
Le regole di generali di applicazione di queste procedure sono state dettate dalle linee guida
della Commissione Europea, che si esplicano nei seguenti punti:
•
La sorveglianza del mercato può essere messa in atto dopo che è stata scoperta una
non conformità
•
Gli Organi di vigilanza possono scoprirla durante una verifica sul luogo di lavoro o a
seguito di incidente
•
Ove esistano più autorità di controllo è importante il coordinamento da parte dello
Stato membro
•
Le direttive richiedono di porre in essere azioni nei confronti di indebita marcatura CE
di un prodotto
•
Azioni devono essere anche considerate nei confronti di Organismi notificati coinvolti
L’applicazione delle Direttive di prodotto implica per gli Stati membri dell’U.E.
l’organizzazione e l’effettuazione della sorveglianza del mercato in modo da garantire
l’individuazione dei prodotti non conformi
La sorveglianza del mercato è responsabilità della pubblica Autorità ed ogni Stato decide le
infrastrutture per garantire omogeneità ed imparzialità
Le Autorità di sorveglianza devono avere le necessarie risorse per esercitare l’attività e
garantire la trasparenza del servizio. Gli organismi notificati di principio dovrebbero essere esclusi da
questa attività
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Oggi la “Sorveglianza del Mercato” nell’ambito della Direttiva Macchine è esplicata in Italia
dall’Autorità di controllo (Ministero Industria Commercio ed Artigianato) tramite gli Ispettorati
Tecnici dell’Industria e del Ministero del Lavoro che si avvalgono del supporto tecnico operativo
dell’ISPESL con i suoi Dipartimenti Centrali e Periferici. Le segnalazioni di non conformità
provengono essenzialmente dagli Organi di Vigilanza territoriali (per la gran parte a seguito di
infortuni sul lavoro); l’accertamento di rispondenza ai Requisiti Essenziali di Sicurezza sulla base del
Fascicolo tecnico di costruzione è espletato dall’ISPESL - in taluni casi congiuntamente con gli
Ispettorati del Lavoro-; le azioni correttive sono intimate dal Ministero dell’Industria, Autorità di
sorveglianza; il controllo di ottemperanza sulle macchine già in servizio è coordinato dall’Ispettorato
Centrale del Lavoro.
La sicurezza delle macchine inserite nell’ambiente di lavoro è affidata all’analisi dei rischi
definita nel documento aziendale della sicurezza ed alla responsabilità del datore di lavoro del
rispetto delle disposizioni legislative vigenti, sulla corretta applicazione delle quali vigilano le
Amministrazioni Regionali con i loro Organismi di controllo.
Le attrezzature di lavoro a disposizione dei lavoratori devono soddisfare alle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di tutela della sicurezza e salute dei lavoratori ad esse
applicabili. Il regime giuridico applicabile dovrebbe essere quello relativo alla costruzione e messa in
servizio dell'attrezzatura, fatti salvi gli adeguamenti previsti dalla legge.
Si deve porre attenzione a:
a) Condizioni e caratteristiche specifiche del lavoro ovvero presenti nell'ambiente di lavoro
b) Rischi derivanti dall'impiego delle macchine
Vanno adottate misure perché le attrezzature e quindi le macchine risultino:
- Installate conformemente alle istruzioni del costruttore,
- Utilizzate correttamente
- Oggetto di IDONEA MANUTENZIONE al fine di garantire nel tempo la rispondenza ai
requisiti di sicurezza e siano corredate di apposite istruzioni d'uso.
In caso siano necessarie per l'uso apposite conoscenze e responsabilità particolari in relazione
a rischi specifici, il Datore di lavoro deve assicurarsi che:
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- l'uso sia riservato ai lavoratori all'uopo incaricati e di conseguenza formati e se necessari
addestrati;
- in caso di riparazione, di trasporto o manutenzione, il lavoratore sia qualificato in maniera
specifica per svolgere tali compiti.
Il datore di lavoro deve provvedere perchè i lavoratori dispongano di istruzioni d'uso
dell'attrezzatura anche relativamente a:
a) condizioni di impiego anche sulla base di ulteriori conclusioni tratte dalle esperienze
acquisite nell'utilizzazione specifica nell'ambiente di lavoro;
b) dalle situazioni anche anormali ma prevedibili.
L'utente deve prestare la massima attenzione nell'acquisto di una macchina marcata CE,
perchè se non ha attentamente valutato l'impatto della stessa nell'ambiente di lavoro specifico, ogni
modifica o cambiamento di utilizzazione comporteranno per lui gli stessi obblighi ed assunzioni di
responsabilità del costruttore originario.
E' evidente che la scelta in base al minor prezzo, ancorchè la macchina sia marcata CE, da
sola non può essere considerato il miglior criterio di scelta, senza un attento esame di tutte le
caratteristiche funzionali e di sicurezza della macchina stessa almeno così come riportate nel manuale
di istruzione.
Le Pubbliche Amministrazioni potrebbero dover rivedere i criteri di aggiudicazione di gare
per macchine prodotte in serie e non su specifica tecnica particolare.
All'atto dell’acquisto, il datore di lavoro deve scegliere macchine:
- che siano idonee per i lavori da svolgere
- il cui uso sul posto di lavoro o nel procedimento lavorativo sia tale da poter soddisfare i
requisiti essenziali di sicurezza e di tutela sulla salute dei lavoratori
Se per una macchina occorre adottare delle modifiche, non essendo soddisfatta una delle
succitate condizioni, oltre le prestazioni previste ed al di fuori della destinazione d’uso dal
costruttore, ovvero quando diverse macchine vengono assemblate d’iniziativa dell’utente in un unico
insieme complesso, il datore di lavoro o il terzo da lui designato diventa "costruttore" ed è tenuto, al
rispetto delle procedure di immissione sul mercato previste dal DPR 459/96.
In conclusione si deve ricordare che il datore è tenuto a garantire che:
- all'acquisto di macchine nuove, queste abbiano a soddisfare i requisiti essenziali di sicurezza e
di tutela della salute, vale a dire che la macchina sia accompagnata in definitiva da una dichiarazione
di conformità del costruttore e provvista, quale contrassegno esterno, del marchio CE
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- la macchina mantenga il suddetto standard di sicurezza durante tutta la sua vita (
manutenzione ),
- le macchine già in dotazione siano conforme ai requisiti di legge vigenti,
- all'atto della vendita della macchina usata, questa dovrà essere dichiarata conforme alle norme
di sicurezza previgenti al DPR 459/96 ad essa pertinenti.
L’Adeguamento delle macchine, già in servizio antecedentemente al recepimento di direttive
europee di prodotto, a più recenti prescrizioni di sicurezza è oggi prescritto dal D.L.gs 359/99 che
prevede termini di adeguamento a seconda di casi al 19 aprile 2000 o al giugno 2001 a cura del
Datore di lavoro Utente.
Sono stati chiariti inoltre in via definitiva in questo decreto, i criteri di adeguamento,
miglioramento o di modifica che richiede procedure di nuova immissione sul mercato.
Sono applicabili in pratica le seguenti definizioni
•
Manutenzione ordinaria o straordinaria:
intervento di conservazione o riparazione secondo la istruzioni del Fabbricante
•
Miglioramento:
intervento inteso a migliorare le condizioni di sicurezza del lavoro in relazione a
specifica analisi dei rischi nell’ambiente operativo
•
Adeguamento
intervento inteso all’applicazione di nuove disposizioni tecniche anche per macchine
già immesse sul mercato
•
Modifica
intervento che altera le prestazioni previste dal costruttore originario per la macchina o
ne varia l’utilizzazione prevista
Solo quest’ultimo intervento costituisce nuova immissione sul mercato ai sensi del DPR 459/96
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Tra gli adeguamenti tecnici per le macchine previsti da questo D.L.gs 359/99, ve ne è uno che
riguarda l’applicazione di misure per limitazione i danni derivanti dal rovesciamento accidentale dei
carrelli elevatori a forche. Anche in Italia dobbiamo annoverare un sensibile numero di incidenti
mortali dovuti a questo evento, 20 registrati negli ultimi cinque anni.
Anche in questi casi la Pubblica Amministrazione (AUSL, ISPESL, Ministero dell’Industria,
Ministero del Lavoro) è stata impegnata attivamente nell’affrontare il problema nelle varie sedi
poiché si presentavano varie problematiche di natura giuridica e tecnica.
La direttiva europea 95/63/CE (recepita con D.Lgs 4/8/99 n°359), prevede che i carrelli, con
uno o più operatori a bordo, siano adeguati con provvedimenti che limitino il danno derivante dal
rovesciamento del carrello stesso.
Il provvedimento di che trattasi riguarda le macchine immesse sul mercato in assenza di
applicazione di direttive specifiche di prodotto ( art 4 direttiva 89/655/CEE) e per questo
adeguamento viene previsto un periodo transitorio di applicazione.
In riferimento alle prescrizioni tecniche riportate nella direttiva europea 86/663/CEE
modificata dalla direttiva 89/240/CEE (recepita con D.Lgs 10/9/91 n°304) ed ai requisiti tecnici di
cui all’All.I della direttiva 98/37/CE (89/392/CEE emendata recepita con DPR 459/96), le norme
tecniche vigenti ritenevano assolto il provvedimento per il rischio di rovesciamento mediante il
superamento delle prove su piattaforma.
In relazione al permanere di incidenti anche mortali per effetto del ribaltamento accidentale di
queste macchine, nella riunione del 12/4/99 del Comitato permanente della Commissione Europea
per la direttiva 98/37/CE, le rappresentanze d’Italia, Germania, Francia, richiedevano la sospensione
della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale Europea della norma EN 1726/1 relativa alla sicurezza
dei carrelli industriali in quanto non si ritenevano completamente analizzati tutti i rischi connessi
all’uso anche anomalo ma possibile della macchina.
Con nota del 14/5/99 il Ministero Industria sollecitava a Bruxelles la soluzione urgente della
questione a livello comunitario.
Il CEN in data 8/9/99 convocava una riunione straordinaria del TC 150 per il 5/10/99 con la
partecipazione delle autorità nazionali interessate (Italia, Germania, Francia) per l’esame delle
soluzioni possibili. Nel corso della riunione emergeva il fatto che i maggiori costruttori europei
aderenti alla FEM già dal 5 dicembre 1998 hanno deciso di adottare misure cautelative a riguardo.
Inoltre emergeva la necessità di provvedere ad urgente revisione della norma con più approfondito
studio della progettazione di tali macchine in relazione ai problemi di ribaltamento.
In conclusione si ribadiva la non valutazione completa del requisito 1.1.2.
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In data 7/10/99 in sede di Comitato permanente della Commissione Europea per la direttiva
98/37/CE le rappresentanze di tutti gli Stati membri concordavano sulla risoluzione che prevedesse la
pubblicazione della norma EN 1726-1 con la seguente nota:
“ Questa norma non soddisfa completamente il requisito essenziale di sicurezza e salute 1.1.2
(situazione di utilizzo anormale prevedibile) dell’All.I della Direttiva 98/37/ce e pertanto non copre
il rischio della possibilità di schiacciamento del conducente tra parti dell’attrezzatura di lavoro ed
il suolo nel caso di rovesciamento. Pertanto non conferisce presunzione di conformità alla
Direttiva per questo caso specifico.”
Si è ora in attesa dell’Avviso della Commissione Europea ai Paesi membri e comunque le
Amministrazioni interessate sono già pronte alla emissione dei provvedimenti amministrativi
necessari.
Quest’ultimo, come anche il caso della richiesta del nostro Stato della clausola di salvaguardia
nei confronti della norma tecnica del CEN EN 703 relativa alla sicurezza delle macchine agricole
denominate “desilatori”, settore in cui si sono contati in Italia numerosi incidenti mortali, mostrano
come oggi nel settore della sicurezza nei luoghi di lavoro siano molteplici i fronti ove vanno
affrontati i problemi. Si trovano riscontri per la Pubblica Amministrazione nella vigilanza a livello
locale, nella sorveglianza del mercato, nella predisposizione del recepimento di Direttive Europee,
nella partecipazione e controllo della evoluzione della normativa tecnica europea, e nella
conseguente gestione dei rapporti con la Commissione Europea.
Tutto questo richiede un sempre maggiore e qualificato impegno di tutti i tecnici e funzionari
pubblici coinvolti nella prevenzione degli infortuni ed anche un migliore e veloce sistema di scambio
di informazioni e di maggiore sviluppo della ricerca nel settore delle tecnologie di sicurezza.
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