LA GESTIONE PER OBIETTIVI NELLA GUARDIA DI FINANZA, DAL 1993 AL

1.
La funzione del controllo di gestione nella P.A.
Nell’ambito della riforma nella Pubblica Amministrazione, iniziata
come noto con il D.Lgs. 3 febbraio 1993 n.29, in Italia si è assistito ad
una serie di azioni che mettono in evidenza la volontà del
legislatore di diffondere capillarmente la “cultura della misurazione”
e della valutazione delle prestazioni in “chiave strategica”,
attraverso il continuo potenziamento e riordino dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio della gestione.
Con le recenti leggi in materia di funzionamento della P.A., sono
stati superati i vecchi concetti di controllo, ispirati esclusivamente al
mero riscontro di legittimità degli atti ed introdotti, nel contempo,
principi di managerialità nella gestione agganciati all’utilizzo di un
articolato sistema di monitoraggio dei fenomeni esterni e interni
degli enti, inteso al conseguimento del “buon andamento”.
Il controllo di gestione, quale flusso organizzato e continuo di
informazioni, tende a conoscere il funzionamento e l’attività
dell’amministrazione, nell’ottica del miglioramento e della verifica
della coerenza tra scelte ed attuazione.
Si ispira ad una logica privatistica ed aziendalistica, finalizzata
all’ottimizzazione dell’uso delle risorse disponibili, che offre il
vantaggio di indicare le correzioni e gli interventi da effettuare in
“itinere”.
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Si tratta, pertanto, di un controllo, il cui giudizio è essenzialmente
fondato su criteri “extragiuridici” di natura tecnica (valutazione
comparativa dei costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione
amministrativa, ecc.), che è in grado di individuare le cause
dell’eventuale mancato raggiungimento dei risultati prefissati e di
proporre, quindi, i possibili rimedi, segnalando le irregolarità
eventualmente riscontrate. Per sua natura, dunque, compete
unicamente ad un organo interno all’organizzazione.
Il
controllo
di
gestione
si
fonda
sul
principio
di
autonomia/responsabilità del dirigente: l’autorità politica non può
interferire nell’attività di gestione, ma può solo verificare se gli
obiettivi fissati sono stati raggiunti.
In relazione ad una sfera così ampia ed autonoma di poteri, i
dirigenti assumono una responsabilità nuova con riferimento al
risultato dell’attività svolta dagli uffici ai quali sono preposti, alla
realizzazione dei programmi e dei progetti loro affidati, alla
gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali loro
assegnate.
Si configura, pertanto, un modello di “amministrazione per progetti”
che ridimensiona il sistema di “amministrazione per atti” che ha
caratterizzato
il
recente
passato
della
nostra
Pubblica
Amministrazione, e dove appunto le funzioni di controllo di
gestione si distribuiscono e si diffondono nella struttura in diversi
momenti e in più fasi.
3
Non sto qui a ricordare le numerose leggi emanate in tema di
controllo di gestione nelle PP.AA., ma non posso omettere almeno
un riferimento al D.Lgs. 286/99, che disciplina un “sistema”
organico
di
controllo
e
monitoraggio
interni
all’azione
amministrativa, attraverso una decisa “importazione” nel settore
pubblico di strumenti e tecniche finora esclusivi del mondo
aziendalistico.
Tale fonte giuridica costituisce ormai il riferimento per qualsiasi
considerazione in tema di sistema di controllo interno nell’ambito
delle Pubbliche Amministrazioni e razionalizza i primi approcci
normativi e dottrinali precedentemente percorsi.
La portata innovativa consiste nella definitiva affermazione della
necessità di innestare, all’interno delle PP.AA., i controlli di
efficacia, efficienza ed economicità, distinguendo quattro tipologie
di controlli interni (controllo di regolarità amministrativa e
contabile, controllo di gestione, controllo strategico e valutazione
del personale).
2. Il macroprocesso di Pianificazione, programmazione e controllo
nella Guardia di finanza
Passando a trattare dei maggiori progetti di innovazione gestionale
realizzati dalla Guardia di finanza, in uno scenario generale che a
prima vista sembrerebbe non riguardare le istituzioni che svolgono
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la funzione di polizia, desidero mettere in risalto, con grande
soddisfazione, i risultati fin qui raggiunti.
Già dal 1994, venne istituita all’interno del Comando Generale
un’articolazione preposta al controllo di gestione, denominata
“Ufficio Controllo Interno”, oggi “Ufficio Pianificazione, Controllo e
Sviluppo”.
Tra i suoi compiti, sono ricompresi:
!
il controllo della gestione e dell’impiego delle risorse umane,
finanziarie e strumentali utilizzate per la realizzazione degli
obiettivi affidati al Corpo;
!
la verifica periodica del raggiungimento degli obiettivi fissati,
mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti;
!
l’analisi e lo studio finalizzati al supporto dei processi di
pianificazione e programmazione.
Inoltre, con la ristrutturazione ordinativa del Corpo, avvenuta nel
corso dell’anno 2000, sono stati costituiti, presso i Reparti che
assolvono le funzioni di comando, coordinamento e controllo, Uffici
equipollenti di “pianificazione, programmazione e controllo”, che
hanno, tra l’altro, il compito di assicurare il corretto utilizzo delle
risorse finanziarie e materiali dei Reparti dipendenti, attraverso le
fasi della pianificazione (preventiva) e del controllo (successivo).
Tutto ciò rappresenta la volontà della Guardia di finanza di
divulgare a tutti i livelli, attraverso il processo di cambiamento
(change management), la “cultura della misurazione”, atteso che solo
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attraverso un attento processo di pianificazione, programmazione e
controllo è possibile far progredire le organizzazioni nella ricerca
della qualità.
Sotto il profilo gestionale, sottolineo come il Corpo ha così ormai
consolidato l’applicazione del metodo del “management by objectives”
(MBO), che si propone di utilizzare gli “obiettivi” per guidare ogni
fase della gestione dell’organizzazione e per valutare, misurandole,
le prestazioni del “management” e delle articolazioni ad esse
affidate e che ha certamente prodotto gli indubbi vantaggi di:
"
rendere ogni livello dirigenziale guida, a sua volta, del livello
subordinato;
"
correggere gli errori man mano che si evidenziano, senza
pregiudizio per il processo;
"
diffondere in tutto il personale la cultura della qualità e della
partecipazione al risultato.
Evidenzio,
inoltre,
come
da
alcuni
anni,
all’interno
dell’organizzazione è stata avviata con successo l’implementazione
del modello logico del controllo di gestione, che ha permesso di
costruire e rafforzare un sistema strutturato di pianificazione,
programmazione e controllo di gestione (P.P.C.), finalizzato:
!
alla determinazione degli obiettivi a breve, medio e lungo
termine;
!
alla elaborazione del percorso strategico e dei programmi
idonei al perseguimento degli stessi;
6
!
al controllo sistematico del loro grado di raggiungimento.
Il processo di Pianificazione, programmazione e controllo, che si
esplica in maniera circolare e continua (ogni fase deriva dai dati
acquisiti in quella precedente e fornisce gli input necessari per
avviare quella successiva) consente all’interno della Guardia di
finanza di:
1)
collocare, in maniera maggiormente consapevole, l’azione su un
orizzonte a respiro pluriennale;
2)
assegnare gli obiettivi annuali, enfatizzando la ricerca della
massima condivisione e la sistematica ed integrata valutazione
di congruità in relazione ai fattori produttivi a disposizione;
3)
valorizzare l’attività di controllo di gestione, ponendola ancor
più come strumento di continuo miglioramento dell’efficienza
della Guardia di finanza.
Inoltre, l’implementazione del processo di P.P.C. (Pianificazione,
programmazione e controllo) all’interno del Corpo, non si limita al
solo vertice, ma vede il coinvolgimento anche di tutti i Reparti che
operano
sul
territorio,
sia
in
chiave
propositiva
che
di
sperimentazione, e si sviluppa nei seguenti passaggi fondamentali:
-
disegno delle procedure di pianificazione, programmazione e
controllo di gestione, cioè individuazione degli attori, dei
tempi, dei contenuti logici dei futuri piani, programmi e
connessi reporting e delle modalità di coinvolgimento dei livelli
nei quali si articola il Corpo;
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-
individuazione analitica delle tipologie di attività, che sono
oggetto di programmazione, nonché dei principali fattori
produttivi necessari alla realizzazione delle stesse;
-
“costruzione” dei sistemi informativi per la rilevazione delle
attività svolte e dei fattori produttivi consumati, al fine
dell’esercizio concreto del controllo di gestione;
-
sperimentazione “sul campo” per la messa a regime di
procedure e sistemi informativi.
2.a La pianificazione strategica
Entrando nel merito delle fasi che compongono il processo di
pianificazione, programmazione e controllo, la Guardia di finanza
attraverso la pianificazione strategica identifica gli obiettivi
prioritari di medio e lungo periodo ed elabora il percorso più
idoneo per il raggiungimento degli stessi.
Il processo di pianificazione non è mai qualcosa di statico, rigido e
obbligatorio: viceversa esso è flessibile, continuo, estremamente
dinamico in ragione del variare della situazione interna ed esterna
dell’organizzazione.
Con l’analisi esterna si esamina l’ambiente esterno in cui opera la
Guardia di finanza considerando molteplici fattori, ad esempio:
!
l’evoluzione legislativa nelle materie oggetto dell’attività
istituzionale;
8
!
lo studio del “trend economico”;
!
l’andamento demografico e dei flussi migratori;
!
lo sviluppo tecnologico;
al fine di individuare le eventuali opportunità e minacce che
potrebbero condizionare le attività pianificate.
Con l’analisi interna, invece, si esaminano le aree di cui è composta
l’organizzazione, (c.d.“framework organizzativo”), quali la struttura,
la cultura, le risorse (umane, tecnologiche e finanziarie), i processi
(direzionali e operativi), al fine di individuare eventuali “punti di
forza e di debolezza”. Il risultato finale della pianificazione
strategica è la redazione del “piano strategico” in cui vengono
specificati i risultati attesi al termine di ciascun esercizio previsto
nel piano, sia in termini di prodotti che di risultati.
Al riguardo, evidenzio che nel luglio 2000, il Comando Generale ha
redatto, il documento di “piano strategico - triennio 2000/2002”, che
definisce, attraverso l’analisi tecnica del processo, le azioni, le
attività ed i prodotti che dovranno essere implementati e perseguiti.
Aggiungo, inoltre, che a breve verrà approvato il piano strategico
per il triennio 2001/2003.
Altra importante iniziativa che voglio sottolineare è quella
dell’istituzione, nel settembre 2000, del “Comitato di Pianificazione”
da me presieduto e composto dai Capi Reparto e dai responsabili di
alcuni Uffici del Comando Generale, che ha il compito, appunto, di
delineare la strategia operativa della Guardia di finanza.
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2.b La programmazione
La fase della programmazione può essere definita come il processo
manageriale volto a:
"
esplicitare gli obiettivi operativi dell’arco temporale considerato
nella pianificazione;
"
determinare le risorse necessarie per la loro realizzazione.
Il processo di programmazione consiste, pertanto, nel fissare gli
obiettivi operativi e nel determinare le risorse necessarie per
realizzare gli obiettivi del piano attraverso il budget che è il risultato
del processo di programmazione.
Esso contiene le previsioni riguardanti le attività e la quantità di
fattori produttivi necessari per il raggiungimento degli obiettivi.
Il processo di programmazione all’interno della Guardia di finanza
si esplica attraverso tre step consequenziali:
1.
l’autorità politica (il Ministro delle Finanze) con l’invio delle
“Linee Guida”, definisce gli obiettivi strategici che i Centri di
Responsabilità di primo livello dovranno conseguire nell’anno
considerato, attraverso idonei interventi;
2.
successivamente il Comandante Generale, tenuto conto degli
obiettivi strategici assegnati, elabora una “proposta di piano” che
invia al Ministro stesso.
In tale documento sono esplicitate le azioni e le attività
strategiche che il Corpo intende realizzare per raggiungere gli
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obiettivi, ed indicati, altresì, i benefici attesi e i relativi costi da
sostenere;
3.
in ultimo, il Ministro delle Finanze, elabora la “Direttiva
Generale per l’azione amministrativa e per la gestione
dell’esercizio finanziario”, che assegna, per ogni Centro di
Responsabilità di primo livello, gli obiettivi, indicando le azioni
e le attività strategiche che dovranno essere compiute.
Per quanto concerne gli obiettivi per il 2001, il Corpo dovrà:
!
potenziare l’efficacia dell’azione di contrasto all’evasione ed alle
frodi;
!
migliorare il livello qualitativo e quantitativo del servizio reso
ai cittadini.
2.c Il controllo di gestione
Ultima fase del processo è quella del controllo di gestione che si
pone, allo stesso tempo, come fase di chiusura e di riavvio di un
sistema di orientamento della gestione strutturato e, per quanto più
possibile, basato su analisi quantitative.
Punti di riferimento dell’attività di controllo di cui si tratta, sono gli
obiettivi ricevuti dal Dirigente; quest’ultimo deve continuamente
monitorarne lo stato di attuazione, individuare ed analizzare le
cause degli eventuali scostamenti, per poi adottare le necessarie
azioni correttive.
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Chiaramente, le aree verso cui è diretto il controllo di gestione sono
quelle che per l’organizzazione rivestono un’importanza strategica.
La tradizionale impostazione della gestione nella Guardia di
finanza ha condotto, sin dall’inizio, a concentrare l’attenzione sulla
quantità dei più significativi processi svolti in ambito fiscale:
verifiche generali, verifiche parziali, controlli, controlli strumentali.
Negli ultimi anni novanta, nell’ambito del Corpo, è emersa la
consapevolezza della rilevanza strategica rivestita da un’altra realtà
gestionale: il modo in cui viene utilizzata la più importante delle
risorse a disposizione di una Forza di polizia, cioè la risorsa umana.
In altri termini, la Guardia di finanza si è posta l’obiettivo di
conoscere, con precisione, a quali missioni istituzionali sono
dedicati
i
propri
militari,
allo
scopo
di
indirizzare
con
consapevolezza l’azione del Corpo verso un settore operativo
piuttosto che un altro.
Gli obiettivi strategici, nel governo delle modalità di impiego delle
risorse umane, sono stati e sono tuttora quelli di:
-
procedere verso un continuo contenimento delle risorse
impiegate in attività di funzionamento a beneficio delle attività
di esecuzione del servizio;
-
incrementare l’ammontare di risorse umane dedicate al
perseguimento della missione istituzionale “prevenzione e
repressione delle violazioni agli obblighi tributari”.
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I dati riguardanti l’impiego delle risorse umane in Guardia di
finanza
alimentano
sull’Impiego
delle
il
sistema
Risorse
informativo
Umane),
che
è
S.I.Ris.
stato
(Sistema
progettato
espressamente per consentire la gestione per obiettivi nell’ambito
del Corpo.
In altre parole, il sistema S.I.Ris. permette di sviluppare conoscenza
in merito alle modalità con cui le risorse umane vengono impiegate
nei processi di produzione diretta ed indiretta e di definire misure
di prestazione raccordabili alle responsabilità di risultato assegnate
ai vari livelli dirigenziali della struttura.
I dati affluiscono mensilmente in un archivio centralizzato e sono
immediatamente disponibili ai diversi livelli della dirigenza sotto
forma di report “telematico”, garantito dalla “procedura di
monitoraggio”, disponibile a terminale.
Tramite tale procedura, è possibile analizzare gli impieghi di risorse
umane partendo da una aggregazione massima per missioni
istituzionale,
per
arrivare
al
massimo
livello
di
dettaglio
rappresentato dal singolo codice di impiego.
Attraverso la “procedura di monitoraggio”, quindi, viene fornita
una fotografia dell’andamento della gestione, da porre a confronto
con gli obiettivi ricevuti.
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3. Azioni innovative intraprese nel processo di cambiamento
In
conclusione
voglio
sottolineare
alcune
tra
le
attività
maggiormente innovative intraprese dalla Guardia di finanza,
nell’ambito del processo di cambiamento, ad esempio:
!
l’applicazione di tecniche di “benchmarking interno”, che
hanno permesso di diffondere azioni di contenimento dei costi
di produzione e quindi di ottimizzazione delle risorse nelle
funzioni di gestione del personale, amministrazione e logisticamotorizzazione;
!
l’organizzazione di seminari sul controllo di gestione e corsi di
formazione al personale sia del Comando Generale che dei
Reparti periferici, finalizzati ad estendere la cultura del
controllo
di
gestione
che
consenta
sempre
maggiore
consapevolezza delle responsabilità manageriali e condivisione
degli obiettivi fissati;
!
il
costante
monitoraggio
della
gestione
dei
Centri
di
responsabilità di secondo livello che si è concretizzato, per la
prima volta nell’invio, da parte dell’ufficio Pianificazione,
controllo e sviluppo del Comando Generale, di report mensili e
di proiezioni sul raggiungimento degli obiettivi assegnati, che
hanno certamente costituito stimolo e orientamento per i neo
costituiti uffici Pianificazione, programmazione e controllo
periferici;
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!
l’applicazione del sistema informativo Stat che rileva per
ciascuno dei settori di servizio, i prodotti finiti (n. verbali, n.
soggetti, n. infrazioni) e consente analisi quantitative e raffronti;
!
la sperimentazione e l’attuazione di nuovi sistemi informativi
basati sulla rilevazione e misurazione dei singoli processi
operativi realizzati, quali il Sistema sul rendimento dei
risultati (Si.Rend) ed il Sistema Informativo sulla Qualità
(S.I.Qual.) che rappresenteranno lo strumento mediante il quale
la Guardia di finanza controllerà l’efficacia, l’efficienza e
l’economicità dell’azione di contrasto all’evasione, al fine di
ottimizzare il rapporto costi e risultati di gestione;
!
l’avviamento del progetto per la reingegnerizzazione dei
processi
di
lavoro
dei
Reparti
Tecnico
Logistico
Amministrativi teso a supportare il processo di cambiamento
in atto;
!
la creazione e la gestione di un sistema premiale coerente,
basato sulla previsione del D.P.R. 254/99 che, attraverso un
processo che non ha trascurato il continuo confronto con il
Co.Ce.R. della Guardia di Finanza, ha permesso di istituire il
c.d. “fondo Efficienza”, finalizzato a incentivare l’impegno del
personale
nelle
attività
operative
e
di
funzionamento
individuate di anno in anno dal Comandante Generale della
Guardia di Finanza.
***
Grazie per l’attenzione.