Modulo 1 - Lezione 10 - Che cos`è l` Assistenza fiscale

MODULO 1
IL RUOLO DEL CAF
Lezione 10
Che cos’è l’ Assistenza fiscale
Modulo 1 – Lezione 10
Contents
Che cos’è l’ Assistenza fiscale ..................................................................................................................................... 2
Controversie attuali e prospettive future ........................................................................................................ 3
Che cos’è l’ Assistenza fiscale
L’art. 78 della L. n. 413 del 1991 ha per la prima volta in Italia introdotto un nuovo sistema
chiamato “Assistenza fiscale” e lo ha fatto in particolar modo prevedendo degli organismi esterni
all’amministrazione finanziaria, ma attrezzati e responsabilizzati denominati “Centri autorizzati di
assistenza fiscale”, a cui il contribuente possa affidare il compito di predisporre e presentare la
dichiarazione dei redditi. I C.A.F. si trovano così a svolgere un ruolo di intermediario fra
l’Amministrazione finanziaria e il contribuente, avvalendosi del servizio telematico predisposto
dalla stessa Amministrazione.
La documentazione di base delle dichiarazioni viene conservata dai contribuenti e non più allegata
alla dichiarazione, fermo restando la facoltà per l’amministrazione di richiederne copia.
Le nuove modalità consentono, pertanto, di utilizzare in maniera estesa gli investimenti
informatici effettuati dal Ministero delle Finanze, in modo da ridurre drasticamente i tempi per
l'acquisizione delle informazioni da parte degli uffici, migliorare la qualità dei dati e ridurre i costi
connessi al controllo delle dichiarazioni.
L'intermediario, preventivamente abilitato dagli uffici delle entrate, predispone la dichiarazione,
che deve essere sottoscritta dal contribuente, e la trasmette all'anagrafe tributaria in via
telematica. L’anagrafe tributaria, poi, controlla i dati trasmessi e, se questi sono formalmente
corretti, mette a disposizione dell’intermediario, in via telematica, l’attestazione della
dichiarazione e degli elementi di identificazione della dichiarazione ricevuta.
Il C.A.F., a sua volta, stampa l'attestazione, che contiene anche alcuni dati significativi della
dichiarazione (reddito complessivo, versamenti, crediti, ecc.), e la consegna al proprio cliente che
la conserva unitamente alla copia della dichiarazione ricevuta in precedenza dal proprio incaricato.
Le nuove modalità di presentazione delle dichiarazioni consentono l'effettuazione dei controlli con
tempi anticipati.
L’amministrazione finanziaria, quindi, può effettuare i controlli con i dati delle dichiarazioni degli
anni precedenti e con i versamenti, comunicando gli esiti contabili (pagamenti carenti o rimborsi)
ai contribuenti prima della presentazione della dichiarazione relativa all’anno successivo, in modo
da evitare il ripetersi di errori o comportamenti non corretti.
I dati delle dichiarazioni vengono inoltre elaborati per individuare automaticamente, sulla base di
criteri selettivi fissati annualmente, le dichiarazioni da sottoporre ad ulteriori riscontri da parte dei
centri di servizio anche attraverso richieste di documentazione al contribuente. I criteri selettivi si
baseranno, oltre che sui dati delle singole dichiarazioni, anche su incroci con i dati di altre
dichiarazioni (ritenute) e con informazioni provenienti da altri enti (oneri deducibili) o in possesso
dell’anagrafe tributaria. Tali controlli devono comunque essere eseguiti entro due anni dall’anno
di presentazione della dichiarazione, mentre attualmente si protraggono in molti casi fino al
termine di decadenza dell'attività di accertamento (cinque anni). L’attività di controllo sostanziale
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sulla posizione del contribuente deve essere effettuata entro quattro anni dalla presentazione
della dichiarazione.
In relazione alla presentazione dei modelli 730, la disciplina vigente attribuisce una competenza
esclusiva ai Centri di Assistenza Fiscale per lo svolgimento di alcune attività. Queste consistono, in
particolare, nella verifica della conformità dei dati indicati nelle dichiarazioni, da chiunque
elaborate, alla relativa documentazione (art. 35, c. 2 lett- b DLgs n. 241 del 1997).
I C.A.F. nello specifico provvedono ad elaborare e predisporre le dichiarazioni tributarie; ad
adempiere le connesse formalità, a redigere le scritture contabili; a verificare della conformità dei
dati delle dichiarazioni alla documentazione a disposizione; a consegnare al contribuente la copia
della dichiarazione elaborata dal centro stesso ed i prospetti di liquidazione delle imposte; a
comunicare ai sostituti d’imposta il risultato finale delle dichiarazioni per operare il conguaglio
sulle ritenute d’acconto; ad inviare agli Uffici Finanziari le dichiarazioni dei redditi e le opzioni
relative all’8 per mille dell’IRPEF (art. 34 c. 3, DLgs. 241 del 1997). All’art. 34, commi 1 e 2, del DLgs
241 del 1997 si distingue nettamente tra centri di assistenza alle imprese e quelle ai contribuenti
che non siano esercenti attività d’impresa o professionali.
Da poco più di un milione di dichiarazioni presentate nel 1993, anno in cui hanno debuttato, a
quasi 14,5 milioni nel 2004. Questi sono i numeri dei centri di assistenza fiscale in Italia. Le loro
funzioni e i loro compiti si sono via via venuti ampliando. Se all'inizio infatti fungevano solo da
intermediari per la consegna delle dichiarazioni (in pratica: uno sportello per conto del ministero
delle Finanze), oggi assistono i contribuenti nella compilazione, effettuano i calcoli, trasmettono
telematicamente la dichiarazione e, soprattutto, hanno la facoltà di apporre il cosiddetto visto di
conformità ai 730, per i quali è obbligatorio (mentre per il modello Unico è facoltativo).
I dati, dunque: i 72 C.A.F. presenti sul territorio con 15.000 sportelli nel 2004 hanno assistito 14
milioni e mezzo di cittadini per la dichiarazione dei redditi, due milioni e mezzo di famiglie per la
compilazione e presentazione delle dichiarazioni ISEE, 7 milioni di pensionati per l'assistenza alla
compilazione e invio del modello RED e 10 milioni di contribuenti per tasse, tributi locali e altri
adempimenti fiscali.
In testa alle regioni italiane la Lombardia che, con 2 milioni e 300mila pratiche doppia la seconda
in classifica, l'Emilia Romagna (1.249.080 pratiche). Tra le città è Milano a guidare la classifica con
più di 900mila pratiche, seguita da Roma con circa 750mila. E se i servizi offerti dai C.A.F. sono
numerosi, i più richiesti sono stati sicuramente 730 e ICI. Nel primo caso il 75% dei contribuenti si
è fatto compilare la dichiarazione, mentre il 15% si è recato ai C.A.F. con il 730 già compilato. Nel
secondo caso, il 52% degli utenti ha richiesto al C.A.F. la compilazione del Bollettino ICI.
Controversie attuali e prospettive future
Il quadro normativo così delineato ha comportato l'esistenza di due distinti regimi di mercato
nell'ambito delle attività di assistenza fiscale per la presentazione dei modelli 730. Il primo,
relativo all'elaborazione e predisposizione delle dichiarazioni tributarie, vede la presenza di tutti i
soggetti attivi nei servizi dell'assistenza fiscale. Il secondo, concernente la liquidazione delle
dichiarazioni e comprendente la necessaria apposizione del visto di conformità, nonché la
trasmissione ai sostituti d'imposta ed all'amministrazione finanziaria, è invece caratterizzato
dall'attribuzione di una riserva di attività esclusiva a favore dei Centri di Assistenza Fiscale.
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L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha formulato alcune osservazioni in merito
alla normativa vigente in materia di assistenza fiscale. Essa ritiene, infatti, che tale disciplina
normativa restringa ingiustificatamente la concorrenza ed il libero mercato.
Secondo l’Autorità, infatti, limiterebbe fortemente il numero dei soggetti ammessi a svolgere
l'attività in esclusiva sopra definita; produrrebbe, inoltre, quale effetto indiretto, l'attribuzione ai
Centri di Assistenza Fiscale di una posizione di sostanziale privilegio anche in relazione
all'espletamento delle attività non coperte da riserva; ed infine, prevederebbe, per
l'individuazione dei soggetti abilitati a prestare le attività relative alla liquidazione dei modelli 730,
criteri che secondo la stessa Autorità non appaiono giustificati.
In merito alla limitazione dei soggetti, la disciplina prevista dal decreto legislativo n. 241/1997
comporta l'esclusione dei professionisti dal segmento di attività relativo alla liquidazione delle
dichiarazioni secondo i modelli 730 in precedenza in esso attivi. Quanto agli effetti sulle attività
non riservate e, in particolare, sulla compilazione del modello 730, i lavoratori dipendenti ed
assimilati, per economie di tempo e di costi, tendono a rivolgersi ai Centri di Assistenza Fiscale
anche per questo compito, rendendo marginale il ruolo dei professionisti. L’Autorità denuncia
perciò il fatto che la normativa citata è suscettibile di provocare una progressiva uscita dei liberi
professionisti dal mercato in esame. Ciò si rifletterebbe, in particolare, a danno degli operatori di
recente ingresso sul mercato o aventi dimensioni di attività ridotte, che sono notoriamente i
soggetti maggiormente interessati ad un'attività quale è quella relativa alle dichiarazioni formulate
con il modello 730. Inoltre l’Autorità critica pure ciò che concerne i criteri adottati dalla normativa
in esame ai fini dell'accesso degli operatori al mercato, infatti rileva come i soggetti ammessi a
costituire un Centro di Assistenza Fiscale siano individuati sulla base della numerosità degli
aderenti alle organizzazioni legittimate, piuttosto che tramite requisiti di professionalità e
specifiche capacità tecniche. Ciò è indirettamente confermato dalla previsione secondo la quale
per il visto di conformità della dichiarazione 730 il Centro di Assistenza Fiscale deve avvalersi di un
dottore commercialista o un ragioniere libero professionista iscritti al relativo albo professionale.
Le rilevate distorsioni della concorrenza non troverebbero adeguate giustificazioni in esigenze di
interesse generale e la limitazione degli operatori non apparirebbe necessaria. L’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato propone perciò, qualora si voglia considerare opportuna questa
limitazione, al fine di rendere efficiente e veloce la predisposizione dei relativi conguagli a
vantaggio dei contribuenti, essa dovrebbe fondarsi su criteri di accesso diversi.
In seguito alle osservazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e ad una mancata
omologazione come C.A.F. di una società di servizi, un gruppo di commercialisti organizzati
dall’Adc di Milano ha promosso una causa presso la Corte di giustizia del Lussemburgo, la quale
dovrà decidere se e come i Centri per l’assistenza fiscale rappresentino o meno una posizione
dominante nel mercato professionale delle dichiarazioni fiscali, in quanto la normativa che affida
ai C.A.F. l’esclusiva per la trasmissione dei mod. 730 potrebbe essere in contrasto con la disciplina
Ue sulla concorrenza e sulla libera circolazione.
Attualmente il 99% dei moduli 730 che arrivano all’Agenzia delle Entrate sono inviate dai C.A.F..
Giovanni Gianmarino, dirigente della Agenzia delle Entrate ha precisato che oggi le dichiarazioni
elaborate dai C.A.F. sono nella stragrande maggioranza dei casi ineccepibili, con una bassissima
percentuale di errori ed ha inoltre preannunciato che in un prossimo futuro l’Agenzia delle entrate
e il sistema C.A.F. saranno chiamati a collaborare alla realizzazione di una carta per la qualità dei
servizi. Secondo Mario Martina, responsabile dell’ufficio Rapporti con i C.A.F. e altri intermediari
dell’Agenzia, “il saldo della cooperazione è effettivamente positivo. Infatti, il compenso
riconosciuto ai C.A.F.-dipendenti per i modelli 730 trasmessi, previa verifica della conformità dei
dati alla documentazione prodotta dal contribuente, fa ampiamente rientrare l’amministrazione
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finanziaria nel costo sopportato, potendo la stessa adibire le proprie risorse umane per
l’espletamento di altri proficui compiti istituzionali.” Anche il Cnel si schiera a favore dei C.A.F. con
Melino Pillitteri, presidente della Commissione Politiche del Lavoro e Sociali, che si occupa da
sempre di queste problematiche, sottolinea che “i C.A.F. svolgono un eccellente lavoro di
intermediazione tra la pubblica amministrazione e i cittadini. Il Cnel, non può che prendere atto
della funzione essenziale svolta dai C.A.F. in questi anni, nel miglioramento del rapporto tra
universo fiscale e contribuenti. Il Cnel auspica inoltre che i C.A.F. proseguano sulla strada
dell’evoluzione e del perfezionamento dei servizi.” Per il professor Franco Gallo, dell’Università
Luiss di Roma, occorre accentuare la funzione pubblica dei C.A.F., poichè “i Centri di assistenza
fiscale, sono una stazione intermedia fra lo Stato ed i cittadini e, come tali, devono funzionare. Il
problema, davvero molto delicato, è che questa loro funzione non deve essere però una semplice
duplicazione di attività svolte da altre categorie come i tributaristi, i commercialisti o gli avvocati.
Io credo che i C.A.F. debbano diventare soggetti rilevanti in termini di interesse pubblico.”
I C.A.F. infatti si trovano a svolgere un ruolo di intermediario fra l’Amministrazione finanziaria e il
contribuente. Grazie all’introduzione dei C.A.F., si è avuto la possibilità di ridurre sia i costi
amministrativi, in quanto il controllo formale dei dati è stato ad essi demandato, sia i costi di
adempimento per il contribuente, fra cui ad esempio una significativa riduzione dei costi
psicologici legata ad una “copertura” degli errori formali garantita dal C.A.F..
L’introduzione dei Centri di assistenza fiscale è stato uno dei primi passi verso l’attuazione di uno
schema di tax compliance in cui si è evidenziato la stretta connessione esistente tra i diversi
comportamenti dei contribuenti che misurano la loro attitudine all’adempimento tributario ed il
grado di efficacia del relativo intervento di contrasto all’evasione, quale fattore conseguente al
miglioramento di efficienza raggiunto nella fase di prevenzione e prima ancora di gestione del
rapporto con il contribuente.
Stimolare forme crescenti di partecipazione attiva del cittadino-contribuente consentono di
renderlo “utente” più che “destinatario” del servizio. Da ciò trae origine un processo attivo di
comunicazione che assume o deve assumere, per essere efficace, significato sistematico e non più
episodico. La sempre maggiore collaborazione del contribuente nella realizzazione dell'obbligo
tributario ha però la necessità di trovare il suo contrappeso nelle misure atte a invogliarla, aiutarla
e sostenerla. Il C.A.F., nato allo scopo di ridurre i costi gestionali dei tributi, risulta essere stato
anche un “mezzo” utile per il conseguimento di tale scopo comunicativo. Ma quanto efficace?
Quanto la riqualifica del rapporto con i cittadini e l’aumentata chiarezza dei ruoli e delle
responsabilità migliora la programmazione del ciclo di produzione del servizio da erogare, genera
maggiore attenzione alla taxpayer satisfaction, riducendo il disservizio e instaurando un sistema di
mutua fiducia? Un elemento di fondamentale importanza è infatti la capacità di valutazione e
d'interpretazione delle aspettative (espresse, implicite o latenti) degli utenti destinatari dei servizi,
che si impone come chiave di volta dell'orientamento verso il raggiungimento di un rapporto di
fiducia, tra chi eroga un servizio e chi ne usufruisce. Il professor Gallo ritiene “che un aiuto
concreto potrebbe arrivare dal federalismo fiscale: esso infatti potrebbe consentire a strutture
come quelle dei C.A.F., che hanno la conoscenza dei dati e soprattutto un rapporto diretto con il
contribuente, di collaborare con gli Enti locali per metter su, ad esempio, una sorta di banca
informatica. Se ciò dovesse nascere, appare evidente che, utilizzando i C.A.F., tesorieri di quelle
notizie, si creerebbe un sistema di accertamento, di controllo di massa sui contribuenti.”