Dott. Porcellana - Organismi di vigilanza

GLI ORGANISMI DI VIGILANZA
Il panorama normativo composto negli ultimi
cinquant’anni ci porta ad avere diversi organi di
vigilanza che a vario titolo si occupano dei controlli
nei luoghi di lavoro.
Abbiamo
quindi
competenze
in
alcuni
casi
sovrapponibili, delle ASL, delle Direzioni Provinciali del
Lavoro,
dei
comandi
provinciali
dei
VV.FF.,
dell’ISPESL, del Ministero dell’Industria (ora delle
attività produttive), ecc.
Tale assetto della materia è stato ribadito dall’articolo 13 del D.Lgs. n.
81 del 2008 secondo il quale La vigilanza sull'applicazione della
legislazione in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è svolta
dalla azienda sanitaria localei competente per territorio e, per quanto di
specifica competenza, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco, …
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Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 412 del 1997 ed
ora l’art. 13 comma 2 del DLgs 81/08, hanno stabilito che l'attività di
vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di sicurezza può
essere esercitata anche dall'Ispettorato del lavoro, previa informazione
alla ASL competente per territorio, limitatamente alle attività lavorative
comportanti rischi particolarmente elevati, così individuate:
a) attività nel settore delle costruzioni edili o di
genio civile e più in particolare lavori di
costruzione,
manutenzione,
riparazione,
demolizione, conservazione e risanamento di opere
fisse, permanenti o temporanee, in muratura e in
cemento armato, opere stradali, ferroviarie,
idrauliche, scavi, montaggio e smontaggio di
elementi prefabbricati. Lavori in sotterraneo e
gallerie, anche comportanti l'impiego di esplosivi;
b) lavori mediante cassoni in aria compressa e
lavori subacquei.
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IL RUOLO DELL’AZIENDA SANITARIA LOCALE
Con la LEGGE 23 dicembre 1978, n. 833 alle unità sanitarie locali ora
aziende sono state affidate le prestazioni di prevenzione, di cura, di
riabilitazione e di medicina legale
Le attività di prevenzione comprendono:
™la individuazione, l'accertamento ed il controllo dei fattori di
nocività, di pericolosità e di deterioramento negli ambienti [di vita
e] di lavoro
™l’ indicazione delle misure idonee all'eliminazione dei fattori di
rischio ed al risanamento di ambienti [di vita e] di lavoro, in
applicazione delle norme di legge vigenti in materia
™la formulazione di mappe di rischio con l'obbligo per le aziende di
comunicare le sostanze presenti nel ciclo produttivo e le loro
caratteristiche tossicologiche ed i possibili effetti sull'uomo e
sull'ambiente;
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™la verifica, secondo le modalità previste dalle leggi e dai
regolamenti, della compatibilità dei piani urbanistici e dei progetti di
insediamenti industriali e di attività produttive in genere con le
esigenze di tutela dell'ambiente sotto il profilo igienico-sanitario e di
difesa della salute della popolazione e dei lavoratori interessati.
All'unità sanitaria locale sono stati attribuiti,
con decorrenza 1° gennaio 1980, i compiti
svolti dall'Ispettorato del lavoro in materia di
prevenzione, di igiene e di controllo sullo
stato di salute dei lavoratori
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IL DIPARTIMENTO DI PREVENZIONE
Il D.L.vo 502/92 come modificato dal D.L.vo
229/99 ha previsto l'organizzazione in ogni ASL
del
dipartimento
della
prevenzione
quale
struttura operativa che garantisce la tutela della
salute collettiva, perseguendo obiettivi di
promozione della salute, prevenzione delle
malattie e delle disabilità, miglioramento della
qualità della vita.
Il dipartimento di prevenzione garantisce, tra l’altro la tutela della
collettività e dei singoli dai rischi infortunistici e sanitari connessi agli
ambienti di lavoro;
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Il dipartimento di prevenzione è articolato nelle aree di sanità pubblica,
della tutela della salute negli ambienti di lavoro e della sanità pubblica
veterinaria prevedendo strutture organizzative specificamente dedicate
a:
a) igiene e sanità pubblica;
b) igiene degli alimenti e della nutrizione;
c) prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro;
d) sanità animale;
e) igiene della produzione, trasformazione, commercializzazione,
conservazione e trasporto degli alimenti di origine animale e loro
derivati;
f) igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche.
Le strutture organizzative si distinguono in servizi o in unità operative,
in rapporto all'omogeneità della disciplina di riferimento ed alle funzioni
attribuite, nonché alle caratteristiche e alle dimensioni del bacino di
utenza.
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LA FIGURA DELL’ISPETTORE ASL
Il Decreto Ministeriale 17 gennaio 1997, n. 58 individua la figura ed il
relativo profilo professionale del tecnico della prevenzione nell'ambiente
e nei luoghi di lavoro.
Il T.P.A.L.L. è l'operatore sanitario che, in possesso
della Laurea abilitante, è responsabile, nell'ambito
delle proprie competenze, di tutte le attività di
prevenzione, verifica e controllo in materia di
igiene e sicurezza ambientale nei luoghi di vita e di
lavoro, di igiene degli alimenti e delle bevande, di
igiene di sanità pubblica e veterinaria.
Il T.P.A.L.L. operante nei servizi con compiti
ispettivi e di vigilanza è, nei limiti delle proprie
attribuzioni, ufficiale di polizia giudiziaria; svolge
attività istruttoria, finalizzata al rilascio di
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autorizzazioni o di nulla osta tecnico sanitari per attività soggette a
controllo.
Il T.P.A.L.L. svolge con autonomia tecnico professionale le proprie
attività e collabora con altre figure professionali all'attività di
programmazione e di organizzazione del lavoro della struttura in cui
opera. E' responsabile dell'organizzazione della pianificazione,
dell'esecuzione e della qualità degli atti svolti nell'esercizio della propria
attività professionale.
Tra i compiti del T.P.A.L.L vi sono:
™l’istruzione, determinazione, contestazione e
notifica
le
irregolarità
rilevate
e
la
formulazione di pareri nell'ambito delle
proprie competenze;
™la vigilanza ed il controllo degli ambienti di
lavoro e la valutazione sulla necessità di
effettuare accertamenti ed inchieste per
infortuni e malattie professionali;
™la vigilanza ed il controllo della rispondenza
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delle strutture e degli ambienti in relazione alle attività ad esse
connesse;
™la vigilanza ed il
controllo delle condizioni di sicurezza degli
impianti;
™la collaborazione con l'amministrazione giudiziaria per indagini sui
reati sulle condizioni di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro;
™la vigilanza ed il controllo di quanto previsto da leggi e regolamenti
in materia di prevenzione sanitaria.
Egli inoltre, partecipa ad attività di studio, didattica e consulenza
professionale nei servizi sanitari è nei luoghi dove è richiesta la sua
competenza professionale; contribuisce alla formazione del personale e
collabora direttamente all'aggiornamento relativo al proprio profilo e
alla ricerca.
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L’ISPETTORE ASL UFFICIALE DI POLIZIA GIUDIZIARIA
L’ultimo comma dell'articolo 27 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e il
terzo comma dell’art. 21 della Legge 833/78, stabiliscono che spetta al
prefetto stabilire, su proposta del presidente della regione, quali addetti
ai servizi di ciascuna unità sanitaria locale assumano ai sensi delle leggi
vigenti la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, in relazione alle
funzioni ispettive e di controllo da essi esercitate relativamente
all'applicazione della legislazione sulla sicurezza del lavoro.
Nell’ambito delle funzioni della polizia giudiziaria (ex art. 55 c.p.p.) e
nei limiti delle proprie attribuzioni l’ispettore dell’a ASL deve, di propria
iniziativa o su delega dall'autorità giudiziaria, prendere notizia dei reati,
impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli
autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e
raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge
penale.
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IL POTERE DI ACCESSO
Per poter accedere ai luoghi di lavoro e compiere le attività di cui sopra
all’ispettore dell’ASL è stato esteso il potere d'accesso attribuito agli
ispettori del lavoro dall'articolo 8, secondo comma, del D.P.R.
19/3/1955, n. 520. L’art. 8 del D.P.R. 19/3/1955, n. 520 stabilisce che
gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del
giorno ed anche della notte, i laboratori, gli opifici, i cantieri, ed i lavori,
in quanto siano sottoposti alla loro vigilanza, nonché i dormitori e
refettori annessi agli stabilimenti; non di meno essi dovranno astenersi
dal visitare i locali annessi a luoghi di lavoro e che non siano
direttamente od indirettamente connessi con l'esercizio dell'azienda,
sempre che non abbiano fondato sospetto che servano a compiere o a
nascondere violazioni di legge.
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In particolare occorre ricordare che l’articolo 64 del Decreto del
Presidente della Repubblica 19 marzo 1956, n. 303, “Norme generali
per l'igiene del lavoro”, non abrogato dal D.Lgs 81/08 stabilisce che:
Gli ispettori del lavoro hanno facoltà di visitare, in qualsiasi momento
ed in ogni parte, i luoghi di lavoro e le relative dipendenze, di
sottoporre a visita medica il personale occupato, di prelevare campioni
di materiali o prodotti ritenuti nocivi, e altresì di chiedere al datore di
lavoro, ai dirigenti, ai preposti ed ai lavoratori le informazioni che
ritengano necessarie per l'adempimento del loro compito, in esse
comprese quelle sui processi di lavorazione.
Gli ispettori del lavoro hanno facoltà di prendere visione, presso gli
ospedali ed eventualmente di chiedere copia, della documentazione
clinica dei lavoratori per malattie dovute a cause lavorative o presunte
tali.
Gli ispettori del lavoro devono mantenere il segreto sopra i processi di
lavorazione e sulle notizie e documenti dei quali vengono a conoscenza
per ragioni di ufficio.
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La previsione del potere di accesso di cui al citato art. 8, comma 2, del
D.P.R. 520/55 ha suscitato dubbi di legittimità costituzionale in
relazione agli artt. 14, nonchè 3 e 24 della Costituzione.
Con la sentenza n. 10 del 2/2/1971 la Corte costituzionale ha affermato
che:
• il potere di accesso costituisce generalmente un modo di esplicarsi
della funzione amministrativa di vigilanza sull'attuazione delle leggi in
materia di lavoro e di previdenza sociale e non una funzione di polizia
giudiziaria ai fini del processo penale;
• nel caso in cui l'ispettore, avuta una vera e propria notizia di un
reato, per acquisirne le prove si trovi nella necessità di dover
compiere nella veste di ufficiale di polizia giudiziaria atti di coercizione
(quali perquisizioni personali o sequestri di atti o documenti pertinenti
al reato) non vi potrà procedere senza osservare le forme richieste, a
garanzia del diritto alla difesa e dei diritti della persona, dalle norme
del codice di procedura penale.
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LA DIFFIDA
Oltre al potere di accesso è stato esteso all’ispettore ASL anche il
potere di diffida previsto dall’art. 9 del D.P.R. 520/55 che stabilisce che
“In caso di constatata inosservanza delle norme di legge, la cui
applicazione è affidata alla vigilanza dell'Ispettorato, questo ha la
facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso, di
diffidare con apposita prescrizione il datore di lavoro fissando un
termine per la regolarizzazione”. La diffida quale atto amministrativo è
ricorribile per via gerarchica e davanti alla giustizia amministrativa. La
contrapposizione di due diversi orientamenti giurisprudenziali l’una che
vedeva nella diffida. una causa di improcedibilità dell'azione penale in
ordine alle inosservanze rilevate l’altra che la considerava uno
strumento collaterale all’azione penale.
Il contrasto giurisprudenziale è stato risolto con la sentenza delle
Sezioni Unite della Corte di cassazione 8 febbraio 1993, n. 1228,
secondo le quali "l'esercizio dell'azione penale può essere sospeso od
interrotto soltanto nei casi espressamente previsti dalla legge.
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Nell'ipotesi considerata non vi è alcuna previsione espressa ancorché in
forma implicita in quanto la diffida è un formale avvertimento che
esaurisce i suoi aspetti sul piano amministrativo, pur preludendo ad
altre forme più energiche di intervento preventivo ed è quindi
strumentale
rispetto
alla
disciplina
in
atto
dell'azienda;
correlativamente manca l'indicazione per poter ritenere che
l'ottemperanza alla diffida estingua il reato. La facoltà di diffida in caso
di inosservanza delle norme di legge attribuita all'ispettore del lavoro
nei confronti del datore di lavoro che non osservi le disposizioni sulla
prevenzione infortuni, ha lo scopo di evitare il protrarsi di situazioni di
pericolo, senza peraltro influire sul reato già commesso".
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Il Decreto Legislativo 19 dicembre 1994, n.
758
ha
modificato
la
disciplina
sanzionatoria in materia di lavoro. In particolare il Capo II detta le
norme per l’estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e di
igiene del lavoro.
LA PRESCRIZIONE
Per contravvenzioni, si intendono i reati in materia
di sicurezza e di igiene del lavoro puniti con la
pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda.
I reati in materia di sicurezza sono indicati
nell’allegato I del D.L.vo 758/94, sono inoltre reati
in materia di sicurezza le norme di emanazione
successiva che lo prevedono espressamente e
tutte le violazioni delle norme di recepimento di
disposizioni comunitarie in materia di igiene sul lavoro, sicurezza e
salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, per le quali è prevista la pena
alternativa dell'arresto o dell'ammenda (Legge 25/99).
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L’ organo di vigilanza è il personale ispettivo di cui all'art. 21, terzo
comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, fatte salve le diverse
competenze previste da altre norme.
Il D.L.vo 758/94 non si applica agli effetti previsti dall'art. 60, primo
comma, e 127, in relazione all'art. 34, primo comma, lettera n), della
legge 24 novembre 1981, n. 689, nonché degli articoli 589, comma
secondo, e 590, commi terzo e quinto, del codice penale.
L’ispettore dell’ASL nel momento in cui accerta una
contravvenzione così come definita in precedenza,
fermo restando l'obbligo di riferire al pubblico ministero
la notizia di reato inerente alla contravvenzione ai sensi
dell'art. 347 del c.p.p., deve impartire al contravventore
un'apposita prescrizione. Tale atto di prescrizione viene
impartito nell'esercizio delle funzioni di polizia
giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura
penale allo scopo di eliminare la contravvenzione
accertata. Tale atto diversamente dalla diffida non è un
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atto amministrativo, ma un atto di polizia giudiziaria e come tale non è
ricorribile in via gerarchica o davanti al giudice amministrativo.
La prescrizione indica al contravventore le modalità con cui sanare la
condizione antigiuridica contestata , fissando per la regolarizzazione un
termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario.
Con la prescrizione l'organo di vigilanza può imporre specifiche misure
atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei
lavoratori durante il lavoro (ad esempio la sospensione dei lavori).
Nel caso in cui il contravventore non sia anche il rappresentante legale
dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera Copia della
prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale
dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera.
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LA PRESCRIZIONE
Se il pubblico ministero prende notizia di una
contravvenzione di propria iniziativa ovvero la
riceve da privati o da pubblici ufficiali o incaricati di
un pubblico servizio diversi dall'organo di vigilanza,
ne dà immediata comunicazione all'organo di
vigilanza per le determinazioni inerenti alla
prescrizione che si rende necessaria allo scopo di
eliminare la contravvenzione.
L'organo di vigilanza informa il pubblico ministero delle proprie
determinazioni entro sessanta giorni dalla data in cui ha ricevuto
comunicazione della notizia di reato dal pubblico ministero. Si possono
prevedere due casi:
™l’organo di vigilanza conferma la contravvenzione ed impartisce la
relativa prescrizione;
™l’organo di vigilanza non conferma la contravvenzione.
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Il termine per la regolarizzazione impartito con la prescrizione è
prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare
complessità o per l'oggettiva difficoltà dell'adempimento, ma in nessun
caso può superare i sei mesi complessivi. Quando specifiche circostanze
non imputabili al contravventore determinano un ritardo nella
regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere prorogato per una
sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore
ad ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato
immediatamente al pubblico ministero.
Nel periodo di tempo concesso per l’adempimento alla
prescrizione e sino alla rivisita ed all’eventuale
pagamento della sanzione, il procedimento penale per
la contravvenzione è sospeso. La sospensione del
procedimento non preclude la possibilità per il Pubblico
Ministero di richiederne di archiviazione. Non
impedisce, inoltre, l'assunzione delle prove con
incidente probatorio, né gli atti urgenti di indagine
preliminare, né il sequestro preventivo ai sensi degli
articoli 321 e seguenti del codice di procedura penale.
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Dott. Giacomo Porcellana – Ispettore S.Pre.S.A.L. ASL TO3- Rivoli
Secondo la Corte Costituzionale (sentenza n. 19 del 18 febbraio 1998)
se l'organo di vigilanza accerta che nel passato venne commesso un
reato poi "regolarizzato" spontaneamente, è possibile un'applicazione
della disciplina suesposta tale da ammettere il contravventore al
pagamento della somma in sede amministrativa onde estinguere il
reato stesso (“prescrizione ora per allora”).
L’organo di vigilanza effettua la “rivisita” entro e non oltre sessanta
giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione o a seguito
di eventuali provvedimenti di proroga.
In sede di rivisita possono rilevarsi quattro possibili situazioni:
™la prescrizione è stata adempiuta
™la prescrizione non è stata adempiuta
™la prescrizione è stata adempiuta in un tempo superiore a quello
indicato nella prescrizione;
™le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione sono
state eliminate con modalità diverse da quelle indicate nella
prescrizione.
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Dott. Giacomo Porcellana – Ispettore S.Pre.S.A.L. ASL TO3- Rivoli
Nel primo caso l'organo di vigilanza ammette il
contravventore a pagare in sede amministrativa, nel
termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del
massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione
commessa, comunicando quindi al pubblico ministero
l'adempimento alla prescrizione, nonché l'eventuale pagamento della
sanzione.
Se tale pagamento viene effettuato la contravvenzione si
estingue ed il pubblico ministero ne richiede l'archiviazione,
diversamente riprende il procedimento penale.
Nel secondo caso l'organo di vigilanza ne dà immediata
comunicazione al contravventore ed al pubblico ministero
che riprende il procedimento penale..
Nel terzo e nel quarto caso, pur dovendosi ritenere la prescrizione
inottemperata, l’Autorità Giudiziaria valuta, su richiesta del
contravventore, l'applicazione dell’oblazione speciale (ex art. 162-bis
del codice penale) ed in tal caso, la somma da versare è ridotta al
quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione
commessa.
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Accertamento della
contravvenzione
da parte di soggetti diversi
dall'organo di vigilanza
(P.M. - privati - altri UPG)
Il Pubblico Ministero
comunica immediatamente
la notizia di reato all'organo di vigilanza
e sospende il procedimento penale
l'organo di vigilanza
entro 60 giorni
informa il P.M.
sulle proprie determinazioni
non si rileva la contravvenzione
la prescrizione non viene impartita
il procedimento penale riprende il suo corso
Rilevata la contravvenzione
si impartisce la prescrizione
il procedimento penale resta sospeso
in attesa dell' adempimento o inadempimento
da parte dell'organo di vigilanza
ad es. Ispettori ASL
U.P.G. ai sensi dell'art. 21 della legge 833/78
Viene impartita la prescrizione e viene
indicato il termine per la regolarizzazione
Comunicazione notizia di reato al P.M.
Il P.M. iscrive la notizia di reato
nell'apposito registro
sospende il procedimento penale
Il P.M. resta in attesa delle comunicazioni
di adempimento o inadempimento
alla prescrizione
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D. L.vo 758/94
Iter della prescrizione e del procedimento penale
entro sessanta giorni
data di scadenza della prescrizione
L'organo di vigilanza
verifica
l'adempimento alla prescrizione
nei termini fissati per la regolarizzazione
1° caso
INADEMPIMENTO
il contravventore non ha
regolarizzato
2° caso
INADEMPIMENTO
il contravventore ha regolarizzato
con modalità diverse e/o fuori dai termini
3° caso
ADEMPIMENTO
il contravventore si è attenuto alla
prescrizione e ha regolarizzato
Comunicazione della situazione
al Pubblico Ministero
Comunicazione della situazione
al Pubblico Ministero
L'organo di vigilanza
ammette il contravventore
al pagamento in sede amministrativa
di una somma pari al quarto del massimo
Il proc. penale riprende il suo corso
eventuale processo in Pretura
il proc. penale riprende il suo corso, il P.M.
valuta l'applicazione dell'art.162 bis c.p.
(oblazione 1/4 del massimo ammenda)
Pagamento non effettuato
Pagamento effettuato
nel termine di trenta giorni
Il procedimento penale
riprende il suo corso
ogni valutazione è
demandata al Pubblico Ministero
ESTINZIONE
DELLA CONTRAVVENZIONE
Il Pubblico Ministero
chiede l'archiviazione
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LA DISPOSIZIONE
L'art. 10, comma 1, D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, stabilisce che "le
disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di
prevenzione infortuni sono esecutive".
La "disposizione" è un atto discrezionale dell’ispettore che in una
particolare situazione di pericolo, non prevista da una espressa
disposizione di legge, impone l’adozione di determinate misure di
sicurezza.
La disposizione è un atto amministrativo e come tale è ricorribile per
via gerarchica e davanti al giudice amministrativo. Le inosservanze
delle disposizioni legittimamente impartite dagli ispettori del lavoro in
materia di sicurezza o igiene del lavoro. Sono punite con la pena
dell'arresto fino a un mese o dell'ammenda fino a lire ottocentomila.
In relazione alla facoltà di impartire disposizioni sorge il dubbio se
essa competa solo agli ispettori del lavoro o anche al personale
ispettivo delle ASL. Infatti l’art. 21 della Legge 833/78, mentre ha
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espressamente conferito agli addetti delle
ASL, il potere di accesso e la facoltà di
diffida, richiamando gli artt. 8 e 9 del
D.P.R. 520/55, mentre non ha conferito
altrettanto espressamente la facoltà di
impartire le "disposizioni" di cui all'art. 10
dello stesso Decreto. Per altro la definizione
di organo di vigilanza contenuta nell’art. 19
del D.L.vo 758/94 con l’affidamento al
personale delle ASL delle competenze in
materia di controlli sull'osservanza delle
norme in materia di sicurezza induce a
ritenere che implicitamente riconosca il potere di impartire
"disposizioni" anche al personale di vigilanza delle ASL.
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Dott. Giacomo Porcellana – Ispettore S.Pre.S.A.L. ASL TO3- Rivoli