FF 1999 3 - Archives fédérales suisses

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98.059
Messaggio
concernente il Programma di stabilizzazione 1998
del 28 settembre 1998
Onorevoli presidenti e consiglieri,
Con il presente messaggio vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di legge
federale concernente il programma di stabilizzazione 1998 nonché un disegno di decreto federale sul finanziamento dell'assicurazione contro la disoccupazione.
Nel contempo vi proponiamo di togliere di ruolo i seguenti interventi parlamentari:
1997 P 96.3592
Deduzione degli interessi passivi (S 19.3.97; Saudan)
1997 M 97.3551
Risanamento dell'assicurazione contro la disoccupazione
(N 16.12.97, CET-CN 97.061; S 15.12.97)
1997 M 96.3599
Risanamento dell'assicurazione contro la disoccupazione
(S 15.12.97, CET-CS 97.061; N 16.12.97)
1997 M 97.3494
Imposizione delle rendite private nell'ambito della LIFD/LAID
(S 29.4.98, Collier) Punto 2
Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l'espressione della nostra alta considera-
28 settembre 1998
1998-478
In nome del Consiglio federale svizzero:
II presidente della Confederazione, Cotti
II cancelliere della Confederazione, Couchepin
Compendio
// 7 giugno 1998 il popolo e i Cantoni hanno approvato a grande maggioranza il
decreto federale che istituisce provvedimenti intesi a equilibrare il bilancio
(Obiettivo di risparmio 2001). Il nuovo articolo 24 delle disposizioni transitorie
della Costituzione federale si prefigge un profondo equilibrio del conto finanziario
entro il 2001. Concretamente, l'Obiettivo dirisparmio 2001 esige la riduzione delle
eccedenze di uscite del conto finanziario a un massimo del due per cento delle entrate (circa 900 milioni di franchi). Per il 1999 e il 2000 sono stati fìssati obiettivi
parziali: nel 1999 il deficit non deve superare 5 miliardi e nel 2000 2 miliardi e mezzo. Se l'obiettivo non viene raggiunto, il Consiglio federale dovrà decidere autonomamente risparmi e sottoporre alle Camere federali modificazioni di leggi sulle prestazioni. In questa ipotesi il Parlamento è vincolato all'importo totale dei risparmi
proposti dall'Esecutivo, ma potrà modificare singole proposte.
Senza peraltro porre fine all'automatismo dei risparmi previsto dal nuovo articolo
costituzionale, il programma di stabilizzazione 1998 contiene le necessarie proposte
di misure per raggiungere nel 2001 l'obiettivo prestabilito, anticipando in un certo
qual senso i correttivi postulati dall'articolo costituzionale. Senza ulteriori provvedimenti a livello di legge i deficit registrano indubbiamente una continua diminuzione ma - nonostante una rielaborazione rigorosa dei dati del budget e del piano finanziario — continuano a situarsi a un livello inaccettabile (tra 5,4 miliardi nel 1999
e 2,2 miliardi nel 2002). Inoltre il budget e il piano finanziario presentano alcuni
aspetti incerti, in quanto poggiano sulle seguenti ipotesi:
una crescita economica reale annua del 2 per cento, un rincaro moderato e un
basso livello degli interessi;
— una forte diminuzione della tasso di disoccupazione: dall' 5,0 nel gennaio del
1998 al 2,5 per cento nel 2002;
— accettazione del disegno di finanziamento dei trasporti pubblici con un raddoppio della tassa forfettaria sul traffico pesante o rispettivamente con l'introduzione della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni e di una
quota sull'imposta sul valore aggiunto;
— piena compensazione delle eventuali minori entrate fiscali a livello di tasse di
bollo.
Anche una ripresa economica solida e durevole non consentirà di eliminare completamente i deficit. Verrebbero unicamente eliminati i problemi finanziari condizionati dal precedente ristagno economico. Il superamento delle eccedenze di uscite di
natura strutturale esige misure mirate a livello di legge. Scopo del programma di
stabilizzazione è pertanto di fornire un contributo all'eliminazione del deficit strutturale, affinchè le finanze federali possano essere nuovamente e durevolmente equilibrate.
La situazione economica attuale è favorevole a un risanamento delle finanze. Dalla
metà del 1997, dopo un lungo periodo di ristagno, la congiuntura mostra nuovamente segni di ripresa. Il progetto di risanamento delle finanze federali corrisponde
quindi alle esigenze di una politica budgetaria anticiclica, in sintonia con le raccomandazioni di importanti organizzazioni internazionali (OCSE, FMI).
Non bisogna però perdere di vista taluni fattori di insicurezza che potrebbero ostacolare una ripresa economica durevole. Si pensa in particolare alla crisi asiatica,
all'evoluzione preoccupante in Russia, ma anche alle notevoli correzioni del corso
del cambio e all'elevata volatilità delle borse strettamente vincolate ai due fattori
, testé menzionati.
All'inizio dell'anno, per raggiungere l'equilibrio finanziario in modo ponderato e
leale, la Delegazione delle finanze del Consiglio federale ha invitato i Cantoni e le
principali forze politiche della Svizzera a partecipare a colloqui consensuali nell'ambito di una cosiddetta «Tavola rotonda». Scopo di questi colloqui era l'elaborazione di un pacchetto di misure che potesse essere sopportato congiuntamente dai
Cantoni, dai partiti di Governo e dai partner sociali. I gruppi politici si erano divisi
più volte sui programmi di risparmio, mentre il Consiglio federale intendeva evitare
simili sterili polarizzazioni, ragione per la quale aveva invitato le più importanti forze politiche a collaborare in modo fattivo a una soluzione di consenso entro un ambito definito, ma comunque suscettibile di negoziazione.
I colloqui consensuali si sono svolti sulla base delle proposte di misure presentate
nel dicembre del 1997 dal Consiglio federale. I partecipanti alla «Tavola rotonda»
erano liberi di presentare modifiche e rivalutazioni del pacchetto governativo di
proposte. L'ambito predefinito era unicamente costituito dai principi materiali posti
dal Governo al mandato di risparmio. In questo senso i partecipanti alla «Tavola
rotonda» disponevano di un margine di manovra strutturale. In altri termini, prestabilito era l'obbiettivo, ma non il modo di raggiungerlo.
Sempre nel quadro dei colloqui consensuali venne definita una formula comune che
teneva conto delle principali richieste delle diverse parti in presenza e che consentiva di attuare l'obiettivo in modo economico e socialmente sopportabile. Con il presente messaggio il pacchetto globale negoziato in quel contesto è trasmesso per delibera e adozione alle Camere federali.
II programma di stabilizzazione prevede precipuamente sgravi a livello di assicurazioni sociali (A VS, Al, AD), di trasferimenti ai Cantoni («contributo di risparmio dei
Cantoni») e di spese militari. Contempla inoltre un obiettivo di risparmio per le
FFS, un limite dei crediti accompagnato da un folto elenco di eccezioni (che verrà
però sottoposto al Parlamento nell'ambito del preventivo 1999), nonché misure a
livello di entrate. Rientrano in quest'ultima categoria misure per garantire l'attuale
substrato fiscale, nonché provvedimenti per promuovere la giustizia fiscale. A tale
scopo dovranno essere intensificati i controlli fiscali e si dovranno colmare le lacune
fiscali ingiustificate. Il pacchetto di misure contiene pertanto elementi a livello di
entrate e di uscite. Sta comunque di fatto che l'accento di queste misure è chiaramente posto sui risparmi. In sintonia con l'attuale politica del Consiglio federale
devono rimanere riservate le fonti vere e proprie di entrate per il consolidamento
delle opere sociali e per il finanziamento dei grandi progetti ferroviari. Nell'ambito
del presente messaggio, il Consiglio federale propone corrispondenti misure di finanziamento dell'assicurazione contro la disoccupazione (proroga limitata nel tempo del terzo prelievo percentuale sugli stipendi, elevazione del limite contributivo al
secondo prelievo percentuale sugli stipendi, combinata con sgravi sulle prestazioni
dell'assicurazione).
Nel settore delle opere sociali gli sgravi non sono unicamente orientati all'Obiettivo
di risparmio 2001 e all'esigenza di miglioramento che ne risulta. Infatti ci si prefìgge altresì di fornire un contributo alla stabilizzazione finanziaria delle principali
opere sociali — in particolare dell'assicurazione contro la disoccupazione -, rinunciando però a correttivi troppo incisivi, in quanto un pacchetto di risanamento è po- o
co idoneo a tale scopo.
Il contributo di risparmio dei Cantoni (riferito al 2001) ammonta a 500 milioni di
franchi e comprende sgravi sulle finanze federali nel settore dei trasporti pubblici,
delle strade, della formazione, del finanziamento dell'AVS, nonché dell'esecuzione
delle pene e delle misure. Mediante una modifica della chiave di ripartizione dei
contributi dei Cantoni all'AVS e all'Ai le differenze di onere che risultano tra Cantoni dal programma di stabilizzazione vengono in gran parte equilibrate. Il maggiore
onere dei Cantoni in virtù del contributo di risparmio viene parzialmente compensato dagli sgravi proposti a livello di rendite A VS/AI, nonché dalle maggiori entrate
provenienti dalle misure di eliminazione delle lacune fiscali ingiustificate.
Le diverse parti del programma di stabilizzazione sono giuridicamente abbinate in
modo vincolante tra di loro. Pertanto l'allegato disegno di legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 contempla tutti gli elementi di entrate e di uscite del
pacchetto di misure. Non sono invece compresi il limite dei crediti e l'aumento di
entrate proveniente dall'utile netto della Banca nazionale. Occorre sottolineare che
essi non rientrano formalmente nel programma di stabilizzazione. La legge federale
sul programma di stabilizzazione è una legge mantello sottoposta a referendum che
reca sotto un titolo comune modifiche di atti legislativi equivalenti concernenti diversi settori di attività e un mandato di risparmio al Consiglio federale.
Oltre alla legge sul programma di stabilizzazione, il presente messaggio contiene in
allegato un decreto federale urgente sul finanziamento dell'assicurazione contro la
disoccupazione, con l'unico scopo di garantire la riscossione ininterrotta del terzo
prelievo percentuale sugli stipendi (compresa l'elevazione del limite contributivo) in
caso di ritardi nell'attuazione del programma di stabilizzazione.
Il decreto federale sull'Obiettivo di risparmio 2001 prevede che i deficit di bilancio
della Confederazione debbano essere limitati al massimo al 2 per cento delle entrate
finché la disposizione transitoria limitata nel tempo verrà sostituita con un articolo
costituzionale definitivo. Il disegno di freno alle spese - già oggetto di una procedura di consultazione dalla fine del 1995 all'inizio del 1996 — costituisce un importante
strumento per l'elaborazione di una simile normativa di orientamento del bilancio
non limitata nel tempo. Il Consiglio federale vi ha informato in inerito ai risultati
della procedura di consultazione nel suo rapporto del 16 settembre 1996, dal quale
risulta un ampio consenso a favore delle basi ivi contenute. Entro il 2001 al più tardi
il Consiglio federale vi sottoporrà un messaggio concernente un articolo costituzionale non limitato nel tempo sulla limitazione dei deficit e dell'indebitamento. Tale
articolo poggerà non soltanto sui lavori preparatori del freno alle spese, ma anche
su un piano direttore finanziario completo e a lunga scadenza, alla cui elaborazione
è stato dato avvio nel corso dell'estate di quest'anno.
Messaggio
I
II
Parte generale
Situazione iniziale di politica finanziaria e prospettive
In passato i dati di politica finanziaria della Svizzera reggevano il confronto internazionale. Nel corso degli ultimi anni le finanze pubbliche del nostro Paese sono peggiorate, soprattutto nei confronti dei nostri vicini europei. Le finanze della Confederazione hanno contribuito massicciamente a quest'evoluzione negativa. Per citare un
esempio, dal 1996 al 1998 gli Stati dell'Unione europea hanno potuto ridurre in media il debito statale consolidato dal 4,3 per cento a poco più del 2 per cento del prodotto interno lordo (PIL), mentre in Svizzera, durante lo stesso periodo di tempo, le
eccedenze di spese del settore statale sono passate dall'1,8 per cento a oltre il 3 per
cento del PIL, il che corrisponde a un raddoppio del deficit in soli due anni. Da questo risulta che la Svizzera non adempirebbe più uno dei criteri di politica budgetaria
di Maastricht (deficit massimo pari al 3,0% del PIL). Sulla scorta di questi dati centrali, rispetto allo spazio UÈ il nostro Paese verrebbe a trovarsi al penultimo posto
della graduatoria, solo prima della Grecia. Questo relativo deterioramento è dovuto
per l'essenziale al bilancio della Confederazione e alle assicurazioni sociali. Anche
se il quadro della situazione risulta più positivo se riferito al debito statale consolidato in per cento del PIL, la tendenza all'aumento osservata in Svizzera dal 1990 va
considerata negativamente. Negli Stati dell'Unione europea la quota di debito, pari al
70 per cento, è certo superiore a quella svizzera, ma questa tendenza si sta capovolgendo. Nel nostro Paese invece, la quota di debito rappresenta quest'anno il 53 per
cento circa del PIL, mentre era ancora del 30,9 per cento nel 1990.
Mentre quindi i nostri vicini europei riguadagnano margini di manovra a livello di
politica finanziaria, la Confederazione ridurrà ulteriormente il proprio margine se
non adotterà le misure di sgravio proposte. Occorre pertanto rovesciare quest'evoluzione, soprattutto a mente degli oneri futuri nel settore delle assicurazioni sociali e
del previsto ampliamento dell'infrastnittura dei trasporti:
II preventivo 1999 e il piano finanziario 2000-2002 poggiano sui seguenti coefficienti economici di riferimento:
Crescita del PIL
Rincaro
Tassi di interesse
nominale (%)
reale (%)
media (%)
a breve scadenza (%)
a lunga scadenza (%)
1999
2000
2001
2002
3,0
2,0
4,0
2,0
4,0
2,0
4,0
2,0
1,0
2,0
2,0
2,0
2,5
3,5
3,25
4,0
3,25
4,0
3,25
4,0
Si parte quindi dall'idea di una continua ripresa congiunturale. Nel 1999 l'economia
svizzera dovrebbe poter ritrovare il suo potenziale di crescita. Ci si attende una lieve
tendenza di aumento del rincaro e dei tassi di interesse. Benché l'andamento congiunturale sia per propria natura vincolato a talune incertezze e sebbene le ripercussioni della crisi asiatica e dell'introduzione dell'euro non possano ancora essere pienamente valutate, esistono molti indizi di un rafforzamento della ripresa nel corso di
quest'anno.
Sulla scorta delle ipotesi di cui sopra, il preventivo 1999 adottato dal nostro Collegio
e il piano finanziario 2000-2002 senza inclusione delle ripercussioni degli sgravi risultanti dal programma di stabilizzazione 1998, dal limite dei crediti e dalla proroga
del terzo prelievo percentuale sugli stipendi a favore dell'assicurazione contro la disoccupazione, è illustrato dalla seguente tavola:
P 1998
P 2000
P 1999
P 2001
P 2002
«A%
p.a.
Uscite (in milioni)
A anno precedente
(in %)
Entrate (in milioni)
A anno precedente
(in %)
Deficit (in milioni)
47590
45920
46850
47780
48820
+2.0
42710
+2.0
44180
+2.2
47050
+0.64
39970
-3.5
40660
+1.7
5260
+5.0
4140
+3.4
3600
+6.5
1770
+4.16
7620
Rispetto agli obiettivi budgetari stabiliti dal nuovo articolo costituzionale ne risulta il
seguente fabbisogno di miglioramento:
1999
2000
2001
2002
io miliardi di franchi
Deficit di bilancio
attualizzati
Obiettivi di bilancio
Fabbisogno
di miglioramento
5.3
massimo 5.0
4.1
massimo 2.5
3.6
massimo 0.9
1.8
massimo 0.9
almeno 0.3
almeno 1.6
almeno 2.7
almeno 0.9
Nonostante una rielaborazione rigorosa dei dati del preventivo e del piano finanziario
relativi ai Dipartimenti, permangono deficit compresi tra 1,8 e 5,3 miliardi. Inoltre le
cifre che precedono non sono assolutamente sicure. Infatti il preventivo e il piano
finanziario poggiano tra l'altro sulle seguenti ipotesi:
una crescita economica reale annua del 2 per cento, un rincaro moderato e un
basso livello degli interessi;
una forte diminuzione della tasso di disoccupazione: dal 5,0 nel gennaio del
1998 al 2,8 per cento nel 2002;
accettazione del disegno di finanziamento dei trasporti pubblici con un raddoppio della tassa forfettaria sul traffico pesante o rispettivamente con l'introduzione della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni e di una quota
sull'imposta sul valore aggiunto;
— piena compensazione delle eventuali minori entrate fiscali a livello di tasse di
bollo.
Le cifre qui sopra non contemplano le ripercussioni finanziarie della proroga del terzo prelievo percentuale sugli stipendi a favore dell'assicurazione contro la disoccupazione, del piano di stabilizzazione e del limite dei crediti.
I miglioramenti che si delineano quest'anno rispetto al preventivo sono anzitutto una
conseguenza della ripresa congiunturale osservata dalla metà del 1997. Nell'elaborazione del disegno di programma di stabilizzazione, il nostro Collegio ha preso in
considerazione quest'evoluzione, ragione per la quale gli sgravi opinabili durante
l'esercizio 1998 non hanno alcuna ripercussione sulla necessità del programma di
stabilizzazione.
II preventivo e il piano finanziario (prima del programma di stabilizzazione) palesano la volontà del nostro Collegio di sfruttare al massimo il margine di manovra di
politica finanziaria disponibile per raggiungere l'Obiettivo di bilancio. Le uscite
dell'anno venturo evidenziano un calo del 3,5 per cento rispetto al preventivo del
1998. Occorre però osservare che il preventivo 1998 contiene un picco, rappresentato
da un versamento unico di 1,9 miliardi a favore delle FFS. Tenendo conto di questo
fattore si constata un aumento delle uscite dello 0,5 per cento. L'aumento delle uscite
è quindi chiaramente inferiore alla crescita del PIL, ipotizzata nel 3 per cento.
Sull'arco del piano finanziario 1998-2002 la crescita media delle spese è dello 0,8
per cento. Tenendo invece conto del fattore straordinario FFS, la percentuale media
di aumento annuo delle spese è dell'1,8 per cento, percentuale pure chiaramente inferiore all'evoluzione economica ipotizzata. Se si potessero rispettare questi piani di
spese, si potrebbe parlare di un vero e proprio capovolgimento di tendenza rispetto
agli anni precedenti. Una condizione essenziale di questa inversione di tendenza è
nondimeno una severa disciplina di spesa a tutti i livelli.
Se è vero che le spese complessive secondo il preventivo e il piano finanziario
(sempre senza il programma di stabilizzazione 1998, il limite dei crediti e la proroga
del terzo prelievo percentuale sugli stipendi a favore dell'assicurazione contro la disoccupazione) registrano soltanto lievi variazioni, i singoli settori di compiti evidenziano grandi scarti rispetto al preventivo 1998:
Aumento delle spese rispetto al P 1998
(ponderato con il versamento alle FFS)
P 2002
P 1999
in mio fr.
Spese totali
di cui:
- Previdenza sociale
(senza AD e settore dell'asilo)
Assicurazione contro la disoccupazione
Settore dell'asilo e dei rifugiati
- Trasporti
(P 1998 ponderato con il
versamento alle FFS)
Strade
Trasporti pubblici
- Difesa nazionale
- Agricoltura
- Formazione ericercafondamentale
in mio fr.
in
in '
H Periode»
1998-2002
in%
+250
+0.5
+3130
+6.9
+1.7
+450
+4.4
+1430
+14.0
+3.3
-1730
+360
-360
-78.8
+36.1
-5.1
-1540
+430
+360
-70.2
+42.3
+5.0
26.1
+9.2
+1.2
+100
^150
-20
+290
+3.4
-11.3
-0.4
+7.4
+160
+220
+80
0
+5.4
+5.5
+1,5
0
+1.3
+1.4
+0.4
0
+280
+8.8
+370
+11.7
+2.8
Aumento delle spese rispetto al P 1998
(ponderato con il versamento alle FFS)
in mio fr.
in%
in mio fr.
in%
il Periodo
1998-2002
in %
+10
+600
+200
+320
+0.6
+9.2
+6.7
+7.3
+40
+1860
+1380
+400
+2.0
+28.3
+45.1
+11.9
+2.8
+6.4
+9.7
+2.8
P 2002
P 1999
- Relazioni con l'estero
- Finanze e imposte
Quote dei Cantoni
Interessi passivi
II preventivo 1999 evidenzia forti tendenze evolutive contrarie. Oltre che nel settore
dell'asilo e dei rifugiati (forte aumento delle richieste di asilo, continua pressione
migratoria dall'ex Jugoslavia, attrattiva intatta della Svizzera come Paese d'asilo,
escalation del conflitto nel Kossovo), si avverte un chiaro e a volte notevole aumento
delle spese nel settore finanziario (ulteriore forte aumento del servizio dell'interesse,
aumento delle quote dei Cantoni alle imposte federali dirette), dell'agricoltura
(attuazione della nuova politica agraria, spese uniche di liquidazione dell'Unione
casearia e della Butyra) e dei contributi della Confederazione all'AVS e all'Ai, nonché in quello della riduzione dei premi all'assicurazione contro le malattie. Tale aumento delle spese è fortemente compensato dalla forte riduzione delle prestazioni
all'assicurazione contro la disoccupazione, grazie al miglioramento della situazione e
alle prospettive offerte dal mercato del lavoro. Il calo delle spese nel settore dei trasporti pubblici non è dovuto a qualche corrispondente ridimensionamento di questo
settore di compiti, bensì all'attuazione del fondo di finanziamento dei grandi progetti
ferroviari decisa dalle vostre Camere.
Nel preventivo e nel piano finanziario 1999-2002 la maggior parte dei settori di
compiti presenta un'evoluzione delle spese fortemente attenuata (percentuali medei
annue di crescita comprese tra lo O e l'l,5%). La responsabilità principale è da attribuire ai fattori di crescita già menzionati (spese finanziarie, assicurazioni sociali senza l'assicurazione contro la disoccupazione e settore dell'asilo). Anche l'assicurazione contro la disoccupazione ha effetti di attenuazione della spesa in una panoramica sull'arco di quattro anni.
La tabella seguente presenta le valutazioni relative alle entrate del preventivo 1999 e
del piano finanziario 2000-2002 e anteriori alla presentazione delle misure proposte
nel presente messaggio:
P1998
Entrate totali ( in mio)
39970
A anno precedente (in %)
Entrate fiscali (in mio)
36080
A anno precedente (in %)
P1999
PF 2000
PF2001
PF 2002
40660
1.7
37530
4.0
42 710
5.0
39 760
5.9
44 180
3.4
41 220
3.7
47050
6.5
44130
7.0
n A%
p- il.
4.16
5.16
L'aumento delle entrate, preventivato in 690 milioni di franchi (+1,7%) rispetto al
budget 1998, è sensibilmente inferiore alla media, anche per un anno dispari a debole
gettito. Causa di questa debole crescita sono le entrate non fiscali (in particolare la
10
soppressione del terzo prelievo percentuale AD sugli stipendi e dei relativi rimborsi
di mutui alla Confederazione da parte del Fondo). Contrariamente alle entrate complessive, le entrate fiscali tengono il passo con l'evoluzione del PIL.
Durante il periodo di pianificazione 1998-2002 ci aspettiamo un aumento medio annuo del 4 per cento delle entrate complessive, ossia leggermente superiore alle prospettive di crescita del PIL durante lo stesso lasso di tempo. Nel caso delle entrate
fiscali, ci aspettiamo invece un crescita annua del 5,2 per cento. Questo aumento palesemente superiore a quello del PIL è unicamente possibile grazie a una più forte
fiscalità in vista del consolidamento delle opere sociali e del finanziamento dei grandi progetti ferroviari. In questo contesto meritano particolare menzione la quota della
Confederazione alla percentuale di IVA destinata all'AVS, il raddoppio della tassa
forfettaria sul traffico pesante, nonché l'introduzione di una tassa sul traffico pesante
commisurata alle prestazioni.
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Compendio degli sforzi anteriori di risanamento
Successivamente all'inaspettato e forte deterioramento delle finanze federali intervenuto nel 1991, il nostro Collegio ha sottoposto alle vostre Camere - nel 1992, 1993 e
1994 - tre diversi programmi di risanamento. Conformemente ai relativi messaggi
(del 25 marzo 1992, 4 ottobre 1993 e 19 ottobre 1994), questi tre programmi di risanamento avrebbero dovuto consentire uno sgravio del conto di Stato della Confederazione di quasi oltre 10 miliardi di franchi all'anno. Visto però che il Parlamento e
in parte il popolo hanno respinto talune misure proposte e considerato d'altra parte
alcuni provvedimenti erano limitati nel tempo (come p. es. la riduzione lineare dei
sussidi dal 1993 al 1997), lo sgravio effettivo del conto di Stato nel periodo 19992001 sarà inferiore a 8 miliardi di franchi all'anno (cfr. allegato 1: Sgravio del bilancio della Confederazione per il tramite dei provvedimenti di risanamento 1992, 1993
e 1994).
A livello di spese lo sgravio effettivo è di circa 3,7 miliardi all'anno, mentre i
messaggi prevedevano riduzioni per complessivi 5 a 6 miliardi. Un quarto circa
dell'importo totale (0,9 mia) ha potuto essere raggiunto per il tramite di modifiche a livello costituzionale e legislativo, mentre il resto (2,8 mia) rientrava
nell'ambito di competenza dell'Esecutivo.
Per quanto concerne i proventi, le maggiori entrate realizzabili ammontano a 4,2
miliardi di franchi per ognuno degli anni 1999-2001, mentre i messaggi prevedevano una maggiore entrata complessiva di 5 miliardi. Di questo importo 3,5
miliardi di franchi provengono dall'aumento di 20 centesimi al litro dei dazi sui
carburanti (programma di risanamento 1992) e dall'introduzione dell'imposta
sul valore aggiunto (IVA) con l'aliquota del 6,5 per cento a partire dal 1° gennaio 1995 (nell'ambito del nuovo ordinamento finanziario, DF del 18 giugno
1993). Va ricordato in questo contesto che contrariamente a quanto precede la
maggior parte delle proposte di maggiori entrate presentate (in particolare un
ulteriore aumento dei dazi sui carburanti e l'imposizione dei combustibili liquidi e gassosi) non sono state accolte dalle vostre Camere.
Nonostante i notevoli miglioramenti dovuti ai tre programmi di risanamento e al
nuovo regime delle finanze, la Confederazione non è riuscita a riequilibrare il bilancio. I motivi della persistenza di deficit durevoli vanno ricercati sia a livello di entrate che di uscite. Dall'analisi dei tre anni durante i quali si sono avvertite le riper-
11
cussioni dei programmi di risanamento e per i quali sono ormai noti i consuntivi risulta quanto segue:
in media il 60 per cento delle riduzioni ottenute per il tramite di misure di risanamento, ossia circa 2,3 miliardi su 3,8, sono state compensate da nuove spese;
le entrate supplementari (circa 3,8 miliardi di franchi all'anno) sono state più
che compensate da una diminuzione dei prodotti effettivi (oltre 5 miliardi) in
seguito alla recessione, a perdite consecutive a decisioni parlamentari e a causa
di valutazioni troppo ottimistiche.
Questi due fenomeni spiegano per quale ragione la Confederazione è ulteriormente
confrontata con deficit del conto finanziario. Contemporaneamente, essi giustificano
il presente programma di misure, destinato a stabilizzare le uscite e a impedire la
perdita di substrato fiscale.
13
131
Aspetti di politica congiunturale
Situazione e prospettive economiche
Dopo un lungo periodo di ristagno, la situazione economica da finalmente segni di
ripresa in Svizzera. Nel corso del 2° e del 3° trimestre del 1997, la progressione del
PIL reale ha pressoché raggiunto il 3,0 per cento in termini annuali. Da allora la crescita si è un poco rallentata, ritrovando un ritmo più sostenibile a medio termine. Il
motore di questa ripresa non sono solo le esportazioni, bensì soprattutto la domanda
sul mercato interno. Il contesto monetario è stimolante: i tassi di interesse si situano
a un livello storicamente basso e il corso del cambio del franco svizzero si è deprezzato rispetto ai valori eccessivi del 1995. Non si percepisce alcuna pressione inflazionistica. La politica budgetaria della Confederazione ha anche risvolti positivi: in
particolare il programma di investimenti arreca un sostegno benvenuto al settore edilizio. Dopo un'impennata nel 1997, la disoccupazione registra un netto calo. In queste condizioni il prodotto interno lordo reale dovrebbe progredire del 2,0 per cento
circa quest'anno, dopo l'1,1 percento del 1997.
Nel corso dei prossimi anni questa tendenza favorevole dovrebbe trovare conferma
nonostante taluni fattori manifesti di rischio. Anzitutto, il contesto internazionale
permane favorevole. Secondo le stime dell'OCSE la ripresa dovrebbe perdurare nei
Paesi industrializzati. Negli Stati Uniti dovrebbe rimanere sostenuta, pur registrando
un lieve calo. In Europa la realizzazione dell'Unione monetaria europea (UME) è
stata decisa a partire dal 1° gennaio 1999 da undici Stati membri. La prospettiva di
una riuscita del passaggio all'UME si traduce in previsioni positive in fatto di crescita economica, di stabilità dei prezzi e di consolodilanento dei bilanci pubblici.
Nella maggior parte dei Paesi europei ci si aspetta un potenziamento della ripresa,
viepiù stimolata dalla domanda interna. Nonostante la persistenza dei problemi di
politica economica del Giappone e i suoi pericoli per la zona asiatica - precipuamente per la Cina - è probabile che le ripercussioni della crisi asiatica saranno limitate, visto il debole contributo di questa regione al PIL del nostro Paese. Invece,
l'evoluzione recente in Russia e la notevole volatilità dei mercati finanziari provocano nuove inquietudini.
Sulla scia della ripresa congiunturale in Europa la Svizzera può aspettarsi una nuova
progressione del suo commercio estero. Inoltre ci si potrà ulteriormente basare su
una politica monetaria accomodante che favorisce l'attività in Patria. La crescita degli investimenti dovrebbe subire un aumento grazie alle prospettive favorevoli di
vendita e al livello relativamente basso dei tassi di interesse. Inoltre la situazione del
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mercato del lavoro dovrebbe subire un continuo miglioramento, con la conseguenza
di un più vasto clima di fiducia e pertanto di stimoli alla domanda privata. In queste
condizioni la domanda intema globale si rafforzerà e la ripresa potrà avvalersi di basi
più ampie. Secondo le previsioni più ottimistiche, il prodotto interno lordo reale dovrebbe aumentare di circa il 2,0 per cento all'anno nel 1999 e nel 2000, percentuale
leggermente superiore a quella della crescita potenziale. L'aumento di un punto percentuale dell'IVA provocherà un rialzo unico dei prezzi al consumo nel 1999. Nella
misura in cui tale aumento si ripercuote integralmente sul consumatore, l'indice dei
prezzi al consumo dovrebbe registrare una progressione dello 0,5 per cento. Visto
però che i prezzi sono rimasti pressoché stazionari durante i primi mesi del 1998, il
rincaro globale permane nonostante tutto relativamente modesto.
Queste previsioni sono tuttavia vincolate ad alcune incertezze. Non è per esempio del
tutto chiaro quale sarà l'evoluzione del corso del cambio del franco svizzero nel
contesto della realizzazione dell'Unione monetaria europea. Qualora dovesse divenire un valore rifugio, la nostra valuta subirebbe una forte rivalutazione, agendo in tal
modo come un freno congiunturale. Per impedire una simile evoluzione, la Banca
nazionale svizzera sarebbe obbligata a intervenire, con il rischio di creare un potenziale inflazionistico. Le reazioni favorevoli dei mercati finanziari nei confronti delle
decisioni prese lo scorso maggio in merito al passaggio all'euro consentono nondimeno di sperare che si potrà evitare un afflusso massiccio di capitali. Un'ulteriore
incertezza consiste nelle ripercussioni sulla nostra economia della crisi asiatica e degli avvenimenti preoccupanti in Russia. Questi due fattori e il loro influsso sull'evoluzione delle borse (forte correzione dei corsi, maggiore volatilità) potrebbero
in una certa qual misura compromettere una ripresa durevole della nostra ecoromia.
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Ripercussioni congiunturali del programma di stabilizzazione
Le finanze della Confederazione soffrono da anni di deficit strutturali. Codesti deficit
sono la conseguenza di uno squilibrio fondamentale tra le spese della Confederazione
e le sue possibilità di finanziamento. Pertanto le previsioni di ripresa non consentiranno di eliminare completamente i deficit, mentre i problemi finanziari dovuti al
ristagno dell'economia dovrebbero gradualmente sparire. L'eliminazione dei deficit
strutturali esige misure in profondità. Nell'ipotesi contraria il cumulo costante dei
deficit finirebbe per paralizzare l'attività dello Stato in un'epoca in cui la modificazione della piramide delle età della popolazione provoca costi sempre più ingenti. A
mente di questa sfida, occorre contenere l'onere del debito che sarà trasmesso alle
generazioni future. Nessun'altra soluzione è accettabile. Il programma di stabilizzazione 1998 ha lo scopo di sopprimere a termine i deficit budgetari di origine strutturale e quindi di riequilibrare le finanze federali entro il 2001. Per questa ragione il
programma di stabilizzazione verte sulla riduzione del I a'cresci ta continua delle spese
e sul consolidamento delle entrate.
Le ripercussioni di questo programma devono pertanto essere valutate non soltanto
in funzione degli effetti diretti sulla congiuntura della stabilizzazione delle spese
della Confederazione, bensì anche nell'ottica più vasta della soppressione dello squilibrio macroeconomico.
Da un canto, visto che la ripresa congiunturale si rafforza, il momento è favorevole
per avviare una politica di risanamento. Ovviamente i provvedimenti di risparmio
eserciteranno un influsso restrittivo sulla domanda globale. Entro il 2001 essi dovrebbero ridurre il deficit strutturale di circa 2 miliardi di franchi all'anno, il che cor-
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risponde a un rallentamento della crescita economica pari all'incirca allo 0,5 per
cento. Visto però che nel corso dei prossimi anni la crescita economica dovrebbe situarsi leggermente al di sopra del suo potenziale, si giustifica senz'altro un atteggiamento di riserbo della politica budgetaria della Confederazione. Tale politica svolgerà così il suo ruolo anticiclico nel contesto di una netta ripresa della domanda privata.
D'altro canto, grazie alla riduzione dei deficit operata nel comparto delle spese, divengono superflui aumenti delle imposte fondati su considerazioni fiscali. Il risanamento consentirà un aumento dei redditi disponibili e quindi una corrispondente crescita del consumo, che stimolerà a sua volta gli investimenti. In altre parole, la
riduzione dei deficit darà nuova fiducia alle imprese e alle economie domestiche.
Proprio queste ultime potranno prospettare il futuro senza il timore di dover sopportare a termine un aumento dell'onere fiscale per finanziare gli elevati deficit pubblici. Questa circostanza si ripercuoterà direttamente sull'attrattiva economica del nostro Paese, migliorando sensibilmente le condizioni quadro delle nostre imprese.
Inoltre, le pressioni esercitate dai mercati finanziari sui tassi di interesse saranno attenuate a causa della diminuzione dell'assorbimento del risparmio privato da parte
dello Stato e della correzione verso il basso delle previsioni inflazionistiche. Tutto
questo stimola la formazione di capitale, rafforza il potenziale di crescita dell'economia e migliora ulteriormente le condizioni quadro delle imprese. È nondimeno
difficile quantificare con precisione la crescita economica che risulterà da questi fattori.
A breve scadenza la soppressione dei deficit strutturali della Confederazione comporta un leggero effetto frenante che è però compensato, se non addirittura più che
compensato, dagli influssi favorevoli a lunga scadenza sulle aspettative degli attori
economici. Nei Paesi industrializzati che hanno attuato misure di risanamento analoghe, gli sforzi posti in atto sono stati ampiamente compensati, nel senso che hanno
ritrovato una crescita durevole.
Sarebbe errato procrastinare la soluzione dei problemi di deficit strutturale. Infatti ne
risulterebbe un clima di incertezza che frenerebbe la domanda interna. Un tale modo
di fare non ci risparmierebbe la necessità di adottare successivamente misure di risanamento ancora più drastiche, il tutto verosimilmente in concomitanza con i provvedimenti indispensabili al consolidamento a lunga scadenza delle opere sociali (AVS,
AI). A mente della fase ascendente del ciclo economico nella quale si trova la nostra
economia è pertanto opportuno por mano sin d'ora alle misure necessarie al riequilibrio delle finanze federali. Le loro ripercussioni soao sopportabili e non ostacolano
la ripresa economica. Inoltre questi provvedimenti restituiscono alla Confederazione
il margine di manovra necessario per affrontare le sfide del futuro, senza peraltro
scordare per concludere che la stabilità politica della Confederazione contribuisce a
lunga scadenza al rafforzamento del potenziale di crescita dell'economia svizzera e
al mantenimento della sicurezza sociale.
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141
Obiettivo e concetto del programma di stabilizzazione 1998
L'Obiettivo di bilancio 2001
Lo scorso 7 giugno il popolo e i Cantoni hanno approvato a grande maggioranza
l'Obiettivo di bilancio 2001. Il nuovo articolo 24 delle disposizioni transitorie della
Costituzione ha lo scopo di riequilibrare in ampia misura il conto finanziario entro il
2001. Concretamente, l'Obiettivo di bilancio 2001 limita l'eccedente di spese a 5
miliardi di franchi durante l'esercizio 1999 e a 2,5 miliardi durante l'esercizio 2000.
14
Nel 2001, il deficit del conto finanziario non dovrà superare il 2 per cento delle entrate, ossia circa 900 milioni di franchi. L'Obiettivo di bilancio 2001 limita pertanto
con precisione i deficit massimi autorizzati degli anni 1999-2001.
Se la ripresa non dovesse trovare sufficiente conferma, una politica budgetaria troppo
rigorosa potrebbe rivelarsi controproducente. In quest'ipotesi le vostre Camere hanno
la possibilità di prorogare i termini di due anni al massimo in virtù dell'articolo 24
capoverso 3 disp. trans., alla condizione però di riunire la maggioranza dei due terzi.
Il termine per raggiungere l'Obiettivo di bilancio potrà essere ulteriormente differito
qualora non fosse inizialmente raggiunto nel corso di un esercizio e il se termine
supplementare del capoverso 7 dovesse essere stato totalmente o parzialmente utilizzato.
Il nuovo articolo costituzionale sull'Obiettivo di bilancio ha una portata più limitata
dell'articolo 42bis Cost., benché la sua formulazione sia più concreta ed efficace. In
questo senso il capoverso 6 della disposizione transitoria prescrive coercitivamente la
realizzazione di risparmi se gli obiettivi non vengono raggiunti. Quanto agli sgravi,
essi devono essere calcolati in modo da poter correggere il tiro ogni due anni. Le vostre Camere sono vincolate dall'importo complessivo dalle nostre proposte di risparmio, ma possono nondimeno modificarle in ogni momento. Le riduzioni di spese
devono essere operate sia nel comparto delle prestazioni a terzi che nel settore proprio della Confederazione.
Le misure di risanamento necessarie devono essere attuate entro un termine di due
anni, circostanza che implica una procedura rapida e precisa. Il capoverso 8 prevede
pertanto che le vostre Camere decidono in merito alle nostre proposte di risparmio
nel corso della medesima sessione e secondo la procedura d'urgenza dell'articolo
89bìs Cost.
In virtù del capoverso 4, le vostre Camere e l'Esecutivo devono inoltre conformarsi
agli obiettivi di bilancio nell'allestimento del preventivo e del piano finanziario. In
quest'ottica il nostro Collegio ha elaborato il presente programma di stabilizzazione
e, in sintonia con esso, il preventivo 1999 e il piano finanziario 2000-2002
142
Principi materiali
L'Obiettivo di bilancio 2001 costituisce la base costituzionale di equilibrio delle finanze federali. Come menzionato più sopra al n. 141, la nuova disposizione costituzionale esige per il 2001 la limitazione del deficit massimo ammesso al 2 per cento
delle entrate (circa 900 milioni di franchi). II programma di stabilizzazione 1998
contiene le necessarie proposte di provvedimenti per raggiungere questo obiettivo e
ne costituisce pertanto il mezzo vero e proprio di concretamento.
Rifacendosi a un tempo alla disposizione costituzionale e alle misure di risanamento
sperimentate in passato, il programma di stabilizzazione 1998 tiene conto dei sei seguenti principi materiali. Essi fungevano altresì da filo conduttore dei colloqui per
raggiungere un'intesa («Tavola rotonda») e delle consultazioni bilaterali (cfr. n. 15).
-
Il volume quantitativo del pacchetto di provvedimenti deve essere conforme
all'Obiettivo di bilancio 2001 nonché alla necessità di consolidamento delle
principali opere sociali (AVS, AI, AD).
Per ridurre entro il 2001 il deficit della Confederazione a un massimo di 900
milioni di franchi sono necessari miglioramenti per complessivi 2 miliardi di
15
franchi circa. Per questo motivo il volume quantitativo degli sgravi previsti dal
programma di stabilizzazione 1998 riferito al 2001 ammonta a 2 miliardi di
franchi. Nel contempo occorre però anche fornire un contributo alla stabilizzazione finanziaria a breve scadenza delle tre opere sociali centrali (AVS, AI,
AD), fonte di inquietanti previsioni finanziarie.
Il pacchetto di provvedimenti si limita a poche misure .centrali con sensibili effetti di sgravio.
I programmi di risanamento della prima metà degli anni Novanta erano perlopiù
caratterizzati un lungo elenco di proposte di risparmio di maggiore o minore
entità. Questa circostanza si è rivelata un forte handicap in quanto un numero
elevato di elementi isolati sono stati eliminati dai programmi rispettivi. Per questo motivo, il presente programma si limita a un piccolo numero di misure i cui
effetti di sgravio saranno notevoli.
II programma di stabilizzazione 1998 verte principalmente sui tre settori che
registrano le maggiori uscite, ossia la previdenza sociale, i trasporti e la difesa
nazionale.
Sommati agli interessi passivi non direttamente imponibili e alle quote cantonali
ai proventi della Confederazione, i settori previdenza sociale, trasporti e difesa
nazionale assorbono oltre il 70 per cento delle risorse federali. Nel corso degli
ultimi anni i settori previdenza sociale e trasporti sono stati i principali responsabili dell'aumento delle uscite. Per quanto concerne il settore della difesa nazionale, sono senz'altro ipotizzabili ulteriori riduzioni delle spese grazie
all'attuazione conseguente dei progetti di riforma adottati e al calo continuo dei
giorni di servizio prestati, nonché a mente delle prospettive di evoluzione strategica e di sicurezza.
I Cantoni devono fornire un modesto contributo di risparmio. I provvedimenti
concreti devono tenere conto nella misura del possibile dell'orientamento della
nuova perequazione finanziaria.
I trasferimenti ai Cantoni assorbono circa il 30 per cento delle finanze della
Confederazione. A mente di questa percentuale, non è possibile escludere i
Cantoni dal programma di stabilizzazione. A partire dal 1999 inoltre, l'aumento
della quota all'utile della Banca nazionale svizzera si tradurrà in un allentamento delle ripercussioni del trasferimento degli oneri. D'altra parte alcuni
provvedimenti determineranno uno sgravio dei bilanci cantonali o maggiori entrate.
II programma di stabilizzazione 1998 non prevede correttivi al sistema delle
assicurazioni sociali.
Un programma di risparmi non è particolarmente adatto per operare correttivi al
sistema delle assicurazioni sociali. A causa dello scadenzario molto ristretto e
della com-plessità di un pacchetto di risanamento comprendente provvedimenti
in più settori di attività, le proposte di risparmio devono limitarsi a correttivi
relativamente semplici, ma rilevanti dal profilo finanziario. Per quanto concerne
le assicurazioni sociali, i correttivi al sistema costituiscono un'impresa molto
complessa e generano di norma importanti ripercussioni finanziarie. Ne risulta
che tali correttivi necessitano lunghi periodi di preparazione e un ampio dibattito politico. Per questa ragione il programma di stabilizzazione 1998 rinuncia a
introdurre correttivi al sistema delle assicurazioni sociali.
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Il pacchetto di provvedimenti deve ottemperare al principio della simmetria dei
sacrifici consentiti.
Un programma di risparmi deve tenere conto della nozione di giustizia di ampie
cerehie della popolazione, ragione per la quale si deve garantire un giusto equilibrio tra i diversi ambiti politici e tra le misure di riduzione delle spese e quelle
di aumento delle entrate. Il principio della simmetria dei sacrifici viene rispettato grazie al nesso giuridico tra le diverse misure (creazione di un pacchetto).
143
Elaborazione del pacchetto
II consenso della «Tavola rotonda» ha potuto essere raggiunto grazie al fatto che i
diversi elementi del programma di stabilizzazione 1998 sono presentati contemporaneamente e sono giuridicamente vincolati tra di loro. Per questa ragione il presente
messaggio comprende le misure di riduzione delle spese e quelle di aumento delle
entrate. Tutte queste misure sono elencate nell'allegato disegno di legge federale sul
programma di stabilizzazione 1998. Il disegno di legge costituisce una legge quadro
sottoposta a referendum che riunisce sotto un unico titolo le modifiche di leggi di
uguale livello legislativo e contiene inoltre un ulteriore mandato di risparmio al Consiglio federale. Tale modo di procedere è giustificato dall'uniformità dell'obbiettivo
di stabilizzazione delle diverse misure: dal profilo concettuale corrisponde alla trasposizione giuridica dei provvedimenti di risanamento del 1993 (RU 1994 1634) e
1994 (RU 7995 3517):
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Risultati della procedura di consultazione (Svolgimento
e risultati dei colloqui di consultazione e consensuali)
Considerata l'urgenza dei provvedimenti di risanamento, la procedura di consultazione
si è limitata all'audizione orale dei partiti politici, della Conferenza dei Governi cantonali e delle organizzazioni mantello da parte dei capi del Dipartimento federale
dell'interno e del Dipartimento federale delle finanze. Inoltre la giunta del Consiglio
federale per la politica finanziaria ha diretto i colloqui consensuali alla cosiddetta
«Tavola rotonda» con una delegazione della Conferenza dei Governi cantonali, i presidenti dei partiti politici di Governo e le organizzazioni mantello dei partner sociali
(l'elenco dei partecipanti ai colloqui consensuali figura negli allegati 2 e 3).
Scopo dei colloqui consensuali alla «Tavola rotonda» era l'elaborazione di un pacchetto
di provvedimenti che potesse essere sostenuto dai Cantoni, dai partiti di Governo e dai
partner sociali. All'atto dell'elaborazione dei diversi programmi di risanamento i gruppi
politici si erano sovente divisi: il nostro Collegio intendeva evitare ulteriori simili sterili
polarizzazioni e ha perciò invitato le più importanti forze politiche a cooperare attivamente alla realizzazione del consenso entro un ambito predefinito ma negoziabile. Con
questa procedura, peraltro inusitata e molto laboriosa, l'Esecutivo voleva garantire un
dibattito parlamentare su basi accettabili e realistiche, senza però ledere il potere decisionale e la responsabilità politica delle vostre Camere.
Le misure che abbiamo proposto nel dicembre del 1997 costituirono la base dei colloqui consensuali. A parere nostro, esse tracciano una via realistica per raggiungere
l'obiettivo. I partecipanti alla «Tavola rotonda» erano liberi di adottare o di modificare queste misure oppure di ridefinirne l'ordine di priorità, nel rispetto dei principi
materiali formulati al n. 142. I colloqui consensuali erano quindi posti all'insegna di
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un equilibrio tra gli ambiti predefiniti e il margine di manovra. In altri termini, era
predefinito l'obiettivo ma non il modo di realizzarlo.
Le consultazioni bilaterali con i Cantoni, i partiti politici, le organizzazioni padronali
e i sindacati costituirono un importante complemento per la realizzazione del consenso alla «Tavola rotonda». La cerchia degli interessati era volutamente maggiore
di quella dei partecipanti alfa «Tavola rotonda». Scopo di queste audizioni bilaterali
era la rielaborazione degli aspetti controversi delle proposte dell'Esecutivo nell'ottica dei partner e l'insinuazione di eventuali raccomandazioni di complemento o di
modifica del pacchetto di provvedimenti.
La realizzazione del consenso ha attraversato le seguenti fasi:
Prima fase
La seduta costitutiva della «Tavola rotonda» ha costituito l'avvio della prima fase. In
tale occasione la giunta del Consiglio federale per la politica finanziaria ha fornito ai
partecipanti informazioni di prima mano sui colloqui in vista della realizzazione del
consenso sulle misure proposte dall'Esecutivo. Successivamente si è proceduto alla
definizione delle future fasi e delle regole di gioco. Le regole materiali concernevano
il margine di manovra e il contenuto dei colloqui, mentre le regole formali concernevano le relazioni con i media e il pubblico. Inoltre il programma di misure è stato
comunicato ai presidenti delle Commissioni delle finanze e della Delegazione delle
finanze. Nel corso delle ulteriori fasi i presidenti di queste Commissioni sono stati
informati sull'andamento dei lavori. Seconda fase
Alla costituzione della «Tavola rotonda» ha fatto seguito l'audizione dei Cantoni, dei
partiti politici e delle principali organizzazioni padronali e sindacali. Come già menzionato più sopra, le consultazioni sono state estese a una cerchia più vasta di quella
riunita attorno alla «Tavola rotonda». Sono infatti stati consultati i Cantoni, i partiti
politici non rappresentati in Governo, le organizzazioni padronali e professionali e i
sindacati.
Terza fase
La terza fase è consistita nell'analisi dei risultati delle consultazioni bilaterali e
nell'esame approfondito delle misure proposte dal nostro Collegio e delle proposte
dei partecipanti alle audizioni. A tale scopo sono stati costituiti tre diversi gruppi di
lavoro, ossia «Contributo dei Cantoni agli sforzi di risparmio», «Assicurazioni sociali» e «Estensione e/o ristrutturazione del programma di stabilizzazione negli altri
settori di uscite e di entrate». In questo contesto l'amministrazione è stata invitata ad
analizzare dettagliatamente diverse proposte. Unitamente ai risultati delle altre discussioni alla «Tavola rotonda», i rapporti dei tre gruppi di lavoro hanno fornito la
base del processo finale di realizzazione del consenso.
Quarta fase
La quarta fase comprendeva la realizzazione propriamente detta del consenso. I risultati di tutti i colloqui preliminari, delle discussioni dei gruppi di lavoro e delle
analisi affidate all'amministrazione sono stati finalizzati. Parallelamente si sono
svolte discussioni tra il capo del Dipartimento federale dell'interno, il capo del Dipartimento federale delle finanze e i partecipanti ai colloqui consensuali. Il 6 aprile
1998, al termine di un lungo e folto dibattito, i rappresentanti dei Cantoni, dei partiti
politici di Governo e dei partner sociali si sono accordati su un programma comune
di misure, oggetto per l'appunto del presente messaggio.
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In sintesi si constata che la necessità di riequilibrare a lungo termine il bilancio della
Confederazione è stata unanimemente ammessa nel corso delle consultazioni bilaterali e dei colloqui alla «Tavola rotonda». Complessivamente le proposte dell'Esecutivo in vista dell'elaborazione di un programma di stabilizzazione e il volume di risanamento da noi proposto sono stati accolti positivamente. Sono invece apparse divergenze in merito allo scadenzario delle misure di risanamento budgetario e alla
definizione di una combinazione di misure adeguate. Considerato il consenso raggiunto alla «Tavola rotonda», sarebbe errato riportare successivamente e dettagliatamente in questa sede le posizioni adottate dai Cantoni, dai partiti politici e dalla organizzazioni padronali e sindacali nel corso dei dibattiti. Per quanto concerne i
Cantoni, è comunque opportuno segnalare che il 19 giugno 1998, nell'ambito dell'assemblea plenaria della Conferenza dei Governi cantonali, 25 Cantoni hanno approvato il presente programma di stabilizzazione, che prevede un contributo cantonale di
500 milioni di franchi all'attuazione delle misure di risparmio. Quanto alle condizioni quadro proposte dai Cantoni, esse sono elencate in modo dettagliato al numero
231 del presente messaggio.
2
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Parte speciale
Compendio delle misure
II programma di stabilizzazione prevede essenzialmente sgravi nel settore delle assicurazioni sociali (AVS, AI, AD), dei trasferimenti ai Cantoni («Contributo dei Cantoni agli sforzi di risparmio») e delle spese militari. Inoltre comprende misure di risparmio nel settore delle FFS e della protezione civile, un limite dei crediti del 3 per
cento completato da un elenco sensibilmente allargato di eccezioni (che verrà nondimeno presentato alle vostre Camere al momento della presentazione del preventivo
1999), nonché una serie di misure concernenti le entrate. Fra queste ultime figurano
- oltre alle misure destinate alla conservazione del substrato fiscale - misure destinate a promuovere la giustizia fiscale (rafforzamento dei controlli fiscali e soppressione delle lacune ingiustificate del sistema fiscale). Diamo qui di sotto un descrizione più dettagliata delle misure previste nei diversi settori:
Provvedimenti nel settore delle assicurazioni sociali
Le proposte nel settore delle assicurazioni sociali hanno lo scopo di consolidare la
situazione preoccupante delle tre maggiori assicurazioni sociali (AVS, Al, AD) e di
sgravare il bilancio della Confederazione. Nessuna di queste misure persegue modifiche strutturali del sistema, dato che simili modifiche vanno attuate nell'ambito degli ordinari programmi di riforma.
-
Adeguamento delle renditeAVS/AI
Modifiche nell'adeguamento delle rendite AVS/AI
Rinvio al 2002 dell'adeguamento 2001 (basato sull'indice delle rendite a
fine 2000)
Modifica del ritmo di adeguamento nel tempo; passaggio a un ritmo
triennale con adeguamento anticipato quando il rincaro non compensato
supera il 4 per cento
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-
Assicurazione per l'invalidità
Potenziamento degli uffici AI con un servizio medico dotato di competenze
diagnostiche
-
Assicurazione contro la disoccupazione
Correzione delle prestazioni
Passaggio dal concetto del salario a quello dell'indennità giornaliera nel
caso dei programmi occupazionali (con attenuazione delle ripercussioni
sociali)
— Riduzione della durata dell'indennità per insolvenza da 6 a 4 mesi
— Nuova regolamentazione dei limiti massimi di reddito per gli assicurati
messi a riposo anticipatamente contro la loro volontà
Riduzione del periodo massimo di indennizzo a 260 giorni per gli assicurati liberati dall'obbligo di contribuzione
Riduzione delle aliquote di sussidiamento per i provvedimenti sul mercato del lavoro (corsi)
Provvedimenti a livello di entrate
Continuazione del terzo prelievo percentuale sugli stipendi, limitato a fine
2003 (compreso l'aumento del limite di contribuzione: 1 per cento per i
redditi tra 76 000 e 243 000 franchi sino al 31 dicembre 1999; a partire
dal 1° gennaio 2000 sui redditi tra 106800 e 267 000 franchi),
Aumento del limite di contribuzione per il secondo prelievo percentuale
sugli stipendi a due volte e mezza il salario assicurato, limitato a fine
2003 (267 000 franchi a partire dal 1° gennaio 2000)
Aumento del salario assicurato a 106 800 franchi
Provvedimenti nel settore dei trasferimenti ai Cantoni («Contributo dei Cantoni
geli sforzi di risparmio»)
L'importo complessivo dei risparmi da realizzare entro fine 2001 è stato fissato
d'intesa con i Cantoni ed è pari a 500 milioni di franchi. Il contributo dei Cantoni
agli sforzi di risparmio costituisce una categoria specifica di misure, elaborate congiuntamente dalla Conferenza dei Governi cantonali. Nell'ambito della sua assemblea plenaria del 19 giugno 1998, la Conferenza ha ufficialmente adottato il pacchetto di misure così definito.
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Trasporti pubblici/traffico regionale
Riduzione della partecipazione della Confederazione ai costi non coperti
da una media del 75 per cento a quella del 68 per cento e aumento contemporaneo e corrispondente dell'aliquota di contribuzione dei Cantoni
Riduzione del preventivo di 50 milioni di franchi entro il 2001 (come
obiettivo di razionalizzazione delle ferrovie)
Trasporti pubblici/strade
Riduzione dell'aliquota di contribuzione della Confederazione per le strade principali
Limite di pagamento degli aiuti finanziari per il risanamento dei passaggi
a livello e delle misure di separazione delle correnti di traffico. Modificazione della ripartizione delle spese a carico del proprietario della strada
nel settore del risanamento dei passaggi a livello
Contributo dei Cantoni all'AVS/AI
Aumento del contributo dei Cantoni all'AVS/AI tramite una modifica
della chiave di ripartizione tra Confederazione e Cantoni
Formazione
Formazione professionale: riduzione del 4 per cento dell'aliquota di sussidio nel settore «Istitutizioni e misure di formaziome profesionale»
Borse di studio: riduzione dell'aliquota di sussidio e estensione ai prestiti
di studio
Esecuzione delie misure e delle pene
Riduzione dell'aliquota di sussidio per l'esercizio e gli edifici
Mandato di risparmio al Consiglio federale
II mandato di risparmio al Consiglio federale riveste la forma di obiettivo vincolante.
Tali misure di risparmio costituiscono parte integrante della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 e, dal profilo giuridico, rientrano pertanto nelle misure di risanamento.
Rispètto al piano finanziario elaborato il 29 settembre 1997 dal Consiglio federale, nel 2001 verranno realizzati i seguenti risparmi nel settore militare'e
della protezione civile, nonché in quello delle FFS:
Spese militari
540 milioni
Spese per la protezione civile
22 milioni
FFS
200 milioni
Per il tramite del mandato di risparmio devono parimenti essere garantite riduzioni budgetarie nel settore del traffico regionale (50 milioni a partire dal
2001), nonché risparmi nel settore delle strade principali, come pure quelle risultanti dal limite di pagamento degli aiuti finanziari nel settore dei passaggi a
livello e della separazione delle correnti di traffico (complessivamente 100
milioni a partire dal 2001).
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Provvedimenti in altri settori
Non sono formalmente oggetto del programma di stabilizzazione 1998, ma sono il
risultato del consenso alla «Tavola rotonda» i provvedimenti nel settore dell'asilo e
dei rifugiati, il limite dei crediti da adottare unitamente al preventivo 1999 e taluni
risparmi nel settore del personale.
A causa del forte aumento di richiedenti l'asilo si può ipotizzare in un prossimo futuro ampi superamenti delle previsioni budgetarie e del piano finanziano. Si dovranno
pertanto esaminare e se del caso applicare tutte le possibili misure previste nell'ambito del diritto internazionale e dei nostri impegni internazionali per ristabilire il
controllo dell'evoluzione delle spese. L'obiettivo prioritario è quello di riportare entro il 2001 le spese al livello del piano finanziario del 29 settembre 1997 e di limitarle pertanto a circa 1 miliardo di franchi, riservati beninteso gli avvenimenti straordinari.
I settori di compiti non direttamente toccati dal programma di stabilizzazione dovranno fornire un contributo al risanamento del bilancio nell'ambito del limite dei
crediti. Tale limite non rientra formalmente nel programma di stabilizzazione, ma
verrà proposto alle vostre Camere unitamente al preventivo 1999. La percentuale di
questo limite è 3 per cento. Rispetto al limite dei crediti previsto nel preventivo 1997
ne saranno eccettuati ulteriori settori di compiti (tra l'altro l'agricoltura, la formazione e la ricerca fondamentale, il settore dell'asilo e dei rifugiati) oppure determinati
compiti beneficeranno di un'aliquota ridotta (aiuto allo sviluppo). Lo sgravio che ne
risulterà nel preventivo 1999 (circa 180 milioni di franchi), figurerà come obiettivo
globale di ogni Dipartimento nel corso degli anni del piano finanziario 2000-2002.
Per quanto concerne il settore del personale saranno mantenute le limitazioni budgetarie introdotte nell'amministrazione generale della Confederazione sin dal 1992 e
verranno attuati i risparmi decisi nell'ambito della riforma dell'amministrazione (5%
delle spese determinanti di personale e di funzione).
Settore delle entrate
Nel settore delle entrate i provvedimenti del piano di stabilizzazione sono concentrati su:
mantenimento dell'attuale substrato fiscale
soppressione delle lacune fiscali ingiustificate
potenziamento dei controlli fiscali
Oltre che all'attuazione dei progetti pendenti (introduzione della tassa sul traffico
pesante commisurata alle prestazioni, finanziamento dei grandi progetti ferroviari) e
all'adozione dei provvedimenti necessari al risanamento dell'assicurazione contro la
disoccupazione (mantenimento del terzo prelievo percentuale sugli stipendi, aumento
del limite di contribuzione per il secondo prelievo percentuale), il nostro Collegio da
la priorità alla conservazione dell'attuale substrato fiscale. A tale scopo i partecipanti
alla «Tavola rotonda» si sono impegnati a rispettare un codice di comportamento per
evitare le perdite di entrate fiscali (e, in un caso, spese supplementari). Per motivi
giuridici, il codice di comportamento non rientra però formalmente nel presente disegno di legge sul programma di stabilizzazione 1998.
I provvedimenti per sopprimere le lacune fiscali ingiustificate comprendono tra
l'altro:
22
-
l'estensione della definizione di commercio professionale in materia di guadagni in capitale privati;
la limitazione della deduzione degli interessi passivi presso le persone fisiche;
la limitazione della deduzione massima in materia di secondo e terzo pilastro,
nonché l'imposizione delle prestazioni di dette istituzioni.
In vista del potenziamento dei controlli fiscali, entro la fine del 2001 gli effettivi dell'Amministrazione federale delle contribuzioni saranno aumentati di circa 100 unità.
L'allegato 4 fornisce un compendio di tutti i provvedimenti negoziati alla «Tavola
rotonda» e ripresi dal nostro Collegio per l'attuazione dell'Obiettivo di bilancio. Il
compendio opera una chiara distinzione tra i provvedimenti oggetto del disegno di
legge sul programma di stabilizzazione 1998 e quelli che devono essere attuati separatamente.
Il Consiglio federale deve poter decidere di norma in merito all'entrata in vigore nel
tempo dei provvedimenti. In linea di principio si prospetta la data del 1° luglio 1999.
Tale data presuppone però che non venga richiesto il referendum. In taluni casi particolari i provvedimenti devono entrare in vigore retroattivamente al 1° gennaio 1999.
Grazie a questo modo di procedere si può garantire che l'obiettivo di sgravio convenuto potrà essere raggiunto nel volume previsto anche in questi settori. La retroattività è limitata nel tempo e proporzionale ma, per motivi vincolati ai principi dello
Stato di diritto, deve essere espressamente ordinata dal legislatore. Essa si applica al
contributo dei Cantoni all'AVS/AI (n. 234), al settore delle borse di studio e dei prestiti di studio (n. 235), nonché all'esecuzione delle pene e delle misure (n. 236).
In tre altri casi l'entrata in vigore può essere posticipata: in materia di traffico regionale (cfr. n. 232), come pure di provvedimenti a livello di entrate e di passaggio dal
sistema dello stipendio a quello dell'indennità giornaliera per i programmi occupazionali (cfr. n. 232.21, 223.3 e 223.4) l'entrata in vigore potrebbe essere fissata al 1°
gennaio 2000, mentre nel caso della soppressione delle lacune fiscali ingiustificate
(cfr. n. 262 e 262.5) si potrebbe ipotizzare il 1° gennaio 2001. Questo scaglionamento nel tempo deve però poter essere ordinato in competenza propria dal Consiglio federale.
22
221
Sgravi nel settore delle assicurazioni sociali
Adeguamento delle rendite AVS/AI
Situazione attuale
Di norma le rendite ordinarie AVS e AI sono adeguate ogni due anni. L'adeguamento è annuale allorquando l'indice svizzero dei prezzi al consumo aumenta di oltre il 4 per cento in un anno. I prossimi aumenti delle rendite dovrebbero pertanto essere attuati il 1° gennaio 1999 e poi il 1° gennaio 2001.
Proposta
Modifica dell'adeguamento delle rendite AVS/AI:
Rinvio dell'adeguamento delle rendite dal 2001 al 2002 (basato sull'indice delle rendite a fine 2000)
Modifica del ritmo d'adeguamento delle rendite: passaggio a un ritmo
d'adeguamento triennale con adeguamento anticipato se il rincaro non
compensato supera il 4 per cento
23
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. 1/9: modifica dell'articolo 33ter capoversi 1 e 4 della legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LAVS, RS 831.10)
Risparmi
Nel 2001, il rinvio dell'adeguamento delle rendite dal 2001 al 2002 indurrà un risparmio unico di 203 milioni di franchi per la Confederazione (AVS: 145 milioni:
AI: 58 milioni) e di 45 milioni per i Cantoni (AVS: 26 milioni: AI: 19 milioni).
A più lunga scadenza, la nuova regolamentazione provocherà un risparmio annuo del 5%o sull'importo complessivo delle rendite.
La situazione finanziaria dell'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS) è sempre
più contrassegnata dalla modificazione della piramide delle età. I calcoli attuali
sull'evoluzione del quoziente di onere in funzione dell'età (rapporto tra beneficiari di
rendite e persone attive) mostra un aumento sensibile degli oneri dell'AVS vincolato
a motivi demografici. Anche se in misura minore, si deve ipotizzare un aumento degli oneri dell'assicurazione invalidità (AI) per i medesimi motivi. Infatti il rischio di
invalidità cresce con l'aumento della popolazione in età avanzata ancora attiva
(fàscia di popolazione tra i 55 e i 65 anni).
Visto che l'evoluzione demografica influisce già attualmente sulle finanze dell'AVS
ed eserciterà un ulteriore influsso nel corso dei prossimi anni, tanto da essere corresponsabile dell'evoluzione deficitaria di questa opera sociale centrale, l'aliquota di
IVA prevista dalla Costituzione dovrà essere aumentata a partire dal 1999. Fondandosi sull'approccio proposto dal gruppo di lavoro interdipartimentale IDA FiSo 2, il
consolidamento a lunga scadenza del finanziamento dell'AVS/AI costituirà l'oggetto
principale dell'11a revisione dell'AVS. Nell'ambito del programma di stabilizzazione 1998 il Consiglio federale propone pertanto unicamente una modificazione del
ritmo d'adeguamento delle rendite, combinando un provvedimento ad hoc (rinvio
dell'adeguamento delle rendite dal 2001 al 2002) con il passaggio dal ritmo biennale
al ritmo triennale di adeguamento.
Rinvio dell'adeguamento delle rendite dal 1 ° gennaio 2001 al I ° gennaio 2002
Conformemente all'articolo 33ter della legge sull'AVS (RS 831.10), ogni due anni,
all'inizio di un anno civile, il Consiglio federale adegua di norma le rendite all'evoluzione dei salari e dei prezzi. Tale ritmo è accelerato se nel corso di un anno l'indice
nazionale dei prezzi al consumo aumenta di oltre il 4 per cento. Le rendite AVS/AI
sono state adeguate per l'ultima volta il 1° gennaio 1997. Secondo la legislazione in
vigore e sulla scorta dell'evoluzione presumibile, il prossimo adeguamento avverrà il
1° gennaio 1999 e il successivo il 1° gennaio 2001. La percentuale di aumento delle
rendite è determinata dall'evoluzione dei salari e dei prezzi. Pertanto il preventivo
1999 e il piano finanziario 2000-2002 poggiano sulle seguenti ipotesi:
Salario
Prezzo
24
1998
in per cento
1999
2000
2001
2002
0,6
0,4
1,0
2,25
2,25
2,0
2,0
2,25
2,0
1,0
Per quanto concerne le rendite AVS/AI si prevedono quindi i seguenti aumenti
nell'ambito dei prossimi due adeguamenti:
1999:
aumento della rendita minima da 995 a 1005 franchi;
2001:
aumento della rendita minima da 1005 a 1035 franchi.
Se però la rendita minima AVS/AI non viene aumentata nel 2001 ma solo nel 2002, i
dati relativi al 2001 fanno apparire i seguenti risparmi:
Risparmio AVS in milioni 1
Assicurazione 80 per cento
Confederazione 17 per cento
Cantoni 3 per cento
Totale
683
145
26
854
Confederazione 37,5 per cento
Cantoni 12,5 per cento
Totale
Risparmio Al in milioni
Assicurazione 50 per cento
78
'
5
8
19
155
Nell'ambito delle discussioni alla «Tavola rotonda» i calcoli relativi alle cifre qui
sopra poggiavano sui dati del rapporto del 29 settembre 1997 sul piano finanziario
1999-2001. Le previsioni in materia di rincaro erano allora, meno rosee, circostanza
che si traduceva in un più forte aumento delle rendite individuali. Per questa ragione
10 sgravio budgetario che dovrebbe risultare dal rinvio dell'adeguamento delle rendite è ora stimato in 203 milioni di franchi e non più in 300 milioni, come annunciato
alla «Tavola rotonda».
Le rendite dell'assicurazione infortuni obbligatoria, dell'assicurazione professionale
per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità e quelle dell'assicurazione militare sono
adeguate secondo il medesimo ritmo delle rendite AVS/AI (art. 34 cpv. 2 della legge
federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni [LAINF; RS
832.20]; art. 2 cpv. 1 dell'ordinanza del 16 settembre 1987 sull'adeguamento delle
rendite superstiti e invalidità all'evoluzione dei prezzi [RS 831.426.3]; art. 43 cpv. 3
della legge federale del 19 giugno 1992 sull'assicurazione militare [LAM; RS
833.1]). Il rinvio dell'adeguamento delle rendite AVS/AI si ripercuote quindi anche
su questo settore di assicurazioni sociali. Risparmi per i poteri pubblici sono possibili
unicamente nel comparto dell'assicurazione militare in quanto la Confederazione
sopperisce alla totalità dei costi (art. 82 LAM). Lo sgravio per il 2001 ammonta a 2,4
milioni di franchi.
11 rinvio dell'adeguamento delle rendite potrebbe provocare un aumento delle prestazioni di aiuto sociale della Confederazione e dei Cantoni. Secondo le stime attuali,
tali costi suppletivi dovrebbero comunque rimanere contenuti a causa del debole tasso di rincaro previsto.
Nell'ambito del contributo di risparmio dei Cantoni (cfr. n. 234) il contributo dei Cantoni
ali'AVS è aumentato dello 0,64% e quello della Confederazione è ridotto in uguale misura. In caso di rinvio dell'adeguamento delle rendite AVS/I dal 1° gennaio 2001 al 1° gennaio 2002, 5 milioni di franchi di risparmi passeranno dal conto della Confederazione a
quello dei Cantoni.
25
Rallentamento del ritmo di adeguamento delle rendite AVS/Al
Secondo la nuova regolamentazione le rendite AVS/AI saranno d'ora in poi adeguate
ogni tre anni. Eccezionalmente è possibile un aumento anticipato se il rincaro registrato rispetto all'indice svizzero dei prezzi al consumo determinante all'epoca dell'ultimo adeguamento supera il 4 per cento. Il rincaro eventuale è sempre calcolato a
fine giugno. Se si constata un superamento del 4 per cento, vengono prese tutte le
disposizioni necessarie in vista di un adeguamento all'inizio del prossimo anno civile.
A media scadenza la modificazione del ritmo di adeguamento proposta dal Consiglio
federale dovrebbe tradursi in un risparmio annuo pari al 5%o dell'importo totale delle
rendite. Lo sgravio budgetario permane nondimeno fortemente tributario dell'evoluzione delle rendite, che è a sua volta tributaria dell'evoluzione dei salari e dei prezzi.
Fondandosi sulla stima dell'importo totale delle rendite per il 2002 e sulle previsioni
attuali in fatto di rincaro è possibile allestire un modello che consente di simulare il
calcolo dei risparmi medi a più lunga scadenza.
Risparmio AVS in milioni 2
Assicurazione 80 per cento
Confederazione 17 percento
Cantoni 3 percento
Totale
120
26
4
150
Assicurazione 50 per cento
Confederazione 37,5 per cento
Cantoni 12,5 per cento
Totale
14
10
3
27
Risparmio AI in milioni
Affinchè l'adeguamento delle rendite possa essere rinviato dal 1° gennaio 2001 al 1°
gennaio 2002, il principio del passaggio dal ritmo d'adeguamento biennale a quello
triennale (n. 1/9, art. 33 LAVS, della legge federale sul programma di stabilizzazione
1998) deve entrare in vigore unitamente alla legge quadro al più tardi il 1° gennaio
2000. Nel caso contrario e secondo la legislazione in vigore, nel 2000 dovrebbe essere preparato l'adeguamento al 1° gennaio 2001. L'evoluzione del rincaro non compensata con l'adeguamento del 2002 (stato dell'indice a fine dicembre 2000) verrebbe poi presa in considerazione al momento dell'adeguamento successivo, ossia al più
tardi il 1° gennaio 2005.
In caso di rallentamento del ritmo di adeguamento delle rendite, 1 milione di franchi di
risparmi passerà dal conto della Confederazione a quello dei Cantoni in seguito all'aumento dello 0,64% del contributo dei Cantoni all'AVS/AI e alla riduzione di pari percentuale del contributo della Confederazione (cfr. n. 234).
26
222
Assicurazione per l'invalidità
Situazione attuale
Ogni ufficio AI dispone di uno o più medici che giudicano lo stato di salute e
l'idoneità al lavoro degli assicurati sulla base degli atti. Nel caso di quadri clinici poco chiari o complessi essi possono proporre esami più approfonditi da
parte di specialisti o di centri di analisi mediche. Essi non sono però abilitati
ad effettuare personalmente esami medici degli assicurati.
Proposta
Creazione, per l'insieme della Svizzera, di un servizio coadiuvante per gli uffici AI, strutturato su base regionale e abilitato a effettuare esami medici degli
assicurati.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. I/IO: completamento
dell'articolo 59 su l'assicurazione per l'invalidità (LAI; RS831.20).
Risparmi
Non quantificabili.
Tra il 1993 e il 1997 il numero di beneficiari di rendite di invalidità è aumentato in
media del 5 per cento all'anno. Un quinto circa di questo aumento è da attribuire alla
mutazione delle condizioni demografiche (maggior numero di assicurati e modifica
della piramide delle età). Quattro quinti sono invece da attribuire ad una maggiore
speranza di vita degli assicurati, forse a un probabile calo del numero di beneficiari
di rendite che hanno potuto reintegrare la vita attiva, nonché all'aumento dei nuovi
beneficiari di rendite. Secondo un'inchiesta condotta nel 1993, i motivi di invalidità
del 15 per cento circa dei nuovi beneficiari di rendite non sono noti. In mancanza di
dati relativi ai casi di invalidità è unicamente possibile fare supposizioni sulle cause
esatte. Non si esclude che taluni abusi dovuti alla situazione di tensione prevalsa nel
corso degli ultimi anni sul mercato del lavoro abbiano contribuito a questo forte aumento.
Attualmente i Cantoni sono competenti per l'organizzazione interna e l'attribuzione
di compiti agli uffici AI (art. 54 cpv. 2 LAI). Ogni ufficio AI impiega personale medico che giudica dal profilo medico le richieste di prestazioni sulla scorta degli atti,
ma non può però effettuare esami degli assicurati (art. 69 cpv. a LAI).
Grazie a un maggiore controllo a livello medico da parte della Confederazione, il
Consiglio federale spera di potere dare un forte colpo di freno alla crescita delle spese dell'assicurazione per l'invalidità. Secondo la legislazione in vigore, ogni singolo
ufficio AI decide la natura e il volume degli esami medici necessari per determinare
il diritto alla rendita. In futuro la Confederazione dovrebbe potere ordinare l'applicazione di criteri uniformi che consentano di definire con precisione quali assicurati
debbano essere convocati per un controllo da parte del servizio medico e in quali casi
si debba ricorrere a un esame specializzato o un bilancio multidisciplinare. Così facendo la procedura viene allineata su quella vigente in materia di assicurazione contro gli infortuni, di assicurazione militare e di assicurazione contro le malattie.
27
Le basi del servizio medico sono già state create dalle vostre Camere con la modifica
del 26 giugno 1998 dell'articolo 53 capoverso 2 LAI (FF 1998 2747). Visto che nel
frattempo questa legge è stata oggetto di un referendum, non si sa ancora se essa verrà adottata nell'ambito di un'eventuale votazione popolare. Dato però che il referendum non verte sulla creazione di un servizio medico - si tratta piuttosto di una
modifica non contestata - essa deve rimanere parte integrante del programma di stabilizzazione 1998.
Le competenze più estese della Confederazione in materia di direttive sull'Al e la
regionalizzazione del servizio medico dovrebbero risultare in una valutazione uniforme e equa delle questione di invalidità per l'insieme della Svizzera. Se si può
ipotizzare un miglioramento qualitativo dei dati medici sui quali si fonda l'esame del
diritto alle prestazioni, si può parimenti prospettare un effetto preventivo presso i
medici curanti dei richiedenti le rendite AI.
Non è possibile quantificare con precisione i risparmi che risulteranno da questo
provvedimento. Si ammette comunque che frenerà l'aumento del numero di rendite.
Si tratta in definitiva di preservare i mezzi messi a disposizione delle persone veramente handicappate, evitando tutt'al più il versamento di prestazioni ingiustificate.
Se si considera che l'obiettivo primario di questo provvedimento è di sgravare le finanze della Confederazione, l'istituzione di servizi medici regionali su tutto il territorio dovrà essere effettuata per il tramite di strutture possibilmente flessibili.
223
223.1
Assicurazione contro la disoccupazione
Situazione iniziale
I provvedimenti proposti nel settore dell'assicurazione contro la disoccupazione sono
destinati riequilibrare i conti del Fondo entro il 2000, fondandosi sull'ipotesi di un
tasso di disoccupazione del 4 per cento3. L'equilibrio potrà essere raggiunto intervenendo sia a livello di entrate che di prestazioni.
Si considera parte del pacchetto di provvedimenti - ma non della legge federale sul
programma di stabilizzazione 1998 - l'aumento contemporaneo a 106 8000 franchi
del guadagno massimo assicurato nell'assicurazione contro gli infortuni e nell'assicurazione contro la disoccupazione. Grazie a questa misura da realizzare per il tramite di una modifica dell'ordinanza sull'assicurazione contro gli infortuni (OAINF;
RS 832.20), l'assicurazione contro la disoccupazione disporrà di maggiori entrate
provenienti dai contributi e di prestazioni più estese (visto che il guadagno massimo
assicurato sarà d'ora in poi di 106800 franchi).
3
28
Sulla scorta dell'evoluzione attuale si può ipotizzare un tasso di disoccupazione nettamente inferiore (previsione per il 2000: 2,5%). Le misure proposte sono quindi pertinenti
poiché a partire dal 1999 produrranno eccedenti del Fondo AD che consentiranno di ridurre l'indebitamento di questa assicurazione sociale.
223.2
223.21
Correzione delle prestazioni
Passaggio dal sistema del salario a quello dell'indennità
giornaliera nei programmi per l'occupazione temporanea
Situazione attuale
L'importo dei salari versati nei programmi di impiego temporaneo si fonda
sulla qualificazione professionale, l'esperienza professionale e la responsabilità nell'ambito del programma.
Proposta
A partire dal 1° gennaio 2000 la rimunerazione deve fondarsi sull'indennità
giornaliera alla quale l'assicurato ha diritto e l'indennità giornaliera minima
deve essere fissata sulla base di un reddito di circa 2200 franchi al mese.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. I/13: abrogazione
dell'articolo 13 capoverso 2quater e 24 capoverso 4 secondo periodo, nonché
adeguamento dell'articolo 59b della legge federale del 25 giugno 1982 su
l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI; RS 537.0).
Risparmi
Risparmio per il Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione:
1999: a partire dal 2000: 110 milioni all'anno
Con il passaggio dal sistema del salario a quello delle indennità gli assicurati in impiego temporaneo (programmi occupazionali e stage professionali) non saranno più
salariati ma riscuoteranno indennità giornaliere calcolate in funzione di un salario
determinante.
Per limitare le ripercussioni di questo cambiamento, soprattutto nel caso delle persone che hanno un guadagno assicurato modesto, questi provvedimenti saranno socialmente attenuati. L'attenuazione concordata con i partner sociali si presenta come segue:
Nel caso di un grado di occupazione del 100 per cento viene versata almeno un'indennità di 102 franchi al giorno, pari a una media di 2213 franchi su base mensile (fr.
102x21.7 giorni).
Si applicano le seguenti norme:
se il grado di occupazione temporanea è inferiore al 100 per cento, l'indennità
minima è ridotta proporzionalmente;
— l'attenuazione sociale è valida unicamente per i programmi di occupazione temporanea, con una quota di formazione inferiore al 40 per cento. I programmi con
una quota di formazione pari o superiore al 40 per cento sono considerati corsi.
Come sinora i partecipanti ai corsi non hanno diritto all'indennità minima, ma
continuano a riscuotere un'indennità di corso;
29
l'attribuzione a un programma temporaneo di occupazione da parte delle centrali regionali di collocamento (CRC) si fonda sul grado di occupazione anteriore degli assicurati. Questo principio non deve però essere codificato a livello di
legge, dacché la competenza di attribuzione va mantenuta ai consulenti delle
CRC.
223.22
Riduzione dei contributi massimi per provvedimenti
sul mercato del lavoro
Situazione attuale
I contributi massimi versati dall'assicurazione contro la disoccupazione per
l'esecuzione di provvedimenti di perfezionamento professionale sono compresi tra 90 e 200 franchi per giorno e partecipante. Nel caso di provvedimenti
nell'ambito dei programmi occupazionali, i contributi massimi per partecipante e per mese sono di 800 franchi per l'assistenza e di 700 franchi per le
altre spese computabili.
Proposta
I contributi massimi dell'assicurazione contro la disoccupazione per provvedimenti sul mercato del lavoro (precipuamente formazione) sono ridotti in media del 10 per cento.
Basi giuridiche
Modifica delle corrispondenti direttive dell'Ufficio federale dello sviluppo
economico e del lavoro. Nessuna modifica di legge.
Risparmi
Risparmio per il Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione:
1999: 20 milioni - a partire dal 2000: 40 milioni all'anno
L'assicurazione contro la disoccupazione sostiene l'esecuzione di provvedimenti sul
mercato del lavoro - in particolare provvedimenti volti alla formazione - per il tramite di contributi forfettari ai partecipanti. Nel caso dei provvedimenti di perfezionamento professionale (corsi), i contributi massimi secondo le direttive dell'Ufficio
federale dello sviluppo economico e del lavoro sono compresi tra 90 e 200 franchi
per giorno e per partecipante. Nel caso invece dei provvedimenti nell'ambito di programmi occupazionali, i contributi massimi per partecipante e per mese ammontano
a 800 franchi per le spese di assistenza e a 700 franchi per le altre spese computabili.
Per raggiungere l'obiettivo di sgravio di 40 milioni si prevede una riduzione media
del 10 per cento dei diversi contributi. In questo contesto i Cantoni dovranno emanare provvedimenti per raggiungere l'obiettivo di risparmio.
30
223.23
Riduzione della durata dell'indennità per insolvenza
Situazione attuale
L'indennità per insolvenza copre i crediti salariali relativi agli ultimi sei mesi
del rapporto di lavoro in caso di insolvenza del datore di lavoro.
Proposta
Riduzione a quattro mesi della durata dell'indennità per insolvenza.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. I/13: modifica dell'articolo 52 capoverso 1 della legge federale del 25 giugno 1982 su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza
(LADI; RS 837.0).
Risparmi
Risparmio per il Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione:
1999: 14 milioni - a partire dal 2000: 28 milioni all'anno
Con la riduzione della durata dell'indennità per insolvenza da sei a quattro mesi si
intende impedire che gli impiegati reclamino al datore insolvente i salari arretrati per
una durata superiore a quattro mesi, in considerazione del fatto che l'assicurazione
contro la disoccupazione garantisce la copertura integrale di questi arretrati in caso di
fallimento del datore di lavoro.
Nell'ambito della «Tavola rotonda» è stato rilevato che la riduzione della durata di
riscossione dell'indennità comporterebbe il rischio di fallimento prematuro di imprese che potrebbero essere salvate se disponessero di un maggiore margine di manovra
e non dovessero invece subire la pressione di salariati che esigono la riscossione dei
loro crediti. Comunque, indipendentemente dall'esistenza e dalla durata dell'indennità per insolvenza, ogni persona può esigere in qualsiasi momento il pagamento
dello stipendio (art. 337a CO). Se la garanzia di copertura dell'assicurazione contro
la disoccupazione coprisse un periodo troppo lungo potrebbe insorgere il rischio che
il datore di lavoro minacciato di insolvenza faccia aspettare i suoi salariati, con la
conseguenza che essi dovrebbero assumere fino al limite del sopportabile questa
mancanza di reddito. Occorre altresì considerare che l'indennità per insolvenza è
versata ai salariati lesi soltanto alla conclusione della procedura di fallimento. La
durata massima del diritto all'indennizzo non dovrebbe pertanto essere troppo lunga.
31
223.24
Nuova regolamentazione del limite di indennizzo eccessivo
in caso di pensionamento anticipato non volontario
Situazione attuale
Sommata alle prestazione della previdenza professionale e a un eventuale reddito intermedio, l'indennità di disoccupazione delle persone pensionate anticipatamente contro il loro volere non deve superare il 90 per cento dell'ultimo
guadagno assicurato determinante.
Proposta
Complessivamente, l'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione degli assicurati di cui sopra, sommata alle prestazione della previdenza professionale e a un eventuale reddito intermedio, non deve superare il
70-80 per cento del guadagno assicurato determinante.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. 1/13: modifica dell'articolo
18 capoverso 4 della legge federale del 25 giugno 1982 su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI; RS 837.0).
Risparmi
Risparmio per il Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione:
1999: 3,5 milioni - a partire dal 2000: 7 milioni all'anno
Dall'entrata in vigore della seconda revisione della LADI, il totale complessivo
dell'indennità giornaliera degli assicurati pensionati anticipatamente al beneficio di
prestazioni della previdenza professionale e di un eventuale reddito intermedio è stabilito nel 90 per cento del guadagno assicurato determinante. La nuova regolamentazione ha lo scopo di ristabilire la parità finanziaria tra le persone pensionate anticipatamente e gli altri beneficiari dell'assicurazione contro la disoccupazione.
223.25
Riduzione della durata massima di riscossione
per le persone liberate dall'obbligo di contribuzione
e per gli assicurati al termine del periodo di educazione
Situazione attuale
Gli assicurati liberti dall'obbligo di contribuzione e gli assicurati che riprendono l'attività al termine di un periodo di formazione hanno diritto alla stessa
indennità giornaliera degli assicurati che hanno adempito l'obbligo di contribuzione (520 indennità giornaliere).
Proposta
La durata massima di riscossione per gli assicurati liberati dall'obbligo di
contribuzione e per quelli che riprendono l'attività al termine di un periodo di
formazione è ridotta a 260 indennità. Nel contempo si propone di ridurre a 260
indennità giornaliere l'indennità per spese di corsi di formazione delle persone
che non hanno diritto all'indennità giornaliera.
32
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. I/13: modifica
dell'articolo 60 capoverso 4, nonché modifica (cpv. 3) e completamento (cpv.
4) dell'articolo 27 della legge federale del 25 giugno 1982 su l'assicurazione
obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI; RS
837.0).
Risparmi
Risparmio per il Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione:
1999: 15 milioni - a partire dal 2000: 30 milioni all'anno
Si considerano liberate dell'obbligo di contribuzione le persone che - entro i limiti
del termine quadro di due anni (art. 9 cpv. 3 LADI), ma per almeno 12 mesi complessi — non hanno potuto acquisire il periodo di contribuzione necessario in seguito
a formazione di lunga durata, malattia durevole, infortunio, maternità, soggiorno in
un'istituzione o assenza salariata all'estero. Sono parimenti liberate dall'obbligo di
contribuzione le persone che in seguito a separazione di corpo o divorzio, invalidità o
decesso del coniuge sono costrette a esercitare un'attività salariata o a estenderla.
II periodo di educazione è considerato periodo di contribuzione nel caso delle persone che non hanno esercitato un'attività soggetta a contribuzione perché si sono consacrate all'educazione di figli minori di 16 anni. Questi assicurati hanno attualmente
diritto al numero massimo ordinario di indennità giornaliere. Dato che il periodo di
educazione è preso in considerazione (mentre in realtà non hanno versati contributi
durante tale periodo), il diritto all'indennità di queste persone è parimenti ridotto
della metà, ossia a 260 indennità giornaliere.
L'indennità massima in funzione dell'età (art. 27 cpv. 2 LADI) è ora portata a 75,
125 e 200 indennità giornaliere a seconda dell'età o a 260 indennità giornaliere in
caso di invalidità. D'altra parte, le persone che frequentano corsi nell'ambito dei
provvedimenti sul mercato del lavoro hanno diritto a prestazioni specifiche che non
sono calcolate in funzione dell'età. Se il Cantone non può attuare provvedimenti sul
mercato del lavoro, le persone senza impiego possono beneficiare di indennità di
compensazione specifiche. Il numero totale di indennità calcolate in funzione dell'età
o per invalidità versate durante la frequentazione di un corso o assegnate a titolo di
compensazione in assenza di provvedimenti sul mercato del lavoro è limitato a un
massimo di 260 indennità giornaliere.
Contemporaneamente, le pretese delle persone che non hanno diritto alle indennità
ordinarie ma beneficiano del rimborso delle spese per corsi sono pure limitate a 260
indennità giornaliere. Per il tramite di queste nuove disposizioni si vuole evitare che
questa categoria di assicurati venga a trovarsi in una posizione più favorevole rispetto alle persone liberate dall'obbligo di contribuzione, che hanno parimenti diritto
a un massimo di 260 indennità giornaliere.
La riduzione del numero di indennità giornaliere versate agli assicurati al termine di
un periodo di formazione e la liberazione dall'obbligo di contribuzione in caso di
maternità colpisce soprattutto le donne. Nondimeno, dopo aver consultato i partner
sociali, rinunciamo a introdurre disposizioni d'eccezione per le persone che riscuotono indennità giornaliere in quanto il loro periodo di formazione è assimilato a un periodo di contribuzione. Le ragioni che motivano questa decisione sono le seguenti:
33
—
-
Le persone che hanno acquisito il loro diritto alle prestazioni senza pagare contributi non devono beneficiare del medesimo numero di indennità giornaliere di
quelle che hanno adempito il loro periodo di contribuzione. Prima dell'ultima
revisione parziale della LADI, gli assicurati liberati dall'obbligo d'adempimento del periodo di contribuzione avevano unicamente diritto a 170 indennità
giornaliere. Il nuovo limite massimo di 260 indennità giornaliere costituisce nonostante tutto un miglioramento della loro situazione.
L'introduzione di disposizioni destinate specificamente alle donne che riprendono un'attività salariata (al termine del periodo educativo) sarebbe contraria
allo sgravio perseguito; inoltre la loro attuazione provocherebbe ingenti spese.
Nella sua seduta del 6 maggio 1998, la Commissione di sorveglianza dell'AD
ha preso atto dei problemi sollevati dall'applicazione dell'articolo 13 capoverso
2bis LADI (ripresa di un'attività dipendente al termine del periodo educativo) e
ammesso la necessità di prevedere talune limitazioni in merito.
223.3
223.31
Provvedimenti a livello di entrate
Proroga limitata nel tempo del terzo prelievo percentuale
sugli stipendi fino a fine 2003 (compreso l'aumento del limite
di contribuzione per il primo prelievo percentuale);
aumento, limitato a fine 2003, del secondo prelievo percentuale
a due volte e mezzo il guadagno assicurato
(fr. 267 000 a partire dal 1° gennaio 2000)
Situazione attuale
Sino a un reddito di 97200 franchi l'aliquota di contribuzione all'AD ammonta al 3 per cento. Sulla fascia di redditi tra 97 200 e 243 000 franchi viene
riscosso un ulteriore 1 per cento. Visto che nel corso del primo semestre del
1999 i debiti del Fondo di compensazione AD accumulati sino a fine 1995 dovrebbero ormai essere rimborsati, in virtù della legislazione in vigore il Consiglio federale dovrebbe ridurre l'aliquota di contribuzione al 2 per cento a partire da metà 1999.
Proposta
Mantenimento del terzo prelievo percentuale sugli stipendi (compreso
l'aumento del limite degli stipendi sottoposti all'aliquota dell'1%) per un periodo determinato, ma al massimo sino a fine 2003.
Aumento limitato al massimo a fine 2003 del limite dei salari sottoposti al secondo prelievo percentuale a due volte e mezza il guadagno assicurato
(267 000 franchi a partire dal 1° gennaio 2000).
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 n. I/13: modifica dell'articolo 4a della legge federale del 25 giugno 1982 su l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (LADI; RS 837.0).
Entrate
Le entrate supplementari che perverranno al Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione grazie al mantenimento del terzo prelievo
34
percentuale sugli stipendi (compreso l'aumento del limite degli stipendi sottoposti all'aliquota dell'1%) ammontano a 1003 milioni nel 1999, 2035 milioni
nel 2000, 2060 milioni nel 2001 e 2080 milioni nel 2002.
Le entrate supplementari provenienti dall'aumento del salario determinante per
il secondo prelievo percentuale sugli stipendi ammonteranno a 130 milioni di
franchi a partire dal 2000.
Conformemente alla regolamentazione attuale dell'articolo 4 LADI, il Consiglio federale può aumentare l'aliquota di contribuzione sul salario determinante di un massimo del 3 per cento e aumentare il salario massimo determinante sottoposto a contribuzione sino a due volte e mezza l'importo del guadagno assicurato nell'assicurazione infortuni obbligatoria (attualmente 97 200 franchi; a partire dal 1° gennaio
2000 106800 franchi). L'aliquota di contribuzione ammonta all'I per cento sulla
parte dello stipendio che supera il guadagno assicurato massimo. Queste misure eccezionali sono applicate in vista del rimborso dei debiti del Fondo di compensazione
accumulati sino al dicembre 1995. Quando questo obiettivo sarà raggiunto, il Consiglio federale dovrà abrogare le misure eccezionali a paTtire dalla seconda metà
dell'anno civile successivo, ossia probabilmente il 1° luglio 1999.
Il programma di stabilizzazione 1998 prevede il mantenimento del terzo prelievo
percentuale sugli stipendi (compreso l'aumento del limite degli stipendi sottoposti
all'aliquota dell'1%) sino al 2003. Contrariamente alla legislazione in vigore - che
impone una destinazione precisa delle entrate («ammortamento dei debiti accumulati
sino a fine 1995») - le nuove disposizioni non ne disciplineranno l'utilizzazione.
Le entrate provenienti da queste misure specifiche serviranno a finanziare le prestazioni correnti dell'assicurazione contro la disoccupazione e consentiranno di rimborsare il saldo dei debiti nell'ipotesi in cui il tasso di disoccupazione (e quindi le spese
dell'AD) dovesse regredire.
L'aliquota di contribuzione per l'importo che supera il salario determinante - pari a
due volte e mezza l'importo massimo del guadagno assicurato nell'assicurazione infortuni — è aumentata al 2 per cento. Anche questa misura sarà abrogata al più tardi
nel 2003.
223.32
Aumento del guadagno assicurato massimo in ambito
di assicurazione contro la disoccupazione
Situazione attuale
II guadagno assicurato massimo nell'assicurazione contro la disoccupazione e
nell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni è fissato a 97200 franchi.
Proposta
II guadagno assicurato massimo nell'assicurazione contro la disoccupazione e
nell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni è portato a 106800 franchi.
Basi giuridiche
Modifica dell'articolo 22 capoverso 1 dell'ordinanza del 20 dicembre 1982
sull'assicurazione contro gli infortuni (OAINF; RS 832.202). Nessuna modifica di legge.
35
Entrate
II nuovo importo massimo del salario determinante consentirà di realizzare a
partire dal 2000 entrate supplementari di 31 milioni di franchi, somma dalla
quale bisogna dedurre 10 milioni di spese supplementari. Il Fondo di compensazione beneficerà pertanto di un eccedente di entrate di 21 milioni di franchi.
Visto che a partire dal 1999 la percentuale di lavoratori il cui guadagno sarà interamente assicurato dall'AD non raggiungerà più il limite inferiore del 92 per cento imposto dall'articolo 15 capoverso 3 LAINF, il salario determinante dovrà essere corretto verso l'alto. In virtù dell'articolo 3 capoverso 1 LADI, l'importo massimo del
guadagno assicurato mensile è identico a quello dell'assicurazione infortuni.
Tenuto conto del secondo prelievo percentuale sulla quota di stipendio che supera il
guadagno assicurato, la fissazione a 106 800 franchi del nuovo limite consentirà di
realizzare entrate pari a 31 milioni di franchi, provocando nel contempo spese supplementari stimate in 10 milioni. Le maggiori entrate nette saranno quindi di 21 milioni di franchi e saranno costituite dai contributi supplementari riscossi sui redditi
compresi tra 97 220 e 106 9800 franchi (25 milioni) e da quelli riscossi sui redditi
compresi tra 243 000 e 267 000 franchi (6 milioni).
Per quanto concerne il salario massimo determinante, il coordinamento tra l'assicurazione contro la disoccupazione e l'assicurazione contro gli infortuni deve esser
mantenuto. Il nostro Collegio ha approvato la modifica dell'articolo 22 capoverso 1
dell'ordinanza sull'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni contemporaneamente all'adozione del presente messaggio e ne ha fissato l'entrata in vigore al 1°
gennaio 2000.
223.4
Entrata in vigore
I provvedimenti in materia di entrate dovrebbero entrare in vigore il 1° gennaio
2000. Il mantenimento del terzo prelievo percentuale sugli stipendi (compreso
l'aumento del limite degli stipendi sottoposti al contributo dell'1%) costituisce
un'eccezione. Per evitare un'interruzione di riscossione, questa disposizione specifica deve infatti essere applicata a partire dal 1° luglio 1999 e sino all'entrata in vigore
del numero 1/13, articolo 4a LADI del programma di stabilizzazione 1998 in virtù
del decreto federale urgente presentato contemporaneamente (cfr. n. 223.6).
Per quanto concerne gli sgravi finanziari, il passaggio dal sistema del salario al sistema dell'indennità giornaliera (n. I, art. 13 cpv. 2quater, 24 cpv. 4 e 596 LADI della
legge federale sul programma di stabilizzazione 1998) dovrebbe entrare in vigore il
1° gennaio 2000. Gli altri provvedimenti in materia di spese diverrebbero effettivi
con l'entrata in vigore del programma di stabilizzazione 1998.
223.5
Bilancio finanziario
Le valutazioni relative ai risparmi poggiano sostanzialmente sull'ipotesi di un tasso
di disoccupazione del 4 per cento nel 2000. Le stime più recenti poggiano invece su
un tasso di disoccupazione sensibilmente inferiore, ma il potenziale di risparmio dei
provvedimenti proposti - soprattutto nel settore delle misure sul mercato del lavoro reagiscono solo in misura ridotta alle variazioni di tale tasso.
36
Fondo di compensazione dell'assicuratone contro la disoccupatone
1999
2000
2001
2002
in milioni di franchi
Entrate
Mantenimento del3°prelievopercentuale
sugli stipendi
Aumento del limite degli stipendi sottoposti
al 2° prelievo percentuale
Aumento del salario massimo assicurato
a 106 800 franchi (valore residuo)
1003
2035
2060
2080
-
130
130
130
-
21
21
21
Uscite
Passaggio dal sistema del salario a quello
110
110
110
dell'indennità giornaliera nel caso dei piogrammi occupazionali (compresa l'attenuazione delle ripercussioni sociali)
Riduzione delle aliquote di sussidio per i
20
40
40
40
provvedimenti sul mercato del lavoro (corsi)
Riduzione delle durata dell'indennità per in14
28
28
28
solvenza da 6 a 4 mesi
Nuovo disciplinamento d e l limite d i indenniz3
7
7
7
zo eccessivo per gli assicurati messi a riposo
anticipatamente contro la loro volontà
Riduzione a 260 giorni della durata massima
15
30
30
30
di riscossione per gli assicurati senza obbligo
di contribuzione
Totale miglioramento
52
366
366
366
(senza mantenimento del 3° prelievo percentuale sugli stipendi)
Totale miglioramento
1055
2401
2426
2446
(con mantenimento del 3° prelievo percentuale sugli stipendi)
37
Bilancio della
Confederazione
1999
2000
2001
2002
in milioni di franchi
- Riduzione del contributo a fondo perso
a causa delle correzioni sulle prestazioni
(5% delle minori uscite)4
— 50 per cento di sgravio del fondo per i mutui:
minor numero di mutui 5
Totale miglioramento
(senza mantenimento del 3° prelievo percentuale sugli stipendi)
Totale miglioramento
(con mantenimento del 3° prelievo percentuale sugli stipendi)
5
10
15
20
24
178
176
173
29
188
191
193
531
1206
1221
1233
L'allegato 5 fornisce un compendio dell'evoluzione del Fondo di compensazione
AD, nonché dell'onere della Confederazione con e senza programma di stabilizzazione.
223.6
Decreto federale urgente sul finanziamento dell'assicurazione
contro la disoccupazione
II programma di stabilizzazione 1998 prevede il mantenimento del terzo prelievo
percentuale sugli stipendi per la quota di stipendio determinante compresa tra 97 200
e 243 000 franchi (dal 1° gennaio 2000 tra 106 800 e 267 000 franchi), perché a partire dal 1° luglio 1999 tale prelievo non potrà più essere riscosso (cfr. n. 223.31).
L'articolo 4a LADI - che disciplina le misure eccezionali di finanziamento - verrà
completato con un secondo prelievo percentuale sulla quota di salario compresa tra
97 200 e 243 000 franchi (dal 1° gennaio 2000 tra 106 800 e 267 000 franchi). Sulla
scorta delle discussioni alla «Tavola rotonda», l'aumento del limite di contribuzione
per il secondo prelievo percentuale dovrà entrare in vigore soltanto il 1° gennaio
2000. La modifica delle aliquote di contribuzione nel corso di un anno civile è infatti
vincolata a grandi difficoltà amministrative. Se però l'articolo 4a LADI entra in vigore soltanto il 1° gennaio 2000, il terzo prelievo percentuale disciplinato da questa
disposizione (compreso l'aumento del limite dei salari soggetti al contributo dell'l%), non potrà essere riscosso durante il periodo tra il 1° luglio 1999 e 31 dicembre
1999. Il nostro Collegio chiede pertanto il mantenimento limitato nel tempo della
regolamentazione in vigore per evitare simili situazioni. La modifica in questione
sarà valida soltanto fino al 31 dicembre 2000, di modo che è possibile ipotizzare un
eventuale ritardo dell'entrata in vigore del programma di stabilizzazione 1998. Il
4
5
38
Contributo a fondo perso della Confederazione comprensivo di ulteriori risparmi a livello
di spese di interessi e di arrotondamenti (cfr. allegato 5).
In virtù del disciplinamento in vigore (ordinanza del 31 gennaio 1996 sul finanziamento
dell'assicurazione contro la disoccupazione; OFAD, RS 837.141) la concessione di mutui
all'AD e i rimborsi alla Confederazione e ai Cantoni sono effettuati in importi parziali di
almeno 100 milioni di franchi. I dati numerici relativi figurano nell'allegato 5.
Consiglio federale potrà abrogare il decreto urgente prima di questa data e farà uso di
questa competenza non appena l'articolo 4 LADI (n. I/13 della legge federale sul
programma di stabilizzazione 1998) potrà entrare in vigore. La data prevista è il 1°
gennaio 2000.
La modifica dell'articolo 4a LADI fa parte integrante del decreto federale. Pertanto,
a partire dal 1° luglio 1999 e come in precedenza, il nostro Collegio avrà la competenza di fissare l'aliquota di contribuzione a un massimo del 3 per cento e di aumentare il salario determinante per i contributi AD sino a concorrenza di due volte e
mezza il guadagno massimo assicurato nell'assicurazione infortuni obbligatoria.
Sulle quote di salario comprese tra 97 200 e 243 000 franchi (e tra 106 800 e 267 000
franchi dal 1° gennaio 2000) continuerà a essere riscosso il contributo dell'I per
cento. Si tratta nella fattispecie di una delega che consente di disciplinare questa questione per via di ordinanza.
Le ripercussioni finanziarie del decreto federale urgente sono identiche a quelle
menzionate nel numero 223.31 relative al mantenimento del terzo prelievo percentuale sugli stipendi (compreso l'aumento del limite di contribuzione dell'1%) fino al
2003, come proposto nel programma di stabilizzazione 1998: l'unica differenza consiste nel fatto che sono limitate al periodo tra il 1° luglio 1999 e il 31 dicembre 2000.
La necessità di un decreto federale urgente non è stata riconosciuta nell'ambito dei
colloqui alla «Tavola rotonda», ma è stata ammessa nel corso delle discussioni con i
rappresentanti dei partner sociali e motivata nel rapporto ai membri della «Tavola
rotonda».
Clausola d'urgenza e clausola referendaria
In virtù dell'articolo 89bis capoverso 1 Cost., i decreti federali di obbligatorietà generale la cui entrata in vigore non può essere ritardata per motivi di contenuto e di scadenza, possono essere dichiarati urgenti. Tenuto conto della precarietà delle finanze
del Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione e delle difficoltà finanziarie della Confederazione, le due condizioni di cui sopra sono adempite
nel caso del presente decreto.
Come già la legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione, anche il decreto federale urgente proposto dal nostro Collegio si fonda sull'articolo 34novies
della Costituzione federale. Esso può quindi essere oggetto di un referendum ai sensi
dell'articolo 89bis capoverso 2 Cost. Questa disposizione costituzionale prevede che
la votazione popolare può essere richiesta da 50 000 cittadini attivi o da otto Cantoni.
I decreti federali urgenti perdono la loro validità un anno dopo la loro adozione da
parte dell'Assemblea federale se non sono stati approvati dal popolo entro tale termine.
23
231
Sgravi nell'ambito dei trasferimenti ai Cantoni
(«Contributo di risparmio dei Cantoni»)
Volume massimo, principi e direttive
Come menzionato più sopra nel contesto dei principi materiali del programma di stabilizzazione (cfr. n. 142), i trasferimenti ai Cantoni assorbono pressoché il 30 per
cento del bilancio della Confederazione. Considerata l'importanza di questa percentuale, non è possibile concepire un pacchetto di provvedimenti dal quale i trasferimenti ai Cantoni siano totalmente esclusi. Il nostro Collegio ha pertanto .contattato
39
tempestivamente la Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDCF) per assicurarsi il suo sostegno e per discutere in comune le diverse possibilità di risparmio.
Visto il loro profondo interesse all'equilibrio delle finanze federali, i direttori cantonali delle finanze si sono dichiarati disposti a fornire un contributo di 500 milioni di
franchi (riferito all'anno 2000) al programma di stabilizzazione 1998. Questo importo rappresenta un quarto dei provvedimenti complessivi ed è leggermente inferiore alla quota dei trasferimenti dalla Confederazione ai Cantoni. Successivamente è
stato istituito un gruppo comune di lavoro a livello amministrativo con l'incarico di
esaminare le due seguenti varianti per raggiungere l'obiettivo di risparmio convenuto:
riduzione del 50 per cento al massimo del contributo della Confederazione i costi non coperti del traffico regionale;
riduzione selettiva nel caso di alcuni trasferimenti finanziari.
Nel suo rapporto del 23 ottobre 1997, il gruppo di lavoro ha presentato tre soluzioni,
successivamente integrate nelle proposte di risparmio della Confederazione alla
«Tavola rotonda». Le tre varianti si differenziavano anzitutto per il volume della riduzione della partecipazione finanziaria della Confederazione ai costi non coperti
delle prestazioni ordinate nel traffico regionale: essi riducevano infatti tale partecipazione al 75 per cento, rispettivamente al 50 per cento (variante I), al 60 per cento
(variante II) e al 66 per cento (variante III). Visto che lo sgravio inizialmente previsto veniva ridotto, si dovettero considerare altre categorie di spese per raggiungere
l'obiettivo dei 500 milioni di risparmio nel 2001. È la ragione per la quale il
«trasferimento di sussidi destinati alla riduzione dei premi delle casse malati» è stato
aggiunto alle varianti II e HI con in più, per quest'ultima variante, trasferimenti di
oneri nel settore della formazione e dell'esecuzione delle pene e delle misure. Questa
estensione è stata decisa principalmente per il fatto che i Cantoni non potevano aderire alla proposta di sgravio delle spese della Confederazione essenzialmente a carico
del traffico regionale.
Al termine dei colloqui consensuali e delle discussioni bilaterali i Cantoni hanno
potuto prendere posizione sul programma di stabilizzazione e sulla questione del loro
contributo di risparmio. La Delegazione della Conferenza dei Governi cantonali
(CdC) ha confermato in quest'occasione la disponibilità espressa dalla Conferenza
dei direttori cantonali delle finanze di fornire un contributo di risparmio di 500 milioni di franchi (cfr. n. 15). Nondimeno la CdC ha abbinato il contributo dei Cantoni
all'osservanza di undici condizioni quadro (cfr. allegato 6). Il nostro Collegio si è
pronunciato come segue in merito:
II 7 giugno 1998 il popolo e i Cantoni hanno approvato l'Obiettivo di bilancio 2001.
Il programma di stabilizzazione è stato elaborato in vista di questa nuova disposizione transitoria della Costituzione che stabilisce il deficit massimo ammesso nel 2001
nel 2 per cento delle entrate - ossia circa 900 milioni di franchi. Il programma di stabilizzazione anticipa in un certo qual senso i correttivi imposti dall'articolo costituzionale quando gli obiettivi non sono raggiunti, visto che allo stadio attuale di pianificazione il pacchetto di provvedimenti corrisponde ai progressi necessari al
raggiungimento del risanamento finanziario. Esistono pertanto, buone prospettive di
realizzazione dell'Obiettivo di bilancio 2001 senza ulteriori programmi di risparmio.
Se non subentrano imprevisti, per il 2002 il piano finanziario attualizzato prevede un
leggero eccedente delle entrate del conto finanziario.
Come postulato dai Cantoni, il Consiglio federale si sforzerà di evitare gli aumenti di
spese e le perdite di entrate ( cfr. n. 261) sino al ripristino dell'equilibrio del bilancio
40
della Confederazione. In un certo numero di settori - in particolare in quello sociale
-esistono nondimeno automatismi giuridici e fattori demografici che provocano inevitabilmente un aumento delle spese. Ulteriori categorie di spese, come quelle nel
settore dell'asilo, sono difficilmente influenzabili a breve scadenza (cfr. n. 251), senza scordare che il nostro Collegio deve sempre dotarsi dei mezzi materiali per far
fronte tempestivamente alle nuove sfide.
Se le misure proposte dal programma di stabilizzazione provocano un aumento ef- '
fettivo degli oneri dei Cantoni, i relativi trasferimenti devo essere computati a loro
favore nel bilancio globale della nuova perequazione finanziaria (NPF). Se però come nel caso del traffico regionale, dove 50 milioni di franchi sono riassorbiti grazie a provvedimenti di razionalizzazione e di miglioramento della produttività - le
misure proposte non creano veri e propri oneri, l'imputazione non è giustificata.
Inoltre il nostro Collegio vincola questa concessione (l'imputazione di cui sopra) alla
chiara aspettativa della presa in considerazione delle esigenze legittime della Confederazione all'atto dell'allestimento del bilancio globale della NPF.
L'aumento dell'utile netto distribuito dalla Banca nazionale svizzera (cfr. n. 264) e la
quota dei Cantoni al prodotto della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni non rientrano formalmente nel programma di stabilizzazione 1998. Queste entrate supplementari liberamente disponibili attenuano comunque sensibilmente le
ripercussioni del programma di stabilizzazione sulle finanze cantonali. Un ulteriore e
importante elemento del programma di stabilizzazione - ossia la soppressione delle
lacune fiscali - dovrebbe fornire notevoli risorse supplementari ai Cantoni (e ai Comuni).
I Cantoni sono liberi di applicare come intendono le misure di risparmio (tranne
l'aumento del loro contributo all'AVS). In questo contesto saranno senz'altro benvenute le soluzioni che favoriscono un impiego più efficace dei mezzi finanziari pubblici. Tenuto conto delle nuove entrate e degli sgravi menzionati più sopra di cui beneficeranno i Cantoni, il nostro Collegio ritiene che le autorità cantonali competenti
esamineranno con attenzione ogni eventuale riduzione delle prestazioni dal profilo
delle sue ripercussioni economiche e sociali.
L'attuazione concreta dei provvedimenti di risparmio non consente alla Confederazione di ipotizzare eventuali «trasferimenti occulti». La variante prevista sulla quale
il nostro Collegio aveva inizialmente avviato il dibattito in merito al traffico regionale - riduzione dal 75 al 50 per cento dell'aliquota di partecipazione della Confederazione all'indennizzo dei costi non coperti del traffico regionale per un eguale importo complessivo - è stata rapidamente abbandonata di fronte alla resistenza dei
Cantoni. Nell'ambito dei colloqui alla «Tavola rotonda», il volume della riduzione
del contributo della Confederazione è stato sensibilmente attenuato e poi sostituito
con una variante mista. In virtù della soluzione consensuale attuale, la Confederazione assume in media il 68 per cento delle spese di indennizzo e i Cantoni il 32 per
cento. Conseguentemente alla riduzione di 150 milioni di franchi delle risorse consacrate dalla Confederazione al traffico regionale, l'importo totale disponibile per
l'insieme dell'offerta di trasporto ordinata diminuisce in tal modo di circa 50 milioni.
Dai possibili incrementi di produttività non dovrebbe quindi risultare una riduzione
sensibile dell'offerta né tantomeno alcun «trasferimento occulto».
II nostro Collegio condivide il parere espresso dai Cantoni secondo i quali il consenso raggiunto alla «Tavola rotonda» può essere considerato equilibrato. Nell'ambito
dei dibattiti parlamentari sul programma di stabilizzazione, il Consiglio federale interverrà con vigore per invitare le vostre Camere ad adottare per quanto possibile
41
tutto il pacchetto di provvedimenti proposto. Le rubriche di spese direttamente toccate dal programma di stabilizzazione non saranno sottoposte al limite dei crediti
proposto alle vostre Camere nell'ambito del preventivo 1999 (cfr. n. 252). L'eccezione in questione concerne unicamente le limitazioni future e non potranno quindi
essere riesaminate le limitazioni decise unitamente al preventivo 1997. Tali limitazioni sono state inscritte nei preventivi e nei piani finanziari alla stessa stregua dei
mandati di risparmio globale dei Dipartimenti e costituiscono quindi già un elemento
della situazione finanziaria iniziale determinante ai fini dell'attuazione del pacchetto
di provvedimenti.
Per quanto concerne le misure destinate a contenere l'aumento delle spese di personale rinviamo al numero 253. Nel frattempo è divenuto superfluo un parere esauriente sulla revisione dell'assicurazione contro le malattie (LÀMal) dal momento che
la variante «trasferimento dei sussidi destinati alla riduzione dei premi nell'assicurazione contro le malattie» - ipotizzata per colmare la differenza sino ai 500 milioni
di franchi di risparmi — è stata abbandonata a favore dell'aumento del contributo dei
Cantoni all'AVS6. La LAMal è quindi esclusa dal programma di stabilizzazione
1998. Inoltre, su suggerimento dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali, le
assicurazioni malattia e i Cantoni hanno convenuto una moratoria all'inizio del mese
di luglio 1998. La questione del finanziamento degli ospedali sarà quindi disciplinata
nell'ambito di una prossima revisione della LAMal.
232
Traffico regionale
Situazione attuale
Conformemente agli articoli 49/53 della legge federale del 20 dicembre 1957
sulle ferrovie (LFerr; RS 742.101), la Confederazione e i Cantoni sopportano i
costi pianificati e non coperti delle offerte regionali di trasporto di persone che
ordinano congiuntamente. Attualmente la Confederazione fornisce un contributo medio pari al 75 per cento di questi costi e i Cantoni un contributo medio
pari al 25 per cento.
Proposta
In seguito alla riduzione del suo contributo di indennizzo dei costi non coperti,
completata con una riduzione complementare del preventivo (per il 2001), le
spese della Confederazione per la rubrica «Traffico regionale, indennizzo» dovrebbero registrare un calo di 150 milioni di franchi, provenienti per 100 milioni dal trasferimento dell'onere ai Cantoni e per 50 milioni da misure di razionalizzazione.
6
42
Oltre al «trasferimento dei sussidi destinati alla riduzione dei premi nell'assicurazione
contro le malattie» e all'«aumento del contributo dei Cantoni all'AVS», gli interessati
hanno parimenti analizzato la «partecipazione dei Cantoni alle spese degli uffici regionali
di collocamento (ORC/LMML) previsti dall'assicurazione contro la disoccupazione. Al
termine dell'esame approfondito delle tre varianti da parte di un grappo di lavoro comune
Confederazione/Cantoni, la grande maggioranza della CdC ha optato nel corso dell'assemblea plenaria del 19 giugno 1998 a favore dell'«aumento del contributo dei Cantoni
all'AVS».
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998:
n. 1/8: modifica dell'articolo 53 capoverso 2 della legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (LFerr; RS 742.707)
n. 1/4: completamento della legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di
provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611.010) con un mandato
di risparmio al Consiglio federale all'articolo 4a (nuovo) capoverso 1 lettera d.
Risparmi
1999:-
2000: 37,5 milioni
2001: 150 milioni
Dal 1° gennaio 1996 la Confederazione finanzia l'intera offerta di traffico regionale
in una percentuale media del 75 per cento per il tramite della rubrica 802.3600.204
«Traffico regionale». (I dati del preventivo e del piano finanziario contemplano
inoltre alcune ulteriori prestazioni ordinate e finanziate interamente dalla Confederazione, che non rientrano nel traffico regionale [p. es. prestazioni di importanza nazionale ordinate unicamente dalla Confederazione]). La situazione attuale si presenta
come segue:
Situazione iniziale dell'unno di orario 1999/20001)
milioni^)
per cento
Confederazione
Cantoni
Totale = somma delle quote dei Cantoni
1260
420
1680
75
25
100
') Senza le offerte di trasporto ordinate individualmente dalla Confederazione e dai Cantoni.
) Cifre tonde.
2
L'introduzione il 1° gennaio 1996 dell'indennizzo dell'offerta di trasporto ordinata
ha imposto alle imprese di attuare sforzi di razionalizzazione molto più vasti per poter accrescere l'efficienza delle loro prestazioni.
Con il cambiamento d'orario del 1999 i trasporti pubblici dovranno già subire una
riduzione reale del 3 per cento del totale delle riserve disponibili (le cosiddette quote
cantonali) rispetto alle previsioni del 1996 e a causa della presa in considerazione nei
piani finanziari 1999 e seguenti della limitazione dei crediti intervenuta nel 1997. Al
momento del cambiamento d'orario del 2000 non sarà certo facile realizzare ulteriori
150 milioni di risparmi senza correre il rischio di una diminuzione dell'offerta.
Nella consapevolezza di questa problematica, nell'ambito dei colloqui alla «Tavola
rotonda» è stato proposto di attuare questo contributo di risparmio a favore della
Confederazione trasferendo gli oneri dalla Confederazione ai Cantoni e operando
risparmi. Per il tramite di ulteriori ottimizzazioni dell'offerta e di una gestione più
razionale è possibile realizzare 50 milioni di risparmi. Il saldo delle quote cantonali
di 1630 milioni di franchi viene nuovamente ripartito in modo da trasferire un onere
di 100 milioni di franchi ai Cantoni aumentando il loro contributo dal 25 al 32 per
cento. La quota percentuale della Confederazione passa così al 68 per cento, pari
all'incirca a 1110 milioni di franchi.
43
Proposta di soluzione, anno di orario 2001/20021)
milioni
_
-
Situazione iniziale Confederazione
Sgravio Confederazione previsto
Oneri rimanenti Confederazione
Prestazioni dei Cantoni
Totale prestazioni secondo la LFerr
Ordini supplementari dei Cantoni
Totale
Risparmi nei trasporti pubblici
Maggiore onere dei Cantoni
-
1260
-150
1110
520
1630
0
75 per cento
68 per cento
32 per cento
100 per cento
Ordini senza partecipazione
della Confederazione2)
1630
50
100
2)
') Senza le offerte di trasporto ordinate individualmente dalla Confederazione e dai Cantoni.
) Sono possibili trasferimenti tra queste due posizioni; i Cantoni dispongono di un ulteriore
margine di manovra in virtù della riforma delle ferrovie (riduzione del prezzo dei tracciati).
2
Visto che l'attuazione materiale di queste misure non deve assolutamente influenzare
le ripercussioni della perequazione finanziaria (indiretta) dell'indennizzo del traffico
regionale, le quote cantonali (aliquote percentuali) sono aumentate in modo lineare
del 27 per cento (risultato: 100 milioni). I 50 milioni rimanenti vengono risparmiati
per il tramite di una riduzione del 3 per cento delle quote cantonali. Ogni Cantone
dovrà così ridurre del 3 per cento le spese per i trasporti pubblici, a meno che accetti
di sopportare le relative maggiori spese. Questa soluzione è conforme ai principi
della nuova perequazione finanziaria (misure in vista di una ripartizione equa e scalare dei compiti tra Confederazione e Cantoni e di un potenziamento della responsabilità propria dei Cantoni; cfr. n. 51).
La trasposizione in termini legislativi della soluzione proposta esige due diversi adeguamenti. Il primo adeguamento concerne il trasferimento degli oneri ai Cantoni e
assume la forma di un aumento dal 25 al 32 per cento della loro partecipazione
all'indennizzo dei costi non coperti dell'offerta di traffico regionale. L'adeguamento
in questione postula una modifica dell'articolo 53 capoverso 2 della legge federale
sulle ferrovie (LFerr; RS 742.101). L'aliquota di partecipazione della Confederazione - attualmente compresa tra un minimo del 50 e un massimo del 90 per cento - è
d'ora in poi compresa tra il 36 e il 95 per cento. Questa misura impone altresì una
modifica dell'ordinanza del 18 dicembre 1995 sulle quote cantonali di partecipazione
alle indennità e agli aiuti finanziari destinati al traffico regionale (OQC; RS
742.101.2) e in particolare del suo allegato.
L'articolo 53 capoverso 1 LFerr stabilisce che le quote della Confederazione e dei
Cantoni all'indennizzo sono fissate dal Consiglio federale dopo consultazione dei
Cantoni. Tale consultazione sarà organizzata a tempo debito, prima dell'entrata in
vigore prevista delle modifiche.
II secondo adeguamento comprende i 50 milioni di franchi supplementari che dovranno risultare dal potenziamento dell'efficienza delle imprese di trasporto. A tale
scopo al Consiglio federale è impartito un mandato di risparmio secondo il numero
1/4 della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 (complemento alla
legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali, RS 611.010).
44
Dall'epoca della conclusione degli accordi della «Tavola rotonda» sono emerse in
fase di elaborazione del preventivo 1999 e del piano finanziario 2000-2002 ragioni
oggettive che postulano un aumento di 15 milioni di franchi all'anno rispetto al piano
finanziario del 29 settembre 1997 nella rubrica «Traffico regionale, indennizzo»:
L'aumento dell'I per cento dell'IVA a partire dal 1° gennaio 1999 provoca una
crescita dei costi non coperti (a carico di chi fornisce il sussidio) delle imprese
pubbliche di trasporto.
Una modifica del sussidiamento del trasporto di automobili provoca una diminuzione di 10 milioni di franchi nella rubrica budgetaria 802.3600.202, diminuzione che deve essere compensata nella rubrica relativa al traffico regionale
(sinora sussidio incrociato delle infrastrutture grazie al trasporto di automobili
al Lötschberg, che copriva i propri costi: d'ora in poi finanziamento per il tramite di un indennizzo secondo la LFerr).
Invece, per quanto concerne l'«indennizzo del traffico regionale», l'attuazione della
riforma delle ferrovie sfocia in una diminuzione di 29 milioni di franchi (1999) e di
50 milioni (2000-2202) nel preventivo e nel piano finanziario.
Il nuovo regime di indennizzo del trasporto regionale di persone (revisione del 1°
gennaio 1996 della LFerr) ha reso necessaria l'introduzione di un prezzo dei percorsi
per i treni regionali a titolo di compensazione interna dell'impresa. D'ora in poi a
questi treni non verranno più imputati costi integrali qualsiasi di struttura, difficilmente calcolabili, bensì gli importi stabiliti dall'articolo 28 dell'ordinanza sulle indennità (OIPAF, RS 742.101.1).
Dalle discussioni in corso e dai confronti con l'estero è altresì emerso che i prezzi
dei percorsi sinora imputati ai tremi regionali sono troppo elevati nell'ottica attuale.
Ridurre tali prezzi equivarrebbe a sgravare i Cantoni; se i treni regionali dovessero
sopportare costi di infrastnittura meno elevati, i Cantoni (unitamente alla Confederazione) risparmierebbero taluni importi di indennità, ma la Confederazione (sola) dovrebbe spendere di più per finanziare i costi di infrastruttura non coperti delle FFS.
È dunque necessario sottrarre l'importo corrispondente di 50 milioni di franchi
(1999: 29 milioni) dalla rubrica «indennizzo del traffico regionale» (gli ordini di treni regionali saranno altrettanto miglior mercato) e gravare conseguentemente la rubrica di indennizzo delle infrastrutture delle FFS (i costi di infrastruttura non coperti
aumenteranno altrettanto). Un simile trasferimento sarebbe neutrale sia sul preventivo della Confederazione che su quello dei Cantoni e delle FFS (cfr. n. 244). Esso
porrebbe però rimedio all'attuale situazione insoddisfacente, in virtù della quale i
treni regionali pagano i prezzi di percorso più elevati del Paese. Si dovrà tenere conto
dei tre parametri menzionati qui sopra nella definizione del mandato di risparmio del
Consiglio federale.
Per quanto concerne l'attuazione nel tempo delle misure proposte le condizioni generali spiegate qui di seguito sono determinanti:
L'ordine di traffico regionale è ordinato per l'anno di orario (ossia'da giugno a maggio). Le offerte corrispondenti devono di norma essere pronte 12 mesi prima ed essere confermate provvisoriamente. L'ordine definitivo è presentato in febbraio. Se il
programma di stabilizzazione 1998 entra in vigore il 1° luglio 1999, i primi ordini ai
quali potranno essere applicate le aliquote di sussidio modificate saranno quelli
dell'anno di orario 2000/2001, che verranno firmati nel febbraio 2000.
La modifica delle aliquote di sussidio deve entrare in vigore al più tardi all'inizio del
2000 se si auspica che essa si applichi all'anno di orario 2000/2001.
45
1 provvedimenti di sgravio del bilancio della Confederazione dovranno esplicare tutti
i loro effetti nel 2001. Adeguamenti dell'offerta e potenziamenti dell'efficienza superiori a quanto può essere preso in considerazione nel piano finanziario del settembre
1997 sono ipotizzabili unicamente con il cambiamento d'orario del 2001. Per raggiungere l'obiettivo prestabilito, occorre quindi prevedere per l'anno di orario
2000/2001 una soluzione transitoria che disciplini i diversi pagamenti parziali effettuati dalla Confederazione e dai Cantoni in modo che la Confederazione versi un importo superiore alla sua quota media nel 2000 (da giugno a dicembre) e un importo
inferiore a questa quota nel 2001 (da gennaio a maggio).
Anno civile
1999
Anno civile
2001
Anni> civile
2000
Anno civile
2002
Anno di orarii» Anno di orario Anno di orarii» Anno dì orario
00/01
01/02
99/00
02/03
Mesi civili
1-5
6-12
Riduzione dell'onere
della Confederazione di
- 100 mio dal giugno 2000
- 50 mio dal giugno 2001
Compensazione1)
6-12
58.3 41,7
58,3
1-5
6-12
1-5
41,7 58,3 41,7
29,2 20,8 29,2 20,8
-20,8 +20,8
Risparmio Confederazione
Risparmio
Confederazione
1-5
6-12
100
0
0
37,5
150
150
150
150
!) Nel novembre del 2000 la Confederazione spende 20,8 milioni in più e i Cantoni un importo corrispondente in meno; nel febbraio del 2001 i Cantoni pareggiano il conto e la
Confederazione spende meno.
233
233.1
Trasporti pubblici / Strade
Strade principali
Situazione attuale
L'articolo 13 della legge federale del 22 marzo 1985 concernente l'utilizzazione degli oli minerali a destinazione vincolata (RS 725.116.2) prevede due
aliquote di base per i sussidi della Confederazione per la costruzione di strade:
—
il primo è compreso tra il 50 e l'80 per cento per le strade situate nel Giura o nelle regioni alpine;
—
il secondo può variare tra il 20 e il 60 per cento per la strade di pianura.
All'interno di questi limiti l'equivalente un aumento di cinque punti percentuali può essere concesso in funzione del volume dei costi di un progetto. Oltre
questi limiti, il Consiglio federale può aumentare il sussidio di cinque punti
percentuali al massimo se gli oneri di un progetto gravano eccessivamente un
Cantone rispetto alla sua capacità finanziaria.
Proposta
Grazie ai seguenti cinque provvedimenti la Confederazione dovrebbe poter
sgravare la rubrica «Strade principali» di 37 milioni di franchi entro il 2001:
46
1.
2.
3.
4.
5.
Diminuzione delle aliquote di base di partecipazione della Confederazione per le strade principale di 10 punti percentuali (Giura e regioni alpine)
e di 5 punti percentuali (altre regioni).
Il regolamento relativo al calcolo dell'aumento dell'aliquota in funzione
del costo dei progetti sarà modificato per il tramite di valori soglia. I
Cantoni riscuoteranno pertanto sussidi inferiori di 2 o 3 punti percentuali
per i loro progetti di media importanza.
Il regolamento complementare relativo ai «costi eccessivi» sarà anch'esso
corretto (allegato all'ordinanza sulle strade principali; RS 725.116.23). Al
posto della possibilità di concessione sistematica di un sussidio in funzione della capacità finanziaria del Cantone (forte, media o debole) non appena il valore limite è raggiunto, il Consiglio federale potrà decidere di
volta in volta nell'ambito dell'approvazione del programma pluriennale
in funzione della capacità finanziaria del Cantone.
La Confederazione rinuncia alla concessione di sussidi ai progetti i cui
costi imputabili sono inferiori a 2,5 milioni di franchi.
In deroga alla legge sui sussidi (LSu; RS 616.1), le nuove aliquote saranno applicate a tutte le richieste pendenti al momento dell'entrata in vigore
del nuovo diritto, nonché agli impegni parziali o ulteriori relativi a oggetti
in corso.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998:
n. 1/7: modifica e completamento della legge federale del 22 marzo 1985 concernente l'utilizzazione degli oli minerali a destinazione vincolata (RS
725.116.2), articolo 13 (aliquota dei sussidi) cpv. 1 e 3bis (nuovo) e articolo
41a (disposizione transitoria relativa alla modifica: applicazione immediata
dopo l'entrata in vigore)
n. 1/4: completamento della legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di
provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611.010) con un mandato
di risparmio al Consiglio federale all'articolo 4a (nuovo) capoverso 1 lettera e.
Risparmi
1999: -
2000: 15 milioni
2001: 37 milioni
La Confederazione partecipa ampiamente alla sistemazione e alla costruzione di
strade principali in tutta la Svizzera. Il contributo di questo capitolo all'obiettivo di
risparmio consiste nella diminuzione dell'aliquota di sussidio della Confederazione e
nell'aumento degli importi soglia determinanti per la concessione di sussidi. Conseguentemente all'adeguamento indispensabile delle disposizioni legali (art. 13), i
Cantoni dovranno assumere una quota molto più importante di spese. D'altra parte,
la preoccupazione di una gestione parsimoniosa delle risorse disponibili influirà
maggiormente sulla selezione dei progetti dal profilo della loro urgenza.
Se si tiene conto dell'alto livello di impegno che si osserva già oggi per i prossimi
anni e benché gli oggetti di minore importanza finanziaria non siano più sussidiati in
futuro, sarà impossibile raggiungere l'obiettivo di risparmio se il nuovo diritto non
47
può essere applicato immediatamente alle nuove fasi e alle fasi successive dei progetti in corso. Inoltre l'effetto risparmio del programma di stabilizzazione verrebbe
ulteriormente ritardato nel tempo se i Cantoni — in attesa dei sussidi ridotti della
Confederazione - presentassero in via cautelativa ulteriori richieste di sussidio per
poter beneficiare delle attuali aliquote più elevate.
Per questo motivo l'esigenza di una ripercussione finanziaria a breve scadenza di
questi provvedimenti postula una deroga alla legge sui sussidi.
All'inizio dei lavori, l'autorità competente da il suo accordo all'insieme del progetto,
ma si impegna formalmente soltanto su una prima fase: la concessione di sussidi alle
fasi seguenti è oggetto di decisioni separate. Questa regolamentazione fornisce il
margine di manovra necessario per prendere altresì in considerazione nuovi progetti
in fase avanzata di pianificazione. L'introduzione immediata delle nuove aliquote di
sussidio sarà garantita dalla (nuova) disposizione transitoria più sopra menzionata
della legge federale concernente l'utilizzazione dell'imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (RS 725.116.2).
Come risulta da questa enumerazione di misure concrete, gli adeguamenti legislativi
proposti non bastano per raggiungere con certezza l'obiettivo prestabilito. Gli adeguamenti dovranno pertanto essere completati con corrispondenti modifiche
dell'ordinanza sulle strade principali (RS 725.116.23), per poter in particolare attuare
le misure 2 e 3 menzionate qui sopra. Inoltre spetterà al Consiglio federale rispettare
l'obiettivo di risparmio per il tramite di una preparazione e una gestione rigorosa del
prossimo programma pluriennale. Per tutti questi motivi è indispensabile consacrare
l'obiettivo di risparmio nel mandato affidato al Consiglio federale, come previsto dal
numero 1/4 del disegno di legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 (cfr.
n. 233.3 qui sotto).
233.2
Sussidi fondati sull'ordinanza sulla separazione
delle correnti di traffico
Situazione attuale
Sinora i seguenti sussidi (vincolati ai costi imputabili) erano versati in virtù
dell'ordinanza del 6 novembre 1991 concernente i contributi per la soppressione o la sicurezza dei passaggi a livello e per altri provvedimenti intesi a separare i modi di traffico (ordinanza sulla separazione dei modi di traffico; RS
725.121), fondata sugli articoli 18, 19 e 38 della legge concernente l'utilizzazione dell'imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (RS 725.116.2)
e sull'articolo 36ter Cost.:
— sussidio compreso tra il 50 e l'80 per cento - rispettivamente del 70 per
cento - alle spese di soppressione dei passaggi a livello e alle spese di
miglioramento della loro sicurezza; di norma la chiave di ripartizione è
del 25 per cento per la ferrovia e del 75 per cento per la strada;
sussidio compreso tra il 40 e l'80 per cento alle misure di separazione
delle correnti di traffico tra la strada e la ferrovia che danno diritto a indennità (traffico regionale); la chiave di ripartizione era generalmente del
50 per cento per la ferrovia e del 50 per cento per la strada;
— sussidio del 40 per cento alle misure destinate alla separazione delle correnti di traffico e al miglioramento della fluidità dei trasporti in zona urbana (traffico locale e talune misure di costruzione delle rete RER).
48
Proposta
Riduzione e limitazione delle risorse annuali messe a disposizione dalla
Confederazione a un livello che consenta di raggiungere la diminuzione
di spese prevista. Questa circostanza esige la rinuncia provvisoria a nuovi
impegni; il limite si applica già al momento dell'approvazione dei nuovi
piani pluriennali.
Modifica della chiave di ripartizione a scapito dei proprietari delle strade
che in futuro dovranno normalmente assumere il 100 per cento dei costi
imputabili.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998:
n. 1/8: legge del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (RS 742.101), adeguamento
dell'articolo 26 e abrogazione dell'articolo 27.
n. 1/4: completamento della legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di
provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611.010) con un mandato
di risparmio al Consiglio federale all'articolo 4a (nuovo) capoverso 1 lettera b.
Risparmi
1999: 10 milioni
2000: 40 milioni
2001: 3 milioni
(di cui, rispettivamente, 10/25/48 milioni nel settore dei passaggi a livello e
0/15/15 milioni in quello della separazione delle correnti di traffico)
Conformemente all'articolo 18 della legge concernente l'utilizzazione dell'imposta
sugli oli minerali a destinazione vincolata (RS 725.116.2), la Confederazione promuove la soppressione o il miglioramento dei passaggi a livello. Essa sostiene parimenti altre misure destinate a separare i trasporti pubblici dal traffico privato, in particolare la ferrovia dalla strada, e a migliorare la fluidità dei trasporti in zona urbana.
Il Consiglio federale attribuisce i fondi dopo aver sentito i Cantoni. L'ufficio federale competente (UFT o UFS) determina nei Cantoni il volume delle misure previste,
stabilisce i programmi di investimento e li sottopone per approvazione al Consiglio
federale.
Le locuzioni «passaggi a livello» e «misure di separazione delle correnti di traffico»
designano i seguenti contenuti:
Passaggi a livello (n. 233.21): gli aiuti finanziari versati con riferimento alla
rubrica budgetaria 806.4600.005 «Passaggi a livello».Questa rubrica comprende
altresì i sussidi relativamente modesti alle misure di separazione delle correnti
di traffico che concernono soprattutto la strada e taluni aiuti al traffico
d'agglomerazione orientato sulla strada."L'ufficio competente è in questo caso
l'Ufficio federale delle strade (UFS).
Misure di separazione delle correnti di traffico (n. 233.22): gli aiuti finanziari
versati per i progetti che comportano soprattutto misure in relazione con il traffico ferroviario e che figurano nella rubrica budgetaria 802.4600.105 «Separazione delle correnti di traffico». Questa rubrica comprende altresì i sussidi relativamente modesti al traffico d'agglomerazione orientato sulla ferrovia. L'ufficio competente è in questo caso l'Ufficio federale dei trasporti (UFT).
49
233.21
Limitazione delle spese per aiuti finanziari ai passaggi
a livello
Per poter attuare la riduzione di spese prevista entro il 2001, nessun nuovo impegno
sarà assunto fino a nuovo avviso. Gli impegni già presi saranno coperti sulla base
dell'ambito finanziario ridotto. Il risanamento mirato dei passaggi a livello più pericolosi sarà ulteriormente sostenuto finché questo compito potrà essere ripreso dai
Cantoni nell'ambito della nuova perequazione finanziaria. Il risparmio sarà realizzato per il tramite di una limitazione dei crediti di pagamento a 12 milioni di franchi
all'anno a partire dal 2001.
Numerosi progetti sono già in fase avanzata di pianificazione e di autorizzazione: i
Cantoni interessati mal comprenderebbero il rifiuto della Confederazione di sostenerli finanziariamente. D'intesa con la Conferenza dei Governi cantonali (CdC), la
Conferenza svizzera dei direttori dei lavori pubblici, della sistemazione del territorio
e della protezione dell'ambiente (DTAP) e la Conferenza dei direttori cantonali dei
trasporti pubblici (DTP), saranno presi in considerazione i progetti che soddisfano
cumulativamente le seguenti condizioni: anzitutto il progetto deve essere stato oggetto di una decisione preliminare positiva da parte dell'autorità federale competente.
Secondariamente, una decisione definitiva di credito deve essere stata presa a livello
cantonale il 30 giugno 1998. In terzo luogo, la pianificazione del progetto deve essere molto avanzata, in modo da essere pronti per l'inizio dei lavori. Nella misura del
possibile saranno sottoposti alle medesime condizioni taluni rari progetti che non
adempiono interamente l'ultima condizione in quanto sono ancora in sospeso talune
procedure sulle quali il committente d'opera non ha alcun influsso. Per quanto concerne questi progetti, la Confederazione farà uso del margine di manovra consentito
dai crediti di pagamento.
Non ci si deve aspettare il pagamento degli aiuti finanziari in funzione dell'avanzamento dei lavori. La Confederazione è comunque disposta ad autorizzare in simili
casi il finanziamento anticipato della quota dei Cantoni. Nonostante la limitazione
dei crediti, questa procedura corroborata da piani di pagamento molto dilazionati è
l'unica che consenta di sostenere i progetti. Si tratta però di una soluzione valida unicamente sino all'entrata in vigore della regolamentazione prevista nell'ambito della
nuova perequazione finanziaria tra la Confederazione e i Cantoni. Inoltre deve essere
rispettato l'obiettivo di risparmio prestabilito.
Il Consiglio federale stabilirà questi principi nel programma pluriennale 1998-2002,
accordando anche agli uffici la necessaria flessibilità affinchè i crediti annuali di pagamento possano essere utilizzati.
Le modifiche previste all'articolo 26 capoversi 1 e 2 della legge sulle ferrovie
(LFerr, RS 742.101) hanno lo scopo di trasferire al proprietario della strada la totalità
dei costi di miglioramento dei passaggi a livello. Sono comunque possibili eccezioni
quando i costi superano la capacità finanziaria del proprietario interessato.
La legislazione in vigore prevede la ripartizione dei costi imputabili tra il proprietario della strada e l'impresa di trasporto ferroviario interessata. Se questa regolamentazione non dovesse essere adeguata, l'utile che la Confederazione vorrebbe trarre
dalla limitazione delle spese in materia di aiuti finanziari per i passaggi a livello sarebbe fortemente ridotto, dacché in questo caso - per il tramite dei sussidi alle imprese di trasporti pubblici e in particolare in virtù dell'articolo 56 LFerr (sussidi alle
migliorie tecniche delle imprese di trasporto concessionarie, rubrica budgetaria
802.4600.101) o come finanziamento degli investimenti di base delle FFS
50
(802.4200.002) - essa dovrebbe assumere interamente o parzialmente l'onere degli
importi che potranno essere risparmiati grazie alla limitazione.
L'inserimento di un capoverso 4 all'articolo 26 LFerr si prefigge una più importante
partecipazione del proprietario durante tutta la procedura - dalla pianificazione alla
realizzazione del progetto - con un conseguente rafforzamento del suo impegno finanziario. Sinora il proprietario non aveva praticamente alcun influsso sugli elementi
del progetto relativi al traffico ferroviario. In caso di conflitto la decisione spettava
all'Ufficio federale dei trasporti. Le eventuali divergenze dovranno pertanto essere
appianate durante la fase di pianificazione e di autorizzazione.
L'articolo 27 LFerr sarà abrogato. Se i costi imputabili sono interamente addossati a
una delle parti, la regolamentazione sull'imputazione degli utili diviene superflua.
233.22
Limitazione delle spese per provvedimenti di separazione
delle correnti di traffico
Come'nel caso dei passaggi a livello, nessun nuovo impegno sarà assunto in questo
settore dalla Confederazione finché l'obiettivo di risparmio sarà raggiunto. Gli impegni già presi saranno coperti sulla base dell'ambito finanziario ridotto. Per quanto
concerne i progetti in fase avanzata di pianificazione e di autorizzazione si applicheranno le norme valide per i passaggi a livello. È stato accertato un fabbisogno finanziario che va oltre il 2001. Il risparmio sarà realizzato grazie a una limitazione a 28
milioni di franchi dei crediti di pagamento a partire dal 2000.
Per la limitazione delle spese non si prevede alcuna disposizione legislativa particolare. L'adeguamento della legge sulle ferrovie proposto in materia di misure relative
ai passaggi a livello (n. 223.21) è inoperante. Si pone effettivamente il problema degli effetti perniciosi - come quello della perdita di una parte del risparmio a causa
dell'aumento di un altro sussidio. Di fatto, si tratta soprattutto del sussidio dell'articolo 56 LFerr, che prevede una forte partecipazione dei Cantoni. Se però si tiene
conto della durata della procedura necessaria alla realizzazione di un progetto di separazione delle correnti di traffico, tali effetti saranno sentiti soltanto dopo il 2001.
Inoltre, per quanto concerne gli importi relativamente modesti che transitano attraverso questa rubrica, il rischio di effetti perniciosi non esiste affatto. Questo settore
del traffico non è sostenuto a nessun titolo dalla Confederazione.
233.3
Struttura giuridica
La soluzione della limitazione dei crediti di pagamento per i passaggi a livello e le
misure di separazione delle correnti di traffico è stata adottata su insistenza dei Cantoni, che sono opposti alla soppressione della base costituzionale corrispondente
nell'ambito del programma di stabilizzazione 1998.
La base giuridica necessaria all'attuazione delle misure nel settore delle strade e dei
trasporti pubblici - istituita per il tramite della modifica dell'articolo 13 e della nuova disposizione finale della legge del 22 marzo 1985 concernente l'utilizzazione
dell'imposta sugli oli minerali a destinazione vincolata (RS 725.116.2), nonché per il
tramite della modifica dell'articolo 26 e l'abrogazione dell'articolo 27 della legge del
20 dicembre 1957 sulle ferrovie (LFerr; RS 742.101) - figurerà ai numeri 1/7 e 1/8
del disegno di legge sul programma di stabilizzazione 1998.
51
Gli obiettivi del piano finanziario che.dovranno essere raggiunti sono stabiliti nel
numero 1/4 ibidem (complemento alla legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di
provvedimenti per migliorare le finanze federali [art. 4 (nuovo) n. l lett. e]).
La nuova perequazione finanziaria prevede che i progetti di decongestionamento
concernenti il traffico ferroviario e stradale, il risanamento dei passaggi a livello e le
misure di separazione delle correnti di traffico rientreranno d'ora in poi nell'ambito
di competenza dei Cantoni. Essa prevede altresì una modifica della base costituzionale relativa al sussidiamento dei passaggi a livello e alle misure di separazione del
traffico (art. 36ter cpv. 1 lett. e). Sarebbe così possibile rinunciare alle misure di esecuzione decise nel rapporto sui sussidi (p. es. la modifica delle aliquote di sussidio),
questo perché di norma nessun nuovo progetto dovrebbe essere presentato.
Affinchè le misure producano l'effetto di risparmio previsto dal programma di stabilizzazione 1998, le modifiche di legge devono entrare in vigore al più presto possibile (il 1° luglio 1999).
234
Aumento del contributo dei Cantoni all'AVS
Situazione attuale
I contributi dei poteri pubblici all'assicurazione vecchiaia e superstiti (AVS)
corrispondono al 20 per cento delle spese. La Confederazione ne assorbe il 17
per cento, i Cantoni il 3 per cento.
Proposta
Un onere corrispondente allo 0,64 per cento delle spese di AVS è trasferito ai
Cantoni. Il contributo della Confederazione ammonta d'ora in poi al 16,36 per
cento delle spese per l'AVS e quello dei Cantoni al 3,64 per cento. Il contributo totale dei poteri pubblici all'AVS rimane immutato del 20 per cento.
II provvedimento è limitato nel tempo. La questione dei contributi pubblici
all'AVS dovrà essere riesaminata prima del 1° gennaio 2005 al più tardi, possibilmente nell'ambito della nuova perequazione finanziaria, oppure essere disciplinata da una misura che consenta uno sgravio durevole del bilancio della
Confederazione.
Basi giurìdiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998: n. 1/9: modifica dell'articolo 103 della legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la
vecchiaia e i superstiti (LAVS; RS 831.10)
Abrogazione del decreto federale del 4 ottobre 1985 che stabilisce il contributo
della Confederazione e dei Cantoni al finanziamento dell'assicurazione per la
vecchiaia e i superstiti. La disposizione di questo decreto relativa a un contributo speciale e illimitato nel tempo della Confederazione al finanziamento
delle rendite anticipate è integrata nell'articolo 103 LAVS.
Ripercussioni finanziarie
Sgravio del bilancio della Confederazione:
1999: 175 milioni 2000: 179 milioni 2001: 186 milioni
2002: 194 milbni 7
II rinvio dal 2001 al 2002 dell'adeguamento delle rendite (indice delle rendite del dicembre 2000: cfr. n. 221) è preso in considerazione nelle ripercussioni finanziarie.
52
I poteri pubblici continuano a partecipare congiuntamente al finanziamento dell'AVS
nella misura del 20 per cento dei costi di questa assicurazione. La misura consiste
semplicemente in un trasferimento di onere dalla Confederazione ai Cantoni pari allo
0,64 per cento delle spese per l'AVS. Essa non avrà alcuna ripercussione sull'assicurazione e le sue prestazioni.
La partecipazione della Confederazione al prodotto del punto percentuale supplementare di IVA prelevato a partire dal 1999 per fronteggiare i costi dell'evoluzione
demografica corrisponde attualmente alla partecipazione della Confederazione alla
copertura dei costi dell'AVS. Nonostante la modifica della partecipazione della Confederazione ai costi dell'AVS, si rinuncia a ridurre al 16,36 per cento la quota della
Confederazione al prodotto del punto percentuale supplementare di IVA. Nondimeno, se la quota della Confederazione al prodotto totale dell'IVA dovesse parimenti
essere ridotta al 16,36 per cento, lo Stato centrale registrerebbe una diminuzione di
15 milioni circa delle sue entrate. Anche se questa perdita è compensata da una diminuzione dello 0,05 per cento della quota della Confederazione, la partecipazione
complessiva dei poteri pubblici coprirebbe ancora il 19,95 per cento delle spese
dell'AVS. Dato però che tale partecipazione deve rimanere immutata del 20 per
cento, si rinuncia ad adeguare la quota della Confederazione ai proventi dell'IVA
nell'ambito del programma di stabilizzazione 1998. Il decreto federale del 20 marzo
1998 sull'aumento delle aliquote dell'imposta sul valore aggiunto a favore dell'AVS/
AI rimane immutato8.
Tenuto conto del rinvio dell'adeguamento delle rendite dal 2001 al 2002 (cfr. n.
221), le ripercussioni finanziarie ammontano a:
1999
2000
2001
2002
29006
186
30329
194
in milioni di franchi
Spese per l'AVS
0,64 per cento dell'AVS (sgravio
Confederazione, sgravio Cantoni)
27406
175
27988
179
Visto che l'aumento del contributo dei Cantoni all'AVS non è conforme alla nuova
perequazione finanziaria (NPF) - che non prevede più alcuna partecipazione cantonale al finanziamento dell'AVS - su richiesta di alcuni Cantoni si postula una limitazione nel tempo di questa misura. L'aumento del contributo dei Cantoni all'AVS
dovrebbe pertanto rimanere in vigore sino al 1° gennaio 2005. Se questa misura non
potesse essere soppressa nell'ambito della nuova perequazione finanziaria, si dovrà
ipotizzare un altro provvedimento per sgravare durevolmente il bilancio della Confederazione.
Posto che il programma di stabilizzazione 1998 entri in vigore verso la metà del
1999, la nuova regolamentazione del contributo della Confederazione e dei Cantoni
all'AVS verrà applicata retroattivamente al 1° gennaio 1999. Visto che la Confederazione e i Cantoni versano ogni mese il loro contributo al Fondo di compensazione
dell'AVS, uno spostamento dell'onere non considerato nel corso del primo semestre
potrà essere compensato nel corso di quello successivo.
8
FF 1998 1052
53
235
235.1
Formazione
Formazione professionale
Situazione attuale
La legge sulla formazione professionale del 19 aprile 1978 (LFPr; RS 472.70)
autorizza la Confederazione a versare - a seconda di chi richiede il sussidio e
della situazione - sussidi compresi tra il 12 e il 47 per cento per le spese
d'esercizio, di locazione e di costruzione nella formazione professionale. I sussidi della Confederazione, scaglionati in funzione della capacità finanziaria dei
Cantoni, sono versati ai Cantoni o a responsabili privati della formazione professionale.
Proposta
Una riduzione di quattro punti percentuali dell'aliquota di sussidio nel comparto «istituzioni e misure di formazione professionale» (art. 63 cpv. 1 lett. a
LFPr) consentirà di sgravare il bilancio della Confederazione di 22 milioni di
franchi; il risparmio verrà realizzato a carico esclusivo dei Cantoni, non invece
dei responsabili privati del I a> formazione professionale. L'aliquota di sussidio
dell'articolo 64 capoverso 1 sarà ridotta dagli attuali 27-47 per cento al 23-43
per cento a seconda della capacità finanziaria dei Cantoni.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, n. 1/2: modifica dell'articolo 64 capoverso 1 della legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione
professionale (LFPr; RS 412.10).
Risparmio
1999: 2000: 22 milioni
2001: 22 milioni
Fondandosi sulla legge federale del 19 aprile 1978 sulla formazione professionale, la
Confederazione accorda sussidi alla formazione professionale (formazione di base e
perfezionamento professionale) nelle professioni dell'industria, dell'artigianato, del
commercio, della banca, delle assicurazioni, dei trasporti e dell'industria alberghiera,
come pure in altri settori di servizi e nell'economia domestica, sotto forma di indennità e di aiuti finanziari. La maggior parte di questi versamenti è destinata ai Cantoni.
Nel settore della formazione professionale i partecipanti alla «Tavola rotonda» si
erano intesi su una riduzione lineare delle aliquote di sussidio della LFPr, in maniera
analoga alla riduzione operata tra il 1993 e il 1997. Tale riduzione doveva essere del
5 per cento per i sussidi alle istituzioni e del 10 per cento per i sussidi di costruzione
e di locazione. Questo provvedimento non avrebbe però colpito unicamente i Cantoni, bensì anche i fornitori privati del settore, soprattutto nel comparto del perfezionamento professionale. Per evitare una simile situazione, il Consiglio federale,
d'intesa con i Cantoni, chiede la sola riduzione dell'aliquota di sussidio nel settore
dell'apprendistato. Questa soluzione presenta il vantaggio della trasparenza e di una
facile applicazione e consentirà di realizzare già a partire dal 2000 i risparmi auspicati.
54
L'insegnamento agli apprendisti è impartito in scuole professionali alle quali sono
pure aggregate scuole professionali di artigianato e scuole di arti applicate. Secondo
le disposizioni legali in vigore (art. 58 dell'ordinanza del 7 novembre 1979 sulla
formazione professionale, OFF; RS 412.101), le Scuole tecniche superiori (STS) e le
Scuole superiori dei quadri e dell'economia (SSQEA) rientrano parimenti nel campo
d'applicazione della riduzione del sussidio. Attualmente però, una parte di queste
scuole sono riconvertite in scuole superiori specializzate e sussidiate in virtù della
legge federale del 6 ottobre 1995 sulle scuole superiori specializzate (LSUP; RS
414.71). Le altre scuole continuano a essere gestite come scuole tecniche. Pertanto le
disposizioni sui sussidi saranno abrogate cinque anni dopo l'entrata in vigore della
LSUP, ossia il 30 settembre 2001 (art. 25 cpy. 2 delle disposizioni transitorie della
LSUP). Le ripercussioni di questo provvedimento si limitano pertanto all'insegnamento degli apprendisti.
Le spese prese in considerazione per il sussidio sono gli stipendi dei direttori delle
scuole e dei docenti, nonché il materiale didattico. Il sussidio federale è calcolato'in
percento di queste spese, tenendo conto della capacità finanziaria dei Cantoni.
La riduzione dei sussidi non significa affatto che la Confederazione si ritiri dal finanziamento del settore della formazione professionale. Essa costituisce un trasferimento di oneri modesto e sopportabile per i Cantoni, come già palesato dalla precedente esperienza di riduzione lineare. Non c'è da temere un riporto di questi oneri sui
beneficiari dei sussidi, dacché i Cantoni si impegnano a garantire l'insegnamento
degli apprendisti. Una parte di questi oneri supplementari dovrà nondimeno essere
compensata per il tramite di un calo del numero degli apprendisti e di un potenziamento della collaborazione.
Per attuare la riduzione proposta dell'aliquota di sussidio, basta diminuire di quattro
punti percentuali l'aliquota di sussidio di cui all'articolo 64 capoverso 1. Pertanto, a
seconda della capacità finanziaria dei Cantoni, tale aliquota passerà dal 27-47 cento
al 23-43 per cento.
L'entrata in vigore della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 è prevista per la metà del 1999. I Cantoni presenteranno il loro conteggio finale in materia
di sussidi alle spese d'esercizio nel settore della formazione professionale nella primavera del 2000; gli ultimi versamenti della Confederazione per il 1999 dovranno
pertanto essere imputati sul preventivo 2000 della Confederazione. Affinchè essa
possa beneficiare nel 2000 dello sgravio previsto di 22 milioni di franchi, l'aliquota
ridotta deve già poter essere applicata nel 1999. Per questa ragione il numero II della
legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 deve precisare in modo esplicito che il nuovo diritto si applica a tutte le spese per sussidi effettuate a partire dal
1° gennaio 1999.
235.2
Borse di studio
Situazione attuale
In virtù della legge federale del 19 marzo 1965 sul sussidiamento delle spese
cantonali per borse di studio (RS 416.0), la Confederazione assegna sussidi ai
Cantoni per le loro spese annuali in materia di borse di studio. A seconda della
capacità finanziaria dei Cantoni e nell'ambito dei crediti autorizzati, tali sussidi raggiungono un massimo compreso tra il 20 per cento (Cantoni finanziariamente forti) e il 60 per cento (Cantoni finanziariamente deboli) delle spese per
borse di studio dell'anno precedente.
55
Proposta
La riduzione dell'aliquota di sussidio dovrebbe consentire di sgravare il bilancio della Confederazione di almeno 18 milioni di franchi. Inoltre, i prestiti di
studio rimborsabili dovrebbero pure essere inglobati nel sussidio. Su questa
base e a seconda della capacità finanziaria dei Cantoni, l'aliquota di sussidio
dovrebbe passare dagli attuali 20-60 per cento al 16-48 per cento.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, n. 1/3: modifica del titolo e degli articoli 1, 2 capoversi 1 e 3 (nuovo) e 7 della legge federale del 19
marzo 1965 sul sussidiamento delle spese cantonali per borse di studio (RS
416.0) e sostituzione di alcune locuzioni nei diversi articoli.
Risparmi
1999: -
2000: 18 milioni
2001: 18 milioni
Dal 1995 la Confederazione assegna sussidi ai Cantoni in virtù della legge federale
sul sussidiamento delle spese cantonali per borse di studio. I versamenti in questione
sono destinati a coprire le spese per sussidi. Tali aiuti finanziari devono in particolare
promuovere la formazione delle nuove leve, mantenere la libera scelta del ciclo di
studi e perseguire l'armonizzazione del sistema delle borse in Svizzera.
Sonno assegnati sussidi per le spese di borse di formazione, di perfezionamento e di
formazione continua in tutti i settori della formazione dell'insegnamento postobbligatorio (e anche per la formazione professionale). Sinora i prestiti di studio non erano sussidiati, tranne quando il Cantone rinunciava totalmente o parzialmente al loro
rimborso. In questo caso l'importo assegnato era considerato come una borsa e dava
diritto al sussidio.
A mente del consenso realizzato alla «Tavola rotonda», si tratta ora di ridurre
l'aliquota di sussidio, pari a un massimo del 20-60 per cento a seconda della capacità
finanziaria dei Cantoni, nonché - su richiesta dei Cantoni - di includere i prestiti di
studio nel calcolo dei sussidi. L'incoraggiamento dei prestiti di studio rimborsabili
costituisce peraltro un provvedimento postulato nel rapporto sui sussidi. I risparmi
che potranno essere realizzati in questo settore nel 2001 dovrebbero raggiungere i 18
milioni di franchi.
Per raggiungere l'obiettivo di sgravio previsto e tenere conto nel contempo dei prestiti
di studio, si propone di ridurre i sussidi federali attuali del 20 per cento. In tal modo la
nuova aliquota sarà del 16 per cento per i Cantoni finanziariamente forti e del 48 per
cento per quelli finanziariamente deboli (cifre massime, con riserva dei crediti).
Visto che i prestiti di studio sono di norma rimborsabili, non sono pertanto i prestiti
stessi che devono essere integrati nelle spese che danno diritto al sussidi, bensì le
relative perdite annuali di interesse che ne derivano ai Cantoni. L'aliquota applicata,
uniforme per tutta la Svizzera, è adeguata periodicamente ed è attualmente del 4 per
cento circa. Il passaggio a media scadenza dalle borse di studio ai prestiti di studio
provocherà per la Confederazione spese per sussidi dell'ordine di 7 milioni di franchi. La riduzione dei sussidi provocherà uno sgravio del bilancio della Confederazione valutato in 18 milioni di franchi all'anno.
Le misure proposte esigono un adeguamento della legge federale del 19 marzo 1965
sul sussidiamento delle spese cantonali per borse di studio (RS 416.0) e della corri56
spendente ordinanza di esecuzione del 9 luglio 1965 (RS 416.01). Occorre infatti
integrarvi la riduzione prevista dei sussidi e i prestiti di studio.
L'entrata in vigore della legge federale sul programma di stabilizzazione è prevista
per metà maggio 1999. I sussidi federali nel settore delle borse di studio sono calcolati sulla base delle spese cantonali dell'anno civile precedente. Affinchè lo sgravio
previsto di 18 milioni di franchi sul bilancio della Confederazione possa essere raggiunto nel 2000, l'aliquota ridotta di sussidiamento deve già essere applicata alle
spese dei Cantoni computabili per il 1999. A partire da tale data i prestiti di studio
saranno inglobati nel calcolo dei sussidi federali. Per questo motivo il numero II
della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 deve specificare che il
nuovo diritto si applica a tutte le spese computabili effettuate dai Cantoni a partire
dal 1° gennaio 1999.
236
Esecuzione delle pene e delle misure
Situazione attuale
Sussidi d'esercizio ai centri educativi; la Confederazione assegna sussidi scaglionati per aiutare a finanziare gli stipendi del personale, in funzione della sua
formazione e qualificazione (25, 30 o 40%, l'aliquota più alta per la formazione più qualificata).
Sussidi di costruzione agli stabilimenti di esecuzione delle pene e ai centri
educativi; la Confederazione sussidia nella misura del 50 per cento le spese di
costruzione ammesse.
Proposta
Sussidi d'esercizio ai centri educativi; riduzione delle due aliquote superiori
(40 e 30%) al tasso unico del 30 per cento. Soppressione della categoria del 25
per cento.
Sussidi di costruzione agli stabilimenti di esecuzione delle pene e ai centri
educativi; riduzione del sussidio federale al 35 per cento.
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione, n. 1/1: modifica degli articoli
4 e 7 e aggiunta di un articolo 16 alla legge federale del 5 ottobre 1984 sulle
prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle
misure (RS 341).
Ripercussioni finanziarie
1999:2000: 20 milioni
2001: 24 milioni
Per quanto concerne i sussidi d'esercizio, la legge in vigore e la sua ordinanza di
applicazione prevedono il sussidiamento dello stipendio e di altre retribuzioni del
personale qualificato occupato nei settori dell'educazione, della formazione scolastica o professionale, nonché nei settori della diagnosi e delle cure. Le aliquote di sussidio applicate variano tra il 25, 30 e 40 per cento a seconda della formazione.
Nell'ambito del programma di stabilizzazione questo scaglionamento è sostituito con
57
un'aliquota unica, nel senso che le due categorie di sussidio del 30 e del 40 per cento
sono fuse in una sola (30%). Questa misura è concretizzata a livello di ordinanza. Per
garantire una maggiore trasparenza e la durata nel tempo del sussidio, l'aliquota
massima di cui all'articolo 7 capoverso 1 è ridotta dal 40 al 30 per cento. La misura
sarà effettiva a partire dal 2000. Il termine di attuazione è precisato nel nuovo articolo 21 delle disposizioni transitorie.
L'introduzione dell'aliquota unica del 30 per cento e la soppressione della categoria
del 25 per cento consentiranno alla Confederazione di realizzare a partire dal 2000
un risparmio di 19 milioni di franchi nel comparto dei sussidi d'esercizio. I costi saranno riportati sui Cantoni che sussidiano sul loro territorio centri educativi riconosciuti dalla Confederazione I Cantoni di Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Soletta, Zugo, Appenzello Interno, Glarona e Sciaffusa non rientrano in questa categoria. Essi
saranno però comunque colpiti dalle misure di risparmio se i sussidi soppressi a livello federale non sono compensati da contributi a fondo perso del Cantone sul cui
territorio sono situati questi stabilimenti e se il deficit d'esercizio viene riportato sui
forfait giornalieri in funzione dei posti occupati.
Per quanto concerne i sussidi di costruzione versati agli stabilimenti di esecuzione
delle pene e delle misure e ai centri educativi, la legge prevede il sussidiamento delle
spese di costruzione riconosciute sino a concorrenza del 50 per cento. La nuova aliquota di sussidio sarà del 35 per cento (modifica dell'art. 4 cpv. 1).
Per potenziare l'efficacia del sussidio la Confederazione deve poter versare i suoi
contributi di costruzione sotto forma di forfait. Questo modo di fare necessita l'aggiunta di un nuovo capoverso 4 all'articolo 4 e l'inserimento di un articolo 16is.
Partendo dall'idea che spetta ai Cantoni assumere l'onere delle spese, si era inizialmente previsto di aumentare la quota dei Cantoni (art. 3 cpv. 2 lett. d) al 40-55 per
cento per ristabilire al 90 per cento il finanziamento garantito dalle istanze di sussidiamento, come previsto dalla legislazione in vigore. Questo modo di procedere era
anche spiegato dal fatto che a mente delle riduzioni previste i centri educativi privati
sarebbero stati penalizzati rispetto a quelli posti sotto la responsabilità dei Cantoni o
dei Comuni. Da questo era scaturita l'idea di aumentare la quota di finanziamento
esterno di queste istituzioni dall'attuale 10 per cento al 25 per cento. Ne sarebbe risultato non soltanto un aumento delle tariffe giornaliere, ma anche un riporto supplementare di questi costi sui privati. I rappresentanti dei Cantoni in seno al gruppo
di lavoro che si è occupato di questa questione si sono opposti all'aumento previsto
della quota cantonale. A sostegno della loro tesi, essi hanno fatto valere che si trattava di un problema di ripartizione cantonale che non concerneva direttamente la Confederazione. Inoltre sussiste il pericolo che dal momento che la legge prevede una
quota di finanziamento superiore per i Cantoni che possiedono simili stabilimenti,
questi ultimi non siano più disposti a sostenere le istituzioni private. È la ragione per
la quale questa disposizione deve esser mantenuta nella sua forma attuale.
Per attuare nel 2001 uno sgravio sensibile del bilancio della Confederazione e realizzare risparmi la nuova disposizione sui sussidi di costruzione deve entrare in vigore
con effetto retroattivo al 1° gennaio 1999. In tal modo si potrà ottenere uno sgravio
rapido a livello di impegni che, grazie a un certa qual dilazione nel tempo, si ripercuoterà sui crediti di pagamento. Lo sgravio previsto dovrebbe essere dell'ordine di 1
milione nel 2000, di 5 milioni nel 2001 e di oltre 7 milioni nel 2002.
La legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 prevede un certo numero di
condizioni temporali e qualitative per prevenire a breve scadenza un cumulo di richieste di sussidio (n. 1/1, art. 21).
58
237
Riduzione delle disparità di onere
La maggior parte delle misure prese nel settore del contributo dei Cantoni agli sforzi
di risparmio concernono trasferimenti scaglionati in funzione della capacità finanziaria. Esistono pertanto differenze di onere relativamente importanti, in particolare tra i
Cantoni a forte capacità finanziaria e quelli a debole capacità. È auspicio dei Cantoni
che un provvedimento di perequazione finanziaria consenta di eliminare tali differenze nella misura del possibile. Gli strumenti particolarmente adatti a una simile
perequazione sono quelli che prevedono una quota cantonale fissa (imposta federale
diretta, imposta preventiva, utile della Banca nazionale svizzera, quota all'imposta
sugli oli minerali) oppure i contributi cantonali calcolati secondo una chiave di ripartizione vincolata alla capacità finanziaria dei Cantoni (AVS, AI).
Dai calcoli effettuati risulta che il mezzo più efficace per pareggiare le differenze di
onere tra i Cantoni è quello del contributo cantonale all'AVS e all'Ai. La compensazione si verifica precipuamente tra i Cantoni a forte capacità finanziaria - che assumono un onere minore rispetto a quello della media dei Cantoni - e i Cantoni a debole capacità finanziaria - che hanno invece un onere più elevato di quello della
media dei Cantoni. Il margine di manovra sarebbe più esiguo se si volesse intervenire a livello di imposta federale diretta, dato che la modifica di taluni parametri
dell'attuale chiave di ripartizione si tradurrebbe in sgravi supplementari a favore dei
Cantoni a debole capacità finanziaria: simili misure imporrebbero un onere relativamente importante ai Cantoni di media capacità finanziaria che già assumono un onere superiore alla media. Gli altri strumenti non si prestano particolarmente alla perequazione, sia perché non consentono di garantire il flusso costante dei versamenti, sia
perché l'elaborazione di una chiave di ripartizione esigerebbe modifiche molto più
importanti per realizzare la perequazione.
La modifica della chiave di ripartizione del contributo dei Cantoni all'AVS/ AI postula
una modifica dell'articolo 2 capoverso 2 dell'ordinanza del 2 dicembre 1985 concernente i contributi dei Cantoni all'assicurazione per l'invalidità (RS 831.272.1). Le basi
di calcolo che vi figurano sono parimenti valevoli per la ripartizione dei contributi dei
Cantoni all'AVS. La modifica consiste in un adeguamento dell'indice della capacità
finanziaria in modo tale che la cifra più bassa sia uguale 40 e non più a 50 come sinora.
La modifica della chiave di ripartizione entra in vigore il 1° gennaio 2000. Il contributo dei Cantoni agli sforzi di risparmio raggiunge i 500 milioni di franchi soltanto
nel 2001. Nel 1999 e nel 2000 l'onere finanziario trasferito ai Cantoni ammonterà
rispettivamente a 185 e 332 millioni di franchi. Per questo motivo la misura di compensazione non deve esplicare pienamente i suoi effetti sin dal 1999, perché essa
sgraverebbe troppo taluni Cantoni. Per ragioni di tecnica procedurale, un'introduzione scaglionata delle misure è altrettanto poco indicata quanto la soppressione delle
differenze di onere dei due primi anni. Visto che la somma degli oneri del 1999 e del
2000 corrisponde praticamente a 500 milioni di franchi, la modifica dell'ordinanza a
partire dal 2000 consentirà di tenere conto delle differenze di onere per tali due anni.
Il numero 322 e l'allegato 7 forniscono indicazioni sull'onere dei diversi Cantoni.
24
241
Mandato di risparmio al Consiglio federale
Aspetti giuridici
Al Consiglio federale è affidato il mandato vincolante di fornire ulteriori sforzi
straordinari di risparmio nel suo proprio settore di competenze durante gli anni 1999-
59
2001. Si tratta del settore militare, di quello della protezione civile e di talune prestazioni nel settore dei trasporti. Il mandato di risparmio obbliga il Consiglio federale a
rispettare in questi settori l'obiettivo di risparmio stabilito dal legislatore, sia a livello di ordinanze e di pianificazione finanziaria che di altre decisioni in materia di
spese. In questo modo il mandato politico di risparmio è garantito anche nei settori di
compiti dove il vincolo tra le spese e la legislazione è meno evidente e rientra maggiormente nel potere di apprezzamento del Governo e dell'amministrazione. Il mandato di risparmio, di un volume complessivo di circa 1,6 miliardi franchi, è fondato
sul piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre 1997. La riduzione dei dati del piano finanziario a livello di legge impone maggiori coercizioni al Parlamento, le cui
competenze sono in parte limitate. Pertanto, tranne che in casi straordinari e fatte
salve le prerogative budgetarie delle Camere federali sancite dall'articolo 85 numero
10 Cost., nessun'altra riduzione di spese è prevista. Il mandato di risparmio si estende indirettamente a settori di competenze sinora riservati al Consiglio federale; ha
valore di norma di diritto ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 della legge sui rapporti
fra i Consigli (RS 171.11) ed è integrato nel nuovo articolo 4a della legge del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS
611.010). La modifica in questione è parimenti integrata nella legge federale sul programma di stabilizzazione 1998. Il capoverso 1 della nuova disposizione definisce gli
obbiettivi annuali di risparmio del Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS), della protezione civile e del settore dei
trasporti (prestazioni alle ferrovie, nonché ai trasporti regionali e su strada). Per
quanto concerne il settore militare, il Consiglio federale potrà effettuare trasferimenti
tra le rate di risparmio annuali, purché il limite di spese di 12,88 miliardi di franchi
previsto dal piano finanziario del 29 settembre 1997 per gli anni 1999-2001 non venga superato (cpv. 2). Questa flessibilità dovrebbe consentire al Dipartimento federale
della difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) di attuare il
mandato di risparmio in modo durevole e di facilitare la pianificazione relativa a
Esercito 200X. Infine il capoverso 3 precisa che le competenze delle Camere federali
nella fissazione dei crediti di pagamento del preventivo e dei suoi supplementi sono
riservate.
242
242.1
Spese militari
Situazione iniziale
Situazione attuale
II piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre 1997 prevede 4660 milioni di
franchi all'anno durante gli anni 1999-2001 per il Dipartimento federale delle
difesa, della protezione della popolazione e dello sport - DDPS (senza
l'Ufficio federale di topografia, la Scuola federale dello sport di Macolin e
l'Ufficio federale della protezione civile).
Proposta
Riduzione delle spese rispetto al piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre
1997:
1999: Riduzione da 4660 a 447Û milioni
2000: Riduzione da 4660 a 4290 milioni
2001: Riduzione da 4660 a 4120 milioni
60
Basi giuridiche
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, n. 1/4: complemento
alla legge federale del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611. 010), con mandato di risparmio al Consiglio
federale all'articolo 4a cpv. 1 lett. a (nuovo).
Ripercussioni finanziarie
1999: 190 milioni
2000: 370 milioni
2001: 540 milioni
Una parte importante del mandato di risparmio impartito al Consiglio federale concerne le spese militari. Benché negli ultimi anni il Dipartimento militare abbia dimostrato la sua volontà di risparmio, a mente della politica di sicurezza il Consiglio federale ha ritenuto che erano possibili ulteriori tagli in questo settore. L'Esecutivo
accorda grande importanza al fatto che questi obiettivi non siano unicamente raggiunti per il tramite di tagli a livello di risorse finanziarie. Esso auspica che la sicurezza della pianificazione e la flessibilità nell'attribuzione delle risorse finanziarie
possano essere migliorate secondo uno schema chiaramente definito. Questa misura
non intende essere un'anticipazione su Esercito 200X. In altri termini, questo significa che durante gli anni successivi al 2001 le spese militari dovranno essere adeguate
o negoziate in funzione dei bisogni effettivi di Esercito 200X.
242.2
Mandato di risparmio
Rispetto al piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre 1997, il Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport - DDPS (senza
l'Ufficio federale di topografia, la Scuola federale dello sport di Macolin e l'Ufficio
federale della protezione civile) deve attuare tagli di spese dell'ordine di 1,1 miliardi
di franchi. Nel 1999 questi tagli saranno di 190 milioni, nel 200 di 370 milioni e nel
2001 di 540 milioni. Rispetto al limite a preventivo di 4660 milioni di franchi questo
rappresenta una riduzione nominale annua del 4 per cento, II limite delle spese viene
pertanto stabilito a 12,88 miliardi di franchi per gli anni 1999-2001.
Spese militari del DDPS
(in milioni di franchi)
P1998
P1999
PF 2000
PF 2001
1999-2001
Preventivo 1998 del 18.12.97
e Piano finanziario 1999-2001
del 29.9.97
Riduzioni del programma
di stabilizzazione 1998
Stato dopo il programma
di stabilizzazione 1998
4610
4660
4660
4660
13980
-190
-370
-540
-1 100
4470
4290
4120
12880
Nel periodo compreso tra il 1990 e il 1998, il DDPS ha ridotto le sue spese del 26
per cento in termini reali. Unitamente al programma di stabilizzazione 1998 lo sforzo
consentito dal DDPS rappresenta oltre il 36 per cento di riduzione per il periodo
61
1990-2001. In altre parole questo significa che nel 2001 il DDPS dovrà accontentarsi
in termini reali del 64 per cento al massimo delle risorse del 1990. La somma dei
risparmi è pari a circa 9 miliardi di franchi, ossia l'equivalente di due anni di preventivo.
1990-2001: Evoluzione delle spese del DDPS (senza S+T, UFPC e SFSM)
6000
6000
5145
Crediti di pagamento
(in termini nominali)
5000.
5000
466
4000.
4000
Evoluzione reale dei crediti
di pagamento dal 1990
328
3000-
•3000
-1990-1998=-26%
-1990-2001 =-36%;
2000
V
90
4
91
92
93
94
95 96
97
¥
42000
4
V98 P99 POO P01
Nel 1960 le spese per la difesa nazionale rappresentano ancora il 35 per cento circa
delle spese totali della Confederazione. In considerazione degli obiettivi del programma di stabilizzazione 1998, questa quota sarà ridotta a meno dell'I 1 per cento
nel 2001. Per i soli anni dal 1990 al 2001, le spese consacrate alla difesa nazionale
diminuiranno del 20 per cento. Questa circostanza mostra chiaramente che le spese
traducono l'evoluzione della politica di sicurezza.
242.3
Condizioni quadro in ambito di riduzione delle spese militari
Osservazioni preliminari
La legislazione finanziaria in vigore rimane applicabile senza riserve. La sovranità
del parlamento in materia budgetaria non è toccata: le vostre Camere hanno la competenza di stabilire i crediti di pagamento con il preventivo e i suoi supplementi.
62
Sicurezza di pianificazione
L'inserimento nella legge di riduzioni complessive di 1,1 miliardi di franchi e la fissazione di un limite di spese di 12,88 miliardi conferisce un carattere più coercitivo ai
nuovi dati revisionati verso il basso del piano finanziario. Il Consiglio federale rinuncerà a ulteriori riduzioni delle spese militari nel periodo 1999-2001 e si può partire
dall'idea che le Camere federali rispetteranno scrupolosamente le condizioni quadro che
disciplinano le riduzioni delle spese militari all'atto della fissazione dei crediti annuali
di pagamento. In queste condizioni il DDPS può pianificare i propri compiti in modo
più sicuro nella delicata fase di riorientamento che sta attraversando.
Flessibilità nell'assegnazione delle risorse
L'assegnazione delle risorse deve essere effettuata con maggiore flessibilità. Gli
strumenti disponibili della legislazione finanziaria devono di norma contribuire a
un'assegnazione materiale e cronologica ottimale dei mezzi disponibili; il limite di
spese rappresenta il criterio base in questo contesto.
Nell'allestimento del suo preventivo annuale, il DDPS deve poter disporre di un
margine di manovra massimo nell'ambito del budget militare, vegliando nel contempo all'osservanza dei principi di gestione finanziaria e di contabilità conformemente
agli articoli 2e3 LFC.
Ad adozione avvenuta del preventivo, il margine di manovra del DDPS si limita agli
strumenti proposti dalla legislazione in vigore (LFC/OFC), ma con la garanzia di
poter effettuare ridistribuzioni nel settore militare. Se queste ridistribuzioni non ostacolano l'applicazione del preventivo, occorre esaminare la possibilità di semplificare
le procedure amministrative con il Consiglio federale, le Commissioni delle finanze
e il Parlamento (p. es. richieste riassuntive).
La flessibilità di cui sopra concerne il periodo dal 1° gennaio 1999 al 31 dicembre
2001. Il DDPS - o più precisamente il Consiglio federale - è abilitato a effettuare
mutazioni tra le rate annuali previste nella misura in cui il limite di 12,88 miliardi di
franchi non viene superato.
I crediti residui alla fine degli anni 1999 e 2000 devono poter essere assegnati agli
anni successivi 2000 e 2001 per il tramite dello strumento del credito supplementare
0 del trasferimento di credito.
Costi del piano sociale
1 costi del piano sociale nel settore militare consecutivi alle riduzioni del programma
di stabilizzazione 1998 non devono essere compensati nell'ambito del limite delle
spese di 12,88 miliardi di franchi.
Adeguamento del limite di spese 1999-2001
Nei seguenti casi il Consiglio federale chiederà alle vostre Camere un aumento rispetto al limite stabilito dei crediti di pagamento nel settore militare:
trasferimento di compiti relativi al settore militare (es.: preventivo decentrato
dei forfait postali);
interventi straordinari dell'esercito aventi importanti ripercussioni finanziarie
(es.: catastrofi naturali o industriali di grande portata, interventi alla frontiera
per sostenere il Corpo delle guardei di confine);
rincaro superiore alle ipotesi del piano finanziario 1991-2201 del 29 settembre
1997, ossia il 2 per cento all'anno per gli anni 1999, 2000 e 2001 (in altri termini in caso di differenza superiore all'1% all'anno).
63
242.4
Pacchetto di provvedimenti
Numerosi partecipanti alla «Tavola rotonda» ne hanno colto l'occasione per reclamare misure talvolta divergenti. Si allude in questo contesto all'introduzione di un preventivo globale, alla riduzione considerevole dei mezzi finanziari consecutiva alla
soppressione dei corsi di truppa, alla riduzione degli effettivi e agli accantonamenti
limitati nel tempo per i progetti di armamento.
Preventivo globale
L'introduzione del New Public Management corroborata da un preventivo globale
per l'insieme del DDPS non è ipotizzabile a causa della situazione giuridica attuale.
Anche se questa soluzione fosse praticabile, per motivi di tempo non si potrebbe esigere che il DDPS vi si impegni. Attualmente è invece opportuno proseguire e valutare i collaudi in corso con gli uffici FLAG e estendere progressivamente questi test ad
altre unità organizzative.
Indipendentemente dagli sforzi in vista dell'attuazione del programma di stabilizzazione 1998, occorre instaurare in seno al DDPS le condizioni che consentiranno di
gestire il Dipartimento dopo il 2002 applicando i principi della gestione amministrativa orientata sui risultati, questo in conformità con le riforme prospettate del DDPS
e dell'esercito.
Riduzione delle spese di personale
La soppressione di circa 8000 impieghi (imprese d'armamento comprese) prevista
per la fine del 2000 crea sin d'ora problemi considerevoli. Un'ulteriore riduzione
sino alla fine del 2000 non può essere ipotizzata. Esiste invece un certo margine di
manovra per un'eventuale soppressione di impieghi nel 2001. Occorre comunque
orientare tale soppressione di impieghi sui bisogni di Esercito 200X e quindi valutarla in funzione di una data ulteriore.
Riduzione delle spese materiali
Le spese materiali concemono anzitutto l'esercizio dell'esercito. Sono stati consentiti
notevoli sforzi in questo settore per ridurre i costi: pensiamo in particolare al progetto «PROGRESS» che consente di adeguare Esercito 95 al contesto generale dal
profilo del personale e delle finanze. Gli effettivi dell'esercito saranno ridotti di circa
50 000 unità. Le armi obsolete e care come i carri armati 68 - la cui efficienza al
combattimento non è stata migliorata - i Bloodhound BL-64 e in particolare i Mirage
III-S (caccia) saranno liquidati prima del previsto.
La riduzione dei gradi di prontezza dell'esercito dovrebbe consentire dei risparmi.
Questo concerne in particolare gli impianti di condotta che possono essere gestititi
soltanto rispettando un certo scaglionamento nel tempo. Dal profilo logistico, il materiale è in parte gestito in modo centralizzato, secondo i principi della gestione
commerciale (grado di prontezza materiale in vista dell'impiego, FLAG), oppure
posto in disuso. Le riserve registrano un forte calo. Il materiale che può essere acquistato a breve scadenza non è immagazzinato. Occorre nondimeno rilevare che un
aumento del grado di prontezza dell'esercito consecutivo a una minaccia acuta provocherebbe ingenti spese.
La liquidazione degli eccedenti di Esercito 61 vincolata al progetto «PROGRESS»
deve essere accelerata per poter risparmiare le spese di stoccaggio e di manutenzione
a lunga scadenza. Occorre nondimeno osservare che la liquidazione in questione as-
64
sorbe soprattutto le risorse finanziarie. La medesima osservazione si applica a numerosi oggetti obsoleti delle infrastrutture.
L'amministrazione mette tutto in atto per utilizzare al meglio le scarse risorse disponibili, disponendo misure di ottimizzazione e piani di soppressione. È imperativo
diminuire il numero di compiti e concentrarsi su quelli assolutamente necessari. Talune prestazioni possono essere ridotte e taluni piani possono essere differiti.
Si rinuncia invece alla riduzione massiccia dei servizi di truppa. Abbandonare tali
servizi condurrebbe de facto a una riduzione incontrollata e prematura dell'esercito
che avrebbe importanti implicazioni sulla motivazione a prestare servizio e sull'equità del servizio. Per mantenere un esercito credibile, occorre intraprendere tutto
per non compromettere ulteriormente le spese consacrate all'istruzione, spese del
resto già oggi compresse.
Riduzione delle spese d'armamento
La maggior parte delle riduzioni concernono le spese d'armamento e da questo profilo nessun settore di investimento è stato risparmiato. Le principali ripercussioni si
fanno però sentire a livello di materiale d'armamento. Se negli anni 1990-1998 i crediti di impegni destinati ai programmi d'armamento erano in media superiori a 1550
milioni, il programma di stabilizzazione 1998 dovrebbe ridurre tale media a un livello prossimo ai 1200 milioni.
Questa notevole diminuzione degli investimenti è comunque sopportabile nell'ottica
dell'incertezza che attornia Esercito 200X. Codeste incertezze impongono l'acquisto
in piccole quantità del solo materiale che potrebbe in ogni caso essere utilizzato anche dal nuovo esercito. A lunga scadenza l'armamento deve essere orientato sui bisogni di Esercito 200X. In sintesi si tratta di equipaggiare un esercito ridotto con
materiale moderno e altamente tecnico in vista di un compito in parte nuovo. La
creazione di Esercito 200X provocherà ulteriori spese di investimento. Il rapporto
equilibrato tra spese d'esercizio e spese d'armamento che si osservava in passato
passerà al 60:40 circa nel 2001. A lungo termine saranno quindi anche necessarie
misure di riequilibrio tra le spese d'esercizio e le spese d'armamento.
242.5
Valutazione del programma di stabilizzazione 1998
nel settore militare
II programma di stabilizzazione 1998 ha lo scopo di attenuare, almeno parzialmente,
le considerevoli riduzioni previste utilizzando nel miglior modo possibile il limite di
spese. Gli strumenti disponibili della legislazione finanziaria devono contribuire a
un'assegnazione materiale e cronologica ottimale delle risorse disponibili. In questo
contesto il criterio determinate per il DDPS è il limite prestabilito di spese di 12,88
miliardi di franchi.
Queste chiare condizioni quadro e una certa qual flessibilità nell'assegnazione delle
risorse dovrebbero consentire al DDPS di portare a termine con la voluta calma i
suoi grandi progetti di riforma.
La legislazione finanziaria istituisce condizioni quadro trasparenti. Esigenze più ampie nell'attuazione del programma di stabilizzazione 1998 nel senso di un preventivo
globale non sono attualmente possibili per motivi giuridici e di tempo. Un limite di
spese sostenuto da norme precise costituisce la soluzione ideale nel contesto attuale.
Il DDPS si adopera comunque per creare a lunga scadenza le condizioni necessarie a
una gestione amministrativa orientata sui risultati.
65
Il settore militare può senz'altro sopportare il programma di stabilizzazione 1998 a
mente della situazione internazionale attuale e della sua possibile evoluzione e della
pianificazione ancora poco strutturata dei futuri progetti di riforma. Non bisogna però pregiudicare l'assetto del futuro esercito. Dopo il 2001, il preventivo del DDPS
dovrà essere rinegoziato in modo da garantire le condizioni di riforma richieste dal
nuovo Esercito 200X.
243
243.1
Protezione civile
Situazione iniziale
Situazione odierna
Per l'Ufficio federale della protezione civile (UFPC), il piano finanziario
1999-2001 del 29 settembre 1997 ha stanziato 116 milioni per il 1999 e 114
milioni l'anno per il 2000 e il 2001.
Proposta
Riduzione delle spese rispetto al piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre
1997:
1999: riduzione da 116 a 93 milioni*»
2000: riduzione da 114 a 90 milioni**
2001: riduzione da 114 a 87 milioni*)
') Tenuto conto delle prestazioni ridotte nell'ambito dell'adeguamento del budget
1999 e del piano finanziario 2000-2002.
Base legale
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, n. 1/4: legge federale
del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare lefinanze federali (RS 611.010) completata da un mandato di risparmio al Consiglio federale
previsto dal nuovo articolo 4a (nuovo) capoverso 1 lettera b.
Risparmi
1997:17 milioni
2000: 19 milioni
2001: 22 milioni
II nuovo orientamento della protezione civile secondo le linee direttrici del 26 febbraio 1992 ha provocato una riduzione di più del 30 per cento degli effettivi, segnatamente abbinata a un ringiovanimento e a un ridimensionamento delle organizzazioni di protezione civile dei comuni, nonché ad una gestione dei compiti sempre più
assunta a livello regionale. Oggi le autorità dispongono così di uno strumento di
protezione, d'aiuto e di salvataggio efficace, polivalente e suscettibile di essere rapidamente messo all'opera per affrontare le più diverse situazioni d'urgenza.
Rispetto alla precedente protezione civile, la nuova ha consentito considerevoli risparmi in particolare dal profilo delle costruzioni e del materiale. Dall'inizio degli
anni Novanta le spese per la protezione civile a livello federale sono diminuite da
220 (conto 1991) a 116 milioni di franchi (budget 1998), vale a dire più della metà
del valore nominale, un caso unico tra i compiti svolti dallo Stato. Restrizioni analoghe sono state applicate sul piano cantonale e comunale, cosicché la parte delle spese
per la protezione civile ammonta oggi al 3 per mille delle spese totali delle autorità
mentre era del 2 per cento durante gli anni Settanta.
66
243.2
Mandato di risparmio
Rispetto al piano finanziario 1999-2001 del 29 settembre 1997, l'UFPC deve ridurre
le sue spese di 58 milioni di franchi; tale importo è quasi pari alla metà di un budget
annuale. Le riduzioni ammontano a 17 milioni per il 1999, a 19 milioni per il 2000 e
a 22 milioni per il 2001.
Spese dell'UFPC
(in milioni di franchi)
B 1998
P 1999
P 2000
P 2001
PF 1999-2001
Budget 1998 e piano finanziario'
1999-2001 del 29 settembre 1997
Aggiornamento nell'ambito del
preventivo 1999 e della pianificazione finanziaria 2000-2002*
Riduzioni nell'ambito del programma di stabilizzazione 1998
Situazione dopo il programma
di stabilizzazione 1998
106
116
114
114
344
-6
-5
-5
-16
-17
-19
-22
-58
93
90
87
270
* Mantenimento parziale delle riduzioni decise dal Parlamento nell'ambito del preventivo
1998.
Rispetto alle spese dell'UFPC per il 1991, le spese preventivate per il 1998 sono diminuite del 58 per cento in termini reali. Con l'aggiornamento nell'ambito del preventivo 1999 e della pianificazione finanziaria 2000-2002 e con il programma di stabilizzazione 1998 la riduzione delle spese per il periodo 1999-2001 ammonta al 67
per cento. In termini nominali la somma dei risparmi realizzati durante il decennio è
di 900 milioni circa.
243.3
Misure di ottimizzazione
Dopo la riforma della protezione civile del 1995, le soluzioni scelte a suo tempo in
collaborazione con i Cantoni sono state ulteriormente affinate. Questo riguarda in
particolare la maggiore regionalizzazione delle organizzazioni di protezione civile, la
riduzione delle misure logistiche preventive (rinuncia alla sostituzione delle provviste di medicinali e alla garanzia di derrate alimentari conservabili in previsione di
una fornitura straordinaria, ecc.), nonché adeguamenti dell'istruzione (creazione di
una riserva di effettivi).
Sulla falsariga del pacchetto di misure «PROGRESS» dell'esercito, anche la protezione civile ha previsto ulteriori misure di ottimizzazione che dovrebbero entrare in
vigore il 1° gennaio 1999. Sostanzialmente si tratta di nuove semplificazioni delle
organizzazioni di protezione civile con effetti sulla costruzione e sull'acquisto di
materiale specifico, della diminuzione di due anni dell'obbligo di servire nella protezione civile, nonché di misure addizionali nell'ambito dell'istruzione.
Le misure di ottimizzazione non richiedono alcuna modifica legale. Possono essere
realizzate mediante adeguamenti dell'ordinanza e mediante l'adozione di istruzioni e
direttive. Le ripercussioni finanziarie di tali disposizioni sono parte integrante del
programma di stabilizzazione 1998.
67
243.4
Ripercussioni
Le riduzioni previste dal programma di stabilizzazione avranno serie ripercussioni
sui crediti per misure edili e per l'acquisto di materiale specializzato. I crediti riservati all'istruzione e le spese di personale sono interessati in misura minima dai provvedimenti previsti.
La protezione civile può sopportare le riduzioni del programma di stabilizzazione
1998 perché le misure di ottimizzazione sono state introdotte tempestivamente. Dopo
il 2001, il budget dell'UFPC dovrà tuttavia tenere conto delle necessità di riforma
della protezione civile in un organo di protezione globale della popolazione (200X).
244
Obiettivo di risparmio FFS
Situazione odierna
In virtù del decreto federale del 19 dicembre 1997 sul mandato di prestazioni
per l'esercizio 1998 delle Ferrovie federali svizzere, la Confederazione si impegna a indennizzare le spese d'esercizio non coperte di infrastruttura e le spese per gli ammortamenti previsti (da impegnare per investimenti volti a mantenere la sostanza delle infrastrutture). La Confederazione finanzia i bisogni
d'investimenti di base con prestiti rimborsabili a determinate condizioni e gravati da un tasso d'interesse variabile.
Il presente decreto federale sarà abrogato con l'entrata in vigore della riforma
delle ferrovie il 1° gennaio 1999; lo sostituirà l'accordo di prestazione (tetto di
spesa incluso) fondato sull'articolo 8 della legge del 20 marzo 1998 sulle Ferrovie federali svizzere (LFFS) e sull'articolo 97 della legge sulle ferrovie del
20 dicembre 1957 (LFerr).
Proposta
Riduzione delle prestazioni fomite dalla Confederazione alla società anonima
delle FFS per le rubriche menzionate dal piano finanziario del 29 settembre
1997:
1999: riduzione da 1555 milioni a 1455 milioni
2000: riduzione da 1579 milioni a 1429 milioni
2001: riduzione da 1496 milioni a 1296 milioni
Dagli effetti dell'aumento dell'imposta sul valore aggiunto, dell'imputazione
dei vantaggi forniti dallo Zürcher Verkehrsbund e dei flussi dei pagamenti
modificati dalla riforma delle ferrovie, risultano i seguenti valori di riferimento, stabiliti nell'accordo sulle prestazioni e nel tetto di spesa:
1999: 1513 mio
2000:1509 mio
2001: 1373 mio
2002:1402 mio
Base legale
Legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, n. 1/4: legge federale
del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali (RS 611.010) completata da un mandato di risparmio al Consiglio federale
nell'articolo 4a (nuovo) capoverso 1 lettera e.
Risparmi
1999: 100 mio
68
- 2000: 150 mio
2001: 200 mio
In occasione delle discussioni interne all'amministrazione relative alle possibilità di
attuazione dell'Obiettivo di bilancio 2001 è subito stato chiaro che anche le FFS
avrebbero dovuto contribuire ai risparmi. Nel settembre 1997 il Consiglio federale ha
pertanto affidato al DFF e al DATEC l'incarico di verificare insieme misure per
sgravare le finanze federali degli importi summenzionati.
Dopo approfondite indagini un gruppo di lavoro, composto da rappresentanti delle
FFS, dell'Ufficio federale dei trasporti (UFT) e dall'amministrazione federale delle
contribuzioni, ha stabilito che sussiste un potenziale di risparmio dell'ordine di grandezza voluto che può essere realizzato mediante la combinazione in diversi settori
delle misure più importanti esposte qui di seguito:
— determinazione delle priorità accresciuta nell'ambito degli investimenti in materia d'infrastruttura;
smantellamento delle capacità eccedentarie, verifica degli standard e delle procedure in materia di manutenzione;
maggiore razionalizzazione e incremento della produttività, in particolare nel
traffico regionale (non si tiene conto dei risparmi consecutivi alla soppressione
delle prestazioni)9;
pensionamenti amministrativi;
rinuncia alla compensazione del rincaro per il personale prendendo in considerazione una riduzione del tempo di lavoro a titolo di compensazione;
finanziamento di un eventuale compensazione del rincaro per le rendite esclusivamente mediante un migliore rendimento degli investimenti (la prevista trasformazione della Cassa Pensioni e di Soccorso [CPS] e soprattutto il finanziamento dello scoperto permetteranno alla CPS una politica d'investimento più
adeguata al nostro tempo).
Le riduzioni proposte sono esigenze globali la cui responsabilità d'attuazione incombe all'impresa che deve adottare misure concrete.
Le decisioni del Parlamento nell'ambito dei dibattiti sulla riforma delle ferrovie
(ripresa da parte della Confederazione dello scoperto della CPS pari a 5,1 miliardi di
franchi in 6 anni) faciliteranno sensibilmente il compito delle FFS, che inizialmente
avevano giudicato troppo ambiziose le misure d'economia, poiché le FFS non saranno più gravate dall'onere degli interessi del debito assunto dalla Confederazione.
Nel corso della procedura relativa al budget e dell'attuazione delle misure relative
alla riforma delle ferrovie per il budget 1999 e per il piano finanziario 2000-2002,
ragioni obiettive hanno nel frattempo provocato un incremento dell'ordine di 58 milioni per il 1999 e di 80 milioni per il 2000-2002 delle cifre del budget e del piano
finanziario rispetto alle cifre del 29 settembre 1997. Tale incremento non influisce
tuttavia sulle misure d'economia riguardanti la Confederazione.
La diminuzione del prezzodel tracciato nel traffico regionale di persone, in seguito alla riforma delle ferrovie (cfr. n. 232 al proposito) aumenta le spese non
coperte di infrastruttura delle FFS da 29 milioni nel 1999 a 50 milioni dal 2000.
Riduce dello stesso importo il prezzo del traffico regionale cosicché tale provvedimento non è carico né dei Cantoni né della Confederazione;
L'aumento di un punto dell'imposta sul valore aggiunto per il 1° gennaio 1999
provoca un aumento delle spese scoperte per le imprese di trasporto del tra9
Visto il consenso cui si è giunti in occasione della «Tavola rotonda», tali risparmi non
sono attribuiti alle FFS ma sono calcolati nel contributo dei Cantoni al risparmio nel settore del traffico regionale delle persone.
69
sporto pubblico (circa 7 milioni all'anno per le FFS a causa dell'adeguamento
della riduzione forfettaria dell'imposta anticipata);
Per quanto riguarda le prestazioni del Cantone di Zurigo nell'ambito della costruzione della RER, il contratto di collaborazione del 1989 permette al Cantone
di imputare i vantaggi concessi alle FFS al momento dell'indennizzo delle prestazioni della RER. L'entrata in vigore della legge sulle ferrovie riveduta ha reso necessaria una nuova regolamentazione contrattuale al proposito. La risultante imputazione dei vantaggi, pagata dalla Confederazione alle FFS, ammonta
a 22 milioni per il 1999 e a 23 milioni ciascuno per gli anni 2000-2002.
Nell'ambito del mandato di risparmio al Consiglio federale occorre tenere conto dei
tre parametri summenzionati.
Nel settembre 1998, il Consiglio federale ha adottato all'intenzione del Parlamento il
messaggio sulla convenzione di prestazioni tra la Confederazione e la futura società
anonima delle FFS, nonché il relativo tetto del pagamento dell'infrastruttura. Tale
messaggio e il budget della Confederazione per il 1999 già hanno preso in considerazione il contributo alle economie da realizzare nell'ambito delle rubriche interessate
(802.3600.003: indennizzo delle spese non coperte del funzionamento delle infrastnitture; 802.4600.002: investimenti per mantenere la sostanza delle infrastnitture
[assunzione delle spese d'ammortamento] e 802.4200.002: credito per i bisogni di
base degli investimenti nell'infrastnittura).
I grandi progetti ferroviari della NFTA, Ferrovia 2000 e i provvedimenti fonici non
sono toccati dagli sforzi di risparmio. La costituzione del fondo destinato al finanziamento della costruzione dell'infrastruttura dei trasporti pubblici ha per effetto lo
stralcio delle spese connesse ai progetti dal conto finanziario (solamente le entrate a
destinazione vincolata e gli investimenti nel fondo vi figurano come posti transitori
senza influenza sui risultati).
Nemmeno l'indennizzo del traffico combinato (un tempo trasporto huckepack) è incluso nelle misure d'economia riguardanti le FFS. Questo per diverse ragioni: la società anonima delle FFS non è il solo possibile fornitore delle future prestazioni nel
settore. Inoltre tale rubrica è strettamente connessa allo sviluppo del traffico merci in
transito e alle misure auspicate in tale ambito dal Consiglio federale al fine di realizzare l'articolo sulla protezione delle Alpi della Costituzione federale.
I risparmi che possono essere realizzati nel traffico regionale aumentando l'efficacia
delle ferrovie federali non possono essere loro imputati. I partecipanti alla «Tavola
rotonda» hanno voluto che tali incrementi d'efficacia fossero contabilizzati nel contributo dei Cantoni agli sforzi di risparmio. Alle FFS pare comunque possibile realizzare le economie previste.
II trasferimento degli oneri delle FFS alla Confederazione o a terzi come la ripresa
da parte della Confederazione di compiti delle pubbliche autorità un tempo svolte
dalle FFS, i risparmi realizzati mediante il progetto pilota sulla «Seelinie» oppure la
soppressione dell'affitto delle installazioni ferroviarie nei porti renani basilesi non
sono contributi alle misure d'economia riguardanti la società anonima delle FFS.
245
Obiettivo del traffico regionale pubblico
II richiesto incremento dell'efficacia dovrebbe permettere alle imprese di trasporto
pubbliche un risparmio di 50 milioni a partire dal 2001 (cfr. n. 232). Il relativo mandato di risparmio che chiede al Consiglio federale tali risparmi figura al numero 1/4
70
della legge federale relativa al programma di stabilizzazione 1998 (complemento
della legge del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze
federali, articolo (nuovo), capoverso 1, lettera d).
246
Obiettivo di risparmio trasporti pubblici / strade
Nel 2001 il settore dei trasporti pubblici e della strada deve realizzare risparmi di 100
milioni (cfr. n. 233). Le esigenze da soddisfare sono precisate nel mandato di risparmio
del Consiglio federale, al numero 1/4 della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998 (complemento della legge del 4 ottobre 1974 a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali, articolo 4a (nuovo), capoverso 1, lettera d).
. 25
251
251.1
Provvedimenti in altri settori di spese
Settore dell'asilo e dei rifugiati: situazione iniziale,
prospettive e misure
Situazione iniziale
Nel corso dell'ultimo decennio il settore dell'asilo è stato sostanzialmente contrassegnato da un numero di domande fortemente fluttuante e, nel contempo, da un costante incremento del numero di persone presenti in Svizzera che si trovano
nell'impossibilità di lasciare il nostro Paese siccome i loro Paesi d'origine rifiutano
di riammetterli. Dopo il record di 41 629 nuove domande registrate nel 1991, il numero dei richiedenti l'asilo ha oscillato tra 16000 e 18000 domande negli anni seguenti, solamente nel 1997 ha ricominciato ad aumentare, il tasso di progressione
annuale del numero di richiedenti l'asilo che soggiornano in Svizzera è stato del 4
per cento circa negli ultimi anni. Contrariamente alla tendenza osservata in Europa,
nel 1997 in Svizzera il numero delle domande d'asilo è aumentato del 30 per cento
fino a raggiungere 24 000 nuove domande e il livello record di 136 000 richiedenti
l'asilo. Tale tendenza al rialzo si è mantenuta durante i primi cinque mesi dell'anno
in corso: rispetto all'anno precedente, le domande d'asilo sono aumentate di più del
48% nel corso di tale periodo. Spiegano il costante aumento la pressione migratoria
continua in provenienza dai Paesi dell'ex Jugoslavia e dall'Albania, l'attrattiva sempre più forte della Svizzera quale terra d'asilo, l'armonizzazione sempre più efficace
delle politiche d'asilo e d'immigrazione dell'Unione europea e il fatto che la Svizzera è esclusa dagli organi e dagli strumenti chiave dell'UE nel settore.
Un'inversione di tendenza a breve termine non pare probabile, soprattutto a causa
della situazione nel Kossovo. Se la situazione di questa zona di crisi dovesse peggiorare o restare nello stato attuale, occorre aspettarsi un nuovo flusso di richiedenti
l'asilo con le conseguenze finanziarie che conosciamo.
Nel presente contesto le autorità incaricate dell'asilo e dei rifugiati hanno adottato, a
diversi livelli, disposizioni per tenere sotto controllo l'evoluzione delle spese a medio termine. Sulla base della riveduta legge sull'asilo le misure esposte nei paragrafi
seguenti creano le condizioni quadro per ridurre nella misura del possibile la durata
della procedura d'asilo e le relative spese. Tuttavia il successo di tali disposizioni
dipende ugualmente in gran parte dall'armoniosa collaborazione di tutti gli attori che
partecipano alla procedura d'asilo e di allontanamento, nonché dalla misura in cui gli
Stati d'origine sono disposti a rilasciare tempestivamente i documenti di viaggio necessari ai loro cittadini a causa di una decisione negativa delle nostre autorità.
71
251.2
Settore di legislazione
Nel corso della sessione d'estate del 1998 è stato possibile chiudere il dibattito sui
lavori relativi alla revisione totale della legge sull'asilo. La presente revisione sfocerà su alcune semplificazioni delle procedure. E in particolare il caso se il Consiglio
federale decide che le persone provenienti da un dato Paese hanno bisogno di protezione (ad esempio in caso di guerra civile); per esse non vi sarà procedura d'asilo e
l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ne sarà sgravato. Al momento è tuttavia impossibile calcolare le ripercussioni finanziarie di tale semplificazione.
Il 1° luglio 1998 sono entrate in vigore diverse disposizioni della riveduta legge
sull'asilo, rispettivamente della LDDS, nella veste di un decreto federale urgente di
obbligatorietà generale. Si tratta di ulteriori fattispecie di non entrata nel merito (il
richiedente non consegna i suoi documenti di viaggio e la presentazione della domanda d'asilo è abusiva), nonché della modifica di un articolo della legge federale
concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri (detenzione preparatoria e detenzione a fini d'espulsione in caso di divieto d'entrata nel territorio svizzero). Tali disposizioni possono essere applicate direttamente e senza legislazione
d'esecuzione dalle autorità cantonali e federali competenti in materia d'asilo. Il decreto federale sulle misure d'urgenza in materia d'asilo e di stranieri permette il ricorso a una procedura più semplice e sbrigativa per ovviare determinati abusi
(decisione di non entrata nel merito invece di una decisione materiale). Inoltre le
nuove disposizioni dovrebbero facilitare la consegna di documenti d'identità che
soddisfino le esigenze degli allontanamenti. Meno dura, meno il soggiorno degli
stranieri in Svizzera è costoso. E impossibile calcolare i risparmi che permetteranno
le presenti disposizioni.
L'entrata in vigore della revisione totale della legge sull'asilo trasferisce in generale
ai Cantoni la competenza in materia d'assistenza ai rifugiati accolti. Inoltre, a causa
di tale trasferimento di responsabilità, la Confederazione rimborsa ai Cantoni le spese dell'assistenza in modo forfettario come già avviene per l'assistenza ai richiedenti
l'asilo. Un gruppo di lavoro composto di rappresentanti dei Cantoni, di opere di beneficenza e della Confederazione elabora attualmente le disposizioni della relativa
ordinanza necessaria al calcolo dell'importo dei forfait in questione. I dati empirici
raccolti mostrano che occorre tenere conto anche delle dimensioni delle famiglie,
rispettivamente del nucleo familiare come parametro di calcolo conformemente alle
raccomandazioni della Conferenza svizzera delle istituzioni dell'azione sociale
(COSAS). Insieme a queste informazioni e nell'ottica dell'armonizzazione dei modelli di calcolo nel settore dell'aiuto ai richiedenti d'asilo e ai rifugiati, il tasso forfettario in vigore per i richiedenti d'asilo e gli stranieri accolti provvisoriamente tasso che secondo il sistema attuale non tiene conto della taglia delle famiglie né del
numero di figli né della struttura dell'alloggio e non è dunque regressivo - dovrà essere opportunamente riveduto e adeguato.
251.3
Settore internazionale
Dall'autunno 1997 la Svizzera chiede all'UE l'avvio di negoziati relativi a un accordo parallelo sulla Convenzione relativa alla determinazione dello Stato responsabile
dell'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità europee (Convenzione di Dublino, in vigore dal 1° settembre 1997). L'obiettivo
di tale convenzione è determinare lo Stato membro responsabile dell'esame di una
72
domanda d'asilo in seno all'UE ed evitare in tal modo domande d'asilo parallele o
successive della stessa persona in altri Stati contraenti. Se potesse avere accesso a
tale sistema basato sulla regola della competenza materiale, la Svizzera potrebbe risparmiare centinaia di milioni di franchi, ammesso che il 30 per cento circa delle
domande d'asilo dovrebbero essere esaminate da altri Stati e che pertanto le prestazioni assistenziali a favore di tali persone verrebbero a cadere. L'apertura di negoziati su un accordo parallelo con la Svizzera è tuttavia bloccata fino alla conclusione
dei negoziati bilaterali, poiché TUE sottopone la conclusione dell'accordo parallelo
alla condizione dell'accettazione da parte svizzera della libera circolazione delle persone. Il nostro Paese continuerà a ricercare l'adesione con ogni mezzo che le si presenterà.
Per attenuare le conseguenze, anche finanziarie, del fatto di essere stati tenuti ai
margini della Conferenza di Dublino, il nostro Paese conduce negoziati bilaterali con
i suoi vicini, più precisamente con la Francia, l'Italia e l'Austria, al fine di concludere accordi di riammissione di persone in situazione irregolare. Questi si propongono
di garantire che gli Stati in questione riammettano nel più breve termine le persone
entrate irregolarmente in Svizzera dopo aver transitato nel loro territorio. Nel contempo occorre rendere possibile l'allontanamento con scorta di polizia, da parte di
uno degli Stati contraenti, verso il territorio nazionale di un altro Stato. Il Consiglio
federale da la priorità ai negoziati con l'Italia poiché per ora con essa non vi sono
accordi di questo tipo. Siccome l'Italia riammette solo una parte delle persone arrestate nella zona di frontiera e entrate illegalmente in Svizzera, la conclusione e
l'attuazione di un tale accordo permetterebbero risparmi sostanziali al nostro Paese.
Una volta firmato, l'accordo sarà sottoposto all'approvazione dei Parlamenti dei due
Paesi.
251.4
Settore di applicazione
Gli addetti ai lavori dei settori dell'asilo e dei rifugiati ritengono che il settore che
più necessita un intervento è quello dell'esecuzione. Il DFGP e la Conferenza dei
direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia (CCDGP) hanno istituito alla
fine dell'anno scorso un gruppo di lavoro comune composto di delegati della Confederazione e dei Cantoni. Il gruppo di lavoro ha consegnato in primavera un catalogo
di proposte di miglioramento che hanno trovato un consenso unanime. Nello spirito
di un «do ut des» a un maggior impegno della Confederazione corrispondono provvedimenti che devono attuare i Cantoni. Il DFGP e la CCDGP sono d'accordo di
adottare i seguenti provvedimenti:
creazione di un «Ufficio centrale incaricato dell'esecuzione dell'allontanamento» presso PUFR. Il nuovo organo è responsabile di procurare i documenti
di viaggio e di sostenere l'esecuzione nel settore dell'asilo e degli stranieri;
potenziamento degli effettivi degli organi cantonali d'esecuzione;
—
incremento e istituzionalizzazione della collaborazione intercantonale nonché
professionalizzazione nel settore dell'accompagnamento degli allontanamenti,
dell'organizzazione dei voli speciali, ecc.;
— maggior coinvolgimento del DFAE nel sostegno all'esecuzione degli allontanamenti.
Quali misure complementari sono state accettate le seguenti proposte:
utilizzazione di tutte le possibilità offerte dalla legge federale concernente misure coercitive nell'ambito degli atti cantonali d'applicazione;
73
-
istituzione di un gruppo di lavoro «aeroporto» che si occupi della procedura da
applicare negli aeroporti e che sia incaricato di esaminare l'introduzione di misure che precedano l'entrata nel Paese («pre entry measures») nonché la possibilità di concludere accordi volontari riguardanti «carrier sanctions» con le
compagnie aeree;
esame delle possibilità di sostegno delle misure di allontanamento da parte delle
autorità incaricate delle opere sociali.
Inoltre, nella prospettiva del rapporto sulle misure proposte da presentare alle assemblee della CCDGP dell'autunno 1998 e della primavera 1999, occorre ancora definire
indicatori, formulare condizioni e istituire un controllo d'attuazione che permettano
di determinare chi si è occupato di quale compito e fino a quando rispettivamente chi
ha trascurato di farlo. Mediante un controllo delle procedure e dell'esecuzione elaborato dall'UFR e dai Cantoni insieme si dovrebbe finalmente poter constatare se le
misure proposte hanno permesso di realizzare l'obiettivo prefissato. -
251.5
Settore della procedura
Le misure concernenti la procedura d'asilo si propongono innanzitutto di smascherare tempestivamente le domande abusive e di prendere decisioni rapide al proposito.
A tal fine è stata introdotta una procedura scaglionata in due tappe nel tempo. Quale
misura a breve termine, l'UFR sta esaminando un progetto-pilota che, mediante
un'analisi linguistica eseguita nei centri d'accoglienza, riconosce le domande dei
cittadini albanesi che si spacciano per jugoslavi e ne accelera il trattamento. L'esame
diretto e rapido di un massimo di casi da parte della Confederazione dovrebbe permettere di ridurre il numero di domande presentate sotto falsa identità. Un'ulteriore
misura consiste nell'ottimizzazione organizzativa della fase iniziale della procedura
d'asilo vale a dire che, per il 25 per cento delle domande d'asilo, in particolare per le
decisioni di non entrata nel merito e per le decisioni nel merito manifestamente chiare una decisione dovrebbe poter intervenire già nella prima fase della procedura e
senza la partecipazione dei Cantoni.
251.6
Settore risorse
Dall'inizio degli anni Ottanta, in Svizzera l'evoluzione del numero delle domande
d'asilo è estremamente fluttuante e impedisce pertanto alle autorità una politica delle
risorse a lungo termine. Nel 1994 è stato istituito a titolo sperimentale il «Modello di
potenziale strategico delle autorità federali incaricate dell'asilo» (Strategische Leistungbereitschft der Asylbehörden des Bundes - SLB), poiché, fino al 1992, le autorità federali competenti nel settore dell'asilo non erano mai riuscite a restare al passo
con il numero crescente di stranieri che cercavano asilo e protezione e ad esaminare
le loro domande d'asilo entro termini ragionevoli. Così, nell'interesse della contenzione dei costi nel settore dell'asilo sono state create strutture e meccanismi per reagire tempestivamente alle oscillazioni del numero delle persone in cerca d'asilo e
degli stranieri in cerca di protezione senza provocare lunghi e costosi soggiorni dei
richiedenti in attesa delle relative decisioni. L'8 giugno 1998 il Consiglio federale ha
deciso di introdurre definitivamente il modello SLB. Nel contempo ha aumentato la
riserva della SLB da 15,5 milioni a 20,5 di franchi, importo che corrisponde ai salari
di circa 155 collaboratori supplementari temporanei. L'attuazione delle misure proposte nel catalogo del DFGP e della CCDGP richiede un ulteriore potenziamento
74
dell'effettivo.Il DFGP prepara una domanda in tal senso. A meno di avvenimenti
straordinari, l'UFR e la CRA dispongono degli effettivi necessari per esaminare le
domande d'asilo e i ricorsi che ne risultano, evitando la moltiplicazione dei casi pendenti. Inoltre, con i decreti del 17 dicembre 1997 e del 16 marzo 1998, il Consiglio
federaleha rafforzato il Corpo delle guardie di confine, soprattutto alla frontiera sud,
con 100 appartenenti del Corpo delle guardie di fortificazione.
251.7
Prospettive finanziarie
II budget per le spese nel settore dell'asilo (UFR e CRA), approvato nel 1998 sulla
base di una previsione di 18 000 nuove domande d'asilo, ammonta a 980 milioni. Le
domande hanno già raggiunto tale livello nel luglio 1998, occorre quindi aspettarsi
32 000 nuove domande entro la fine del 1998. Nel 1998 sono stati richiesti crediti
supplementari per un importo di 191 milioni. Per il 1999 il budget previsto, basato su
una previsione di 30000 nuove domande, è dell'ordine di 1,3 miliardi di franchi.
Le cause dell'aumento delle domande d'asilo menzionate nel capitolo «Situazione
iniziale» (cfr. n. 251.1) sono in gran parte determinate dalla situazione degli altri
Stati e da un'evoluzione che la Svizzera non può praticamente influenzare. Così, ad
esempio, è stato possibile riprendere l'esecuzione degli allontanamenti verso la Repubblica federale di Iugoslavia (RFI), bloccata dal novembre 1994 a causa del rifiuto
di tale Paese di permettere il rientro dei suoi connazionali, soltanto nel settembre del
1997, dopo la conclusione di un accordo di riammissione. Da allora l'UFR ha fissato
più di 12 000 nuovi termini di partenza e presentato più di 8500 domande di riammissione di cui circa 4000 sono state finora accettate. Alla fine luglio 1998, 1243
persone, per la gran parte criminali, hanno potuto essere ricondotte nel loro Paese. Il
successo di tali sforzi è stato messo in forse dall'aggravamento della situazione nella
provincia del Kossovo, all'inizio dell'estate. Gli ultimi avvenimenti hanno incitato il
DFGP a prorogare i termini di partenza. D'altronde, solo nel corso di quest'anno,
6755 cittadini della RFI hanno presentato una domanda d'asilo. Se l'importante esodo delle popolazioni in corso attualmente non resta limitato ai Balcani, occorre
aspettarsi un nuovo, importante afflusso vista l'importanza della comunità iugoslava
risiedente in Svizzera.
Secondo ogni previsione, le misure già introdotte o attuate non saranno sufficienti
per invertire la tendenza dell'evoluzione delle spese relative alle domande d'asilo.
Secondo gli sviluppi delle principali zone di crisi occorre perfino aspettarsi un più
forte aumento delle spese.
251.8
Conclusioni del Consiglio federale
L'evoluzione del settore dell'asilo è fonte di preoccupazioni e non può essere accettata senza tentare di porvi rimedio. Rispettando i principi di una politica d'asilo
umana e il diritto internazionale pubblico, il Consiglio federale farà pertanto tutto il
possibile per ritrovare il controllo dell'evoluzione delle spese in tale settore. La realizzazione dell'obiettivo formulato in occasione della «Tavola rotonda» — contenere
le spese a circa 1 miliardo entro il 2001 - dipende da fattori sui quali la Svizzera non
può influire o può farlo solo in minima parte (in particolare l'evoluzione dei settori
di crisi).
75
La principale priorità, per il Consiglio federale, consiste nella rapida attuazione delle
misure già decise e avviate. Occorre in particolare applicare in modo conseguente la
nuova legge sull'asilo, proseguire i negoziati con l'UE sulla conclusione di un accordo parallelo alla Convenzione di Dublino, concludere altri accordi di riammissione di
persone in situazione irregolare con Paesi vicini e terzi e realizzare le misure decise
con la CCDGP intese a migliorare l'esecuzione degli allontanamenti e di altre disposizioni per accelerare la procedura.
Il Consiglio federale è tuttavia cosciente della necessità di esaminare ulteriori misure. Nell'ambito dell'attuazione della legge sull'asilo riveduta si tratta riesaminare in
modo critico a livello d'ordinanza i forfait assistenziali. Nel contempo occorre avviare approfondite riflessioni per determinare se a medio termine l'attuale ripartizione
dei compiti e degli oneri con i Cantoni è ancora opportuna e adeguata ai tempi. Durante i prossimi due mesi il DFGP insieme al DFF incontrerà delegazioni delle seguenti conferenze specializzate competenti (CdC, CCDGP, CDOS , CDF). Deve
inoltre essere istituito un gruppo di lavoro interdipartimentale «Procedure e finanziamento dell'asilo» incaricato di elaborare meccanismi di sovvenzioni affinati in
modo tale da permettere maggiori risparmi. I gruppi di lavoro già costituiti (gruppi di
lavoro DFGP/CCDGP e Risorse nel settore della sicurezza) si occupano di questioni
relative alla procedura e all'esecuzione e delle misure intese a rinforzare la sorveglianza delle frontiere.
252
Limite dei crediti
Nell'ambito delle misure urgenti intese a sgravare le finanze federali per il 1997, le
vostre Camere hanno adottato il 13 dicembre 1996 il decreto federale concernente il
blocco e la liberazione di crediti nel bilancio preventivo della Confederazione Svizzera (decreto sul blocco dei crediti, RS 611.011). Il Parlamento deve poter bloccare i
crediti nella misura necessaria per raggiungere gli obiettivi di bilancio in complemento alle specifiche riduzioni delle spese chieste dal Consiglio federale. Il blocco
dei crediti è iscritto nel decreto sul budget e si applica in linea di massima ai crediti
di pagamento delle singole rubriche del budget, nonché a tutti i crediti d'impegno e
tetti di spesa chiesti nel messaggio sul budget.
Nel preventivo il blocco dei crediti ha carattere di budget eventuale. Secondo l'articolo 2 capoverso 2 del decreto sul blocco dei crediti il Consiglio federale è autorizzato a revocare, totalmente o in parte, il blocco dei crediti se si rivela necessario effettuare pagamenti in virtù di un obbligo legale o se tali pagamenti sono obbligatoriamente attribuiti, oppure se l'esige una recessione economica. La revoca del blocco
per motivi congiunturali deve essere approvata dall'Assemblea federale.
1 crediti sono stati bloccati la prima volta nell'ambito del budget 1997. Tranne le
spese per interessi passivi, le quote cantonali alle entrate federali, i contributi alle
assicurazioni sociali e i contributi obbligatori alle organizzazioni internazionali, tutti
i crediti di pagamento, i crediti d'impegno e i tetti di spese presentati per la via budgetaria sono stati sottoposti a un blocco dei crediti del 2 per cento. Il volume globale
del blocco ammonta a 530 milioni. Per le ragioni di cui sopra circa 150 milioni sono
esclusi a posteriori. Il decreto sul blocco dei crediti resterà in vigore fino al 31 dicembre 2002.
Per realizzare l'obiettivo budgetario 2001 occorre conseguire un miglioramento di
circa 2 miliardi mediante l'attuazione del programma di stabilizzazione 1998. Siccome tale obiettivo come gli obiettivi intermediari 1999 e 2000 non possono essere
76
realizzati unicamente mediante risparmi sulle spese e entrate supplementari, il Consiglio federale ha deciso di integrare nuovamente un blocco dei crediti del 3 per
cento (eccezione: le spese per la cooperazione allo sviluppo sono sottoposte a un tasso di blocco del 2%) nell'ambito del preventivo 1999.
Le discussioni della «Tavola rotonda», intese a trovare un consenso, hanno esaminato la possibilità di realizzare e di sopportare gli effetti del blocco dei crediti. Vanno pertanto eccettuati dal blocco:
gli interessi passivi;
le quote cantonali alle entrate federali;
i contributi alle assicurazioni sociali;
—
i contributi obbligatori alle organizzazioni internazionali;
le poste delle spese direttamente toccate dal programma di stabilizzazione 1998;
le spese per il personale;
— le speciali rubriche delle spese del programma d'investimento 1997;
le spese nel settore dell'agricoltura;
il settore dell'asilo e dei rifugiati;
gli uffici sottoposti ai principi della FLAG;
le spese per l'aiuto allo sviluppo sono sottoposte a un tasso di blocco della metà
(eccezione: il tasso normale è applicato ai crediti d'aiuto ai Paesi dell'Est).
I quattro settori d'attività asilo e rifugiati, formazione e ricerca fondamentale, agricoltura e aiuto allo sviluppo sono eccettuati dal blocco dei crediti per i seguenti motivi:
-
Settore dell'asilo e dei rifugiati
In questo settore occorre contare su considerevoli sorpassi del budget e del piano finanziario a causa del notevole aumento del numero delle domande (+60%
nel primo trimestre del 1998). Un'applicazione del blocco dei crediti farebbe
inevitabilmente sopportare le spese ai Cantoni.
-
Formazione e ricerca fondamentale
A prescindere dalle spese per lo sviluppo delle scuole universitarie professionali
e per la partecipazione ai programmi europei di ricerca, il valore nominale delle
spese consentite in questo settore prioritario per il periodo 1997-2001 si è praticamente stabilizzato. Inoltre il settore della formazione è direttamente toccato
da due specifiche misure di risparmio del programma di stabilizzazione 1998
(formazione professionale, borse di studio).
-
Agricoltura
II reddito precario dei contadini, la prossima riduzione delle misure di sostegno
del mercato nell'ambito dell'attuazione della politica agraria 2002 e gli importi
già ampiamente limitati del piano finanziario sono motivi per non sottoporre le
spese nel settore dell'agricoltura al blocco dei crediti.
—
Aiuto allo sviluppo
Nell'ambito degli sforzi di risparmio in corso, l'incremento delle spese per
l'aiuto allo sviluppo è già stato fortemente ridotto (1997-2001: appena l'l%
all'anno). L'applicazione di un tasso di blocco della metà (1,5%) tiene conto
delle riduzioni delle spese già consentite. 1 crediti destinati all'aiuto dei Paesi
dell'Est devono invece essere sottoposti a un tasso di riduzione pieno del 3 per
cento.
77
Formalmente il blocco dei crediti non fa parte del programma di stabilizzazione 1998.
Esso, con le sue eccezioni, deve essere deciso dalle Camere insieme al decreto federale
sul preventivo 1999 e deve essere messo in vigore il 1° gennaio 1999. Tale decreto non
è di obbligatorietà generale e non sottosta al referendum. Di massima il blocco dei crediti è applicato alle diverse rubriche delle spese del preventivo 1999. La continuazione
del blocco nel piano finanziario degli anni dal 2000 al 2002 dovrebbe invece essere assicurata mediante progetti globali vincolanti peri diversi dipartimenti.
Tenuto conto delle eccezioni menzionate, un blocco dei crediti del 3 per cento produce, a partire dal preventivo 1999, un potenziale di sgravi pari a circa 180 milioni.
253
Spese di personale
Fin dall'inizio della recessione, vale a dire dal 1992, il Consiglio federale ha adottato
diverse misure per la riduzione dei costi del personale dell'amministrazione generale
della Confederazione. Così, lo stipendio nominale di numerosi collaboratori diminuisce attualmente ogni anno a causa:
di una riduzione progressiva dell'indennità complementare all'indennità di residenza (art. 37 OF) fino a un massimo di 2316 franchi;
di una riduzione progressiva dell'assegno familiare improprio (art. 43 OF) fino
a 1300 franchi;
di un prelievo più elevato per i premi dell'assicurazione contro gli incidenti non
professionali fino a un massimo di 476 franchi;
del sacrificio salariale dei quadri tra l'I e il 3 per cento per i redditi superiori a
100 000 franchi tra 1000 e 11 600 (art. 36 OF);
dell'indennità di residenza ridotta di 370 franchi (art. 37 OF).
Il Consiglio federale ha inoltre modificato il sistema degli stipendi; anche questo ha
permesso risparmi. Si tratta segnatamente:
— degli stipendi iniziali ridotti del 10 per cento (art. 39 OF);
degli aumenti degli stipendi individuali ridotti del 25 per cento (indennità per
anzianità di servizio e in caso di promozione secondo gli art. 40 e 41 OF);
della compensazione del rincaro che non è più né intera, né automatica (3,4% di
perdita reale di stipendio tra il 1994 e il 1998).
Contribuiscono inoltre alla riduzione delle spese: il sistema delle indennità di soggiorno all'estero (completamente modificato e reso più restrittivo), le normative che
prevedono retribuzioni più modeste per le supplenze e gli straordinari, la soppressione dell'indennità per gli affitti elevati a Ginevra, il passaggio da una semplice gestione degli impieghi a un controllo dei costi del personale fondato su crediti da non
sorpassare, i risparmi sugli impieghi in conseguenza del blocco dei crediti del 1997 e
infine il progressivo rincaro degli affitti degli appartamenti di servizio.
Nel 1998, senza le misure succitate, per il personale si sarebbero spesi 333 milioni in
più, importo che corrisponde al 7 per cento. Dal 1992 a oggi cumulativamente è stato
risparmiato un miliardo. Le misure relative agli stipendi non hanno toccato tutto il
personale nello stesso modo. In molti casi, tuttavia, le perdite salariali subite, in particolare nelle grandi città e nei centri urbani, non sono state irrilevanti. Senza i provvedimenti adottati a partire dal 1992, attualmente un impiegato che occupa per
esempio un alloggio di servizio a Ginevra disporrebbe di 8600 franchi in più, ovvero
del 17 per cento, su uno stipendio di 50 000 franchi per sovvenire ai suoi bisogni; a
Berna, per un impiegato con un reddito di 100 000 franchi la riduzione corrisponde a
10 300 franchi, pari al 10 per cento.
78
Per ulteriori misure di riduzione degli stipendi il Consiglio federale ha un margine di
manovra molto ridotto poiché la comptenezza riguardo allo stipendio di base e agli
assegni sociali (Ordinamento dei funzionari) spetta al Parlamento. Nel dicembre
1997 le Camere avevano rifiutato al Consiglio federale la competenza di ridurre, oltre agli stipendi dei quadri, anche gli stipendi inferiori ai 100 000 franchi seppure per
un tempo limitato e in modo socialmente sopportabile. Questo malgrado un'inchiesta
comparativa tra gli stipendi versati dalla Confederazione e dall'economia privata che
aveva rivelato come la Confederazione paghi salari più elevati del settore privato
soprattutto per quanto riguarda le basse e medie categorie di stipendio. Invece, per i
redditi superiori ai 105 000 franchi la Confederazione paga meno dell'economia privata. Anche l'inchiesta sulla struttura degli stipendi dell'Ufficio federale di statistica
(UST) mostra risultati analoghi; biennale, tale inchiesta è stata pubblicata l'ultima
volta nel giugno 1998 e illustra dati salariali raccolti nel mese di ottobre 1996. Il valore medio (l'esatta metà dei salari è inferiore a tale valore mentre l'altra metà è superiore) per l'amministrazione generale della Confederazione è superiore a quello
dell'economia privata come già lo aveva mostrato l'inchiesta del 1994. Non è tuttavia il caso di affrettarsi a concludere che la Confederazione paga stipendi più o troppo elevati. L'UST segnala che l'economia privata paga stipendi nettamente inferiori
ma anche sensibilmente superiori. Le numerose piccole e medie aziende tendono a
ridurre il livello del salario medio dell'economia privata. Da un confronto tra diversi
parametri specifici risulta che diversi settori dell'economia privata pagano stipendi
lordi standard superiori a quelli della Confederazione; ciò si applica ad esempio alle
assicurazioni, agli istituti di credito, nonché ai settori dell'energia e della chimica.
Indice dell'efficacia delle misure del Consiglio federale relative agli stipendi è
l'aumento del valore medio, 0,8 per cento, tra il 1994 e il 1996, mentre nell'insieme
dell'economia l'aumento per lo stesso periodo è stato del 3 per cento. L'effetto delle
misure decise nel 1997 e nel 1998 si farà sentire solamente nell'inchiesta 98. Gli stipendi iniziali nettamente inferiori non avranno quasi un'influenza durevole sui risultati dell'inchiesta, con l'attuale tasso di fluttuazione estremamente basso; infatti, non
eserciteranno influssi decisivi sul valore medio, sebbene siano comunque fonte di
risparmi.
L'inchiesta sulla struttura degli stipendi 96 non permette ancora di stabilire un confronto con altre amministrazioni pubbliche. Contiene invece diversi dati relativi a
tale settore, il documento «Gehalts- und Lohnverhältnisse in den öffentlichen
Verwaltungen» (remunerazioni e salari nelle amministrazioni pubbliche, unicamente
in tedesco) per la cui elaborazione i Cantoni forniscono ogni anno i dati necessari
all'Ufficio del personale. Esso mostra tra l'altro che la Confederazione versa al suo
personale salari e prestazioni sociali analoghi a quelli della gran parte dei Cantoni e
delle grandi città.
I partecipanti alla «Tavola rotonda» si aspettano che il Consiglio federale prosegua
l'attuazione delle misure introdotte. Visto che l'economia è di nuovo in fase di crescita e che in settori importanti il mercato del lavoro si sta prosciugando, il rigore
della politica salariale va comunque limitato. Il Consiglio federale intende proseguire
l'attuazione delle misure introdotte ma non rinuncerà a seguire l'evoluzione del mercato al fine di continuare a essere un datore di lavoro competitivo.
L'attuazione della riforma dell'amministrazione consentirà ulteriori risparmi nel
settore del personale (cfr. n. 53).
79
26
261
Settore delle entrate
Strategia del Consiglio federale
Per il Consiglio federale la realizzazione del finanziamento dei grandi progetti ferroviari, le misure di risanamento della cassa dell'assicurazione contro la disoccupazione (mantenimento della terza percentuale di contribuzione sullo stipendio, aumento
del limite dei salari sottoposti alla seconda percentuale di contribuzione) e la garanzia dell'attuale livello del sostrato fiscale sono le priorità fondamentali in materia di
entrate. Per tale motivo il Consiglio federale rifiuta categoricamente ogni iniziativa
che comporti una diminuzione delle entrate fiscali.
La realizzazione dell'obiettivo di bilancio dipende dall'attuale sostrato fiscale. La
Confederazione non può permettersi un'eventuale diminuzione delle entrate fiscali
nel settore della tassa di bollo o di altre imposte. Non sarebbe più possibile realizzare
l'obiettivo di bilancio 2001. Per tale ragione la «Tavola rotonda», oltre al programma
di stabilizzazione, ha anche adottato un codice di comportamento relativo a:
compensazioni fiscali di un'eventuale soppressione delle tasse di bollo;
l'adozione della legge concernente l'imposta sul valore aggiunto da parte delle
Camere federali;
— l'esame dell'iniziativa popolare «Abitazione in proprietà per tutti» e delle iniziative parlamentari pendenti che comportano perdite fiscali (e, in un caso, spese supplementari).
Relativamente al codice di comportamento e al trattamento delle iniziative parlamentari pendenti i partecipanti alla «Tavola rotonda» si sono dichiarati a favore di
una moratoria che comprenda:
Nabholz (96.412): Pilastro 3a per le persone senza attività lucrativa;
Gros (96.431): Privilegio del domicilio;
CET-N (97.400): Capitale di rischio;
— CET-N: tassa di bollo sui prestiti pubblici;
Fankhauser (91.411): assegno per i figli.
La procedura e i termini riguardanti l'esame delle iniziative parlamentari sono disciplinati dalla legge sui rapporti fra i Consigli del 23 marzo 1962 (RS 171.11) che prevede che ogni iniziativa è presentata a una commissione incaricata di dare un preavviso. La commissione redige un rapporto per il Consiglio al più tardi per la terza
sessione ordinaria che segue e formula un preavviso per il seguito da dare all'iniziativa. Al riguardo essa esamina in particolare la possibilità di trasformare l'iniziativa in mozione o postulato per meglio conseguirne l'obiettivo.
Entro un anno dal deposito dell'iniziativa da parte della commissione un Consiglio
decide del seguito da dare all'iniziativa. Se decide di darle seguito incarica una
commissione di elaborare un progetto legislativo. Se la commissione non presenta la
sua proposta e il suo rapporto entro due anni, il Consiglio decide se prorogare il termine o se stralciare l'iniziativa.
Fino a quando il Consiglio non ha deciso del seguito da dare all'iniziativa, essa può
essere ritirata in ogni momento. In seguito è lo stesso Consiglio a decidere se occorre
stralciare l'iniziativa. Se approva il progetto lo trasmette all'altro Consiglio. Se, invece, non entra in materia sul progetto o se lo respinge al momento del voto, il Consiglio stralcia l'oggetto dal ruolo.
L'esame delle iniziative parlamentari sottoposte a moratoria che provocherebbero
perdite superiori al miliardo si trova a stadi diversi della procedura:
80
Nabholz (96.412): Pilastro 3a per le persone che non esercitano attività lucrativa
L'iniziativa parlamentare del consigliere nazionale Nabholz chiede una modifica
della LPP che permetta a determinate categorie di persone senza attività lucrativa di
accedere alla previdenza privata vincolata (pilastro 3a). L'introduzione di questo sistema provocherebbe nuove perdite annuali di imposta diretta, stimate in oltre 85'
milioni di franchi. E impossibile calcolare con precisione le perdite fiscali dei Cantoni.
Visto che il Consiglio nazionale ha già dato seguito a quest'iniziativa il 21 marzo
1997, approvandola con 109 voti contro 60, non è più possibile ritirarla. Nella sua
seduta del 9 luglio 1998, la Commissione della sicurezza sociale e della sanità
(CSSS) ha deciso di sospendere i lavori sino al raggiungimento dell'obiettivo di bilancio e di chiedere al Consiglio nazionale una proroga del termine sino al 31 marzo
2001, come del resto previsto dalla legge sui rapporti fra i Consigli (art. 21quater cpv.
5).
Gros (96.431): Privilegio del domicilio
II Consigliere nazionale Gros ha lanciato un'iniziativa parlamentare (96.431) per
estendere a livello federale il privilegio cantonale del domicilio. In virtù di questo
disposto, le società finanziarie, le cooperative e le fondazioni che esercitano in Svizzera un'attività amministrativa ma non commerciale dovrebbero beneficiare di uno
statuto commerciale privilegiato anche in materia di imposta federale diretta. Il privilegio in questione provocherebbe una perdita di 500 milioni di franchi sul gettito
dell'imposta federale diretta. Se l'iniziativa parlamentare dovesse essere accettata,
essa andrebbe a controcorrente della politica finanziaria e complicherebbe ulteriormente la negoziazione di convezioni di doppia imposizione con gli Stati esteri.
Il 10 ottobre 1997 il Consiglio nazionale ha deciso di dare seguito all'iniziativa. La
Commissione dell'economia e dei tributi (CET) deve presentare un progetto entro il
mese di ottobre 1999. Le possibilità di proroga del termine sono disciplinate dalle
pertinenti disposizioni della legge sui rapporti fra i Consigli.
CET-N (97.400): Capitale di rischio
L'iniziativa parlamentare della CET-N (97.400) si prefigge di incoraggiare la formazione di capitale di rischio in Svizzera. L'obiettivo deve essere principalmente raggiunto per il tramite di incentivi fiscali che favoriscano gli investimenti nelle società
a capitale di rischio, che dovranno dal canto loro mettere fondi a disposizione di
nuove imprese svizzere. Il 16 giugno 1997 il Consiglio nazionale ha approvato con
139 voti senza opposizione un decreto federale in questo senso.
II Consiglio degli Stati procede attualmente all'esame di quest'iniziativa. La CET-S
non ha potuto condividere il parere espresso dal Consiglio nazionale e preconizza
piuttosto misure non fiscali per promuovere le nuove imprese. La data dell'esame da
parte del Consiglio degli Stati non è ancora stata fissata. Pertanto la procedura è disciplinata dalle disposizioni della legge sui rapporti fra i Consigli applicabili in materia di divergenze. Se il Consiglio degli Stati decide di non entrare nel merito o di non
adottare l'insieme della proposta, l'oggetto sarà stralciato dal ruolo degli oggetti da
trattare quando il Consiglio degli Stati avrà confermato la sua decisione (art. 21 cpv.
1 della legge sui rapporti fra i Consigli).
81
CET-N: tassa di bollo sui prestiti pubblici
Nella sua seduta del 31 ottobre 1996, la CET-N ha deciso di presentare un'iniziativa
sulla revisione della legge sulle tasse di bollo per liberare dall'imposta le obbligazioni e i titoli del mercato monetario dei poteri pubblici.
Il Consiglio nazionale non ha ancora esaminato questa richiesta. La CET-N si è pronunciata nel novembre del 1997 a favore di un'iniziativa commissionale. Si prevede
di adottare il rapporto della Commissione nel 1998 e, se del caso, di sottoporlo a
consultazione.
Fankhauser (91. 411): assegno per i figli
L'iniziativa parlamentare Fankhauser non provocherà una perdita di gettito fiscale
per la Confederazione ma la costringerà a spese supplementari. Essa postula un'indennità uniforme per figli di almeno 200 franchi a testa. L'esecuzione di questa misura deve essere trasferita alle casse di compensazione dei Cantoni, delle organizzazioni e della Confederazione.
Il Consiglio nazionale ha dato seguito all'iniziativa il 2 marzo 1993, incaricando la
CSSS di elaborare un progetto. I relativi lavori non sono ancora conclusi, ma comunque la CSSS ha deciso il 28 novembre 1997 di presentare una legge quadro. Il
Consiglio nazionale ha già prorogato due volte il termine inizialmente previsto,
l'ultima volta sino alla sessione invernale 1998. Il disegno di legge quadro deve essere trasmesso al Consiglio a metà settembre 1886, corredato da un apposito rapporto.
In questo caso si prospettano due diverse possibilità: interruzione dei lavori con nuova proroga del termine oppure presentazione della legge quadro al plenum.
I partecipanti alla «Tavola rotonda» - in particolare il presidente e i presidenti dei
partiti di Governo - si sono impegnati ad adoperarsi in seno gli organi dei partiti rispettivi affinchè il Parlamento non adottasse le iniziative menzionate finché le finanze federali non fossero state equilibrate. Nondimeno spetta al Parlamento esaminare
le iniziative che rientrano nell'ambito della moratoria. Una discussione del capo del
DFF con i presidenti del Consiglio e della Commissione ha palesato che questi ultimi
erano attenti alle preoccupazioni espresse alla «Tavola rotonda».
Legge sull'imposta sul valore aggiunto
La legge concernente l'imposta sul valore aggiunto adottata dal Consiglio nazionale
comporta una perdita di entrate fiscali di circa 250 milioni di franchi rispetto alla
legislazione in vigore. Nel suo parere del 15 ottobre 1997 relativo al rapporto della
CET-N, il nostro Collegio ha indicato che la perdita di introiti fiscali non doveva
superare i 100 milioni di franchi. La «Tavola rotonda» non ha richiesto una moratoria per la legge sull'imposta sul valore aggiunto, bensì una notevole riduzione delle
perdite di entrate fiscali decise dal Consiglio nazionale. Sulla scorta delle deliberazioni in seconda lettura della CET-S (28/29 maggio 1998) si può ammettere che le
perdite fiscali calcolate sulle proposte della CET-S sono inferiori di circa 90 milioni
a quelle che risultano dalla proposta della CET-N. La Camera alta esaminerà il progetto nel corso della sessione autunnale.
Iniziativa popolare «abitazione in proprietà per tutti»
Nel suo messaggio del 24 maggio 1995, il nostro Collegio aveva chiesto al Parlaménto di raccomandare al popolo e ai Cantoni di respingere questa iniziativa. Il 19
giugno 1997 il Consiglio nazionale ha rinviato il progetto alla Commissione incaricata dell'esame preliminare invitandola a elaborare un controprogetto indiretto. Il 9
82
ottobre 1997 la Camera bassa si è pronunciata a favore di una variante che provoca
perdite fiscali dell'ordine di 150 milioni di franchi per la Confederazione. Il 10 giugno 1998, il Consiglio degli Stati ha deciso di non entrare in materia sul controprogetto indiretto. Il 31 agosto 1998, la CET-N ha respinto l'iniziativa e il controprogetto. Visto che il termine per il dibattito parlamentare spira in ottobre, il Consiglio
nazionale ha deciso di appianare le divergenze nel corso della sessione autunnale
1998 al più tardi.
I partecipanti alla «Tavola rotonda» si sono-impegnati ad adoperarsi in seno gli organi dei loro partiti affinchè rinunciassero a presentare un controprogetto indiretto
comportante perdite di introiti fiscali finché le finanze federali non fossero state
equilibrate.
Tasse di bollo
Nel giugno del 1997 l'Associazione svizzera dei banchieri e la Borsa svizzera hanno
presentato una domanda comune volta alla soppressione della tassa di bollo di negoziazione. Gli autori della proposta rilevano che la legge sulle borse non esclude la
possibilità di essere «membri a distanza» di una borsa, ragione per la quale i commercianti di titoli o le banche sottoposti alla legislazione di un altro Paese potrebbero
divenire membri della Borsa svizzera e negoziare titoli quotati sulla sua rete elettronica senza esser fisicamente presenti in Svizzera. Una banca domiciliata all'estero
non è pertanto sottoposta alla nostra sovranità fiscale e non deve dunque la tassa di
negoziazione sui titoli quotati alla Borsa svizzera.
Occorre nondimeno relativizzare il rischio di partenza all'estero. A mente del segreto
bancario svizzero, le banche non potranno senz'altro trasferire verso le loro filiali
all'estero tutte le loro attività nel settore della gestione patrimoniale e una grande
parte delle transazioni legate a queste attività (in particolare per gli investitori privati).
L'introduzione della borsa elettronica svizzera e dell'euro, nonché la possibilità di
essere «membri a distanza» della Borsa svizzera non provocano automaticamente la
sparizione di entrate provenienti dalle tasse di negoziazione. Gli studi e i colloqui
avviati con l'Associazione svizzera dei banchieri hanno lo scopo di determinare il
volume e il ritmo delle partenze eventuali. Se l'abbandono della tassa di negoziazione dovesse risultare necessario, il nostro Collegio allestirà al più presto un messaggio
all'attenzione delle vostre Camere.
I partecipanti alla «Tavola rotonda» hanno deciso che le perdite risultanti da
un'eventuale revisione della legge sulle tasse di bollo dovranno essere integralmente
e simultaneamente compensate per il tramite di misure fiscali di compensazione nel
medesimo settore economico.
262
262.1
Provvedimenti per colmare le lacune fiscali ingiustificate
Situazione iniziale
I partecipanti alla «Tavola rotonda» del 6 aprile 1998 hanno auspicato che il programma di stabilizzazione 1998 contenesse misure immediate per colmare talune
lacune fiscali ingiustificate e migliore l'equità fiscale. Tali misure devono anzitutto
vertere sui tre settori seguenti, per i quali sono stati fissati precisi obiettivi:
— estensione della definizione di «commercio professionale» per i guadagni privati di capitale;
83
-
limitazione della deduzione degli interessi passivi per le persone fisiche;
limitazione delle deduzioni massime per il primo e secondo pilastro e modifica
dell'imposizione delle prestazioni di previdenza.
I risultati dell'esame di questa problematica sono esposti qui sotto, unitamente alle
prime misure proposte.
Nonostante l'esiguità del tempo a disposizione per l'elaborazione del presente messaggio, i Cantoni sono stati strettamente associati ai lavori. I loro rappresentanti hanno partecipato alle commissioni peritali incaricate di elaborare le diverse parti del
presente messaggio. La Commissione per l'armonizzazione delle imposte dirette
della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni (che conta nei suoi ranghi quattro
direttori cantonali delle finanze), ha approvato le loro proposte, che sono del resto
state espressamente approvate dalla sessione straordinaria della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze.
II nostro Collegio deciderà ulteriori misure di giustizia fiscale dopo avere esaminato
il rapporto della commissione peritale Benisch (incaricata di accertare le lacune del
sistema di imposte dirette). Il rapporto in questione è stato trasmesso al capo del DFF
alla fine del mese di giugno e successivamente presentato al pubblico nell'ambito di
una conferenza stampa. Prima di concretizzare le raccomandazioni della commissione Benisch il nostro Collegio intende sottoporre il rapporto a un esame politico e
tecnico approfondito, nonché alla consultazione degli interessati.
262.2
262.21
Estensione della definizione di commercio professionale
alla realizzazione di utili privati in capitale
Situazione iniziale
L'articolo 21 capoverso 1 lettera a del decreto federale sull'imposta federale diretta
(DIFD) applicabile sino alla fine del 1994 disponeva che i redditi da attività lucrativa
erano imponibili. La lettera d della disposizione precitata prescriveva l'imposizione
dei guadagni di capitale realizzati nell'esercizio di un'impresa soggetta all'obbligo di
tenere una contabilità, in particolare in caso di utile sugli immobili e o di plusvalori
risultanti dall'alienazione di titoli. Inversamente, si deduceva da questa disposizione
l'esenzione dei guadagni di capitale privati. Questo non significa nondimeno che tutti
i guadagni di capitale realizzati all'infuori di un'impresa soggetta all'obbligo di tenere una contabilità siano parimenti esenti dall'imposta. Il Tribunale federale ha preso
una serie di sentenze - anche recenti - concernenti il «commercio professionale di
immobili», statuendo che gli utili realizzati in questo ambito erano imponibili.
In un primo tempo i guadagni di capitale privati provenienti dal commercio di titoli
non erano stati sottoposti all'imposta federale diretta disciplinata dal DIFD in quanto
il criterio della presenza sul mercato non era adempito. Infatti, secondo la dottrina
allora vigente, il privato che impartiva regolarmente ordini di acquisto o di vendita di
titoli alla sua banca non partecipava a un'operazione economica in modo in modo
visibile ai terzi e non era quindi presente sul mercato. Il Tribunale federale ha abbandonato questo criterio in una sentenza del 17 febbraio 1986, facendo riferimento a
una sentenza non pubblicata del 1984 concernente operazioni sull'oro e operazioni a
termine (cfr. Archives, vol. 56, pag. 366 segg., confermata in Archives, vol. 66, pag.
224 segg.). Per quanto concerne le imposte dirette di alcuni Cantoni, il criterio della
presenza sul mercato è rimasto una condizione del commercio professionale. Nelle
due sentenze precitate, il Tribunale federale aveva sancito - sempre in materia di
84
imposta federale diretta disciplinata dal DIFD - che i criteri sviluppati per il commercio professionale di immobili potevano parimenti essere applicati al commercio
di titoli. Secondo questa giurisprudenza, è dato commercio professionale allorquando
i seguenti indizi evidenziano un'attività lucrativa che va oltre la mera gestione patrimoniale:
il vincolo stretto tra l'operazione e l'attività professionale del contribuente;
l'assunzione di un rischio importante;
il numero delle operazioni;
la breve durata del possesso dei titoli;
l'utilizzazione di conoscenze professionali particolari;
il ricorso a importanti fondi di terzi per il finanziamento delle operazioni;
il reinvestimento dell'utile in valori analoghi.
Ogni indizio, solo o combinato con gli altri, consente di concludere all'esistenza di
un'attività lucrativa imponibile. Nella sua sentenza del 18 settembre 1997, il Tribunale federale ha sancito che l'acquisto di un importante pacchetto azionario finanziato esclusivamente per il tramite di fondi di terzi e il rischio assunto bastavano per
fondare un'attività lucrativa (StE, 1998, B. 23. 1, n. 38). Il Tribunale federale ha
pertanto dato maggiore importanza a questi indizi (finanziamento di terzi e rischio)
rispetto ad altri fattori.
La giurisprudenza recente del Tribunale federale verte ancora su litigi concernenti il
commercio di titoli imponibile in virtù del DIFD, mentre non esistono ancora sentenze concernenti il commercio professionale di immobili o di titoli sotto l'impero
della LIFD. In una decisione del 13 marzo 1997, la Commissione di ricorso in materia di imposta federale diretta del Cantone di Zurigo ha statuito che il fisco non poteva riprendere senza modifiche la prassi sviluppata sotto l'impero della lex prior per
imporre il commercio professionale di immobili (e quindi dei titoli) conformemente
alla nuova legislazione (StE, 1997, B 23. l, n. 37).
Le autorità fiscali competenti hanno insinuato questa decisione al Tribunale federale
e, nelle loro conclusioni, si fondano sulla prassi e la giurisprudenza attuali. Esse considerano infatti che la legislazione anteriore ha già operato una distinzione chiara e
sistematica tra la sostanza privata e la sostanza commerciale e che quindi nulla si
oppone al mantenimento della prassi in vigore.
262.22
Conseguenze
Considerate le incertezze che la decisione zurighese ha fatto sorgere in merito al
commercio professionale di immobili e di titoli, occorre inserire una precisa base
legale relativa a questo commercio nella legislazione in vigore. Le disposizioni pertinenti e la sistematica della LIFD differiscono infatti da quelle del DIFD. L'articolo
16 capoverso 3 LIFD prescrive l'esenzione dei guadagni di capitale privati. Dal
canto suo, l'articolo 18 capoverso 1 UFO dichiara imponibili tutti i redditi provenienti dall'esercizio di un'impresa commerciale, industriale, artigianale, agricola e
silvicola, dall'esercizio di una professione liberale e da ogni altra attività lucrativa
indipendente. La nuova legislazione ha pertanto esteso la nozione di attività lucrativa
indipendente rispetto alla lex prior. L'obbligo di tenere una contabilità non è più il
criterio determinante per decidere se è data attività lucrativa indipendente, come
sotto l'impero dell'articolo 21 capoverso 1 lettera d DIFD. In pratica, in virtù di
85
quest'estensione, si considera attività lucrativa indipendente qualsiasi attività che
non è dipendente, si considerano imponibili i redditi realizzati con tale attività e si
considerano quindi come facenti parte della sostanza commerciale i beni che servono
all'esercizio di tale attività. Questa circostanza implica inoltre la presa in considerazione dal profilo fiscale delle perdite commerciali, degli ammortamenti e delle rettificazioni di valore. Il Tribunale federale ha peraltro ammesso questa ripercussione in
una sentenza del 21 dicembre 1988 (Archives, vol. 58, pag. 666).
262.23
Proposta di soluzione
A mente di questa situazione, il nostro Collegio propone di iscrivere chiaramente
nella legge che l'alienazione di beni, segnatamente di immobili e di titoli, costituisce
un'attività lucrativa indipendente a condizione che non venga effettuata nell'ambito
della mera gestione patrimoniale. Questa aggiunta, derivata dalla prassi attuale del
Tribunale federale, dovrebbe essere inserita nelle disposizioni sull'attività lucrativa
indipendente della LIFD e della LAID.
262.24
Ripercussioni finanziarie
L'introduzione di queste nuove disposizioni nella LIFD e nella LAID provocherà un
aumento delle entrate. Il volume di tale aumento dipenderà parecchio dall'armonizzazione della prassi tra la Confederazione e i Cantoni, nonché dall'evoluzione dei
prezzi, in particolare delle azioni e degli immobili. Una prima stima grossolana consente di ipotizzare una maggiore entrata di imposta federale diretta compresa tra 10 e
30 milioni di franchi.
Per la Confederazione, alla quale spetta il 70 per cento del gettito dell'imposta federale diretta, questo supplemento sarebbe di circa 14 milioni di franchi a partire dal
2002, a condizione che queste nuove disposizioni entrino in vigore il 1° gennaio
2001.
Per i Cantoni invece, ai quali spetta il 30 per cento del gettito dell'imposta federale
diretta, le entrate supplementari dovrebbero raggiungere i 6 milioni di franchi.
Anche le imposte cantonali e comunali dovrebbe registrare una maggiore entrata,
visto che la nuova regolamentazione verrebbe parimenti inserita nella LAID. In assenza di indicazioni attendibili sulle basi fiscali delle imposte cantonaliè difficile
stimare questo supplemento di entrate. L'esperienza insegna che il volume di entrate
supplementari dei Cantoni e dei Comuni è pressoché pari a tre volte quello dell'imposta federale diretta quando le medesime disposizioni vengono applicate all'imposta federale diretta e alle imposte cantonali. Si può quindi stimare in 60 milioni di
franchi circa il supplemento di entrate dei Cantoni e dei Comuni già a partire dal
2001, questo a causa della riscossionepraenumerando.
262.3
262.31
Limitazione della deduzione per debiti delle persone fisiche
Situazione iniziale
La legislazione della Confederazione e dei Cantoni in materia di imposta sul reddito
si fonda sul principio che gli oneri e le spese sono deducibili dal reddito soltanto se
servono al suo ottenimento, sono in un rapporto di causalità diretta con tale reddito e
hanno quindi il carattere di spese di ottenimento del reddito.
86
A livello di imposte federali e cantonali gli interessi passivi sono invece deducibili in
virtù di disposizioni speciali (art. 33 cpv. 1 lett. A LIFD e art. 9 cpv. 2a LAID), indipendentemente dall'utilizzazione del credito pertinente e indipendentemente da un
rapporto di causalità con il reddito. Questo principio si applica sia agli interessi dei
crediti ipotecari, sia agli interessi dei crediti non garantiti da pegno immobiliare. Si
può infatti contrarre un debito per finanziarie l'acquisto di un immobile, di beni di
consumo o di titoli, per poter realizzare guadagni di capitali netti esenti d'imposta.
La deduzione illimitata degli interessi passivi si fonda su considerazioni pratiche. Il
principio applicabile alle spese di ottenimento del reddito postulerebbe invece la deduzione degli interessi passivi soltanto nella misura in cui tutti gli elementi del reddito corrispondente soggiacessero all'imposta sul reddito. Attualmente tale principio
non si applica soprattutto ai guadagni in capitale privati sulla sostanza mobiliare (e
immobiliare per la Confederazione). Il Tribunale federale non ammette nondimeno
senza riserve il primato assoluto dell'articolo 33 capoverso 1 lettera a LIFD su tutti
gli altri articoli della LIFD; esso lo ha infatti relativizzato qualificando per esempio
gli interessi di un credito di costruzione comeonere per la creazione di un bene e
rifiutando quindi la loro deduzione nell'ambito dell'imposizione periodica del reddito (DTF del 15 giugno 1990, pubblicata in Archives, vol. 60, pag. 191 segg.). La
mozione Saudan (96.3592) del 4 dicembre 1996 preconizza la limitazione della deduzione degli interessi passivi all'importo lordo della sostanza o alla metà
dell'insieme dei redditi. Il Consiglio degli Stati ha accettato come postulato questo
intervento inspirato al modello ginevrino. Tre anni prima, il Tribunale federale aveva
espressamente constatato che il modello ginevrino era conforme alla Costituzione
(DTF del 21 luglio 1994, pubblicata nella Semaine Judiciaire, 1995, pag. 253 segg.).
Per questi motivi occorre togliere agli interessi passivi questo statuto fiscale particolare e non accordarne la deduzione in tutti i casi. Pertanto è necessario limitare la
deduzione generale degli interessi passivi concessa dalla legislazione in vigore.
262.32
Conseguenze
All'atto dell'adozione di una regolamentazione occorre ricordare che la distinzione
tra gli interessi passivi che hanno la qualifica di spese di ottenimento del reddito e
quelli sprovvisti di tale qualifica comporterebbe notevoli difficoltà. Si potrebbe ipotizzare una ripartizione proporzionale degli interessi passivi in funzione del valore
dei diversi beni, come usuale in ambito di relazioni intercantonali. Quando la composizione della sostanza è complessa, segnatamente quando si è in presenza di sostanza privata e di sostanza commerciale, una simile ripartizione potrebbe produrre
risultati insoddisfacenti, senza poi scordare la difficoltà dei problemi di stima. Occorre quindi ricercare una soluzione che possa essere applicata facilmente e schematicamente.
262.33
Proposta di soluzione
Un sistema che limiti di norma la deduzione degli interessi passivi all'importo del
rendimento lordo imponibile della sostanza adempie questi requisiti. Infatti un simile
sistema vieta la deduzione di interessi passivi che servono a finanziare spese di consumo o investimenti senza rendimento, destinati unicamente a ottenere guadagni privati in capitale.
87
Ragioni di politica sociale esigono la concessione della deduzione limitata degli interessi passivi ai contribuenti che non ottengono un rendimento della sostanza. Si
rammenta inoltre che la Costituzione prescrive l'incoraggiamento dell'accessione
alla proprietà dell'abitazione. Per questo motivo la prassi tollera un valore locativo
sistematicamente inferiore al valore di mercato. Se la deduzione degli interessi passivi fosse accordata soltanto sino a concorrenza del valore locativo perderebbe ogni
significato una misura di incoraggiamento per i nuovi proprietär! che sopportano un
forte onere ipotecario. Pertanto il limite degli interessi passivi deducibili non verrà
stabilito in funzione del rendimento lordo imponibile della sostanza (comprensiva del
valore locativo), ma verrà aumentato di un importo supplementare di 20 000 franchi.
Il supplemento in questione ha lo scopo di evitare che i contribuenti in difficoltà finanziarie - e che hanno contratto debiti per fare fronte alle urgenze — non possano
dedurre gli interessi di questi debiti. D'altra parte verrà precisato che gli interessi dei
debiti commerciali sono sempre deducibili.
262.34
Ripercussioni finanziarie
Sulla scorta delle ultime campionature dell'AFC e dei dati complementari dei Cantoni si constata che la limitazione delle deduzione degli interessi passivi dovrebbe
toccare il 2,5-4 per mille dei contribuenti e tradursi in un aumento del gettito dell'imposta federale diretta compreso tra 20 e 40 milioni di franchi.
A partire dal 2002 la Confederazione dovrebbe quindi poter contare su un supplemento di entrate di circa 21 milioni di franchi e i Cantoni (che hanno diritto a una
quota dell'imposta ferale diretta) su un supplemento di entrate dell'ordine di 9 milioni di franchi all'anno.
Le nuove disposizioni analoghe della LAID dovrebbero procurare ai Cantoni e ai
Comuni un supplemento di entrate fiscali di circa 90 milioni di franchi a partire dal
2001.
262.4
262.41
Deduzioni massime nell'ambito del secondo e del terzo pilastro
nonché imposizione delle prestazioni di queste istituzioni
Situazione iniziale
Per quanto riguarda il trattamento fiscale dei contributi per la previdenza professionale collettiva e per la previdenza individuale vincolata (2° e 3° pilastro), sono applicabili le prescrizioni sancite negli articoli 81 e 82 della legge federale sulla previdenza professionale (LPP). In virtù di tali disposizioni, i contributi dei salariati e degli
indipendenti agli istituti di previdenza, secondo la legge o le disposizioni regolamentari, possono essere dedotti per le imposte dirette federali, cantonali e comunali
(art. 81 cpv. 2 LPP). In linea di principio, la stessa cosa vale anche per i contributi
nell'ambito della previdenza individuale vincolata (art. 82 cpv. 1 LPP); tuttavia in
questo caso il Consiglio federale, in collaborazione con i Cantoni, determina le forme previdenziali riconosciute e la legittimazione alla deduzione dei contributi (art.
82 cpv. 2 LPP).
Per la previdenza individuale vincolata (detta anche «pilastro 3a») è quindi determinante un limite massimo per la deducibilità dei contributi. Questo limite è definito
nell'articolo 7 dell'ordinanza del Consiglio federale sulla legittimazione alle deduzioni fiscali per i contributi a forme di previdenza riconosciute (OPP 3) e viene ade-
guato dal Consiglio federale parallelamente all'aumento delle rendite dell'AVS/AI e
dei limiti di reddito per la previdenza professionale obbligatoria (pilastro 2a).
Per contro, nel secondo pilastro sovraobbligatorio (pilastro 2b) non vi è alcun limite
quantitativo assoluto per i contributi che gli assicurati possono dedurre fiscalmente,
anche nei casi in cui si tratta di acquisti. Dopo l'entrata in vigore della LPP era stata
vagliata la possibilità di introdurre un'ordinanza del Consiglio federale sulla limitazione quantitativa del reddito soggetto all'obbligo di contribuzione nonché dei contributi. Tuttavia, tale ordinanza non è stata emanata in quanto si è ritenuto che simili
limitazioni quantitative non fossero compatibili con il vigente articolo 81 LPP. Una
limitazione nell'ambito del secondo pilastro è comunque data dall'obiettivo di prestazione derivante dal principio dei tre pilastri descritto nell'articolo 34quater Cost.,
secondo cui i primi due pilastri devono permettere alle persone anziane, ai superstiti
e agli invalidi di mantenere in modo adeguato il loro precedente tenore di vita.
In base a tale principio, una persona singola dovrebbe disporre nella vecchiaia di un
reddito sostitutivo pari almeno al 60 per cento del suo ultimo reddito lordo (cfr. il
messaggio del 19 dicembre 1975 sulla LPP, FF 7976 I pag. 122 segg., n. 312). Nel
frattempo, per gli assicurati con reddito modesto (cioè con un reddito lordo di circa
30000 franchi) questa quota sostitutiva è stata portata all'80 per cento dell'ultimo
reddito annuo. Per questo aumento è stata decisiva una rivalutazione dell'impostazione e dell'ulteriore sviluppo del principio dei tre pilastri della previdenza per la
vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (cfr. il rapporto del Dipartimento federale
dell'interno sull'attuale impostazione e l'ulteriore sviluppo della concezione dei tre
pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, ottobre 1995, pag.
26 segg.).
Risulta tuttavia difficile tracciare un confine nel caso concreto, sia'per i singoli beneficiari della previdenza e gli istituti di previdenza che per le autorità fiscali. Eppure si
impone la necessità di definire un limite in quanto, con l'articolo 34quater Cost., il legislatore non voleva concedere agevolazioni eccessive e finanziare un tenore di vita
lussuoso con i mezzi della previdenza professionale. Per tale motivo il nostro Consiglio ha accolto favorevolmente la proposta di fondo formulata nella mozione Thür
del 3 ottobre 1996 (n. 96.3502), la quale chiedeva una limitazione del privilegio fiscale per il 2° e il 3° pilastro.
Le prestazioni provenienti dalle istituzioni della previdenza professionale e della
previdenza individuale vincolata sono tassate in modi diversi. E vero che oramai
tutte queste prestazioni sono prese in considerazione per l'imposizione, conformemente al principio «deduzione integrale dei contributi - imposizione integrale delle
prestazioni», ma vi sono diversi metodi d'imposizione. Mentre le rendite sono tassate
al 100 per cento unitamente agli altri proventi (compiendosi l'equazione citata), le
prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza sono tassate separatamente dagli
altri proventi e soggiacciono a una speciale imposta annua. Questa prescrizione è
sancita sia nella legge sull'imposta federale diretta (art. 38 cpv.l LIFD) sia nella legge sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (art. 11 cpv. 3
LAID). Nella LIFD è aggiunta una disposizione secondo cui la citata imposta annua
è calcolata soltanto su un quinto della tariffa ordinaria. Ciò significa che l'importo
fiscale calcolato in base alle tariffe dell'articolo 36 LIFD su una corrispondente prestazione in capitale deve essere ancora diviso per il fattore 5. Anche la divisione per
il fattore 5 dell'aliquota d'imposta determinante per un reddito corrispondente conduce all'importo fiscale dovuto secondo l'articolo 38. Per questo motivo, l'aliquota
massima per l'imposta federale diretta è del 2,3 per cento ed è raggiunta dalle perso-.
89
ne singole unicamente con una prestazione in capitale di 603 100 franchi, dalle persone coniugate di 715 600 franchi. In virtù di tale disposizione, per quanto riguarda
l'imposta federale diretta, anche le prestazioni in capitale elevate provenienti da
istituzioni della previdenza professionale e della previdenza individuale vincolata
sono tassate molto magnanimamente rispetto alle rendite. Per esempio, dopo la scadenza delle disposizioni transitorie disciplinate nell'articolo 204 LIFD, un contribuente coniugato deve pagare un'imposta federale diretta di 569 franchi per una prestazione in capitale di 100000 franchi. In caso di una prestazione pari a 200000
franchi, l'imposta federale diretta da lui dovuta ammonta a 3053 franchi, per una
prestazione di 500000 franchi l'imposta federale diretta è di 10'853 franchi e per
una prestazione di 1 milione dovrà pagare 23 000 franchi di imposta federale diretta.
Un contribuente singolo deve pagare per le stesse prestazioni in capitale importi fiscali pari rispettivamente a 801 franchi, 3230 franchi, 11 150 franchi e 23000 franchi. Rispetto all'imposizione delle rendite, che non godono di alcun trattamento fiscale preferenziale, la riduzione dell'importo fiscale a un quinto della tariffa
ordinaria nel caso delle prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza risulta
essere uno sgravio eccessivo.
La situazione si presenta ancora diversamente per quanto concerne le cosiddette rendite vitalizie nell'ambito della previdenza individuale libera (pilastro 3b). Stipulando
una simile assicurazione di rendita vitalizia, l'assicurato acquisisce il diritto di ricevere dalla società assicurativa, a vita, la rendita contrattualmente garantita. I premi
pagati dall'assicurato possono essere dedotti fiscalmente soltanto in maniera molto
limitata (cioè nel quadro della cosiddetta deduzione assicurativa generale). Se si
tratta di un'assicurazione di rendita vitalizia riscattabile, durante il periodo di differimento (in caso di finanziamento con premio unico) o durante il periodo di costituzione (in caso di finanziamento con premi periodici) questa viene considerata con il
suo valore di riscatto dall'autorità fiscale cantonale preposta all'imposizione della
sostanza. Al momento del loro versamento, queste rendite, che di regola si riferiscono alla vita dell'avente diritto alla rendita, per l'imposizione sono considerate al 60
per cento e unitamente agli altri proventi sia per l'imposta federale diretta (art. 22
cpv. 3 LIFD) sia nelle leggi fiscali cantonali (art. 7 cpv. 2 LAID). Questo disciplinamento è applicato da decenni nel diritto fiscale svizzero. Per l'imposta federale
diretta è in vigore dal 1955. Al momento della sua introduzione, è stata intesa esplicitamente come sgravio che tiene conto della circostanza che una parte della rendita
rappresenta un rimborso di capitale. Il fatto che la quota imponibile non sia stata fissata al di sotto del 60 per cento era inoltre giustificato dall'esigenza che l'imposta sul
reddito dovesse sostituire l'imposta sulla sostanza, che nelle rendite correnti era stata
abbandonata per motivi di opportunità. Da alcuni anni, tuttavia, la dottrina sostiene
che in molti casi l'aliquota del 60 per cento sia troppo elevata e che faccia sì che non
venga tassata solo la componente del reddito, ma anche una parte del rimborso di
capitale. Questa problematica è stata ripresa dalle due mozioni, d'identico tenore,
Cottier del 9 ottobre 1997 (97.3494) e Bührer del 10 ottobre 1997 (97.3522). Per tale
motivo, nel suo parere del 1° dicembre 1997 il Consiglio federale ha espressamente
approvato l'idea di fondo delle mozioni, chiedendo però che fossero trasformate in
postulati per quanto riguarda il metodo proposto, che le mozioni richiedono in maniera vincolante. Il 29 aprile 1998 il Consiglio degli Stati, su proposta delle sua
commissione, ha approvato come mozione l'idea di fondo dell'intervento parlamentare - cioè evitare un'eccessiva imposizione delle rendite vitalizie - accogliendo tuttavia soltanto come postulato la proposta relativa al metodo da adottare per raggiungere l'obiettivo.
90
Rientrano nella previdenza individuale libera anche le assicurazioni di capitali con
premio unico. A differenza delle assicurazioni di rendita vitalizia, dopo il loro versamento queste assicurazioni di capitali non garantiscono all'assicurato una previdenza fino al suo decesso. Questo strumento ha piuttosto lo scopo di investire per un
determinato periodo, nel quadro del contratto d'assicurazione, un capitale esistente.
Una certa influenza sarà senz'altro esercitata anche dai connessi privilegi di diritto
fallimentare e fiscale. Il privilegio di diritto fallimentare presuppone che dopo il
compimento del 60esimo anno d'età dell'assicurato la prestazione assicurativa venga
pagata sulla base di un rapporto contrattuale minimo di cinque anni. In questo caso si
considera che la prestazione serva alla previdenza, di modo che è esente dall'imposta
sul reddito (art. 20 cpv. 1 lett. a LIFD). Tuttavia, per questo privilegio fiscale non è
stato fissato alcun limite superiore d'età per la conclusione dell'assicurazione, cosa
che'contrasta con il fatto che nel quadro del primo e del secondo pilastro la costituzione di una previdenza per la vecchiaia deve essere conclusa ordinariamente all'età
di 65 anni.
262.42
Conseguenze
Come esposto, partendo dalla vigente legislazione in materia di previdenza professionale risulta difficile definire nel singolo caso concreto quale contributo fiscalmente deducibile corrisponda ancora alla previdenza professionale «adeguata» voluta
dalla Costituzione. Ultimamente ha acquisito importanza il problema della portata
della previdenza nel secondo pilastro e delle corrispettive deduzioni fiscali, in quanto
dal 1° gennaio 1995, data dell'entrata in vigore della legge sul libero passaggio, gli
assicurati che entrano in un istituto di previdenza hanno il diritto di acquistare tutte le
prestazioni regolamentari (art. 9 cpv. 2 LFLP) e di far valere come contributo fiscalmente deducibile anche la somma di acquisto. E quindi ovvio che occorre adottare una soluzione che consideri come un'unità inscindibile due forme di previdenza
strettamente connesse: la previdenza professionale e la previdenza individuale vincolata.
Partendo da questa premessa, per la previdenza professionale bisognerà elaborare
una normativa che preveda un tetto generale per il salario annuo assicurabile e una
limitazione per quanto riguarda gli acquisti. Nella sua decisione dell'8 dicembre
1998 sulla prima revisione della LPP, il Consiglio federale ha già formulato obiettivi
che mirano in questa direzione.
Come menzionato nel numero 262.41, nell'attuale diritto relativo all'imposta federale diretta le prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza beneficiano di
sgravi fiscali eccessivi rispetto alle rendite, per il fatto che l'imposta annua è calcolata soltanto su un quinto della tariffa ordinaria. È quindi indicato limitare adeguatamente questo ampio privilegio.
Per quanto attiene alle rendite vitalizie, occorre valutare come si possa ridefinire la
parte di provento imponibile affinchè sia raggiunta in modo generalizzato un'imposizione ragionevole, senza tuttavia rinunciare al vantaggio attualmente costituito dalla
soluzione forfettaria.
Infine, a proposito delle assicurazioni di capitali con premio unico, per la concessione del privilegio fiscale va introdotta una limitazione dell'età di conclusione.
91
262.43
Proposta di soluzione
A proposito della previdenza individuale vincolata (pilastro 3a) non si impone alcun
cambiamento in relazione ai contributi, in quanto questi ultimi, dall'entrata in vigore
dei rispettivi strumenti (accordi di previdenza con fondazioni bancarie, assicurazioni
di previdenza presso istituti assicurativi), possono essere dedotti fiscalmente solo in
misura limitata.
Per ottenere una limitazione della deducibilità dei contributi di previdenza anche per
il secondo pilastro, nella previdenza professionale occorre prevedere una limitazione
del salario assicurabile. La soluzione dovrebbe consistere nel limitare il salario assicurabile massimo al quadruplo dell'importo massimo di cui all'articolo 8 LPP.
Quest'ultimo importo ammonta attualmente a 71 640 franchi (art. 5 OPP 2); moltiplicandolo per quattro, ne risulta un salario assicurabile massimo pari a 286 560
franchi. I contributi periodici al secondo pilastro che possono essere dedotti fiscalmente sono determinati in funzione del salario assicurato secondo il regolamento, ma
possono essere stabiliti al massimo sulla base di un salario assicurabile pari al quadruplo del limite massimo secondo l'articolo 8 LPP.
Con la soluzione proposta, anche per il personale dirigente e i lavoratori indipendenti
sarà ancora possibile costituire un'ottima previdenza professionale beneficiando di
privilegi fiscali. Lo attesta un confronto con la LAINF, il cui articolo 15 capoverso 3
stabilisce che tra il 92 e il 96 per cento di tutti i lavoratori devono essere coperti per
il salario integrale. Attualmente questo importo legale corrisponde a un salario annuo
di 97 200 franchi. Per il 1° gennaio 2000, è previsto di portarlo a 106 800 franchi,
sulla base dell'articolo 15 capoverso 3 LAINF (cfr. il n. 223.32).
Vi si aggiunge che le somme di acquisto, così come sono previste anche dalla proposta di modifica della legge sul libero passaggio, continueranno a poter essere dedotte
fiscalmente accanto ai contributi periodici.
Le proposte volte a limitare la previdenza professionale si sforzano di applicare legalmente il mandato costituzionale dell'articolo 34quater Cost. - cioè di permettere
agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere 'in maniera adeguata' il tenore
di vita usuale - e di limitare i privilegi fiscali esclusivamente a tale scopo, escludendo che se ne faccia uso per finanziare un tenore di vita lussuoso.
Queste proposte presuppongono che vengano modificate la legge federale sulla previdenza professionale (LPP), la legge federale sul libero passaggio (LFLP) nonché la
legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD) e la legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID).
Per quanto riguarda l'imposizione delle prestazioni in capitale, entrano fondamentalmente in linea di conto le seguenti varianti:
Allo scopo di raggiungere un pari trattamento con le rendite, sembrerebbe giustificato considerare le prestazioni in capitale assieme agli altri proventi, sia a
livello federale che a livello cantonale, prevedendo tuttavia un'imposizione
della prestazione in capitale applicando l'aliquota d'imposta delle rendite. Questa soluzione sarebbe anche in sintonia con il fatto che gran numero dei Cantoni
prevede di passare, il 1° gennaio 2001, all'imposizione posticipata (tassazione
annua con calcolo attuale), sia per l'imposta federale diretta che per le imposte
cantonali e comunali delle persone fisiche, cosa che in linea di principio rende
superflua un'imposta annua separata.
92
-
Quale ulteriore variante si potrebbe pensare a limitare all'imposta federale diretta l'imposizione delle prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza assieme agli altri proventi applicando l'aliquota d'imposta delle rendite, e di
mantenere l'imposta annua separata prescritta dalla LAID (art. 11 cpv. 3
LAID).
Tale proposta contrasterebbe con il mandato costituzionale relativo a un'armonizzazione fiscale formale e comporterebbe ulteriori difficoltà nell'imposizione
sia per i contribuenti sia per le autorità fiscali cantonali.
— Considerata questa situazione, per l'imposizione delle prestazioni in capitale
provenienti dalla previdenza risulta assolutamente necessario mantenere il sistema dell'imposta annua separata, ma di calcolare quest'ultima non più (solo)
su un quinto ma sulla metà delle tariffe ordinarie, applicando comunque un'aliquota minima del 2 per cento. Tale soluzione è in sintonia con l'armonizzazione
fiscale formale. Come finora, per le proprie imposte i Cantoni non devono rispondere a disposizioni costituzionali per quanto riguarda l'impostazione delle
tariffe. Il nostro Consiglio privilegia questa variante.
Per quanto concerne le rendite vitalizie, va mantenuto il metodo d'imposizione finora applicato, vale a dire che tali rendite vengono considerate unitamente alle altre
entrate imponibili, applicando un'unica aliquota d'imposta valida per tutte le rendite.
La gradazione di tale aliquota in funzione dell'età degli assicurati, proposta dalle
mozioni Bührer e Collier, va respinla in quanto comporterebbe un maggior onere
considerevole tanto per l'economia assicuraliva quanto per le aulorilà fiscali, ma anche per gli slessi conlribuenli. Inoltre, l'aliquola massima del 40 per cento, richiesla
dalle mozioni citate applicando questo tipo di calcolo, sarebbe contraria al sistema.
Una simile aliquota si giustifica sollanlo se si sceglie un sislema con un'aliquola
unilaria applicata a tulli i beneficiari di rendile, senza dislinzione d'eia. Sulla scoria
di tali considerazioni si propone di abbassare al 40 per cenlo, dagli alluali 60,
l'aliquota applicata per l'imposizione della componente di reddito, rinunciando tuttavia a introdurre una gradazione per età.
Visto che finora una stessa disposizione disciplinava sia l'imposizione delle rendite
vitalizie sia l'imposizione dei redditi provenienti dal diritto di abitazione, da un usufrutto e da un vitalizio, cosa che ha comportato grossi problemi di inlerprelazione e
delimitazione, anche per tali redditi va trovala una soluzione adeguala.
Infine, per quanto concerne le assicurazioni di capitali con premio unico, si staluisce
come condizione supplementare per beneficiare del privilegio fiscale che la conclusione avvenga prima del 60esimo anno d'età dell'assicurato. Inoltre, la durata minima
del contralto è portata da cinque a dieci anni.
262.44
Ripercussioni finanziarie
Per quanto riguarda la limitazione delle deduzioni per la previdenza professionale (2°
pilastro), i dati statistici disponibili non consentono di formulare stime affidabili,
considerato che nelle dichiarazioni delle imposte valulale slalisticamente figurano
unicamente i contributi e gli acquisti, ma non i redditi assicurati. Sulla base di ipotesi
semplificate circa il rapporto tra reddito assicurato e contribuii, è comunque possibile
affermare con una buona dose di certezza che solo una piccola parte dei contribuenti
è interessata dalla proposta limitazione di questa deduzione fiscale. Ne consegue che
93
per l'imposta federale diretta gli introiti supplementari dovrebbero muoversi tra i 15
e i 25 milioni di franchi all'anno.
A partire dal 2002, quindi, vi saranno maggiori entrate annue di circa 14 milioni di
franchi per la Confederazione e di circa 6 milioni di franchi per i Cantoni (parte dei
Cantoni all'imposta federale diretta).
Introducendo nella LAID un'analoga disposizione sulla limitazione delle deduzioni
per la previdenza professionale, a partire dal 2001 per i Cantoni e i Comuni dovrebbe
risultare un ulteriore aumento dei proventi dalle imposte cantonali e comunali pari a
60 milioni di franchi all'anno.
La valutazione dei dati, ancora provvisori, relativi all'imposta federale di diversi
Cantoni nel periodo fiscale 1995/96 (vale a dire nel primo periodo fiscale in cui è
stata applicata l'imposizione separata delle prestazioni in capitale provenienti dalla
previdenza su un quinto della tariffa ordinaria) ha evidenziato che il proposto innalzamento dell'aliquota dell'imposta alla metà della tariffa ordinaria, combinato con
l'applicazione di un'aliquota minima dell'imposta pari al due per cento, porterebbe
per l'imposta federale diretta a maggiori entrate pari a circa 70 milioni di franchi
all'anno. Dal 2002 in poi, questa misura implicherebbe per la Confederazione maggiori entrate annue di circa 49 milioni di franchi. Per i Cantoni il provento dalla loro
parte all'imposta federale diretta ammonterebbe a circa 21 milioni di franchi all'anno
(cfr. anche il n. 262.5). Nel campo delle imposte cantonali e comunali non vi saranno
maggiori entrate, in quanto l'attuale disciplinamento nella LAID rimane invariato.
Le rendite vitalizie saranno imponibili per il 40 per cento. Sulla base del volume di
premi esistente, per l'imposta federale diretta le perdite saranno limitate a 10 milioni.
A partire dal 2002 vi sarà quindi una perdita annua di 7 milioni di franchi per la Confederazione e di circa tre milioni di franchi per i Cantoni.
Dal 2001 in poi, la normativa analoga nella LAID comporterà perdite di circa 30 milioni di franchi all'anno per quanto riguarda le imposte cantonali e comunali.
Risulta molto difficile stimare la riduzione della perdita fiscale risultante dal nuovo
disciplinamento relativo alle assicurazioni di capitali con premio unico. Visto che,
inoltre, la disposizione transitoria dell'articolo 205a capoverso 2 LIFD prevede che
per i contratti assicurativi stipulati tra il 1° gennaio 1994 e il 31 dicembre 1998 compreso è ancora applicabile il disciplinamento attuale, prima del 2004 non saranno
presumibilmente registrate maggiori entrate di una certa consistenza. Per tale motivo,
nella tabella del numero 262.5, qui di seguito, non figurano maggiori entrate sotto
questa voce.
262.5
Compendio delle ripercussioni finanziarie delle misure
previste per colmare le lacune fiscali ingiustificate
Nella seguente tabella sono rappresentate le ripercussioni dei cambiamenti previsti
su Confederazione, Cantoni e Comuni.
94
Misure
LIFDO
Estensione della definizione del commercio
'professionale' per i guadagni in capitale privati
Limitazione della deduzione degli interessi passivi
Limitazione delle deduzioni nel settore
del 2° pilastro
Prestazioni in capitale: imposizione separata da altri
proventi, a metà tariffa, aliquota mìnima 2%
Rendite vitalizie imponibili al 40%, non più al 60%
Cantoni
30%
Cantoni e
Comuni
Milioni
Milioni
Milioni
14
21
6
60
9
90
14
6
60
49
-7
21
_3
-
__
_
_
91
39
180
Assicurazioni di capitali con premio unico:
nuovo disciplinamento 3 '
Totale
LAID2)
Confederazione 70%
-30-
') Ripercussioni dal 2002 (cfr. anche le tabelle ai n. 31 e 321).
2
) Ripercussioni dal 2001.
3
) Ripercussioni non prima del 2004.
Un sondaggio presso le autorità fiscali cantonali ha fatto emergere che la maggior
parte dei Cantoni intende introdurre, per il 1° gennaio 2001, la tassazione annua con
calcolo attuale per l'imposta federale e cantonale. Se le misure proposte per colmare
le lacune fiscali ingiustificate entreranno in vigore il 1° gennaio 2001, le maggiori
entrate si verificheranno per la Confederazione a partire dal 2002 e per i Cantoni,
grazie all'imposizione posticipata, già a partire dal 2001.
262.6
262.61
Spiegazioni delle modifiche di legge
Legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia,
i superstiti e l'invalidità (LPP)
Allo scopo di esplicitare il mandato costituzionale relativo al mantenimento di un
tenore di vita adeguato da promuovere sia dal punto di vista del diritto previdenziale
sia da quello del diritto fiscale, è necessario introdurre nella 'Parte sesta' della LPP
un nuovo titolo 'Entità delle prestazioni'. Questo titolo comprende le nuove disposizioni degli articoli 79a-79rfLPP.
Art. 79a
Questa prescrizione disciplina il campo d'applicazione delle nuove disposizioni. Il
campo d'applicazione comprende tutti i rapporti previdenziali, indipendentemente dal
fatto che l'istituzione di previdenza sia iscritta o meno nel registro della previdenza professionale. Ciò significa che rientrano nel campo d'applicazione delle nuove disposizioni anche i rapporti previdenziali in cui è assicurata la parte sovraobbligatoria.
Art. 79b
Finora non vi era alcuna limitazione del salario assicurabile nell'ambito della previdenza professionale sovraobbligatoria. Una simile limitazione è proposta con questo
articolo. Si parte dalla considerazione che un importo massimo per il salario assicu95
rabile esiste già oggi nella previdenza professionale obbligatoria secondo la LPP.
Tale importo massimo è stabilito in funzione della legislazione sull'AVS e ammonta
al triplo della semplice rendita AVS massima, attualmente pari a 23 880 franchi. Ne
risulta un importo massimo di 71 640 franchi (nel 1998). Questo sistema è ripreso
per analogia nella previdenza professionale sovraobbligatoria: la proposta concreta
intende infatti fissare un simile importo massimo per la previdenza professionale obbligatoria, limitandolo al quadruplo dell'importo massimo secondo la LPP. Ne risulta
un salario assicurabile massimo pari a 286 560 franchi (nel 1998). In tal modo è assicurato il coordinamento con la previdenza professionale obbligatoria e l'AVS. Questa disposizione deve essere costrittivamente considerata nei regolamenti delle istituzioni di previdenza. La stessa normativa è applicabile al reddito assicurabile dei
lavoratori indipendenti.
Se, con le nuove disposizioni legali, per i rapporti previdenziali esistenti risulta un
avere di vecchiaia troppo elevato, gli assicurati possono mantenere la previdenza
sotto un'altra forma ammissibile. Possono, per esempio, far trasferire l'avere di vecchiaia eccedente a un'istituzione di libero passaggio o utilizzare tale avere per futuri
aumenti delle prestazioni nel quadro delle disposizioni regolamentari, sulla base
dell'articolo 13 LFLP che prevede simili regole anche per prestazioni di uscita non
utilizzate. È per contro escluso che gli averi di vecchiaia troppo elevati relativi a rapporti previdenziali esistenti vengano trasferiti al pilastro 3a, in quanto tale pilastro,
contrariamente alla previdenza professionale organizzata collettivamente, serve alla
previdenza individuale.
Art. 79c
Anche riguardo all'ammontare delle prestazioni nel settore sovraobbligatorio oggi
non esistono prescrizioni. Con il presente articolo si propone di limitare le prestazioni al 70 per cento del salario assicurabile dei lavoratori dipendenti o del reddito assicurabile dei lavoratori indipendenti. In tal modo si assicura che le prestazioni del 2°
pilastro unitamente a quelle del 1° pilastro permettano di mantenere adeguatamente il
tenore di vita usuale ai sensi del mandato costituzionale. D'altro canto, con questa
normativa è garantito che anche per i salari medi e bassi le prestazioni del 1° e del 2°
pilastro raggiungano in ogni caso la misura dell'80 per cento, ritenuta adeguata (cfr.
il Rapporto del DFI sull'attuale impostazione e l'ulteriore sviluppo della concezione
dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, ottobre
1995, pag. 35, n. 223.2).
Per ottenere prestazioni previdenziali più elevate, auspicate in base a un reddito più
elevato, gli assicurati possono far uso della previdenza nel quadro dei pilastri 3a e 3b
(previdenza individuale vincolata e libera).
Evidentemente, le attuali rendite di vecchiaia, per superstiti e l'invalidità non sono
interessate dai cambiamenti proposti.
Art. 79d
La legge sul libero passaggio permette oggi di acquistare integralmente le prestazioni
regolamentari. Questo principio non sarà abbandonato, ma leggermente limitato con
riguardo all'obbligatorietà della previdenza, in vigore dal 1° gennaio 1985. Non sarà
quindi più possibile, specie in età avanzata, impiegare la previdenza professionale
soprattutto come strumento per investire capitali beneficiando di privilegi fiscali. Per
raggiungere tale obiettivo, da un lato la somma di acquisto viene limitata a un terzo
del limite massimo secondo l'articolo 8 capoverso 1 LPP e, dall'altro, si consente
una moltiplicazione unicamente con gli anni tra l'entrata nell'istituzione di previden96
za e il raggiungimento dell'età di pensionamento regolamentare. Se un lavoratore
decide solo alcuni anni dopo l'entrata nell'istituzione di previdenza di acquistare prestazioni mancanti, per fissare il moltiplicatore menzionato è determinante il momento in cui decide.
L'esempio qui di seguito illustra il meccanismo di questa disposizione:
uomo
.
55 anni
età di pensionamento secondo il regolamento
a 65 anni
anni mancanti per il pensionamento regolamentare
10 anni
calcolo della somma di acquisto massima:
l
/3 del limite massimo secondo l'art. 8 cpv. 1 LPP x 10 anni
= fr. 23 880 x 10 = fr. 238 800
Con il proposto disciplinamento dell'acquisto, per la maggior parte degli assicurati
nel quadro della previdenza professionale sarà ancora possibile colmare lacune esistenti nella loro previdenza. Infatti, l'obbligatorietà, esistente dal 1985, fa sì che siano sempre meno i lavoratori che cambiando posto ricevono una prestazione d'uscita
che presenti una differenza considerevole rispetto al salario. Solo in pochi casi particolari questa normativa può comportare che un assicurato non possa acquistare integralmente le prestazioni, cioè quando non porta con sé alcuna prestazione di libero
passaggio nell'istituzione di previdenza in quanto era stato attivo all'estero o precedentemente si era fatto versare la prestazione d'uscita in contanti per cominciare
un'attività lucrativa indipendente. A seconda dei casi, potrebbe essere così anche per
un assicurato che voglia riscattarsi dalla previdenza ridotta che dovrebbe accettare in
quanto in precedenza aveva riscosso anticipatamente il suo capitale di previdenza
investendolo nella proprietà d'abitazione.
Art. 81
L'articolo 81 LPP dispone che i contributi versati alla previdenza professionale dai
datori di lavoro, dai lavoratori dipendenti e da quelli indipendenti possono essere
dedotti fiscalmente. Fino ad ora, l'entit della deduzione non era limitata. Conformemente alle nuove disposizioni appena commentate, che limitano il salario assicurabile per i lavoratori dipendenti e il reddito assicurabile degli indipendenti al quadruplo dell'importo massimo previsto dall'articolo 8 capoverso 1 LPP, in questo
articolo 81 modificato si precisa che i contributi deducibili sono quelli versati «per
legge», ossia secondo le nuove disposizioni degli articoli 19a-19d LPP. Questo principio è disciplinato unitariamente per i datori di lavoro, nel capoverso 1, e per i salariati e gli indipendenti, rispettivamente nei capoversi 2 e 3.
Il proposto capoverso 4 riprende l'attuale capoverso 3, il quale prescrive che la deducibilità dei contributi presuppone la rispettiva dichiarazione e attestazione degli stessi
per le autorità fiscali. Si precisa inoltre che il datore di lavoro deve indicare nel certificato di salario dei suoi salariati assicurati anche i contributi unici dedotti dal salario. Le istituzioni di previdenza, dal canto loro, devono attestare per le autorità fiscali
i contributi versati direttamente dai salariati e i contributi versati dai lavoratori indipendenti.
Art. 96
La presente disposizione transitoria assicura che le disposizioni in questione non siano applicate alle rendite di vecchiaia, per superstiti e l'invalidità il diritto alle quali è
nato prima dell'entrata in vigore dei nuovi articoli 79a-79d. Ciò significa in particolare che le rendite correnti non saranno interessate dalle modifiche.
97
262.62
Legge federale sul libero passaggio nella previdenza
professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità
(Legge sul libero passaggio, LFLP)
Art. 4
L'articolo 4 LFLP disciplina il mantenimento della previdenza sotto un'altra forma.
In tale contesto, gli assicurati che non intendono entrare in una nuova istituzione previdenziale devono comunicare alla loro istituzione previdenziale sotto quale forma
ammissibile vogliano mantenere la previdenza. Mediante un nuovo capoverso 2bis si
intende assicurare che, in caso di entrata in una nuova istituzione previdenziale, tutti
i capitali di previdenza esistenti presso istituzioni previdenziali siano effettivamente
trasferiti alla nuova istituzione previdenziale. Affinchè questo trasferimento possa
essere effettuato, gli assicurati sono obbligati a fare la corrispettiva comunicazione
sia all'istituto di libero passaggio sia alla nuova istituzione previdenziale.
Se successivamente viene constatato che un contribuente non ha adempiuto a tale
obbligo, un acquisto avvenuto indebitamente dovrebbe essere annullato in virtù del
diritto previdenziale e fiscale.
Art. 9
Questo articolo non contiene alcuna prescrizione circa l'ammontare delle prestazioni
d'entrata necessarie e possibili. Considerata la nuova prescrizione dell'articolo 79d
LPP, nel capoverso 2 dell'articolo 9 viene quindi inserita una riserva in questo senso.
Ciò significa che negli acquisti secondo l'articolo 9 va tenuto conto delle condizioni
di cui all'articolo 79d LPP.
Art. Il
L'articolo 11 obbliga gli assicurati a rendere accessibili all'istituzione di previdenza i
conteggi relativi alle prestazioni d'uscita provenienti dal rapporto previdenziale anteriore. L'istituzione di previdenza può anche esigere la prestazione d'uscita a favore
dell'assicurato risultata dal rapporto previdenziale precedente. Conformemente
all'aggiunta di cui all'articolo 4 capoverso 2bis, l'istituzione di previdenza deve inoltre poter esigere, per conto degli assicurati, anche il capitale di previdenza proveniente da una forma di mantenimento della previdenza, vale a dire da un istituto di
libero passaggio.
262.63
Legge federale sull'imposta federale diretta (LIFD)
Art. 18 cpv. 1
II commercio professionale con valori patrimoniali, in particolare con immobili, titoli
e prodotti derivati, può essere definito convenientemente per contrasto alla mera gestione del patrimonio privato, in conformità alla giurisprudenza pluriennale del Tribunale federale in merito al decreto sull'imposta federale diretta. Gli utili in capitale
ottenuti nel quadro della mera gestione del proprio patrimonio rimangono quindi
esenti da imposizione. Per contro, le alienazioni che oltrepassano i limiti di tali operazioni possono portare a proventi imponibili provenienti da un'attività lucrativa indipendente.
Nell'ambito del commercio immobiliare il Tribunale federale ha confermato la professionalità nei casi in cui il commercio è svolto o come attività principale o come
98
attività accessoria in stretta relazione con l'attività principale. Un atteggiamento professionale, secondo il Tribunale federale, può tuttavia essere individuato anche nella
semplice compravendita saltuaria di terreni se il contribuente, secondo modalità proprie di una persona che svolge un'attività indipendente a titolo accessorio, si impegna a sfruttare gli sviluppi del mercato immobiliare per realizzare guadagni. Secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, la questione se in un determinato caso la
vendita di immobili con profitto sia soggetta o meno a imposizione, in definitiva dovrà essere sempre valutata considerando tutte le circostanze (DTF in ASA 57 209).
Per quanto riguarda i titoli, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale valgono
fondamentalmente criteri analoghi, ma sono decisive anche riflessioni specifiche. Il
Tribunale federale ha infatti stabilito che anche la gestione di patrimoni privata può
avere come scopo non solo il mero mantenimento del valore, ma anche l'ottenimento
di un reddito adeguato. A questo riguardo non importa se l'ottenimento di tale reddito sia perseguito mediante una strategia d'investimento conservatrice o mediante
investimenti in titoli e strumenti finanziari derivati, anche se la seconda variante
comporta un rischio di perdite più elevato (DTF del 3 luglio 1998, non ancora pubblicata). Anche il fatto di delegare il commercio con titoli a terzi specializzati
(gestori patrimoniali, fiduciari, banche) non è sufficiente per qualificare l'attività
come professionale. Per contro, sempre secondo il Tribunale federale, la mera gestione del proprio patrimonio in titoli è oltrepassata nei casi in cui vengono impiegati
mezzi di terzi in quantità consistente. Considerati i rischi di perdite dovuti alle frequenti oscillazioni del mercato borsistico, il fatto di contrarre un debito importante
per finanziare il commercio di titoli fa spesso sorgere dubbi circa l'ipotesi che si stia
solo gestendo il proprio patrimonio. Per l'ipotesi della professionalità svolgono inoltre un ruolo decisivo le conoscenze specifiche e la frequenza delle transazioni. Occorre tuttavia dire che'in presenza di un patrimonio consistente le transazioni saranno
logicamente più frequenti che non per un patrimonio più modesto, motivo per cui il
numero di transazioni va valutato diversamente a seconda dei casi. È per contro fuor
di dubbio che la professionalità non presuppone l'accesso al mercato, vale a dire
l'iscrizione nel registro del commercio.
Mediante la normativa proposta si assicura che la questione se vi sia o meno commercio professionale venga decisa secondo criteri univoci, sia nell'ambito dell'imposta federale diretta sia per quanto concerne le leggi cantonali relative all'imposta
sul reddito (una disposizione analoga viene infatti inserita anche nell'articolo 8 capoverso 1 LAID).
La proposta di legge implica che il patrimonio con il quale si intende fare commercio
professionale diventi «sostanza commerciale» (art. 18 cpv. 2 LIFD), sulla quale possono essere eseguiti ammortamenti e rettificazioni del valore. Inoltre, le perdite da
singoli affari possono essere conteggiate con gli altri proventi. Di conseguenza, i
contribuenti devono però redigere riepiloghi relativi a questi valori patrimoniali nonché alle entrate e uscite relative al commercio professionale con immobili e titoli
nonché ad altre transazioni eseguite a titolo professionale (art. 125 cpv. 2 LIFD è 42
cpv. 3 LAID).
Art. 20 cpv. 1 lett. a
L'articolo 20 capoverso 1 lettera a disciplina l'imposizione del reddito da assicurazioni di capitali con premio unico.
Esso stabilisce che il reddito contenuto in una liquidazione in capitale, in caso di sopravvivenza o di riscatto, è in linea di principio imponibile; a meno che l'assicu-
99
razione non serva alla previdenza, cosa che lascia la prestazione assicurativa sempre
esente da imposizione. A prescindere dal decesso dell'assicurato, tale è il caso, come
finora, quando la prestazione assicurativa avviene dopo il compimento del 6Oesimo
anno d'età dell'assicurato. Si precisa ora che il rapporto contrattuale deve essere durato almeno dieci anni (finora cinque) e che deve essere stato istituito prima del
compimento dei 60 anni. In tal modo si prescrive che l'istituzione di una previdenza
fiscalmente agevolata per la vecchiaia, al pari del primo e del secondo pilastro, deve
essere conclusa a un determinato momento.
Art. 22 cpv. 3 •
Le rendite vitalizie sono composte da una componente di rimborso di capitale, che è
esente da imposizione, e da una componente di interessi, che invece è imponibile. La
componente di interessi imponibile è stata finora fissata nel diritto fiscale svizzero al
60 per cento della rendita. Tuttavia, da un po' di tempo a questa parte la scienza giuridica sostiene l'opinione che il tasso del 60 per cento sia troppo elevato in determinati casi. Rispondendo a due mozioni vertenti su questo tema (Bührer n. 97.3522 del
10 ottobre 1997 e Cottier n. 97.3494 del 9 ottobre 1997), il Consiglio federale aveva
assicurato che avrebbe esaminato la problematica (cfr. il n. 262.31).
Costituisce il risultato di tale esame la soluzione qui proposta, che consiste nell'abbassare la componente di interessi imponibile dall'attuale 60 al 40 per cento. Questo
nuovo tasso si basa su una speranza media di vita e su una durata media di 10 anni di
una rendita. Queste premesse e conclusioni sono del resto condivise esplicitamente
dagli assicuratori (cfr. 'Versicherungs-Standpunkt', n. 03.97 del 25 novembre 1997).
Tuttavia, per motivi di praticabilità, è mantenuta le determinazione forfettaria della
percentuale. Occorre infatti considerare che le rendite vitalizie possono essere acquisite non solo presso le società assicurative, bensì anche tra privati. I privati non sarebbero più in grado di applicare componenti di interessi scaglionate. Ma anche per
le rendite vitalizie acquisite presso società assicurative le componenti di interessi
scaglionate comporterebbero un onere amministrativo in forte aumento su tutti i versanti e ridurrebbero sensibilmente la trasparenza. Per tali motivi si impone la necessità di mantenere la soluzione forfettaria, allo scopo di non appesantire eccessivamente la prassi in materia di imposizione.
In futuro solo i proventi da vitalizi saranno tassati analogamente alle rendite vitalizie.
Per contro, i proventi da diritti d'abitazione e usufrutti saranno tassati al 100 per
cento. Con questa innovazione saranno evitati abusi nel settore dell'imposizione del
valore locativo della propria abitazione e non vi saranno più i problemi di distinzione
risultanti dall'attuale normativa. Per quanto concerne i diritti d'abitazione e gli usufrutti a titolo oneroso, nel fissare la controprestazione le parti dovranno tener conto
del nuovo onere fiscale.
Art. 27 cpv. 2 lett. e
Questa disposizione stabilisce che i contributi del datore di lavoro indipendente per
la previdenza professionale del proprio personale devono sempre avere il loro fondamento nella legge. Ciò significa che i contributi basati su statuti o regolamenti che
non rientrano nelle disposizioni della LPP non sono deducibili fiscalmente sotto questo titolo. La medesima prescrizione è contenuta nella disposizione parallela dell'articolo 59 lettera b a proposito delle persone giuridichè.
100
Art. 27 cpv. 2 leu. d
Questa disposizione disciplina un fatto di per sé ovvio, vale a dire che per l'attività
lucrativa indipendente anche gli interessi su debiti commerciali fanno parte delle
spese aziendali e professionali giustificate che possono essere dedotte fiscalmente. E
stato necessario precisarlo solamente perché d'altra parte è stata introdotta nell'articolo 33 capoverso 1 lettera a una limitazione della deducibilità fiscale degli interessi maturati su debiti privati. Spetterà al contribuente indicare, mediante una rispettiva
dichiarazione, quali siano i debiti che egli considera commerciali.
Art. 33 cpv. 1 lett. a
L'articolo 33 capoverso 1 lettera a LIFD definisce dapprima la nozione di reddito da
sostanza, che rappresenta la base dell'ammontare della possibile deduzione di interessi maturati su debiti privati. Si tratta dei redditi da sostanza lordi imponibili menzionati negli articoli 20 e 21 LIFD. Per quanto riguarda la limitazione degli interessi
eccedenti deducibili a 20000 franchi all'anno, tale cifra corrisponde a un possibile
indebitamento eccessivo di 400 000 franchi con un interesse del cinque per cento e di
200 000 franchi con un interesse del 10 per cento. Attualmente i tassi d'interesse per
i piccoli crediti e i crediti al consumo si aggirano attorno al dieci per cento. I proprietari di case con un valore locativo di 1500 franchi al mese possono dedurre, con
un tasso ipotecario del 5 per cento, gli interessi su un debito di 760 000 franchi (fr.
18 000 + fr. 20 000 = fr. 38 000 : 5 = fr. 7600 x 100 = fr. 760 000). In effetti, tuttavia, per una casa monofamiliare con un valore locativo di soli 1500 franchi difficilmente vi sarà un debito di tale consistenza. Inoltre, i proprietari di case potranno ancora far valere separatamente le spese di manutenzione, esercizio e amministrazione.
Queste osservazioni dimostrano che il proposto disciplinamento relativo alla deduzione degli interessi non potrà rivelarsi come «tranello» per i contribuenti economicamente più deboli.
Art. 33 cpv. 1 lett. b
Per quanto riguarda il debitore di rendite privato, l'attuale sistema di deduzione in
funzione della controprestazione ottenuta è sostituito con una deduzione percentuale
forfettaria degli interessi sui debiti. Tale deduzione degli interessi sui debiti va intesa
simmetricamente rispetto all'imposizione della parte d'interesse presso il creditore di
rendite. Visto che nell'articolo 22 capoverso 3 la componente d'interessi imponibile
delle rendite vitalizie è ora fissata generalmente al 40 per cento, risulta logico concedere anche al debitore di rendite una deduzione del 40 per cento su tutte le rendite.
Non subisce invece alcun cambiamento la deduzione dei cosiddetti oneri permanenti.
Art. 33 cpv. 1 lett. d
La nuova versione precisa che le deduzioni del salariato per i contributi alle istituzioni della previdenza professionale devono sempre avere il loro fondamento nella
legge. Ciò significa che i contributi basati su statuti o regolamenti che non rientrano
nelle disposizioni della LPP non sono deducibili fiscalmente.
Art. 38
Come finora, le prestazioni in capitale provenienti dalla previdenza saranno considerate separatamente dagli altri proventi applicando un'imposta annua intera. Tale imposta annua non sarà tuttavia più calcolata su un quinto delle tariffe ordinarie bensì
sulla metà, ma almeno con un'aliquota del due per cento. In tal modo viene attenuato
il privilegio fiscale delle prestazioni in capitale rispetto alle rendite.
101
La tabella qui di seguito illustra, mettendo a confronto il diritto attuale e la proposta,
come vengono tassate prestazioni in capitale di diversi importi di un contribuente
65enne [n ole contesto si presuppone che per la determinazione temporale è applicato
il sistema della tassazione annua con calcolo attuale e che quindi la tariffa è stabilita
in virtù dell'articolo 214"LIFD:
Imposizione delle prestazioni in capitale di un uomo 65enne coniugato
Prestazioni in capitale in fr.
Diritto attuale
Proposta
(calcolo al 100%)
1/5 della tarifTa
imposizione separata dagli altri proventi,
metà della tariffa, almeno 2%
onere fiscale in franchi
50000
75000
100000
150 000
200 000
250 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
1 000 000
60.80
225.80
485.00
1 534.80
2 834.80
4 134.80
5 434.80
8 034.80
10 634.80
13 234.80
15 834.80
18 400.00
20 700.00
23 000.00
1 000.00
1 500.00
2 000.00
3 837.00
7 087.00
10 337.00
13587.00
20 087.00
26 587.00
33 087.00
39 587.00
46 000.00
51 750.00
57 500.00
Gli oneri fiscali indicati nella tabella si riferiscono unicamente all'imposta federale
diretta. Tenuto conto della diversificazione tariffale cantonale, siamo costretti a rinunciare a rappresentare gli oneri fiscali cantonali. Oltretutto, le misure tariffali pianificate dai Cantoni in vista del cambiamento della determinazione temporale non
sono ancora note.
Art. 59
In questa disposizione è sancita per le persone giuridiche la stessa condizione per la
deducibilità fiscale dei contributi del datore di lavoro a istituzioni di previdenza come per le persone giuridiche nella funzione di datori di lavoro, di cui all'articolo 27
capoverso 2 lettera e: tali contributi devono sempre avere il loro fondamento nella
LPP. I contributi basati su statuti o regolamenti che non rientrano nelle disposizioni
della LPP non sono deducibili fiscalmente.
Art. 95
11 motivo della modifica dell'articolo 95 sta essenzialmente nella disposizione parallela dell'articolo 96 (si veda il relativo commento). Inoltre si è visto che anche nei
precedenti rapporti di lavoro di diritto pubblico, come nei rapporti di diritto privato
secondo l'articolo 96, oltre alle rendite possono essere versate anche prestazioni in
capitale. Per designare i destinatari, è pertanto indicato sostituire il termine «pensionati» con quello, più vasto, di «beneficiari» di prestazioni previdenziali dell'impiego pubblico, trattando questi ultimi alla stessa stregua dei beneficiari di prestazio102
ni previdenziali di diritto privato per quanto riguarda l'imposta alla fonte. La prevista
modifica dell'articolo 95 tiene conto di queste riflessioni.
Art. 96
L'articolo 96 disciplina l'imposizione alla fonte delle prestazioni previdenziali di
diritto privato che sono versate a beneficiari con domicilio all'estero. Il diritto vigente prevede che l'imposta sulle rispettive pensioni ammonti all'uno per cento dei
proventi lordi, mentre per le prestazioni in capitale il calcolo è basato sulla disposizione dell'articolo 38. Visto che nell'articolo 38 è fissata un'aliquota d'imposta minima del due per cento, la stessa aliquota si impone nell'articolo 96, sia per le pensioni che per le prestazioni in capitale. Una simile aliquota per le pensioni e le
prestazioni in capitale ha dato buone prove nei Cantoni e semplifica il lavoro degli
enti previdenziali che devono versare l'imposta alla fonte. Per tale motivo si propone
un'aliquota unitaria dell'imposta alla fonte per le pensioni e le prestazioni in capitale, pari al due percento dei proventi lordi.
Art. 205a
Integrando l'articolo 205a con un capoverso 2 si fa in modo che alle assicurazioni di
capitali con premio unico disciplinate dal diritto precedente non vengano applicate le
condizioni più rigide proposte nell'articolo 20 capoverso 1 lettera a per l'esenzione
fiscale dei proventi da tali assicurazioni. Per le assicurazioni concluse nel periodo tra
il 1° gennaio 1994 e il 31 dicembre 1998 compreso, per l'esenzione dei proventi saranno quindi sempre determinanti le condizioni attuali.
262.64
Legge federale sull'armonizzazione delle imposte dirette
dei Cantoni e dei Comuni (LAID)
Art. 7 cpv. l'er, cpv. 2 nonché cpv. 4 lett. d
Le prime due disposizioni corrispondono contenutisticamente a quelle degli articoli
20 capoverso 1 lettera a nonché 22 capoverso 3 LIFD. Le spiegazioni date a quelle
disposizioni valgono quindi anche per le presenti della LAID. D'altra parte, l'introduzione di una normativa per le assicurazioni di capitali con premio unico nell'articolo 7 capoverso l ter LAID rende necessario che nel capoverso 4 di tale disposizione si faccia la stessa riserva prevista nell'articolo 24 lettera b LIFD.
Art. 8 cpv. 1
L'innovazione dell'articolo 8 capoverso 1 ripropone il nuovo disciplinamento di cui
all'articolo 18 capoverso 1 LIFD, motivo per cui rimandiamo al commento fornito in
quella sede.
Art. 9 cpv. 2 lett. a
La prescrizione dell'articolo 9 capoverso 2 lettera a è identica al disciplinamento
previsto nell'articolo 33 capoverso 1 lettera a LIFD, per cui valgono le stesse spiegazioni.
Art. 9 cpv. 2 lett. d, art. 10 cpv. 1 lett. d ed e
Le presenti disposizioni riprendono gli argomenti contenuti negli articoli 33 capoverso 1 lettera d nonché 27 capoverso 2 lettere e e d LIFD. Si veda quindi il commento
fatto alle prescrizioni della LIFD.
103
Art. 25 cpv. l leu. b
Questa disposizione è identica a quella dell'articolo 59 lettera b LIFD, motivo per
cui si rimanda al rispettivo commento.
Art. 35 cpv. 1 lett.f
La modifica di questa disposizione ha la stessa motivazione di quella dell'articolo 95
LIFD. Per tale motivo rinviamo alle spiegazioni formulate in quella sede.
Art. 72b
L'articolo 12b disciplina l'entrata in vigore delle disposizioni della LAID modificate. In linea di principio, anche queste dovrebbero divenire vincolanti nel 2001 senza
un ulteriore periodo transitorio per i Cantoni, vale a dire una volta scaduto l'originario periodo di adeguamento di otto anni, iniziato nel 1993. Come prevede l'articolo
72 capoverso 2, a quel momento il diritto federale sarà applicato direttamente se il
diritto cantonale vi si oppone.
Art. 78a
La presente disposizione adempie la medesima funzione dell'articolo 205a capoverso
2 LIFD. Essa garantisce che anche nella legislazione fiscale cantonale le assicurazioni di capitali con premio unico continuino a soggiacere al dritto attuale.
263
263.1
Rafforzamento dei controlli fiscali
Situazione iniziale
Nella ricerca di misure atte a colmare le lacune fiscali ingiustificate non è possibile
tralasciare la questione dei controlli fiscali e, di riflesso, quella di una maggiore giustizia fiscale. I rispettivi organi di controllo della Confederazione non sono sufficientemente dotati sul piano del personale. A seguito di effettivi carenti nei servizi di
controllo interni e soprattutto esterni dell'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC), la Confederazione subisce ogni anno notevoli perdite fiscali. Nella sua
risposta del 13 marzo 1993 alla Commissione della gestione del Consiglio nazionale,
l'AFC ha fatto notare fra l'altro che, mediamente e da un profilo strettamente contabile, per ogni collaboratore mancante del servizio esterno si registra ogni anno una
perdita fiscale ipotetica di circa 1,5 milioni di franchi nei settori delle tasse di bollo e
dell'imposta preventiva nonché in quello dell'imposta sulla cifra d'affari. Questa
constatazione conserva ancora oggi tutta la sua validità. Risulta anzi rafforzata dal
fatto che per l'imposta sul valore aggiunto vi è attualmente un aggravio medio annuo
per ispettore di oltre il doppio del volume d'imposta, rispetto a quanto succedeva con
la precedente imposta sulla cifra d'affari.
L'AFC è responsabile, fra l'altro, di quattro settori chiave nell'ambito dell'esecuzione dell'imposta:
1. riscossione dell'imposta sul valore aggiunto (tenuto conto del computo o del
rimborso dell'imposta precedente);
2. riscossione dell'imposta preventiva e delle tasse di bollo;
3. rimborso dell'imposta preventiva all'estero e alle persone giuridiche in Svizzera;
4. sorveglianza sui Cantoni per l'imposta federale diretta e per il rimborso del. l'imposta preventiva alle persone fisiche.
104
In questi quattro settori chiave si svolgono funzioni di controllo (revisioni e ispezioni).
L'imposta sul valore aggiunto ha fruttato nel 1997 12,5 miliardi di franchi. Questo
importo risulta dal totale dell'imposta sulla cifra d'affari di 36 miliardi (di cui circa 6
miliardi riguardano le importazioni) e dal totale delle deduzioni dell'imposta precedente di 23,5 miliardi. L'imposta preventiva ha registrato 22 miliardi di entrate, le
tasse di bollo 2,5 miliardi. A persone residenti all'estero sono stati rimborsati nello
stesso anno 3 miliardi d'imposta preventiva e a persone giuridiche in Svizzera 11
miliardi. Le entrate dell'imposta federale diretta ammontavano a 10 miliardi, mentre
i rimborsi dell'imposta preventiva a persone fisiche raggiungevano i 5 miliardi.
Nei quattro settori chiave, lo scorso anno bisognava controllare entrate e rimborsi o
computi pari a complessivamente 90 miliardi.
Disponendo di ulteriore personale, il ritmo dei controlli presso gli stessi contribuenti,
'presso i Cantoni e negli incarti potrebbe aumentare notevolmente. Attualmente, a
seconda del tipo di imposta, l'intervallo medio fra i controlli presso i contribuenti è
pur sempre di 20-30 anni, e questo con un termine di prescrizione in materia fiscale
di 5 anni! Come requisito minimo, il ritmo delle verifiche dovrebbe poter scendere
ben al di sotto dei 20 anni. Il fatto che in tal modo sia possibile realizzare una maggiore giustizia fiscale è un'ulteriore conferma della necessità di una simile richiesta.
Con un'ulteriore dotazione di personale qualificato negli organi di controllo fiscale
interni ed esterni si potrebbero sicuramente ottenere notevoli maggiori entrate, che
potrebbero superare i costi per il personale di circa dieci volte.
Nell'ambito dei controlli eseguiti dal personale dell'AFC, non sono importanti unicamente i successi rilevabili in termini di denaro, bensì, come detto, la maggiore giustizia fiscale che ne conseguirebbe. Tuttavia, anche l'effetto preventivo è altrettanto
importante. Infatti, i controlli servono pure a fare in modo che il contribuente si attenga a un corretto conteggio. Inoltre, offrono la possibilità di discutere eventuali
problemi riguardanti l'imposta, ma anche in particolare la contabilità, direttamente
con un esperto. Questo modo di procedere consolida la fiducia nello Stato e quindi
l'accettazione delle imposte da parte del contribuente.
Nel caso delle imposte che si basano su un'autotassazione, come succede per l'imosta sul valore aggiunto, l'attività di controllo esterna e interna assume rilevanza
particolare. Rispetto ai controlli effettuati nell'ambito della precedente imposta sulla
cifra d'affari, i corrispondenti lavori di revisione e ispezione per l'imposta sul valore
aggiunto sono oggi molto più onerosi. Occorre infatti esaminare non solo le cifre
d'affari conseguite e dichiarate dai contribuenti, bensì d'ora in poi anche le fatture in
entrata a causa della deduzione dell'imposta precedente. Lo stesso vale per l'imposta
preventiva e per le tasse di bollo, che si annoverano parimenti fra le imposte basate
su un'autotassazione.
263.2
Potenziamento degli effettivi di personale dell'AFC
Dall'introduzione dell'imposta sul valore aggiunto, avvenuta il 1° gennaio 1995,
l'effettivo del personale dell'AFC ha potuto essere aumentato secondo diverse tranche di 697 posti per raggiungere oggi il livello dei 1000,6 posti di lavoro (blocco
dell'effettivo del personale). 280 di questi circa 300 posti autorizzati a titolo supplementare sono stati assegnati all'imposta sul valore aggiunto (l'omonima Divisione
principale dispone oggi complessivamente di 570 posti). Gli altri posti supplementari
sono stati attribuiti alla ristrutturata Divisione inchieste fiscali speciali, che fa parte
105
della Divisione principale imposta federale diretta, imposta preventiva, tasse di bollo. Col passare del tempo l'aumento del personale per l'imposta sul valore aggiunto
si rivela insufficiente, dal momento che il numero dei nuovi contribuenti aggiuntisi
con il passaggio di sistema dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore
aggiunto non è, come ci si attendeva inizialmente, di 70 000, bensì di circa 120 000.
Notevolmente aumentato è anche l'onere lavorativo presso la Divisione principale
imposta federale diretta, imposta preventiva, tasse di bollo, nel cui settore di compiti
sia il numero delle società e delle cooperative contribuenti sia quello delle richieste
di rimborso dell'imposta preventiva hanno segnato notevoli tassi di crescita.
Sulla base della situazione descritta (aumento dei contribuenti, frequenza dei controlli, minori entrate, giustizia fiscale, prevenzione) chiediamo, ai fini di un efficace
rafforzamento degli organi di controllo fiscale presso l'AFC complessivamente 100
unità supplementari, e più precisamente suddivise in una tranche di 40 posti per il
1999 e due tranche di 30 posti ciascuna per gli anni 2000 e 2001. Rispetto
all'effettivo del personale dell'AFC, ciò equivale a un aumento del 10 per cento. Due
terzi sono previsti per controlli fiscali dell'imposta sul valore aggiunto e un terzo per
quelli delle altre imposte. Con questo scaglionamento si vuole tener conto di condizioni quadro da non sottovalutare, come il reclutamento, la formazione e la logistica.
Sull'effettivo del personale dell'AFC, questo fatto si ripercuote nel modo seguente:
Personale/anni
1999
2000
2001
2002 sefig
Effettivo del personale prima
+ nuovi posti
Effettivo del personale dopo
1000,6
40,0
1040,6
1040,6
30,0
1070,6
1070,6
30,0
1100,6
1100,6
-
1100,6
Evoluzione: 1987 = 690,0; 1991 = 681,0; 1993 = 697,0; 1998 = 1000,6
263.3
Spese
Le maggiori spese legate direttamente e indirettamente all'aumento del personale
sono stimate come segue (in migliaia di franchi):
Rubriche di credito/anni
1 2
Spese per il personale ) )
Spese per beni e servizi
- Formazione e perfezionamento
- Indennità per spese
- Altre spese per beni e servizi
Mezzi informatici
PP 1999
PF 2000
PF2001
PF 2002
2 660,0
160,0
(100,0)
(50,0)
(10,0)
400,0
6 000,0
220,0
(100,0)
(100,0)
(20,0)
300,0
9 000,0
270,0
(100,0)
(150,0)
(20,0)
300,0
10000,0
330,0
(100,0)
(200,0)
(30,0)
-
') Ipotesi di calcolo (pro rata temporis): 1999 = 40 posti di 8 mesi ciascuno; 2000 = 40 posti
di 12 mesi e 30 posti di 8 mesi; 2001 = 70 posti di 12 mesi e 30 posti di 8 mesi; 2002
segg.: 100 posti di 12 mesi.
2
> Sulla base dei precedenti valori sperimentali, con l'aumento del personale a medio e lungo
termine confluiranno alla Confederazione maggiori entrate pari a oltre 100 milioni di franchi all'anno.
Il fabbisogno finanziario supplementare figura nel preventivo e nel piano finanziario.
106
263.4
Fabbisogno di spazio
L'AFC dispone oggi - con l'effettivo al completo e tenuto conto del recente piano di
occupazione per la Divisione principale imposta sul valore aggiunto, sistemata in
numerosi luoghi a Berna - di una scarsa riserva di spazi. Con il richiesto aumento del
personale occorrerà quindi mettere a sua disposizione, al più tardi per il 2001, spazi
supplementari per 80-90 posti di lavoro.
264
264.1
Versamento dell'utile netto della BNS
Situazione iniziale
L'articolo 39 capoverso 4 Cosi, prevede che il guadagno netto che la BNS farà, oltre
un equo interesse o dividendo da corrispondersi al capitale di dotazione o al capitale
azioni, ed oltre ai necessari assegni al fondo di riserva, andrà almeno per due terzi a
favore dei Cantoni. Nell'articolo 27 della legge del 23 dicembre 1953 sulla Banca
nazionale (LBN) questa norma è precisata come segue: al fondo di riserva è versata
una somma che non deve superare il 2 per cento del capitale sociale (1997: 1 mio).
Sarà poi assegnato un dividendo non superiore al 6 per cento del capitale sociale versato (1997: 1,5 mio). Il resto dell'utile netto va ai Cantoni che ricevono un'indennità
di 80 centesimi per capo della loro popolazione (1997 complessivamente 5,5 mio).
L'eventuale eccedenza spetta per un terzo alla Confederazione e per due terzi ai
Cantoni.
Mentre la ripartizione degli utili della BNS è disciplinata in maniera esaustiva, non
vi sono prescrizioni legali per determinare l'utile della Banca nazionale. Sino al 1991
la Banca nazionale registrava ogni anno un utile netto che copriva la dotazione del
fondo di riserva, il versamento dei dividendi agli azionisti e l'indennità prò capite dei
Cantoni. Eventuali utili netti supplementari venivano utilizzati per costituire accantonamenti.
Nel febbraio 1992 la BNS e il nostro Consiglio si accordavano per modificare
l'attuale prassi di ripartizione degli utili, a cominciare dall'utile del 1991. Si è così
concordata la seguente distribuzione degli utili: la BNS deve potenziare i suoi accantonamenti di pari passo con la crescita media del prodotto nazionale lordo nominale (situazione iniziale: accantonamenti fine 1990). Se gli accantonamenti effettivi
superano il livello previsto, l'eccedenza disponibile potrà essere distribuita alla Confederazione e ai Cantoni. Allo scopo di livellare le distribuzioni annue nonostante le
oscillazioni relativamente elevate del reddito, si è fissato un livello massimo di distribuzione di 600 milioni di franchi all'anno.
264.2
Nuova convezione di ripartizione degli utili
Nel novembre 1997 è entrata in vigore una revisione parziale della legge sulla Banca
nazionale (LBN), che consente a quest'ultima di gestire in maniera più redditizia le
sue riserve monetarie e quindi anche di distribuire utili più elevati. Per livellare ancora meglio gli importi più consistenti, il DFF e la BNS hanno concordato nell'aprile
1998 una nuova regola di ripartizione degli utili. Questa tiene conto del principio
secondo cui gli accantonamenti devono crescere di pari passo con la crescita del PNL
nominale. Essa si fonda sui seguenti elementi:
determinazione di una distribuzione annua costante alla Confederazione e ai
Cantoni per un periodo di cinque anni;
107
—
adeguamento della distribuzione annua costante verso l'alto o verso il basso alla
scadenza del periodo di cinque anni e determinazione per un altro quinquennio
sulla base di una nuova previsione dell'utile e tenuto conto delle eventuali differenze tra livello effettivo e livello auspicato degli accantonamenti.
Se nel sistema attuale vigeva senza restrizione alcuna il principio della crescita parallela tra accantonamenti e PNL nominale, nel nuovo sistema è sempre possibile
scendere al di sotto del livello auspicato per garantire una distribuzione costante. Una
possibilità di correzione è data in linea di massima solo alla scadenza del periodo di
cinque anni, quando la distribuzione dell'utile è fissata nuovamente per il periodo
seguente. Scendere al di sotto del livello auspicato non rappresenta di per se un problema. Da un lato, l'obiettivo di crescita è soltanto una regola approssimativa che si
basa sul principio secondo cui le riserve monetarie dovrebbero aumentare in
un'economia pubblica in crescita. In secondo luogo, la scelta dell'effettivo di partenza si rivela in un certo senso arbitraria. In terzo luogo, nel confronto internazionale la
BNS dispone pur sempre di riserve auree molto elevate, che sono escluse dalla concezione della distribuzione. Vi saranno tuttavia problemi se l'effettivo auspicato non
viene mai raggiunto e/o se si rimane di gran lunga al di sotto. In un simile caso, tale
regola non avrebbe più l'effetto di rafforzare la fiducia e ci si potrebbe chiedere se le
riserve di divise della BNS siano ancora sufficienti per permetterle di adempiere i
suoi compiti anche in una situazione straordinaria (che può verificarsi in ogni momento e in maniera imprevista). Per questa ragione, l'accordo per la distribuzione
degli utili stabilisce che gli accantonamenti non possono in nessun caso scendere al
di sotto del 60 per cento dell'effettivo auspicato. Riferito agli accantonamenti auspicati per la fine del 1997 (25,2 mia), questo significherebbe che, in caso di diminuzione al di sotto dei 15 miliardi, la Confederazione e i Cantoni non riceverebbero più
alcun utile.
264.3
Entità del versamento di utile netto della BNS
per il periodo 1998-2002
Già sotto il precedente regime di ripartizione erano possibili notevoli differenze tra il
livello effettivo di accantonamenti e quello auspicato. Così, negli anni 1996 e 1997 la
BNS aveva conseguito massicci utili soprattutto a seguito dell'alto corso del dollaro
americano nonché della modifica dei principi di valutazione dei suoi investimenti
finanziari negoziabili e del suo patrimonio d'investimento. Dal momento che per la
distribuzione annua vigeva un limite massimo di 600 milioni, alla BNS è rimasta
gran parte di questi utili. Alla fine del 1997 la differenza tra il livello effettivo degli
accantonamenti e quello auspicato era di 9100,3 milioni, secondo la ripartizione
esposta nel risultato d'esercizio 1997. Questa somma è in linea di principio a disposizione per una ripartizione alla Confederazione e ai Cantoni. In tal modo l'importo
che dovrà essere distribuito negli anni 1999-2003 alla fine del mese di aprile si compone di due elementi:
L'uno comprende le distribuzioni provenienti dall'eccedenza accumulata dalla BNS.
Dato che questa è composta in gran parte da utili contabili legati al corso del cambio,
i quali possono anche rapidamente scendere, nel piano di ripartizione non è inclusa
una riserva di 5 miliardi di accantonamenti eccedenti, in quanto destinata a coprire il
rischio del corso di cambio. Di conseguenza, risulta almeno coperto un buon 10 per
cento delle perdite derivanti dal corso di cambio sulle riserve di divise non garantite,
che la Banca nazionale aveva alla fine del 1997 (40,8 mia). Complessivamente si
possono quindi distribuire circa 4 miliardi oppure 800 milioni di franchi all'anno.
108
La seconda componente della distribuzione è costituita dai redditi conseguibili negli
anni 1998-2002 sugli attivi della BNS. Alla fine del 1997 gli attivi fruttiferi di reddito (investimenti in divise, posizione di riserva presso l'FMI, mezzi di pagamento
internazionali, crediti d'aiuto monetario, crediti svizzeri del mercato monetario, anticipazioni su pegno, crediti nei confronti di corrispondenti svizzeri e titoli svizzeri),
esclusa l'estensione della liquidità di fine mese, ammontavano a circa 58 miliardi.
Da questa cifra vanno dedotti gli importi distribuiti di 600 milioni all'inizio di gennaio 1998 dal risultato d'esercizio 1996 e altri 600 milioni nell'aprile 1998 dal risultato d'esercizio 199710. Per il quinquennio 1998-2003 risulta un effettivo iniziale
degli attivi fruttiferi di reddito di 56,8 miliardi. Da un lato, questi attivi diminuiranno
,nel prossimo quinquennio di 4 miliardi in seguito alla distribuzione degli accantonamenti eccedenti. Si suppone inoltre che la riserva per il corso del cambio di 5 miliardi sparirà durante il periodo di cinque anni. D'altro lato, gli attivi fruttiferi di reddito
aumenteranno nello stesso lasso di tempo parallelamente al crescere delle banconote
in circolazione e all'aumentare del livello auspicato degli accantonamenti. Questo
incremento è stimato a complessivamente 4,5 miliardi.
Globalmente gli attivi fruttiferi di reddito regrediranno nel corso del periodo quinquennale da 56,8 a 52,3 miliardi. In media l'effettivo di attivi fruttiferi di reddito
ammonterà a circa 54,5 miliardi. Stimando, prudentemente, una rendita media dello
0,3 per cento all'anno, i 54,5 miliardi frutteranno redditi annui pari a 1,6 miliardi. Da
questa cifra va dedotto l'onere d'esercizio (ca. 300 mio.) e l'incremento previsto degli accantonamenti (mediamente 600 mio.). In tal modo rimangono 700 milioni, che
possono essere distribuiti ogni anno dal reddito corrente. Sommandovi gli 800 milioni che risultano dalla soppressione degli accantonamenti eccedenti, si giunge ad una
distribuzione annua dell'utile di 1,5 miliardi.
La nuova convenzione sulla distribuzione degli utili è applicata a partire dall'esercizio 1998. Nel corso di quest'anno la BNS potrà conseguire per la prima volta
redditi più elevati grazie alla revisione parziale della LBN. La distribuzione di 1,5
miliardi avrà quindi luogo ogni volta a fine aprile per il periodo dal 1999 al 2003. Da
questa somma, conformemente alla chiave di riparto sancita nella Costituzione, due
terzi vanno ai Cantoni e un terzo alla Confederazione. Ogni anno, i Cantoni riceveranno quindi un miliardo, la Confederazione 500 milioni. Dalla fine dell'aprile 2004
sarà fissata una nuova somma da distribuire, che rimarrà costante per un periodo di
cinque anni.
3
31
Ripercussioni finanziarie e sull'effettivo del personale
Confederazione
Dal punto di vista della politica finanziaria, l'elaborazione del programma di stabilizzazione prende le mosse dal preventivo 1998 adottato dal Consiglio federale il 29
settembre 1997 come pure dal relativo piano finanziario 1999-2001. Per le tavole
10
Dato che nella precedente convenzione di distribuzione degli utili non era chiaro se la
BNS poteva distribuire ogni anno l'importo massimo di 600 milioni, per semplificare la
pianificazione finanziaria l'utile annuo conseguito veniva distribuito sempre due anni dopo, in gennaio. (Ad esempio, l'utile dell'esercizio 1996 veniva distribuito nel gennaio
1998). Questo modo di procedere non è più necessario con la nuova convenzione, poiché
le somme da distribuire sono costanti e note in anticipo. D'ora in poi, l'utile di un esercizio è distribuito quindi già nell'aprile dell'anno successivo (dopo l'approvazione del conto
annuale della BNS da parte dell'Assemblea generale). Nella fase di transizione, due distribuzioni avverrano per una volta sola a breve distanza.
109
rotonde condotte all'inizio del 1998 è stato determinante l'obiettivo di risanamento
fissato per il 2001 dal decreto federale che istituisce provvedimenti intesi a equilibrare il bilancio, sottoposto al voto del popolo il 7 giugno 1998. Grazie alla pianificazione finanziaria continua disponiamo nel frattempo dei dati approvati dal Consiglio
federale per la proposta di preventivo 1999 nonché per i piani finanziari degli anni
2000-2002. Per questo motivo indicheremo le ripercussioni del programma di stabilizzazione anche per il 2002.
La tabella seguente mostra gli sgravi conseguenti al programma di stabilizzazione,
alla continuazione del terzo punto percentuale trattenuto sui salari a favore dell'AD
nonché al blocco dei crediti:
Sgravi del preventivo della Confederazione
1999
2000
2001
1059
1656')
2002
in milioni
Misure
Programma di stabilizzazione 1998
- Differimento adeguamento
rendite AVS/AI
- AI: introduzione del servizio
medico
- Assicurazione contro la disoccupazione (senza continuazione del terzo
punto percentuale sui salari)
- Contributo di risparmio dei Cantoni
- Uscite per il militare
- Protezione civile
- Obiettivo di risparmio FFS
- Eliminazione lacune fiscali (netto)
- Rafforzamento del controllo fiscale
Continuazione del terzo punto percentuale sui salari per l'AD4)5)
(compreso limite massimo maggiorato
per un punto percentuale)
Blocco dei crediti6)
Totale sgravi
521
1567
203
non quantificabile
29
185
190
17
100
502
181
1204
188
332
370
19
150
191
500
540
22
200
2)
2)
193
510
551
2)
22
200
3)
91
non quantificabile
1018
1030
1040
182
2259
179
2786
178
2864
') Gli sgravi globali di 2060 milioni per il 2001, convenuti nell'ambito della «tavola rotonda», possono essere dedotti come segue:
in milioni
Programma di stabilizzazione 1998 (secondo la tabella precedente)
1656
+ blocco dei crediti (materialmente: parte integrante del consenso; formalmente: DF sulla
PP99)
+170
+ maggiori entrate provenienti dall'eliminazione di lacune fiscali
+ 150
+ differimento dell'adeguamento delle rendite AVS/AI dal 2001 al 2002: visto che le previsioni sul rincaro sono state nel frattempo rivedute verso il basso, lo sgravio si riduce da
circa 300 milioni a circa 200 milioni
+100
— piccole correzioni riguardanti i risparmi nei settori del militare e della protezione civile
- 16
Consenso 'tavola rotonda'
2060
110
2
) Questi sgravi non sono più coperti mediante il mandato di risparmio conferito al Consiglio
federale (n. I 4 del disegno di legge federale sul programma di stabilizzazione 1998), bensì
sono fissati dal Consiglio federale con il piano finanziario 2000-2002. Senza opportuni interventi nel piano finanziario, le voci di spesa interessate segnerebbero nel 2002 un brusco
incremento, che non può essere accettato nell'interesse di un risanamento durevole delle
finanze federali. Per il settore del militare e la protezione civile/protezione della popolazione, l'evoluzione delle uscite a partire dal 2002 sottosta alla riserva delle decisioni materiali
relative a Esercito 200x e a Protezione della popolazione 200x.
3
) A seguito del periodo di tassazione biennale ancora vigente nella maggior parte dei Cantoni per le persone fisiche, le misure intese a eliminare le lacune fiscali ingiustificate possono
entrare in vigore soltanto per il 1° gennaio 2001. Le entrate confluiranno quindi nelle casse
della Confederazione per la prima volta nel 2002 (in quelle dei Cantoni e dei Comuni invece in gran parte già nel 2001 a causa del sistema di riscossione anticipata). Nel capitolo
262.5 sono riassunte le misure proposte nel settore delle lacune fiscali per la Confederazione, i Cantoni e i Comuni.
4
) Nell'ambito dei lavori preliminari inerenti al programma di stabilizzazione fine 1997/inizio
1998, lo sgravio che le finanze federali beneficiano con la continuazione limitata nel tempo
del terzo punto percentuale trattenuto sui salari era già stato calcolato nelle cifre prese come base per stabilire l'evoluzione delle finanze. Il pacchetto di misure negoziato nel còrso
della «tavola rotonda» e proposto dal Consiglio federale include anche formalmente questa
misura. In tal modo, sia il fabbisogno di miglioramento necessario per raggiungere
l'obiettivo di bilancio sia il volume di sgravi del programma di stabilizzazione 1998 aumentano a un buon miliardo.
5
> Nella tabella sono esposti gli sgravi teorici della Confederazione senza arrotondamenti
tecnico-finanziari e ripercussioni delle variazioni delle uscite per interessi. I risparmi effettivi rilevanti per il preventivo e per il piano finanziario figurano nell'allegato 5. Rispetto ai
risparmi teorici vi sono le seguenti differenze: 1999: +24 mio; 2000: +4 mio; 2001: -7
mio; 2002: +37 mio.
6
) Formalmente non fa parte della legge federale sul programma di stabilizzazione 1998, bensì del decreto federale sul preventivo 1999.
Grazie agli sgravi sopraelencati le eccedenze di spesa nel conto finanziario della
Confederazione per il periodo 1999-2002 si riducono nel modo seguente:
1999
2000
2001
2002
'
-5,3
-4,1
-3,6
-1,8
+1,2
+2,3
+2,9
+2,8
-4,1
-1,8
-0,7
+1,0
^5,0
-2,5
-0,9
-0,9
in miliardi
1
Disavanzi iniziali '
Sgravi risultanti dal programma
di stabilizzazione 1998, del blocco
dei crediti e del prelievo del 3° punto
percentuale sui salari
Disavanzi rimanenti (-), entrate
eccedentarie (+)
Obiettivi di bilancio
(limiti di disavanzo massimi)
!) Disavanzi secondo il preventivo 1999 e il piano finanziario 2000-2002 prima dell'inclusione degli sgravi risultanti dal programma di stabilizzazione 1998, dal blocco dei crediti e
dal prelievo del 3° punto percentuale sui salari per l'AD. Il preventivo 1999 adottato dal
nostro Collegio e il piano finanziario 2000-2002 tengono invece già conto delle minori
uscite.
Il disavanzo rimanente per il 1999 ammonta pertanto ancora a circa 4 miliardi. Nel
2000 l'eccedenza di spesa è di 1,8 miliardi e nel 2001 di 0,7 miliardi. Gli obiettivi
fissati dal nuovo articolo costituzionale sarebbero in tal modo rispettati. Nella pro-
111
spettiva attuale, la pianificazione finanziaria per il 2002 deve addirittura prevedere
una modesta maggiore entrata. Ammesso che i provvedimenti da noi proposti siano
adottati indiscriminatamente e integralmente e che le ipotesi su cui poggia la pianificazione si rivelino fondate, il risanamento del bilancio della Confederazione dovrebbe sostanzialmente essere sulla buona strada. Nell'ambito del messaggio sul preventivo 1999 e del rapporto relativo al piano finanziario 2000-2002 commenteremo in
modo esaustivo l'andamento del bilancio che si sarà delineato sino a quel momento e
daremo una valutazione globale.
Soltanto una piccola parte dei provvedimenti del programma di stabilizzazione
avranno ripercussioni sugli effettivi del personale. L'aumento maggiore sarà dovuto
all'istituzione di nuovi posti per il rafforzamento del controllo fiscale. Entro il 2001,
l'effettivo dell'Amministrazione federale delle contribuzioni aumenterà complessivamente di 100 unità. Le nuove assunzioni saranno scaglionate in tre tappe: 40 nel
1999, 30 nel 2000 e ulteriori 30 nel 2001. Gli strumenti finanziari necessari sono già
iscritti nel preventivo 1999 e nel piano finanziario 2000-2002 (cfr. n. 263.3). Tuttavia, l'aumento delle entrate — dovuto al potenziamento dell'attività di controllo - supererà di varie volte le spese per il personale e per beni e servizi legate all'istituzione
di nuovi posti.
Per quanto concerne i tagli alle spese militari nell'ambito del programma di stabilizzazione, non è prevista - almeno fino alla fine del 2000 - alcuna riduzione supplementare del personale. La riduzione di circa 8000 posti (incluse le imprese di armamento), già sin d'ora prevista dal DDPS per la fine del millennio, pone già oggi
sensibili problemi. Un ulteriore smantellamento entro la fine del 2000 non sarebbe
pertanto né fattibile né sostenibile. Non è invece da escludere un'ulteriore riduzione
nel 2001, che tenga tuttavia conto delle esigenze di Esercito 200X. Per quanto concerne gli anni successivi non possiamo prevedere se saranno possibili ulteriori tagli
dal momento che non è ancora stato definito il nuovo assetto.
32 .
321
Cantoni
Ripercussioni finanziarie complessive per i Cantoni
Per i Cantoni il programma di stabilizzazione comporta sia oneri sia sgravi. Gli oneri
derivano dal contributo di risparmio a carico dei Cantoni che nel 2001 raggiunge un
importo di 500 milioni. Il blocco dei crediti non lascia prospettare alcuna ripercussione finanziaria sostanziale sui Cantoni, dal momento che ne rimangono escluse le
quote dei Cantoni sugli introiti della Confederazione e i pagamenti di trasferimento
direttamente interessati dal pacchetto di misure. Inoltre, il blocco dei crediti non pregiudica gli impegni legali e contrattuali già assunti.
Gli sgravi per i Cantoni derivano soprattutto dalle misure adottate nel settore sociale.
Il differimento dell'adeguamento delle rendite per l'AVS e l'Ai comporta una riduzione unica dei contributi cantonali a tali opere sociali per un importo complessivo di
45 milioni nel 2001. Lo sgravio risultante dall'istituzione di un servizio medico dotato di competenze diagnostiche presso l'Ai non può essere quantificato. Quanto
all'assicurazione contro la disoccupazione, le proposte di modifica comportano una
riduzione dei crediti cantonali pari a 172 milioni. Poiché sono spesso iscritti dai
Cantoni solo nel conto patrimoniale e sono prefinanziati esclusivamente dalla Confederazione, questi crediti rimborsabili non hanno un'influenza determinante sulla gestione finanziaria. Il bilancio delle ripercussioni sulle finanze cantonali non ne tiene
pertanto conto. Non contempla neanche, per mancanza di una base di dati, le cven112
tuali ripercussioni sul settore assistenziale delle proposte tese a ridurre le prestazioni
dell'assicurazione contro la disoccupazione e dell'istituzione del servizio medico
presso l'Ai.
Le misure proposte per colmare le lacune fiscali ingiustificate conducono a un aumento sia della quota cantonale dell'imposta federale diretta sia delle imposte cantonali e comunali. Grazie alle nuove disposizioni della legge sull'imposta federale diretta (LIFD), i Cantoni possono attendersi un aumento delle quote cantonali dell'imposta federale diretta pari a 40 milioni di franchi annui a partire dal 2002. Con
l'introduzione, proposta contemporaneamente, di singole disposizioni nella legge
federale sull'armonizzazione delle imposte dirette dei Cantoni e dei Comuni (LAID),
i gettiti fiscali cantonali e comunali aumentano di ulteriori 180 milioni già a partire
dal 2001.
Tenendo conto delle evoluzioni sovraesposte, negli anni 1999-2002 il bilancio globale delle ripercussioni finanziarie sui Cantoni si presenta nel modo seguente:
1999
Settore di intervento
- Trasporti pubblici, traffico regionale
- Trasporti pubblici, strade
- Formazione professionale
- Borse di studio
- Esecuzione delle pene e delle misure
- Contributi cantonali AVS
Contributo di risparmio globale
dei Cantoni
Sgravi
- Differimento del pensionamento
AVS/AI nel 2001
- Soppressione delle lacune fiscali
ingiustificate
Imposte cantonali/comunali
Quota cantonale dell'imposta
federale diretta
Sgravi totali
Bilancio totale (onere)
2000
2001
2002
10
175
38
55
22
18
20
179
ISO1)
100
22
18
24
186
1501)
100
22
18
26
194
185
332
500
510
-
-
45
—
-
180
180
-
-
225
39
219
185
332
275
291
'"
millioni
-
') In termini reali, l'onere a carico dei Cantoni ammonta soltanto a 100 milioni, dal momento
che 50 milioni sono compensati da un aumento dell'efficienza.
Tenendo conto dell'aumento delle entrate e dello sgravio derivante dal differimento
dell'adeguamento delle rendite AVS e AI, le ripercussioni finanziarie del programma
di stabilizzazione sui Cantoni sono nel complesso assai moderate.
113
322
Ripercussioni finanziarie per i singoli Cantoni
II calcolo esatto delle ripercussioni sui singoli Cantoni comporta alcune difficoltà.
Anzitutto è impossibile prevedere come i Cantoni reagiranno al programma stesso.
Inoltre, le valutazioni si fondano di norma su dati relativi al passato e/o su ipotesi
incerte di vario tipo. Questa incertezza caratterizza soprattutto le misure che interessano spese di investimento. L'onere effettivo potrà pertanto essere superiore, ma anche inferiore, ai valori calcolati.
Nella ripartizione del trasferimento degli oneri ai singoli Cantoni si è tenuto conto
della capacità finanziaria 1998/99. I risparmi realizzati nel settore delle misure di
separazione delle correnti di traffico non sono ripartiti fra i Cantoni, poiché di norma
si concentrano su pochi Cantoni e non consentono quindi di trarre conclusioni sensate per il 2001 (volume di risparmio atteso: 15 mio). Le ripercussioni finanziarie
delle altre misure sono distribuite fra i Cantoni in funzione di diverse chiavi di ripartizione. Per quanto concerne il traffico regionale, disponiamo dei più recenti dati relativi ai piani, che garantiscono una certa attendibilità delle affermazioni. Per le strade principali, i calcoli si fondano sulla lunghezza delle strade ai fini della ripartizione
cantonale e sulle uscite 1990-1997 ai fini della ponderazione delle categorie stradali.
Nel settore dell'esecuzione e delle pene, la ripartizione fra i Cantoni si fonda sia su
dati relativi al passato (sussidi d'esercizio), sia su quelli relativi ai piani (sussidi di
costruzione). Nel caso dei passaggi a livello, delle borse di studio, della formazione
professionale e dell'AVS/AI, si considerano i conti degli anni scorsi.
Nel caso dei provvedimenti di sgravio si rinuncia a considerare le ripercussioni finanziarie sul bilancio dei singoli Cantoni. Per quanto concerne la ripartizione fra i
Cantoni della maggiore entrata proveniente dalla soppressione delle lacune fiscali
ingiustificate, non è possibile fare alcuna affermazione attendibile, dal momento che
non disponiamo delle necessarie basi di dati cantonali. Il rinvio dell'adeguamento
delle rendite AVS e AI consente uno sgravio unico nell'anno 2001, mentre dal bilancio dovrebbe risultare l'onere durevole dei Cantoni.
L'allegato 7 illustra i risultati per il 2001 in migliaia di franchi e in percentuale della
capacità fiscale (con le entrate fiscali dei Cantoni e dei Comuni ponderate in base
all'indice dell'onere fiscale complessivo). Mentre l'onere dei Cantoni risultante dal
contributo di risparmio corrisponde complessivamente all'1,1 per cento della capacità fiscale, le differenze fra i vari Cantoni sono assai marcate e vanno dallo 0,6 al
2,5 per cento. Date le ipotesi assunte per il calcolo delle ripercussioni finanziarie,
sono ammissibili deviazioni sino allo 0,3 per cento rispetto alla media svizzera. In
dieci Cantoni questo limite è superato verso l'alto. In base al raggruppamento secondo la capacità finanziaria, l'onere derivante dal contributo di risparmio si suddivide
nel modo seguente (in percentuale della capacità fiscale):
0,8 per cento per i Cantoni di forte capacità finanziaria;
—
1,3 per cento per i Cantoni di media capacità finanziaria;
1,6 per cento per i Cantoni di debole capacità finanziaria.
Questa situazione è riconducibile al fatto che la maggior parte delle misure di risparmio elencate concernono trasferimenti della Confederazione graduati secondo la
capacità finanziaria. Una riduzione delle percentuali di contributo o un ritiro della
Confederazione comporta pertanto inevitabilmente conseguenze più pesanti per i
Cantoni finanziariamente più deboli. Non dobbiamo inoltre trascurare l'importanza
che i compiti da assumere possono avere per i singoli Cantoni. Ad esémpio, i Cantoni finanziariamente forti come Ginevra o Basilea Città sono a malapena interessati
dal trasferimento dei costi nel traffico regionale pubblico. Questi provvedimenti si
114
ripercuotono invece in misura sostanziale sui Cantoni Grigioni e Uri - indipendentemente dalla loro capacità finanziaria - per motivi legati alla loro struttura.
Queste importanti differenze fra i Cantoni vengono ridotte mediante una modifica
della chiave di ripartizione per i contributi cantonali all'AVS/AI (cfr. n. 237). Non è
tuttavia possibile compensare integralmente le divergenze esistenti che non dipendono esclusivamente dalla capacità finanziaria. Le misure proposte consentono una ridistribuzione di 30 milioni scarsi dai Cantoni finanziariamente forti a quelli deboli.
In tal modo solo pochi Cantoni devono far fronte a un onere che supera la media
svizzera di oltre lo 0,3 per cento della capacità finanziaria (cfr. allegato 7). L'onere
medio suddiviso fra i Cantoni in base alla capacità finanziaria si presenta ora nel
modo seguente (in percentuale della capacità finanziaria):
0,9 per cento per i Cantoni di forte capacità finanziaria;
] ,3 per cento per i Cantoni di media capacità finanziaria;
1,0 per cento per i Cantoni di debole capacità finanziaria.
In tre Cantoni (Grigioni, Uri, Giura), l'onere è ancora maggiore alla media svizzera
di oltre lo 0,3 per cento della capacità finanziaria anche dopo la riduzione delle differenze mediante i contributi cantonali all'AVS/AI. Questi valori al di sopra della media sono da ricondurre - in tutti e tre i Cantoni - soprattutto al settore delle strade
principali e nel caso dei Grigioni anche al traffico regionale. Proprio nel caso delle
strade principali, i valori calcolati poggiano su ipotesi un po' delicate. Dal confronto
fra i contributi federali calcolati teoricamente con quelli effettivamente versati negli
anni 1990-1996 risultano in parte sensibili differenze. Se teniamo conto dei pagamenti effettivi, i Cantoni Uri e Giura, ad esempio, si situerebbero al di sotto del valore prefissato nella misura dell'1,4 per cento della capacità fiscale, mentre altri Cantoni verrebbero ora a situarsi al di sopra. Come vediamo, benché i risultati dei calcoli
si inseriscano in una tendenza comune, l'onere effettivo può situarsi di alcuni decimi
di punti percentuali al di sopra o al di sotto del valore ottenuto teoricamente. Nei
Cantoni Grigioni e Uri, il provvedimento di compensazione è meno efficace che nei
Cantoni più gravati, dal momento che si tratta di Cantoni di media capacità finanziaria. Nel Canton Giura, di debole capacità finanziaria, l'onere è ridotto dal 2,5 all'1,5
percento della capacità fiscale.
Con l'aumento degli introiti risultante dalla soppressione delle lacune fiscali ingiustificate, i Cantoni possono compensare in misura non trascurabile i trasferimenti degli
oneri. Una parte delle quote cantonali supplementari dell'imposta federale diretta è
devoluta in larga misura ai Cantoni finanziariamente deboli. Non dobbiamo inoltre
dimenticare - anche se non vi è alcun legame diretto con il programma di stabilizzazione - l'aumento della distribuzione degli utili della Banca nazionale svizzera
(BNS), nonché le nuove entrate della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTP). Con l'aumento dell'utile netto della BNS fra il 1999 e il 2003 i Cantoni incasseranno ulteriori 600 milioni, di cui tre ottavi saranno distribuiti in funzione della capacità finanziaria. Nel caso della TTP, a partire dal 2001 un terzo degli
introiti tornerà ai Cantoni (250 mio nel 2001, 500 mio a partire dal 2005), con particolare attenzione alla situazione delle regioni di montagna e periferiche.
4
Programma di legislatura
II tempestivo conseguimento di sostanziali sgravi e il risanamento del bilancio della
Confederazione entro il 2001 rientrano fra gli obiettivi prioritari del programma di
legislatura 1995-1999.
115
5
51
Rapporto con altri progetti di riforma
Nuova perequazione finanziaria
La perequazione finanziaria attualmente vigente è stata introdotta nel 1959 ed è costituita di oltre 100 singoli provvedimenti non coordinati fra di loro. Inoltre, confonde la funzione di incentivazione e quella di ridistribuzione, poiché ai sussidi di base
della Confederazione (funzione di incentivazione) si aggiungono i cosiddetti supplementi perequativi a destinazione vincolata (funzione di ridistribuzione). L'attuale
sistema non consente di conseguire né l'uno né l'altro degli obiettivi. Inoltre, più del
75 per cento dei trasferimenti finanziari dalla Confederazione ai Cantoni è a destinazione vincolata, mentre soltanto il 25 per cento può essere utilizzato liberamente.
Questo dato di fatto accresce la dipendenza dei Cantoni nei confronti della Confederazione.
Alla fine degli anni Ottanta, si è iniziato a prendere coscienza dei problemi legati alla
perequazione finanziaria, in particolare in merito agli obiettivi, all'efficacia e alla
trasparenza dell'ordinamento vigente. Nel 1991, nell'ambito di un primo bilancio, si
è giunti alla conclusione che il sistema non era sufficientemente in grado di assicurare una ridistribuzione dei mezzi fra i Cantoni ai fini di una vera e propria compensazione. La Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDF) ha-risposto con un
documento di discussione, il cosiddetto «Quadro d'orientamento 92». Lo studio evidenziava la presenza di numerose lacune nelle relazioni finanziarie fra la Confederazione e i Cantoni e chiedeva una riforma radicale delle stesse. La CDF e l'Amministrazione federale delle finanze hanno in seguito chiesto che fosse eseguita una perizia scientifica, che rilevasse le lacune di fondo della perequazione fra Confederazione e Cantoni e abbozzasse delle soluzioni.
Sulla base di queste indagini preliminari, nel giugno 1994 il nostro Consiglio ha
istituito un'organizzazione di progetto paritetica nella quale sono rappresentati la
Confederazione e i Cantoni, conferendole il mandato di elaborare le grandi lìnee di
un nuovo disciplinamento della perequazione finanziaria entro la fine del 1995. Il
progetto, posto in consultazione nel 1996, è stato accolto positivamente.
Dall'inizio del 1997, otto gruppi di progetto si dedicano all'elaborazione concreta
delle grandi linee proposte. I lavori sono quasi giunti al termine, cosicché potremo
adottare il rapporto della consultazione già all'inizio del 1999.
La nuova perequazione finanziaria (NPF) vuole dare nuovo slancio al federalismo e
quindi rafforzare il nostro Stato federale. A tal proposito l'organizzazione di progetto
si basa sulle seguenti considerazioni:
1. Una migliore separazione dei compiti e dei finanziamenti dovrebbe servire a
rendere più trasparenti i sempre più intricati trasferimenti fra Confederazione e
Cantoni. Le due istanze dovrebbero concentrarsi sui compiti che sanno meglio
risolvere. Mediante la ridefinizione di chiare responsabilità nell'ambito della
politica finanziaria e statale dovrebbe essere possibile eliminare doppioni inutili
e riunire settori politici affini in modo da sprigionare nuove sinergie.
2. Affinchè i Cantoni possano adempiere determinati compiti con profitto, occorre
sviluppare la cooperazione intercantonale con una compensazione orizzontale
degli oneri. Lo scopo è che i Cantoni che forniscono prestazioni la cui utilità si
estende al di là dei loro confini siano indennizzati equamente, ossia mediante
una distribuzione degli oneri in funzione dell'utilità effettiva. In caso contrario,
le conseguenze negative si ripercuotono non solo sul Cantone che offre le prestazioni ma sull'economia di tutta la regione interessata. La Confederazione ha
116
semplicemente il compito di fissare condizioni quadro di fondo, ossia di definire le norme procedurali strettamente necessarie; spetta invece esclusivamente ai
Cantoni decidere in che modo impostare e sviluppare la cooperazione intercantonale.
3. Per gli altri compiti che concernono le due istanze occorre procedere a una chiara suddivisione dei ruoli: La Confederazione deve concentrarsi maggiormente
sulla strategia, mentre ai Cantoni spetterà l'esecuzione operativa. Negli accordi
di programma fra la Confederazione e i Cantoni sono concretizzate le leggi speciali epurate dai particolari. In essi sono fra l'altro elaborati e definiti gli obiettivi delle prestazioni, i limiti dei contributi e il controllo dell'efficacia. Anche il
finanziamento deve essere adeguato a questa separazione dei ruoli: i pagamenti
verticali devono essere versati a titolo forfettario o globale e essere commisurati
al risultato invece che alla spesa. In alcuni settori, ad esempio nelle misurazioni
ufficiali e nella selvicoltura, sono già in corso progettipi Iota fondati su moderne
forme di cooperazione partenariale di questo tipo. Con la nuova perequazione
finanziaria, questi nuovi strumenti diverranno la norma. Inoltre, gli oneri speciali derivanti dalla situazione geografica o topografica delle regioni montane
dovranno essere indennizzati mediante una compensazione mirata.
4. L'elemento centrale della nuova perequazione finanziaria è la perequazione
delle risorse, gestibile politicamente, che prevede lo stanziamento di mezzi a
destinazione libera e costituisce le condizioni per gli elementi riformatori della
politica finanziaria e statale sovraesposti. Affinchè ogni Cantone possa assumere la responsabilità dei propri compiti occorre ridurre in modo mirato le disparità esistenti fra Cantoni finanziariamente forti e Cantoni finanziariamente deboli. A tal fine il Parlamento deve ridefinire la distribuzione, in modo da
sopprimere le disparità orizzontali e rafforzare le capacità dei Cantoni di assumere prestazioni finanziarie. A titolo sussidiario, la Confederazione assicura
inoltre che anche i Cantoni finanziariamente deboli, ossia quelli hanno un coefficiente di autofinanziamento insufficiente anche dopo la soppressione delle disparità, dispongano dei mezzi necessari per adempiere autonomamente ai loro
compiti. Questa dotazione minima prevista esclusivamente dalla Confederazione dovrebbe essere finanziata con il provento degli attuali supplementi perequativi a destinazione vincolata.
All'inizio del 1999, sottoporremo a consultazione il rapporto sui lavori di approfondimento, cosicché, secondo le previsioni attuali, potremo presentarvi il primo messaggio entro la fine del 2000. Il documento conterrà tutte le necessarie norme costituzionali e la nuova legge federale sulla perequazione finanziaria. Le necessarie
modifiche di legge nei singoli settori vi saranno sottoposte in un secondo messaggio,
dopo che saranno stati istituiti i presupposti costituzionali per l'introduzione della
NPF, compresa la nuova legge sulla perequazione finanziaria. In altre parole, i lavori
legislativi concernenti la separazione fra Confederazione e Cantoni e il chiarimento
delle competenze vi saranno sottoposti solo nel secondo messaggio.
L'intero pacchetto NPF non potrà entrare in vigore prima del 2005. La riforma non
può pertanto contribuire direttamente a conseguire l'obiettivo di bilancio 2001. A
medio e lungo termine, essa rappresenta tuttavia un considerevole potenziale di risparmio per la Confederazione e per i Cantoni. Attualmente non è possibile valutare
quali saranno le ripercussioni effettive, che dipenderanno sia dal grado di separazione dei compiti e delle competenze sia dall'attuazione di nuove forme di cooperazione
e finanziamento fra Confederazione e Cantone e fra i Cantoni stessi.
117
Ad eccezione del previsto aumento, a tempo determinato, delle quote cantonali
dell'AVS, i provvedimenti definiti dal programma di stabilizzazione nell'ambito del
contributo di risparmio dei Cantoni sono in sintonia con la nuova perequazione finanziaria. I settori che effettivamente costituiscono un aumento degli oneri per i
Cantoni e anticipano la NPF sono computati nel bilancio globale al momento in cui
la NPF entra in vigore.
Già nel primo messaggio sulla NPF sarà possibile quantificare l'oggetto e la portata
finanziaria dell'imputazione degli oneri risultante dal programma di stabilizzazione.
Gli effetti si dispiegheranno tuttavia soltanto al momento dell'effettiva entrata in vigore del nuovo ordinamento. Di conseguenza, la Confederazione sarà maggiormente
gravata proporzionalmente ai nuovi oneri imputati secondo il programma di stabilizzazione nell'anno in cui entrerà in vigore il nuovo ordinamento. Sino a quel momento, sarà invece effettivamente sgravata, ogni anno, dell'importo previsto nel programma di stabilizzazione.
52
Riesame dei sussidi
L'articolo 5 della legge del 5 ottobre 1990 sui sussidi (LSu; RS 676.7) obbliga il
Consiglio federale a riesaminare periodicamente, almeno ogni sei anni, la conformità
delle norme di diritto speciale concernenti gli aiuti finanziari e le indennità ai principi sanciti nella summenzionata legge. A tale proposito occorre in particolare esaminare se gli aiuti finanziari e le indennità versati dalla Confederazione sono motivati
da un sufficiente interesse federale, se corrispondono a una ripartizione ragionevole
dei compiti e degli oneri tra Confederazione e Cantoni, se raggiungono il loro scopo
in maniera economica ed efficace, se vengono prestati secondo criteri unitari ed equi
e se la loro impostazione tiene conto delle esigenze di politica finanziaria. Il Consiglio federale deve stilare un rapporto sul riesame all'indirizzo del Parlamento e, se
necessario, proporre di modificare leggi speciali.
Già nel nostro messaggio del 15 dicembre 1986 concernente la LSu, avevamo accennato ai limiti di tale riesame periodico. Avevamo fatto notare che il riesame dei sussidi non equivaleva a un esercizio di risparmio di ampia portata. Sebbene dal rapporto sui sussidi non ci si aspettino risparmi massicci ed immediati, esso rappresenta
pur sempre un elemento importante della nostra concezione di risanamento delle finanze. Mediante la soppressione di sussidi ormai datati, la riduzione di contributi
eccessivi, la strutturazione più adeguata di sistemi di sussidiamento complicati e poco mirati nonché una ripartizione dei compiti e degli oneri più consona ai livelli gerarchici tra Confederazione e Cantoni è senz'altro possibile sgravare in buona misura
le finanze pubbliche e realizzare sensibili miglioramenti sul piano nell'adempimento
dei compiti da parte dello Stato.
Il primo riesame dei sussidi è stato previsto in due tappe. La prima parte è stata
adottata dal nostro Collegio a metà del 1997. Essa contiene i risultati del riesame di
159 su 405 sussidi, per i quali nell'anno di riferimento 1995 sono stati eseguiti pagamenti. Di regola non sono stati inclusi i sussidi con una base legale recentemente
riveduta, i settori oggetto di riforma, i sussidi che giungono a scadenza, i contributi
obbligatori a organizzazioni internazionali nonché i contributi alle assicurazioni sociali pubbliche. Nella misura in cui questo si riveli ragionevole e opportuno, questi
sussidi saranno oggetto di un secondo esame, sui cui risultati riferiremo all'inizio del
1999.
118
Per quanto riguarda 136 dei 159 sussidi esaminati, il primo rapporto constata che è
necessario intervenire. 16 sussidi dovranno così essere soppressi, 8 limitati nel tempo
e per 11 occorrerà ridurre le aliquote di contributo. Per altri sussidi bisognerà esaminare approfonditamente una volta ancora la loro efficacia, procedere a un calcolo
forfettario o rafforzare le possibilità di controllo. Le competenze inerenti all'attuazione di queste misure spettano per metà al Parlamento e per metà al nostro Consiglio. '
L'effetto di sgravio comprovato ammonta a partire dal 2002 a circa 180 milioni di
franchi all'anno. Sino al 2001 esso si situa chiaramente al di sotto dei 100 milioni e
può quindi offrire un contributo relativamente modesto al raggiungimento dell'obiettivo di bilancio 2001.
53
Riforma del Governo e dell'amministrazione
Nel 1992 avevamo deciso di avviare una riforma del Governo secondo due fasi. In un
primo tempo si prevede di realizzare miglioramenti attuabili a breve e medio termine
nel Governo e nell'amministrazione nell'ambito della Costituzione in vigore. In un
secondo passo, che ha preso inizio nel 1997 e che riguarda il livello costituzionale, si
tratta di scegliere nel quadro della riforma dello Stato un nuovo modello di base del
sistema governativo. All'esame vi sono attualmente due modelli: da un lato, il rafforzamento della presidenza della Confederazione e la creazione di un dipartimento
presidenziale; dall'altro, un sistema governativo a due livelli dotato di ministeri specifici.
La base per il primo passo, la riforma del Governo e dell'amministrazione, è data
dalla legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOCA), entrata in vigore nella sua seconda versione, senza la controversa figura dei segretari di
Stato, il 1° ottobre 1997. Con riferimento alla nuova LOCA, abbiamo istituito un'organizzazione di progetto. Vi è una stretta collaborazione con il progetto di «Direzione mediante mandati di prestazione e preventivi globali» (FLAG) e la riforma
della direzione dello Stato.
Con la riforma del Governo e dell'amministrazione si perseguono quattro finalità:
il miglioramento dell'efficacia mediante lo scorporo mirato o la rinuncia a determinati compiti;
il miglioramento dell'economicità mediante l'eliminazione dei doppioni e il
rafforzamento delle sinergie;
—
il promovimento della parsimonia mediante risparmi a livello finanziario e del
personale;
il miglioramento della conduzione e della struttura organizzativa dell'amministrazione.
In una prima fase (NOVE) si sono esaminate e decise negli anni 1996 e 1997 ottimizzazioni di compiti e strutture di natura interdipartimentale. Per poter trarre rapidamente profitto dalle possibilità offerte dalla nuova LOCA, si è proceduto già il 1°
gennaio 1998 al maggior numero possibile di cambiamenti organizzativi, come ad
esempio:
il trasferimento dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio
UFAFP e della Divisione principale della circolazione stradale rispettivamente
dal DFGP e dal DFI al nuovo Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti,
dell'energia e delle comunicazioni DATEC;
119
-
il trasferimento dell'Ufficio federale della protezione civile e della Centrale nazionale d'allarme rispettivamente dal DFGP e dal DFI al nuovo Dipartimento
federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport DDPS;
il trasferimento dell'Ufficio centrale federale degli stampati e del materiale e
dell'Ufficio delle costruzioni federali rispettivamente dalla Cancelleria federale
e dal DFI al OFF;
la concentrazione dei compiti inerenti al settore dell'istruzione, della ricerca e
della tecnologia, sinora sparsi in quattro dipartimenti, nei due dipartimenti DFI
eDFE.
Complessivamente il 1° gennaio 1998 circa 1700 persone, pari a un volume di credito di 1,5 miliardi, sono passate da un dipartimento a un altro.
Il 1° gennaio 1999 sono previsti altri adeguamenti, in particolare:
l'attuazione della nuova soluzione per il settore costruzioni, immobili e acquisti
. con la costituzione di un nuovo ufficio d'infrastnittura nel DFF e la realizzazione di una soluzione settoriale (civile, PF, militare) per l'ambito delle costruzioni;
lo scorporo della Direzione delle misurazioni catastali dal DFGP e la sua integrazione nell'Ufficio federale di topografia nel DDPS;
la costituzione di una nuova unità organizzativa «Protezione della popolazione
civile», che risulterà dall'Ufficio federale della protezione civile, dalla Centrale
nazionale d'allarme e da parti dell'Ufficio centrale della difesa nel DDPS;
—
la conclusione dell'integrazione dell'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio nonché della Divisione principale della circolazione stradale
nel DATEC.
Altri progetti di riforma comportano per il 1° gennaio 1999 il trasferimento di diversi
uffici nel sistema FLAG. Si tratta dell'Ufficio federale di metrologia del DFGP,
della Cassa centrale di compensazione di Ginevra nel DFF, della Divisione servizio
civile dell'Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro nel DFE e dell'Ufficio federale delle comunicazioni nel DATEC.
In una seconda fase (NOVE DUE), nell'autunno 1997 l'indagine è stata estesa a
settori sinora non ancora considerati. Priorità è data a miglioramenti interdipartimentali come:
la continuazione delle riforme iniziate nel DFE (fusione dell'Ufficio federale
dell'economia esterna e dell'Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro il 1° gennaio 2000);
la concentrazione e il trasferimento di diverse funzioni di sorveglianza nei settori dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia in un'«Agenzia nazionale della sicurezza» nel DATEC;
la costituzione di un Istituto svizzero degli agenti terapeutici da parti dell'Ufficio federale della sanità pubblica e dell'Ufficio intercantonale di controllo dei
medicamenti (UICM) nel DFI.
Oltre all'ottimizzazione di compiti e strutture, assumono un'importanza sempre
maggiore misure per ottimizzare i processi direttivi e gli strumenti di gestione del
Governo e dell'amministrazione. In una terza fase (NOVE TRE), iniziatasi nel 1998,
nell'ambito delle leggi vigenti vengono esaminate ed attuate le possibilità di rafforzare la capacità operativa, la flessibilità e l'efficacia della gestione.
Ci attendiamo da questa riorganizzazione risparmi pari al 5 per cento delle risorse
determinanti a livello finanziario e del personale. Da ciò sono esclusi diversi settori
che sono oggetto di altri progetti di risparmio di più ampia portata:
120
alcune parti del DDPS, dove a seguito dei progetti Esercito 95 e DMF 95 saranno soppressi complessivamente 8000 posti;
gli uffici FLAG ai quali è prescritto un risparmio generale del 10 per cento;
le indennità estere del DFAE che soggiacciono a particolari decurtazioni oppure
il settore dei PF, che dal 1° gennaio 2000 sarà gestito mediante un mandato di
prestazioni e diverrà autonomo dal profilo contabile.
Il risparmio imposto per quanta riguarda le retribuzioni al personale ammonta a 90
milioni, ovvero a 800-1000 posti di lavoro. Vi sono inclusi circa 150 posti che sono
già stati risparmiati nel 1996 e 1997 grazie a determinate misure di riforma. In diversi settori sono ancora in corso accertamenti più approfonditi per valutare la fattibilità.
Per quanto riguarda l'ammontare dei risparmi per le spese amministrative determinanti non possiamo fornire per il momento indicazioni affidabili. Tali risparmi dovranno essere realizzati entro la fine del 2000, al più tardi entro la fine del 2002. Per
incentivare ulteriormente verso un'attuazione integrale delle misure, abbiamo deciso
di lasciare i mezzi risparmiati ai dipartimenti responsabili e alla Cancelleria federale
affinchè ne dispongano secondo il loro giudizio. A tale riguardo ci riserviamo di procedere a un rimpasto dei crediti nell'ambito delle decisioni annuali sul preventivo. La
realizzazione delle misure sarà inoltre accompagnata da un controllo di progetto. Per
quanto concerne l'utilizzazione dei mezzi risparmiati, i Dipartimenti e la Cancelleria
federale dovranno giustificarli nei confronti dell'Ufficio federale del personale. La
riforma dell'amministrazione aiuterà quindi i dipartimenti ad attuare i risparmi previsti, in particolare il blocco dei crediti, e a poter affrontare nuovi compiti senza ricorrere a ulteriori risorse.
Intendiamo procedere alle soppressioni di posti e alle ristrutturazioni in maniera socialmente sopportabile, senza licenziamenti ingiustificati. Il Dipartimento federale
delle finanze ha elaborato d'intesa con le associazioni del personale un piano sociale
entrato in vigore nel luglio 1998. In primo piano vi sono misure per l'occupazione
interna dei posti vacanti, la riqualificazione e il perfezionamento professionale dei
collaboratori interessati nonché il pensionamento anticipato.
La riforma del Governo e dell'amministrazione fornisce quindi anche un contributo
al risanamento delle finanze federali e rappresenta un contributo proprio dell'amministrazione per il raggiungimento dell'obiettivo di bilancio 2001.
6
61
Basi legali
Costituzionalità e conformità con la legge
Le leggi e i decreti federali che dovranno essere modificati sono stati emanati a suo
tempo nella procedura ordinaria in virtù della Costituzione federale. La base legale
costituzionale risulta dall'ingresso dei testi in oggetto. Le modifiche proposte con il
presente messaggio non esulano da queste norme costituzionali. Inoltre, il mandato
di risparmio conferitoci si fonda di fatto sulle competenze costituzionali della Confederazione nei settori interessati. Sono determinanti l'articolo 20 capoverso 1 Cost.
per la difesa nazionale militare, l'articolo 22bis capoverso 1 Cost. per la protezione
civile, l'articolo 26 Cost. per le ferrovie federali e il trasporto regionale nonché
l'articolo 36ter Cost. per il traffico stradale.
Il presente pacchetto è pertanto conforme alla Costituzione e alla legge.
121
62
Forma dell'atto
Per realizzare sul piano giuridico il programma di stabilizzazione 1998 occorre modificare un gran numero di leggi federali e di decreti federali di obbligatorietà generale vigenti, per i quali a suo tempo era possibile chiedere il referendum giusta
l'articolo 89 capoverso 2 Cost. Come esposto nel numero 143, tutti gli elementi del
programma di stabilizzazione saranno riuniti in un cosiddetto «atto mantello», che
avrà la forma di una legge federale e sarà sottoposto al referendum facoltativo.
0977
122
Allegato 1
Sgravio del bilancio della Confederazione per il tramite dei provvedimenti di risanamento 1992,1993 e 1994
Ripercussioni finanziarie* [in miliardi di franchi]
Provvedimenti di risanamento 1992
(Messaggio del 25 marzo 1992; DF del 9 ottobre
1992)
- Riduzioni delle spese
- Maggiori entrate
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2,5
1,3
1,2
3,0
1,4
1,6
3,2
1,5
1,7
2,2
0,5
1,7
2,2
0,5
1,7
2,2
0,5
1,7
2,3
0,5
1,8
2,3
0,5
1,8
2,3
0,5
1,8
0,7
0,7
-
3,1
1,1
2,0
3,2
1,2
2,0
3,3
1,3
2,0
3,4
1,3
2,1
3,5
1,3
2,2
3,6
1,3
2,3
3,6
1,3
2,3
1,3
1,3
•-
2,0
1,9
0,1
2,3
2,2
0,1
2,0
1,9
0,1
2,0
1,9
0,1
2,0
1,9
0,1
2,0
1,9
0,1
7,6
3,9
3,7
7,4
3,6
3,8
7,8
4,0
3,8
7,6
3,7
3,9
7,8
3,7
4,1
7,9
3,7
4,2
7,9
3,7
4,2
Provvedimenti di risanamento 1993
(Messaggio del 4 ottobre 1993; LF del 18 marzo
1994)
- Riduzioni delle spese
- Maggiori entrate
Provvedimenti di risanamento 1994
(Messaggio del 19 ottobre 1994; LF del 24 marzo
1995)
- Riduzioni delle spese
- Maggiori entrate
TOTALE sgravi del bilancio della Confederazione
per il tramite dei provvedimenti di risanamento
1992, 1993 e 1994
- Riduzioni delle spese
- Maggiori entrate
2,5
1,3
1,2
3,7
2,1
1,6
* Le cifre indicate corrispondono alle stime più recenti; non sono presi in considerazioni gli sgravi corrispondenti sugli interessi passivi in
seguito alla riduzione dei deficit.
Allegato 2
Elenco dei partecipanti ai colloqui consensuali
della «Tavola rotonda»
Giunta del Consiglio federale per la politica finanziaria
- on. Kaspar Villiger, capo del DFF (presidenza)
- on. Ruth Dreifuss, capo del DFI
- on. Arnold Koller, capo del DFGP
Cantoni
- . Conferenza dei Governi cantonali (CdC)
• on. Peter Schönenberger, consigliere di Stato SG
• on. Hermann Lei, consigliere di Stato TG
• on. Ruth Lüthi, consigliere di Stato FR
• on. Wilhelm Schnyder, consigliere di Stato VS
Partiti di Governo
Partito socialista svizzero (PSS)
• Ursula Koch, presidente
Partito democratico cristiano (PDC)
• Adalbert Dürrer, presidente
—
Unione democratica di centro (UDC)
• Ulrich Maurer, presidente
Partito liberale radicale (PLR)
• Franz Steinegger, presidente
Organizzazioni padronali
Unione svizzera di commercio e d'industria (Vorort)
• Andreas F. Leuenberger, presidente
Associazione padronale svizzera
• Fritz Blaser, presidente
Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM)
• Hans-Rudolf Früh, presidente
Organizzazioni dei lavoratori
Unione sindacale svizzera (USS)
• Vasco Pedrina, copresidente
Confederazione dei sindacati cristiani della Svizzera (CNG)
• Hugo Fasel, presidente
Federazione delle associazioni svizzere di impiegati (FSI)
• Peider Signorell, presidente
124
Allegato 3
Elenco degli organismi sentiti
Cantoni
Conferenza dei Governi cantonali (CdC)
Partiti di Governo
Partito socialista svizzero (PSS)
Partito democratico cristiano (PDC)
Unione democratica di centro (UDC)
Partito liberale radicale (PLR)
Partiti non governativi
— Partito liberale svizzero (PLS)
Anello degli Indipendenti (Adi)
Partito evangelico svizzero (PEV)
Partito svizzero del lavoro (PdL)
— Democratici Svizzeri (SD)
Partito ecologista svizzero -1 Verdi (PES)
Partito svizzero della libertà (PSL)
— Unione democratica federale (UDF)
Organizzazioni padronali
Unione svizzera di commercio e d'industria (Vorort)
Associazione padronale svizzera
Unione svizzera delle arti e mestieri (USAM)
Associazione svizzera dei banchieri (ASB)
Unione svizzera dei contadini (USC)
Organizzazioni dei lavoratori
Unione sindacale svizzera (USS)
Confederazione dei sindacati cristiani della Svizzera (CNG)
Federazione delle associazioni svizzere di impiegati (FSI)
125
Allegato 4
Prospetto generale dei provvedimenti negoziati
alla «Tavola rotonda»
Consenso della «Tavola rotonda»
1. Provvedimenti nel settore sociale
- Modificazioni nell'adeguamento
delle rendite AVS/AI
- Potenziamento degli uffici AI mediante un servizio medico con competenze di inchiesta
- Assicurazione contro la disoccupazione:
- Proroga limitata nel tempo del
terzo prelievo percentuale sullo
stipendio (compreso l'aumento del
limite di contribuzione per il primo prelievo percentuale)
- Aumento limitato nel tempo a
243'000 franchi del limite di contribuzione per un secondo prelievo
percentuale
- Passaggio dal sistema dello stipendio a quello dell'indennità
giornaliera nei programmi occupazionali (con attenuazione delle
ripercussioni sociali)
- Riduzione delle aliquote massime
dei provvedimenti sul mercato del
lavoro
Riduzione della durata
dell'indennità per insolvenza da 6
a 4 mesi
Nuovo ordinamento del limite di
indennizzo eccessivo in caso di
pensionamento anticipato non
volontario
126
Trasposizione
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. 1/9)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. 1/10)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. I/13);
garanzia di una continuazione ininterrotta
per il tramite del decreto federale urgente
sul finanziamento dell'assicurazione contro la disoccupazione
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. 1/13)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. 1/13)
Presentazione del provvedimento nel messaggio, trasposizione mediante una modifica della corrispondente direttiva
dell'Ufficio federale dello sviluppo economico e del lavoro
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. 1/13)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n. I/13)
Consenso della «Tavola rotonda»
- Riduzione della durata massima di
riscossione a 260 giorni per le
persone esentate dalla contribuzione (con il mandato agli uffici
federali e ai partner sociali di
esaminare una normativa
d'eccezione applicabile alle donne
che riprendono un'attività)
- Esame di un aumento del guadagno assicurato a 106 800 franchi
2. Contributo di risparmio
dei Cantoni
— Provvedimenti nei seguenti settori:
trasporti pubblici/ traffico regionale,
trasporti pubblici/strade, formazione,
esecuzione delle pene e delle misure
- Esame delle tre seguenti varianti per
colmare la differenza rispetto al risparmio di 500 milioni di franchi
pattuito nel settore delle assicurazioni sociali: «Trasferimento dei contributi in ambito di sussidi per la riduzione dei premi nell'assicurazione
contro le malattie», «Partecipazione
dei Cantoni alle spese URC/LAM»,
«Aumento dei contributi dei Cantoni
all'AVS/AI»
Trasposizione
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione, tuttavia
senza la normativa d'eccezione per le
donne che riprendono un'attività (n. 1/13)
Presentazione del provvedimento nel messaggio, trasposizione mediante modifica
dell'ordinanza del 20 dicembre 1982
sull'assicurazione contro gli infortuni (RS
832.202), DCF del 21.9.98
Nella legge sul programma di stabilizzazione (n.ri 1/1,1/2,1/3,1/4,1/7 e 1/8)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione per il tramite della variante «Aumento dei contributi dei Cantoni all'AVS/AI» (n. 1/9). Per
motivi eccezionali l'aumento si limita alla
sola AVS
3. Mandato di risparmio al Consiglio
federale nei settori militare,
protezione civile e FFS
Nella legge sul programma di stabilizzazione (n. 1/4)
4. Provvedimenti nel settore
dell'asilo e dei rifugiati
Presentazione nel messaggio dei provvedimenti già decisi e in fase di attuazione,
delle prospettive finanziarie nonché delle
eventuali opzioni supplementari di manovra
5. Limite dei crediti (con elenco
delle eccezioni)
Presentazione nel messaggio, proposta
nell'ambito del preventivo 1999
127
Consenso della «Tavola rotonda»
Trasposizione
6. Provvedimenti nel settore
del personale
Presentazione nel messaggio, senza però
disposizioni formali nella legge federale
sul programma di stabilizzazione; proroga
dei provvedimenti di contenimento dei
costi introdotti sin dal 1992 nell'Amministrazione generale della Confederazione,
nonché corrispondente trasposizione dei
risparmi risultanti dalla riforma del Governo e dell'amministrazione
7. Codice di comportamento della
«Tavola rotonda» nel contesto
Presentazione nel messaggio, ma non
parte integrante della legge federale sul
programma di stabilizzazione
- della moratoria su talune iniziative
parlamentari pendenti
- dell'iniziativa popolare «abitazione
in proprietà per tutti»
- della compensazione fiscale di
un'eventuale soppressione
dell'imposta sulla cifra d'affari
— dell'adozione della legge
sull'imposta sul valore aggiunto
8. Soppressione delle lacune fiscali
ingiustificate
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione (n.ri 1/5,1/6,
I/11e 1/12)
9. Rafforzamento dei controlli fiscali
Presentazione nel messaggio, proposta di
ulteriori risorse nell'ambito del preventivo
19999 e in quelli successivi
10. «Lavoro nero»
Non è parte integrante della legge federale
sul programma di stabilizzazione. Il Consiglio federale allestirà un rapporto sul
fenomeno del «lavoro nero» in Svizzera e
sulle relative possibilità di lotta
11. Aumento del versamento di utile
netto della Banca nazionale svizzera
(BNS)
Presentazione nel messaggio, trasposizione per il tramite della convenzione
dell'aprile 1998 tra il Dipartimento federale delle finanze e la Banca nazionale
svizzera sulla ripartizione dell'utile della
Banca nazionale svizzera
12. Abbinamento giuridico
dei diversi provvedimenti del
programma di stabilizzazione
(istituzione di un pacchetto)
Trasposizione nella legge federale sul
programma di stabilizzazione
128
Allegato 5
Fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione
Le modifiche di prestazioni e di contributi previste nell'ambito del programma di
stabilizzazione 1998 si ripercuotono sul Fondo di compensazione dell'assicurazione
contro la disoccupazione, soprattutto sul servizio degli interessi. Le ripercussioni
effettive del programma di stabilizzazione 1998 sul Fondo e sui pagamenti della
Confederazione all'AD sono illustrate qui di seguito.
Ripercussioni del programma di stabilizzazione sul Fondo di compensazione AD
Milioni di franchi
1999
2000
2001
2002
Programma di stabilizzazione 1998
«Ripercussioni vere e proprie» dei provvedimenti
(compreso il 3° prelievo percentuale)
Minori spese di interessi
Riduzione del contributo a fondo perso
della Confederazione
Miglioramento totale del Fondo AD
(comprese minori spese di interessi)
+1055
+2401
+2426
+2446
+27
+88
+148
-10
-15
-20
+2418
+2499
+2574
-5
+1050
Evoluzione delle entrate e uscite del Fondo di compensazione AD
Base: Preventivo 1999 e piano finanziario 2000-2002
2000
1999
Percentuale di disoccupati:
Disoccupati:
98
2001
2002
?S
9S
9S
100000 90000
90'000
90000
Senza programma di stabilizzazione
in milioni di franchi
Spese
di cui
spese di interessi
5504
5242
5244
5269
225
230
253
273
Prodotti
5146
4371
4423
4468
260
245
245
250
-358
-871
-«21
-801
Mutui della Confederazione e dei Cantoni 400
900
800
800
di cui
3° prelievo percentuale
contributo a fondo perso della Confederazione
Deficit / Eccedente di entrate
1003
129
Con programma di stabilizzazione
in milionii di franchi
Spese
di cui
spese di interessi
5449
4994
4935
4900
225
202
165
125
Prodotti
di cui
3° prelievo percentuale (comp. aumento
del limite di contribuzione
per 1°. prelievo percentuale)
aumento del limite di contribuzione
per il 2° prelievo percentuale
contributo a fondo perso della Confederazione
6141
6541
6613
6673
2005
2035
2060
2080
130
130
130
255
235
230
230
Deficit / Eccedente di entrate
+692
+1547
+1678
+1773
900
1500
1600
1700
Rimborso mutui alla Confederazione
e ai Cantoni
Evoluzione del debito dell'AD
Milioni di franchi
1999
2000
2001
2002
Senza programma di stabilizzazione 1998
Con programma di stabilizzazione 1998
(totale)
9 200
10 100
10 900
11 700
8100
6600
5000
3300
-1100
-3500
-5900
-8400
Differenza
Le cifre arrotondate del debito dell'assicurazione contro la disoccupazione risultano
dal fatto che i poteri pubblici hanno concesso mutui all'AD in rate di 100 milioni di
franchi.
Ripercussioni sul bilancio della Confederazione
Contributi a fondo perso della Confederazione all'AD (705.3600.204)
Milioni di franchi
1999
2000
2001
2002
Con programma di stabilizzazione 1998
Senza programma di stabilizzazione 1998
(totale)
260
255
245
235
245
230
250
230
-5
-10
-15
-20
Differenza
II contributo a fondo perso della Confederazione può essere ulteriormente ridotto
grazie ai risparmi supplementari a livello di spese di interessi.
130
Mutuo della Confederazione all'AD (705.4200.201)
Milioni di franchi
1999
Senza programma di stabilizzazione 1998
Con programma di stabilizzazione 1998
(totale)
Differenza
2001
2000
2002
200
450
400
400
0
0
0
0
^tso
^400
-400
2000
2001
2002
-200
Rimborsi alla Confederazione (705.6200.201)
Milioni di franchi
Senza programma di stabilizzazione 1998
Con programma di stabilizzazione 1998
(totale)
Differenza
1999
100
0
0
0
450
750
800
850
+350
+750
+800
+850
Ripercussioni sul bilancio della Confederazione (arrotondato)
Milioni di franchi
Miglioramenti dal programma di stabilizzazione
di cui:
Riduzione del contributo a fondo perso
Riduzione del numero di nuovi mutui
concessi
Aumento del rimborso di mutui
1999
2000
2001
2002
555
1210
1215
1270
5
10
15
20
200
350
450
750
400
800
400
850
131
Allegato 6
Le principali condizioni quadro dei colloqui consensuali
nell'ottica dei Cantoni
1. Si tratta dell'ultimo «esercizio di risparmi» a carico dei Cantoni sino al pieno
raggiungimento dell'obiettivo di risanamento 2001 e alla realizzazione della
nuova perequazione finanziaria.
2. Il contributo di risparmio dei Cantoni al programma di stabilizzazione 1998 sarà
loro interamente accreditato o computato nel bilancio globale della nuova perequazione finanziaria.
3. Conformemente alle direttive del Consiglio federale occorre osservare una
stretta simmetria di sacrifici tra tutte le cerehie interessate che partecipano al
programma di stabilizzazione 1998.
4. Le quote dei Cantoni alla tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni
e all'utile netto della Banca nazionale svizzera non rientrano nel programma di
stabilizzazione 1998. Le quote all'utile della BNS sono rilevanti unicamente per
verificare la futura evoluzione delle ripercussioni intercantonali della perequazione finanziaria.
5. Finché l'obiettivo di equilibrio di bilancio 2001 non verrà effettivamente raggiunto non saranno tollerati aumenti di spese della Confederazione.
6. Finché l'obiettivo di bilancio 2001 non verrà effettivamente raggiunto non saranno ammesse ulteriori riduzioni delle entrate della Confederazione, in particolare nel settore fiscale (p. es. imposizione del valore locativo della propria
abitazione, deduzioni fiscali per capitali a rischio, ecc.).
7. Tutti i partecipanti ai colloqui consensuali sono pure disposti ad accettare politicamente una riduzione da parte dei Cantoni delle prestazioni nei pertinenti settori di compiti (trasporti pubblici, riduzione dei premi, borse di studio, ecc.).
8. La Confederazione prende provvedimenti di risparmio nel settore degli stipendi
in misura almeno uguale a quella già realizzata dai Cantoni (sulla media dello
scorso anno).
9. Gli eventuali «trasferimenti occulti» che la Confederazione realizza in determinati settori di compiti devono essere computati nel sacrificio di risparmio richiesto ai Cantoni (p. es. nel settore dei trasporti pubblici).
10. I Cantoni è rivolta da un duplice aspetto una proposta congiunta di revisione
della LAMal:
a) mediantedecreto federale urgente va precisato all'articolo 41 LAMal che
l'obbligo di sussidiamento del Cantone è limitato alle cure stazionarie in
reparto comune;
b) la questione del finanziamento degli ospedali dovrà essere esaminata nel
primo pacchetto di revisione della LAMal.
11. Sono eccettuati a priori dal blocco generale lineare dei crediti tutti i settori di
compiti che sono specialmente oggetto del programma di risanamento 1998.
132
Programma di stabilizzazione 1998 della Confederazione
Allegato 7
Ripercussioni finanziarie sui Cantoni nel 2001*
Contributo di risparmio dei Cantoni
in 1000 franchi
(+) onere
(-) sgravio
ZH
BE
LU
UR
SZ
ow
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
Al
SG
GR
AG
TG
TI
VD
802.3600.203
318.3600.001
Trasporti
pubblici regionali
Contributi
all'AVS
33936
23894
6084
633
3390
475
699
752
2319
4332
3684
411
4026
737
1 163
230
8531
6401
12770
4847
4812
13410
42374
22410
7148
745
2381
432
805
971
2377
3413
6376
9371
7926
2385
1 103
230
10443
3717
12868
5282
7561
15961
327.3600.003
705.3600.001
Contributi alle Contributi
spese per di esercizio
borse
formadi studio
zione prodei Cantoni fessionale
1 241
3977
667
185
391
125
46
113
88
878
650
334
407
78
132
45
973
901
756
441
1 406
1 077
3400
3400
1 300
100
300
100
100
200
400
700
700
1 000
500
300
100
_
1 400
500
1 300
500
1 000
1 900
402.3600.002
402.4600.001
Contributi
Contributi
di esercizio
di costrua istituti zione a stabidi formalimenti
zione
di pena e
educazione
4103
2151
968
_
_
_
_
414
_
1 885
1 146
_
55
_
689
_
668
379
517
2079
560
275
170
29
_
_
_
125
334
642
37
6
_
33
_
751
391
779
11
497
75
606.4600.003
806.4600.005
Strade
principali
Passaggi
a livello
258
4290
846
1 540
948
148
171
602
51
776
99
5
1 872
337
658
222
1 686
7917
1 811
405
1 920
1 939
2482
9126
7 182
58
602
_
427
119
231
1 452
2572
2004
2672
_
515
258
2844
1 196
4411
1 984
1 463
3840
Totale oneri
in 1000fr.
88353
69523
24365
3261
8040
1 280
2248
2757
5591
12298
14723
15048
18555
3837
3758
985
27317
21 024
35364
13849
19 176
40280
in % della
capacità
fiscale
0.9
1.5
1.5
2.2
1.3
1.1
1.0
1.6
0.6
1.3
1.2
0.9
1.1
0.9
1.5
1.6
1.1
2.0
1.3
1.2
1.0
1.1
Riduzione
delle differenze di
onere con
contributi
AVS/AI ai
Cantoni
10142
-7441
-1 356
-476
306
-600
213
-307
608
-4066
-38
2556
3994
579
-603
-243
1 426
-1 311
3474
649
-71
2350
Onere dopo
la riduzione delle
differenze di onere
in 1000 fr.
98495
62082
23010
2786
8346
680
2461
2450
6200
8232
14686
17603
22549
4417
3 155
742
28743
19713
38837
14497
19 105
42630
In % della
capacità
fiscale
1.0
. 1.3
1.4
1.9
1.3
0.6
1.1
1.4
0.7
0.9
1.2
1.0
1.4
1.1
1.2
1.2
1.2
1.9
1.4
1.2
0.9
1.2
802.3600.203
Trasporti
pubblici regionali
vs
NE
GÈ
JU
CH
318.3600.001
327.3600.003
705.3600.001
Contributi Contributi alle Contributi
all'AVS
spese per di esercizio
borse
formadi studio
zione prodei Cantoni fessionale
5003
3396
2897
1 168
3268
3470
12005
978
1 029
456
875
729
150 000
186000
18000
600
1 100
1 000
300
22200
402.3600.002
402.4600.001
Contributi
Contributi
di esercizio di costrua istituti zione a stabidi formalimenti
zione
di pena e
educazione
904
1 149
1 800
93
19000
135
50
99
2
5000
806.4600.003
806.4600.005
Strade
principali
Passaggi
a livello
3496
3237
129
1 637
37000
Totale oneri
In 1000fr.
In % della
capacità
fiscale
251
238
844
1 228
14686
13095
19650
6135
1.5
1.7
0.6
2.5
48000
485 200
1.1
* Senza separazione delle correnti di traffico (rubrica 802.4600.105, potenziale di risparmio 15 mio).
Riduzione
delle differenze di
onere con
contributi
AVS/AI ai
Cantoni
-7640
-2995
3345
-2494
Onere dopo
la riduzione delle
differenze di onere
Ini 000 fr.
In % della
capacità
fiscale
3641
0.7
1.3
0.7
1.5
485 200
1.1
7046
10 100
22995
Legge federale
sul programma di stabilizzazione 1998
Disegno
del
L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera,
visto il messaggio del Consiglio federale del 28 settembre 19981,
decreta:
I
I seguenti atti sono modificati come segue:
1- Legge federale del 5 ottobre 19842 sulle prestazioni della Confederazione
nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure
Art. 4 cpv. I e 4 (nuovo)
1
11 sussidio ammonta al 35 per cento dei costi di costruzione riconosciuti.
4
I sussidi di costruzione possono anche essere assegnati sotto forma di forfait; in
questo caso si deve tenere conto della forma e del tipo dell'istituto. Il Consiglio federale stabilisce i principi di calcolo.
Art. 7 cpv. I
1
11 sussidio ammonta al 30 per cento dei costi riconosciuti per il personale incaricato dell'educazione.
Art. 16 Titolo
Versamento dei sussidi non forfetari; anticipazioni
Art. I6a
Versamento dei sussidi forfetari; anticipazioni (nuovo)
1
II pagamento finale è effettuato nell'ambito dei crediti disponibili al collaudo, rispettivamente dopo la presentazione e approvazione dei piani di esecuzione.
2
Le maggiori o minori spese dovute al rincaro sono prese in considerazione all'atto
del pagamento finale.
3
I sussidi forfetari possono essere versati al più presto sotto forma di anticipazioni
(art. 16 cpv. 2) se e purché esistano spese imminenti.
1
2
FF 1999 3
RS 341
135
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 21 Disposizione transitoria concernente la modifica del...
1
1 sussidi di costruzione sono garantiti in virtù del diritto anteriore, se
a. a fine 1998:
1. è stata presentata una richiesta di sussidio;
2. le spese di costruzione sono attestate da un preventivo; e
3. le autorità cantonali competenti hanno autorizzato il finanziamento del
progetto di costruzione; e
b. i lavori iniziano o inizieranno al più tardi entro due anni dall'entrata in vigore
della presente novella.
2
Per il calcolo dei sussidi d'esercizio il nuovo diritto si applica per la prima volta al
periodo di sussidio 2000.
2. Legge federale sulla formazione professionale 3
Art. 64 cpv. I Periodo introduttivo
1
II contributo federale, secondo la capacità finanziaria dei Cantoni, è del 23 al 43
per cento delle spese per: ...
3. Legge federale del 19 marzo 19654 sul sussidiamento delle spese cantonali per
borse di studio
Titolo
Legge federale sul sussidiamento delle spese cantonali per indennità di studio
(Legge sulle indennità di studio)
Sostituzione di locuzioni
1
All'articolo 3 capoversi 1 e 2 le locuzioni «le spese d'assegnazione di borse» e «le
spese per l'assegnazione di borse» sono sostituite con «pagamenti».
2
All'articolo 4 capoversi 1 e 2 la locuzione «le spese per l'assegnazione di borse» è
sostituita con «spese per indennità di studio».
3
All'articolo 5 capoverso 1 le locuzioni «borsista» e «l'assegnazione di borse» sono
rispettivamente sostituite con «beneficiario di indennità di studi» e «le indennità di
studi».
Art. l
Nei limiti dei crediti stanziati, la Confederazione sussidia i Cantoni nelle loro spese
annue per indennità di studi (borse e prestiti di studio).
3
4
136
RS 412.10
RS 416.0
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 2 cpv. 1 e 3 (nuovo)
1
Si considerano borse di studio secondo la presente legge le prestazioni uniche o
periodiche in denaro versate per la formazione o il suo perfezionamento e per le
quali non sussiste obbligo di rimborso.
3
Si considerano prestiti di studio secondo la presente legge le prestazioni uniche o
periodiche in denaro versate per la formazione o il suo perfezionamento e che devono essere rimborsate dal loro beneficiario.
Art. 7
1
II contributo della Confederazione alle spese computabili dei Cantoni per indennità
di studi ammonta, seconda la capacità finanziaria dei Cantoni, un massimo compreso
tra il 16 e il 48 per cento.
2
Sono computabili le spese dei Cantoni per:
a. le borse di studio, purché si situino tra i valori minimi e massimi stabiliti dal
Consiglio federale;
b. il servizio dell'interesse per prestiti di studio al tasso uniforme stabilito dal
Consiglio federale.
4. Legge federale del 4 ottobre 19745 a sostegno di provvedimenti per migliorare
le finanze federali
Art. 4a
Mandato di risparmio (nuovo)
1
11 Consiglio federale prevede i seguenti risparmi rispetto il piano finanziario 19992001 del 29 settembre 1997:
1999
2000
2001
Milioni di franchi
a.
b.
e.
d.
e.
nell'ambito del Dipartimento federale della difesa,
della protezione della popolazione e dello sport
(senza l'Ufficio federale di topografia, la Scuola federale
dello sport di Macolin e l'Ufficio federale della protezione
civile)
nell'ambito della protezione civile
nell'ambito delle prestazioni alle infrastnitture
delle Ferrovie federali svizzere
nell'ambito dell'indennizzo del traffico regionale
nell'ambito dei trasporti pubblici e delle strade
190
17
370
19
540
22
100
150
10
55
200
50
100
2
II Consiglio federale può effettuare spostamenti tra le rate annue previste nel capoverso 1 lettera a, purché non venga superato il limite di spese di 12,88 miliardi di
franchi per gli anni 1999-2001.
RS 611.010
137
Programma di stabilizzazione 1998. LF
3
È fatta salva la competenza delle Camere federali di stabilire i crediti di pagamento
nel preventivo e nelle sue aggiunte.
5. Legge federale del 14 dicembre 19906 sull'imposta federale diretta
Art. 18 cpv. 1 secondo periodo (nuovo)
1
... Si considera attività lucrativa indipendente anche l'alienazione di valori patrimoniali, segnatamente di titoli e di immobili, purché l'alienazione non intervenga
nell'ambito della mera gestione del proprio patrimonio.
Art. 20 cpv. 1 lett. a
1
Sono imponibili i redditi da sostanza mobiliare, segnatamente:
a. gli interessi su averi, compresi quelli versati da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di sopravvivenza o di riscatto, a meno che queste assicurazioni di capitali servano alla previdenza. Si considera che serva alla
previdenza il pagamento della prestazione assicurativa a partire dal momento in
cui l'assicurato ha compiuto i 60 anni sulla base di un rapporto contrattuale che
è durato almeno dieci anni ed è stato istituito prima del compimento dei 60 anni. In questo caso la prestazione è esente da imposte;
Art. 22 cpv. 3
3
Le rendite vitalizie e i proventi da vitalizi sono imponibili nella misura del 40 per
cento.
Art. 27 cpv. 2 lett. e e d (nuovo)
2
Sono tali segnatamente:
e. i contributi periodici e unici versati per legge o in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali in favore del personale, a condizione che sia esclusa qualsiasi utilizzazione contraria allo scopo.
d. gli interessi su debiti commerciali.
Art. 33 cpv. I lett. a, b e d
1
Sono dedotti dai proventi:
a. gli interessi maturati su debiti privati, fino a concorrenza dei redditi da sostanza
imponibili in virtù degli articoli 20 e 21 e di ulteriori 20 000 franchi. Non sono
deducibili gli interessi sui mutui che una società di capitali concede a una persona che detiene una partecipazione determinante al suo capitale o ad altre persone fisiche che le sono altrimenti prossime a condizioni che si scostano notevolmente da quelle usuali nelle relazioni d'affari con terzi.
b. il 40 per cento delle rendite vitalizie dovute, nonché gli oneri permanenti;
d. i contributi periodici o unici versati per legge o in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie per acquisire diritti nell'assicurazione contro la
6
138
RS642.11
Programma di stabilizzazione 1998. LF
vecchiaia, i superstiti e l'invalidità o in istituzioni della previdenza professionale;
Art. 38
2
L'imposta è calcolata sulla metà delle tariffe di cui all'articolo 36, ma almeno con
l'aliquota del 2 per cento.
Art. 59lett. b'
Gli oneri giustificati dall'uso commerciale comprendono anche:
b. i contributi periodici e unici versati per legge o in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali in favore del personale, a condizione che sia esclusa qualsiasi utilizzazione contraria allo scopo;
Art. 95
Beneficiari di prestazioni previdenziali dell'impiego pubblico
1
I beneficiari domiciliati all'estero che, in seguito a precedenti attività dipendenti di
diritto pubblico, ricevono pensioni, assegni di quiescenza o altre prestazioni da un
datore di lavoro o da un'istituzione di previdenza avente sede in Svizzera, devono
l'imposta su tali prestazioni.
2
L'aliquota dell'imposta è stabilita al 2 per cento dei proventi lordi nel caso delle
pensioni e delle prestazioni in capitale.
Art. 96 cpv. 2
2
L'aliquota dell'imposta è stabilita al 2 per cento dei proventi lordi nel caso delle
pensioni e delle prestazioni in capitale.
Art. 205a cpv. 2 (nuovo)2
Nel caso di assicurazioni di capitali secondo l'articolo 20 capoverso 1 lettera a
concluse nel periodo tra il 1° gennaio 1994 e il 31 dicembre 1998, i proventi sono
esenti d'imposta se al momento del pagamento il rapporto contrattuale dura da almeno cinque anni e se l'assicurato ha compiuto il 60° anno di età.
6. Legge federale del 14 dicembre 19907 sull'armonizzazione delle imposte
dirette dei Cantoni e dei Comuni
Art. 7 cpv. 1ter (nuovo). 2 e 4 lett. d
1ter
I proventi da assicurazioni riscattabili di capitali con premio unico in caso di sopravvivenza o di riscatto sono imponibili, a meno che queste assicurazioni di capitali
servano alla previdenza. Si considera che serva alla previdenza il pagamento della
prestazione assicurativa a partire dal momento in cui l'assicurato ha compiuto i 60
anni sulla base di un rapporto contrattuale che è durato almeno dieci anni ed è stato
RS 642.14
139
Programma di stabilizzazione 1998. LF
istituito prima del compimento dei 60 anni. In questo caso la prestazione è esente da
imposte.
2
Le rendite vitalizie e i proventi da vitalizi sono imponibili nella misura del 40 per
cento.
4
Sono esenti dall'imposta soltanto:
d. l'incremento patrimoniale derivante da assicurazioni private di capitali, soggette a riscatto, eccettuate quelle da polizze di libero passaggio. È fatto salvo il
capoverso 1'";
Art. 8 cpv. 1 secondo periodo (nuovo)
1
... Si considera attività lucrativa indipendente anche l'alienazione di valori patrimoniali, segnatamente di titoli e di immobili, purché l'alienazione non intervenga
nell'ambito della mera gestione del proprio patrimonio.
Art. 9 cpv. 2 lett. a, b e d
Sono deduzioni generali:
a. gli interessi maturati su debiti privati, fino a concorrenza dei redditi da sostanza
imponibili in virtù dell'articolo 7 e di ulteriori 20 000 franchi.
b. il 40 per cento delle rendite vitalizie dovute, nonché gli oneri permanenti;
d. i versamenti, premi e contributi periodici o unici versati per legge o in virtù
delle relative disposizioni regolamentari o statutarie per acquisire diritti nell'assicurazione contro la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità o in istituzioni della
previdenza professionale;
Art. 10cpv. 1 lett. dee (nuovo)
1
Sono segnatamente dedotti a titolo di spese consentite dall'uso commerciale o
professionale:
d. i contributi periodici e unici versati per legge o in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali in favore del personale, a condizione che sia esclusa qualsiasi utilizzazione contraria allo scopo;
e. gli interessi serviti sui debiti commerciali.
Art. 25 cpv. ! lett. b
1
Gli oneri giustificati dall'uso commerciale comprendono anche:
b. i contributi periodici e unici versati per legge o in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali in favore del personale, a condizione che sia esclusa qualsiasi utilizzazione contraria allo scopo;
Art. 35 cpv. i lett.f
1
Sono soggetti alla ritenuta d'imposta alla fonte, se non hanno domicilio o dimora
fiscale in Svizzera:
f.
i beneficiari di pensioni, assegni di quiescenza o altre prestazioni da parte di un
datore di lavoro o di una cassa di previdenza avente sede in Svizzera in virtù di
precedenti attività dipendenti di diritto pubblico, per queste prestazioni;
140
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 63 cpv. 3 ultimo periodo
Abrogato
Art. 72b
Adeguamento delle legislazioni cantonali (nuovo)
1
All'entrata in vigore delle.modifiche degli articoli 7 capoversi lter, 2 e 4 lettera d, 8
capoverso 1, 9 capoverso 2 lettere a, b e d, 10 capoverso 1 lettere d e e, 25 capoverso 1 lettera b, nonché 35 capoverso 1 lettera f, i Cantoni adeguano le loro legislazioni.
2
Dopo l'entrata in vigore delle modifiche si applica l'articolo 72 capoverso 2.
Art. 78a
Assicurazioni di capitali con premio unico (nuovo)
L'articolo 7 capoverso 1ter si applica alle assicurazioni di capitali con premio unico
concluse dopo il 31 dicembre 1998.
7. Legge federale del 22 marzo 19858 concernente l'utilizzazione dell'imposta
sugli oli minerali a destinazione vincolata
Art. 13 cpv. I e 3bìs (nuovo)
I
1 contributi della Confederazione alle spese di sistemazione o di costruzione delle
strade principali nella regione delle Alpi e nel Giura ammontano al 40-70 per cento
e, fuori di queste regioni, al 15-55 per cento delle spese computabili.
3bis Non sono versati contributi ai progetti le cui spese computabili sono inferiori a
2,5 milioni di franchi.
Art. 41 a
Disposizione transitoria concernente la modifica del ...
II nuovo diritto si applica a tutti gli impegni di sussidiamento da contrarre dopo la
sua entrata in vigore (garanzia di base, parziale e di continuazione).
8. Legge federale del 20 dicembre 19579 sulle ferrovie
Art. 26 cpv. 1,2 e 4 (nuovo)
1
Se un passaggio a livello è sostituito con un sotto o soprappassaggio o viene soppresso a causa dello-spostamento della strada oppure se un incrocio esistente viene
cambiato, segnatamente se gli impianti di sicurezza sono adeguati o migliorati, le
spese che ne risultano sono di norma a carico del proprietario della strada.
2
A brogato
4
II proprietario della strada deve essere sentito prima dell'intervento.
RS725.116.2
RS 742.101
141
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 27
Abrogato
Art. 53 cpv. 2
2
La quota della Confederazione ammonta al minimo al 36 per cento e al massimo al
94 per cento.
9. Legge del 20 dicembre 194610 sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti
(LAVS)
Art. 33'ercpv. 1 e 4
1
Di regola ogni tre anni all'inizio dell'anno civile, il Consiglio federale adegua le
rendite ordinarie all'evoluzione dei prezzi e dei salari fissando, su proposta della
Commissione federale dell'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità,
un nuovo indice delle rendite.
4
II Consiglio federale adegua le rendite ordinarie all'inizio dell'anno civile successivo a quello nel corso del quale l'indice nazionale di prezzi al consumo è aumentato
di oltre il 4 percento rispetto all'indice determinante per l'ultimo adeguamento.
Art. 103
Contributi degli enti pubblici
1
II contributo degli enti pubblici ammonta al 20 per cento delle spese annuali
dell'assicurazione. La Confederazione ne assume una quota del 16,36 per cento, i
Cantoni una quota del 3,64 per cento.
2
II Consiglio federale disciplina il calcolo dei contributi dei Cantoni secondo il capoverso 1 come per l'assicurazione invalidità.
3
Per finanziare l'anticipazione delle rendite la Confederazione fornisce inoltre un
contributo speciale di 170 milioni di franchi all'anno durante gli anni 2003-2013.
Disposizioni transitorie
1
I I decreto federale del 4 ottobre 1985" che stabilisce i contributi, federale e cantonale, all'assicurazione vecchiaia e superstiti è abrogato.
2
II primo adeguamento delle rendite ordinarie dopo l'entrata in vigore dell'articolo
33ter capoverso 1 è effettuato il 1° gennaio 2002. Ai fini di tale adeguamento è determinante l'indice di fine dicembre 2000.
3
Dopo il 1° gennaio 2002 il Consiglio federale avvia l'adeguamento delle rendite
ordinarie ai sensi dell'articolo 33ter capoverso 4 non appena l'indice nazionale dei
prezzi al consumo supera di oltre il 4 per cento l'indice di fine giugno 2000. Nondimeno il Consiglio federale adegua le rendite ordinarie all'evoluzione dei prezzi e
dei salari al più tardi il 1° gennaio 2005.
10
i"
142
RS831.10
RS 831.100.2
Programma di stabilizzazione 1998. LF
4
II Consiglio federale propone al più tardi entro il 1° gennaio 2005 un nuovo disciplinamento dell'articolo 103. Il disciplinamento deve possibilmente costituire una
parte della nuova perequazione finanziaria tra la Confederazione e i Cantoni; altrimenti esso deve sgravare durevolmente le finanze della Confederazione.
10. Legge federale del 19 giugno 1959l2 su l'assicurazione per l'invalidità (LAI)
Art. 53 cpv. 2
Abrogato
Art. 59 cpv. 2bis (nuovo)
2bìs
Gli uffici AI hanno a disposizione un servizio medico. Il Consiglio federale disciplina l'organizzazione e i compiti del servizio, nonché le competenze dell'Ufficio
. federale.
11. Legge federale del 25 giugno 198213 sulla previdenza professionale
per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP)
Parte sesta: Entità delle prestazioni, diritto fiscale e disposizioni particolari
Titolo primo: Entità delle prestazioni
Art. 79a
Campo d'applicazione (nuovo)
Le disposizioni di questo titolo si applicano a tutti i rapporti previdenziali, indipendentemente dal fatto che l'istituzione di previdenza sia iscritta o meno nel registro
della previdenza professionale.
Art. 79b
Salario assicurabile, reddito assicurabile (nuovo)
1
II salario complessivamente assicurabile nell'ambito della previdenza in favore del
personale del singolo salariato oppure il reddito complessivamente assicurabile del
singolo lavoratore indipendente è limitato a quattro volte il limite superiore di cui
all'articolo 8 capoverso 1.
2
II salario o il reddito assicurabile è stabilito in funzione del regolamento dell'istituzione di previdenza.
Art. 79c
Prestazioni assicurate (nuovo)
Le prestazioni assicurate della previdenza minima o ampia non possono superare
insieme il 70 per cento del salario o del reddito assicurabile. Le prestazioni in capitale non possono superare il corrispondente valore capitalizzato delle rendite.
12
13
RS 831.20
RS 831.40
143
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 79d
Acquisto (nuovo)
1
L'istituzione di previdenza può offrire all'assicurato la possibilità di acquistare le
prestazioni regolamentari fino a un massimo di un terzo del limite superiore ai sensi
dell'articolo 8 capoverso 1, moltiplicato per il numero di anni dall'entrata nell'istituzione di previdenza fino al raggiungimento dell'età regolamentare di uscita.
2
La limitazione del capoverso 1 si riferisce allo scoperto che risulta dal computo di
tutte le prestazioni di entrata versate all'istituzione di previdenza.
3
La limitazione del capoverso 1 si applica ai seguenti acquisti:
a. acquisto all'atto dell'entrata dell'assicurato nell'istituzione di previdenza;
b. acquisto delle prestazioni regolamentari dopo l'entrata dell'assicurato nell'istituzione di previdenza.
Titolo prima dell'art. 80
Titolo secondo: Trattamento fiscale della previdenza
Art. 81
Deduzione dei contributi
1
I contributi che il datore di lavoro versa per legge a istituzioni previdenziali sono
considerati oneri giustificati dall'uso commerciale nell'ambito delle imposte dirette
della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni.
2
I contributi periodici o unici che i salariati versano per legge p in virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali sono deducibili
nell'ambito delle imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni.
3
I contributi periodici o unici che i lavoratori indipendenti versano per legge o in
virtù delle relative disposizioni regolamentari o statutarie a istituzioni previdenziali,
nonché gli eventuali contributi ai sensi del capoverso 2, sono deducibili in uguale
misura di quelli dei salariati nell'ambito delle imposte dirette della Confederazione,
dei Cantoni e dei Comuni.
4
I contributi periodici o unici dedotti dal salario e il salario assicurato devono essere
indicati nel certificato di salario dei salariati assicurati; i contributi unici versati direttamente dal salariato e i contributi versati dai lavoratori indipendenti devono essere attestati separatamente dall'istituzione di previdenza.
Titolo prima dell 'art. 85
Titolo terzo: Disposizioni particolari
Art. 96a
Rendite secondo il diritto anteriore (nuovo)
Le presenti disposizioni non si applicano alle rendite di vecchiaia, per superstiti e di
invalidità il cui diritto è sorto prima dell'entrata in vigore degli articoli 79a-79d.
144
Programma di stabilizzazione 1998. LF
12. Legge federale del 17 dicembre 199314 sul libero passaggio nella previdenza
professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità
(Legge sul libero passaggio, LFLP)
Art. 4 cpv. 2bis (nuovo)
2bis Se l'assicurato entra in un nuovo istituto di previdenza, gli istituti di libero passaggio devono versare al nuovo istituto di previdenza il capitale di previdenza per
tutelare la protezione previdenziale. L'assicurato deve comunicare:
a. all'istituto di libero passaggio, l'entrata nel nuovo istituto di previdenza;
b. al nuovo istituto di previdenza, l'attuale istituto di libero passaggio nonché la
forma della protezione previdenziale.
Art. 9 cpv. 2 secondo periodo (nuovo)
2
... È fatto salvo l'articolo 19d LPP15.
Art. Il cpv. 2
2
L'istituto di previdenza può reclamare per conto dell'assicurato la prestazione
d'uscita proveniente dal rapporto previdenziale anteriore, nonché il capitale di previdenza proveniente da una forma di mantenimento della previdenza.
13. Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione16
Art. 4a
Provvedimenti straordinari
1
L'aliquota di contribuzione di cui all'articolo 4 capoverso 3 ammonta al 3 per
cento fino al 31 dicembre 2003.
2
II salario determinante ai fini dell'obbligo di contribuzione di cui all'articolo 3 capoverso 1 ammonta fino al 31 dicembre 2003 a due volte e mezza l'importo massimo determinante del guadagno assicurato nell'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni; alla quota che supera l'importo massimo del guadagno assicurato si applica l'aliquota del 2 percento.
3
I contributi sono a carico per metà dei datori di lavoro e per metà dei lavoratori. I
lavoratori il cui datore di lavoro non è soggetto all'obbligo di contribuzione (art. 6
LAVS17), pagano il contributo intero.
Art. 13 cpv. 2quater
Abrogato
14
15
16
17
RS 831.42
RS 831.40; RU ... (FF...)
RS 837.0
RS831.10
145
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 18 cpv. 4
4
Le prestazioni di vecchiaia della previdenza professionale sono dedotte dalle prestazioni di cui all'articolo 7 capoverso 2 lettere a o b.
Art. 24 cpv. 4
4
II diritto di cui al capoverso 2 è dato al massimo durante i primi dodici mesi di una
tale occupazione; esso è dato durante due anni al massimo nel caso di assicurati che
hanno un obbligo di mantenimento nei confronti dei figli o che hanno più di 45 anni.
Art. 27 cpv. 3 e 4 (nuovo)
3
II Consiglio federale può aumentare di 120 unità al massimo il numero delle indennità giornaliere e prolungare di 6 mesi il termine quadro per la riscossione delle
prestazioni, per gli assicurati ai sensi del capoverso 2 divenuti disoccupati durante
gli ultimi due anni e mezzo precedenti il raggiungimento dell'età che da diritto alla
rendita AVS e il cui collocamento risulta generalmente impossibile o molto difficile
per motivi inerenti al mercato del lavoro.
4
Le persone esentate dall'adempimento del periodo di contribuzione o quelle che
riscuotono indennità per disoccupati alla fine del periodo di educazione dell'articolo
13 capoverso 2bis hanno diritto, nell'ambito del termine quadro per la riscossione
delle prestazioni, alla metà al massimo delle indennità giornaliere di cui al capoverso
2 lettera a. Il numero totale di indennità giornaliere ai sensi del capoverso 2 e
dell'articolo 72a capoverso 3 non può superare 260.
Art. 52 cpv. I
1
L'indennità per insolvenza copre i crediti salariali concernenti gli ultimi quattro
mesi del rapporto di lavoro, tuttavia, per ogni mese, fino a concorrenza dell'importo
massimo di cui all'articolo 3 capoverso 1. Sono considerati salario anche gli assegni
dovuti.
Art. 59b
Indennità giornaliere speciali
1
Gli assicurati riscuotono indennità giornaliere speciali per i giorni durante i quali
partecipano a provvedimenti inerenti al mercato del lavoro su ordine o con l'accordo
del servizio ufficiale competente.
2 Le indennità giornaliere speciali sono calcolate conformemente all'articolo 22 e
sono indipendenti dal numero massimo d'indennità di cui all'articolo 27 capoverso
2 lettera a. Sono versate fino alla scadenza del termine quadro per la riscossione
delle prestazioni per quanto la presente legge non disponga altrimenti.
3
Se partecipa a un programma di occupazione temporanea ai sensi dell'articolo 72 e
con una quota di formazione inferiore al 40 per cento, l'assicurato ha diritto a
un'indennità giornaliera minima di 102 franchi. Se il tasso di occupazione in un
programma di occupazione temporanea è inferiore al 100 per cento, l'indennità
giornaliera minima è ridotta in modo corrispondente.
146
Programma di stabilizzazione 1998. LF
Art. 60 cpv. 4
4
Le persone che non adempiono le condizioni relative al periodo di contribuzione e
non ne sono esentate e che con il consenso del servizio ufficiale cantonale frequentano un corso allo scopo di esercitare un'attività lucrativa dipendente, hanno diritto
entro un periodo di due anni e per 260 giorni al massimo alle prestazioni di cui
all'articolo 61 capoverso 3. Il consenso può essere dato soltanto se ad esse, senza la
frequentazione del corso, non può essere assegnata alcuna occupazione. Questa disposizione non si applica alle persone che hanno esaurito il loro diritto alle prestazioni secondo l'articolo 7 capoverso 2 lettere o b.
II
1
La presente légge sottosta al referendum facoltativo.
2
II Consiglio federale ne determina l'entrata in vigore, fatte salve le disposizioni di
cui al capoverso 3.
3
Entrano in vigore retroattivamente al 1° gennaio 1999:
a. gli articoli 4 capoverso 1, 16a e 21 della legge federale del 5 ottobre 198418
sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e
delle misure, nonché le disposizioni finali di detta legge (n. 1/1);
b. l'articolo 61 capoverso 1 periodo introduttivo della legge federale sulla formazione professionale 19;
e. l'articolo 7 capoverso ] della legge federale del 19 marzo 196520 sul sussidiamento delle spese cantonali per borse di studio;
d. l'articolo 103 capoversi 1 e 3 della legge del 20 dicembre 194621 sull'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (LAVS).
0978
18
19
20
21
RS341
RS 412.10
RS 416.0
RS831.10
147
Decreto federale
sul finanziamento dell'assicurazione
contro la disoccupazione
Disegno
del
L'Assemblea federale della Confederazione Svizzera,
visto l'articolo 34 novies della Costituzione federale 1;
visto il messaggio del Consiglio federale del 28 settembre 1998?,
decreta:
I
La legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione 3 è modificata come
segue per la durata di validità del presente decreto:
Art. 4a
Provvedimenti straordinari
1
Se il fondo di compensazione presenta un indebitamento, per finanziare l'assicurazione il Consiglio federale può:
a. aumentare fino al 3 per cento l'aliquota di contribuzione per il salario determinante;
b. aumentare il salario determinante per il pagamento dei contributi secondo l'articolo 3 capoverso 1 fino a due volte e mezzo l'importo massimo del guadagno
assicurato determinante per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni:
per l'importo che supera l'importo massimo del guadagno assicurato, si applica
un'aliquota di contribuzione dell'I per cento.
2
I contributi sono a carico per metà dei datori di lavoro e per metà dei lavoratori. I
lavoratori il cui datore di lavoro non è soggetto all'obbligo di contribuzione (art. 6
LAVS4), pagano il contributo intero.
II
1
II presente decreto è di obbligatorietà generale.
2
È dichiarato urgente ai sensi dell'articolo 89bis capoverso 1 della Costituzione federale 5 e sottosta la referendum facoltativo in virtù dell'articolo 89bis capoverso 2
della Costituzione federale.
1
2
3
4
5
148
RS 101
FF 1999 3
RS 837.0; RU 1996 273
RS831.10
RS 101
Finanziamento dell'assicurazione contro la disoccupazione. DF
3
4
Entra in vigore il 1° luglio 1999 e ha effetto fino al 31 dicembre 2000.
II Consiglio federale è autorizzato ad abrogarlo anticipatamente.
0979
149
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Messaggio concernente il Programma di stabilizzazione 1998 del 28 settembre 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
01
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.059
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
12.01.1999
Date
Data
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3-149
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