contro nei confronti di - Il quotidiano giuridico

N. 02713/2014REG.PROV.COLL.
N. 02428/2001 REG.RIC.
N. 07426/2012 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2428 del 2001, proposto dal signor Filippin
Giacinto, rappresentato e difeso dall’avv. Bruno Barel, con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell’avv. Federica Scafarelli, via Giosuè Borsi, 4;
contro
Comune di Canazei (Tn),in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall’avv. Giorgio De Pilati e dall’avv. Giuseppe Antonini, con domicilio eletto
presso lo studio di quest’ultimo in Roma, viale Parioli, 180;
nei confronti di
Il signor Dezulian Danilo, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv.
Luciano Perco e dall’avv. Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio di
quest’ultimo in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
sul ricorso numero di registro generale 7426 del 2012, proposto dal signor Filippin
Giacinto, rappresentato e difeso dall’avv. Bruno Barel e dall’avv. Luigi Manzi, con
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Federico
Confalonieri, 5;
contro
Comune di Canazei (Tn), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall’avv. Giorgio De Pilati e dall’avv. Giuseppe Antonini, con domicilio
eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Michele Mercati,51;
nei confronti di
Il Comune di Livinallongo del Col di Lana (Bl);
per la riforma
quanto al ricorso n. 2428 del 2001:
della sentenza del T.R.G.A. della Provincia di Trento n. 437 dd. 14 novembre
2000, resa tra le parti e concernente la demolizione di opere edilizie.
quanto al ricorso n. 7426 del 2012:
della sentenza del T.R.G.A. della Provincia di Trento n. 278 dd. 13 settembre
2012, resa tra le parti, concernente il divieto di inizio di una attività commerciale di
vendita al dettaglio - ris. danni;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Canazei;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2014 il Cons. Fulvio Rocco e
uditi per l’appellante l’avv. Federica Scafarelli, su delega dell’avv. Bruno Barel, e
per il Comune di Canazei l’avv. Giuseppe Antonini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. Per la definizione dei due ricorsi in epigrafe, va esposta una dettagliata
esposizione dei fatti di causa.
Negli anni cinquanta il padre dell’appellante Giacinto Filippin, ossia il sig. Pietro
Filippin, iniziò a svolgere attività di commercio ambulante di articoli di maglieria
con un banco fisso a Passo Pordoi, su di un terreno che all’epoca era inserito nelle
mappe catastali del Comune di Livinallongo,
ricadente nella Provincia di Belluno.
Il Passo Pordoi è un valico alpino delle Dolomiti posto a 2.239 m. sul livello del
mare, situato tra il Gruppo del Sella e alcune alture frontistanti a loro volta il
gruppo della Marmolada, ed è attraversato dalla Strada Statale n. 48 delle Dolomiti.
La località, già facente parte del c.d. Welschtirol absburgico, è stata annessa all’Italia
dopo il primo conflitto mondiale per effetto del Trattato di Saint Germain-en-Laye
del 10 settembre 1919, e il Passo medesimo, che consente la comunicazione tra
valli indifferentemente abitate da popolazioni di lingua ladina (Val di Fassa e
Livinallongo, ossia – rispettivamente –Fascia e Fodom, i cui abitanti egualmente
denominano nel loro comune idioma la località predetta Jouf de Pordou), è ora
attraversato nella sua sommità dalla demarcazione amministrativa tra la Regione
del Veneto e la Provincia Autonoma di Trento e, quindi – rispettivamente – tra il
Comune di Pieve di Livinallongo (La Pli de Fodom) e il Comune di Canazei
(Cianacéi).
L’appellante afferma che tale attività esercitata dal padre è comprovata da un
provvedimento rilasciato in data 13 aprile 1960 del Commissario Prefettizio del
Comune di Livinallongo e in forza del quale il sig. Pietro Filippin era –per
l’appunto - autorizzato ad occupare “tutti i giorni della settimana l’area di proprietà
comunale in località “Passo Pordoi” nel posto indicato al mappale n.52 (segnato in rosso) di
mq. 220 circa, con il banco per la vendita di maglierie e confezioni varie” (cfr. doc. l fascicolo
primo grado).
L’appellante espone pure di aver collaborato con il padre nella gestione di tale
attività, per poi subentrarvi personalmente, e che nel 1964 il banco di vendita ha
assunto le caratteristiche di una vera e propria costruzione costituita da una parete
in legno, da una in lamiera e da altre due dotate di porte apribili, con pavimento in
legno e copertura.
A conferma di ciò, egli ha depositato le dichiarazioni rese dai due falegnami ai quali
era stata commissionata la costruzione e la posa in opera della parete in legno e,
nell’anno successivo, delle porte. I falegnami medesimi hanno dichiarato pure che
nel 1964, quando vennero incaricati di realizzare le porte, di aver denotato la
presenza di una vera e propria costruzione con strutture fisse, pavimento in legno
e copertura.
L’appellante riferisce di aver esercitato la propria attività di vendita al minuto di
articoli di maglieria nel chiosco costruito nel 1964: e ciò in forza dell’avvenuto
rilascio delle autorizzazioni commerciali da parte del Comune di Livinallongo.
IEgli – altresì - riferisce e documenta che nel 1975 si è per lui prospettata
l’opportunità di acquistare il terreno, di proprietà del medesimo Comune di
Livinallongo, sul quale insisteva il manufatto sopradescritto, e che tale era il suo
interesse ad acquisire la proprietà della piccola area di alcune decine di mq. su cui
aveva realizzato il chiosco che ha accettato di trasferire in permuta all’anzidetto
Comune un terreno di oltre 7000 mq. ubicato nell’immediata periferia della
frazione di Arabba (Reba) (cfr. decreto di intavolazione dd. 12 marzo 1976,
prodotto quale doc. 2 nel fascicolo primo grado sub R.G. 108 del 1997 , dal quale
consta che, a’ sensi dell’art. 2 del R.D. 28 marzo 1929, n. 499, - vigente, tra l’altro,
nei territori comunali sia di Livinallongo, sia di Canazei - il sig. Filippin ha
acquistato dal Comune di Livinallongo il fondo allibrato al mappale n.69 del fg.52
del Nuovo Catasto Terreni cedendo all’Amministrazione l’appezzamento di
terreno di cui ai mappali n.34, 36 e 67 del fg. 38 del Comune censuario di
Livinallongo).
Consta pure che nel corso del 1978 l’appellante, necessitando l’esecuzione di lavori
di manutenzione del manufatto di cui trattasi, ha chiesto e ottenuto dal Comune di
Livinallongo il rilascio di una concessione gratuita per la sua manutenzione
straordinaria (cfr. ibidem, doc.3 del fascicolo di primo grado ).
1.2. A metà degli anni ’80 è insorta, peraltro, tra la Regione Veneto e la Provincia
Autonoma di Trento (e, quindi, anche tra il Comune di Livinallongo e il Comune
di Canazei) una controversia circa il tracciato dei confini tra i rispettivi territori
nelle aree del Gruppo della Marmolada e di Passo Pordoi, indotta da talune
incertezze circa il confine tra Italia e Impero austro-ungarico così come fissato
dalle due delegazioni nel 1911, recepito nel Protocollo d’intesa tra i due Stati
firmato nel 1912 e quindi divenuto delimitazione amministrativa tra i Comuni di
Rocca Pietore (Bl) e Livinallongo da un lato, e Canazei dall’altro.
La disputa, che ha formato oggetto di trattazione anche in sede contenziosa
innanzi al T.A.R. del Veneto, nonché innanzi a questo stesso Consiglio di Stato,
era indotta anche dal comprensibile interesse di tutti e tre gli anzidetti Comuni di
esercitare le proprie funzioni su di un’area importante sotto il profilo economico,
in quanto interessata sia nella stagione invernale che in quella estiva da un forte
afflusso turistico, dal quale era conseguita la realizzazione di strutture ricettive, di
esercizi commerciali e di impianti di risalita.
In tale contesto, quindi, è stata rilevata nell’area del Passo Pordoi una
sovrapposizione di rappresentazione cartografica nelle mappe catastali dei Comuni
di Canazei e di Livinallongo, segnatamente tra il catasto della Provincia Autonoma
di Trento e il Catasto Veneto, e in dipendenza di ciò nel 1985 l’allora Ministero
delle Finanze ha pertanto provveduto a cancellare l’anzidetto mappale n. 69, di
proprietà del signor Filippin, dal comune censuario di Livinallongo.
Tale provvedimento (anche in forza dell’inderogabile principio di concordanza tra
libri fondiari e catasto a tutt’oggi imposta nei territori annessi all’Italia a seguito
dell’anzidetto Trattato di Saint Germain-en-Laye del 10 settembre 1919 dal
tuttoggi vigente § 11 della Legge austriaca 23 maggio 1883, B.L.I. n.83 e
confermato dalla L.R. Trentino Alto Adige 19 dicembre 1980, n. 12) avrebbe
pertanto dovuto determinare anche il trasferimento del mappale anzidetto e,
quindi, della proprietà del signor Filippin, dal c.d. Libro di archiviazione del comune
censuario di Livinallongo (affine a quelli fondiari e impiantato per effetto dello
Statuto tirolese del 1573) al Libro fondiario del comune catastale di Canazei.
In effetti, dagli atti di causa si evinceva, all’epoca dei fatti di causa, una materiale
corrispondenza tra l’antico mappale n. 69 di Livinallongo con la particella fondiaria
(p.f.) 2824/1 inscritta nel libro fondiario di Canazei: ma dalle risultanze dell’Ufficio
tavolare di Cavalese (Tn) constava che la proprietà non era intestata al Comune di
Livinallongo, né al signor Filippin, ma al Club Alpino Italiano (C.A.I.), Sede
centrale di Milano, essendo la particella anzidetta attigua alla Casa Alpina con
l’annesso Centro di formazione per la montagna “Bruno Crepaz”,entrambi di
proprietà di tale sodalizio.
Dal che, pertanto, si dovrebbe dedurre che l’eliminazione del mappale n. 69 del
comune censuario di Livinallongo intestato al signor Filippin aveva fatto venir
meno la documentazione del suo titolo di proprietà sul mappale medesimo,
sostituito nell’evidenza tavolare e nel conseguente rigore del relativo ordinamento
(“Das Buch hat immer Recht”: cfr. la recezione del relativo principio nell’art. 2, primo
comma, del predetto R.D. 499 del 1929, in forza del quale “a modificazione di quanto
è disposto dal codice civile italiano, il diritto di proprietà e gli altri diritti reali sui beni immobili
non si acquistano per atto tra vivi se non con la iscrizione del diritto nel libro fondiario”) dalle
contrarie risultanze - divenute in ogni senso “esclusive” proprio in dipendenza
dell’eliminazione medesima – evincibili presso l’Ufficio tavolare di Cavalese, dalle
quali infatti altro soggetto risultava titolare della proprietà sul medesimo
appezzamento di terreno.
Giova anche evidenziare che nell’ordinamento tavolare comunemente in vigore
nella Provincia Autonoma di Trento e di Bolzano a’ sensi dell’anzidetta L.R.
T.A.A. 19 dicembre 1980, n. 12, la “particella fondiaria” (ossia “p.f.”, o
“Grundparzelle”) è entità indicativa delle realità immobiliari che nel sistema di
coordinamento tra il catasto fabbricati e il libro fondiario di cui al R.D. 28 marzo
1929, n. 499, e successive modifiche non risultano edificate; viceversa, le realità
sulle quali è stata realizzata attività di edificazione, ancorchè parziale, sono
denominate “particelle edificiali” (“p.ed.”, ovvero “Bauparzellen”).
Secondo le risultanze dell’Ufficio tavolare di Cavalese, la superficie della p.f.
2824/1 non risultava quindi a quel tempo edificata e, conseguentemente, neppure
accatastata.
Va inoltre chiarito, per una migliore comprensione della fattispecie ed in
particolare per quanto riferito al § 3.1. e al § 3.3. della presente sentenza, che nel
“sistema” tavolare medesimo, le particelle fondiarie edificiali e fondiarie hanno due
numerazioni distinte, progressive per comune catastale, e che nella suddivisione di
una particella originaria in più lotti si mantiene il numero originario di particella
seguito da una barra e da un numero progressivo che identifica il singolo lotto (ad
es., per l’appunto: 2824/1).
Consta sempre dagli atti di causa che il Comune di Canazei ha comunque attribuito
al chiosco del sig. Filippin il civico comunale n. 101 della “Strèda” (Strada) del
Pordoi.
Il provvedimento di cancellazione del predetto mappale n. 69 dal comune
censuario di Livinallongo è stato invero impugnato dall’Amministrazione
comunale di Livinallongo con ricorso proposto sub R.G. 22 del 1986 innanzi al
T.A.R. per il Veneto, ma lo stesso Comune ha poi rinunciato alla relativa azione, e
l’adito T.A.R. ha dato atto di ciò con sentenza n. 82 dd. 12 novembre 1996.
1.3. Il mese successivo al deposito di tale sentenza, con ordinanza n. 23 dd. 18
dicembre 1996 il Sindaco di Canazei ha imposto a’ sensi dell’art. 122, comma 1,
della Legge provinciale 5 settembre 1991, n. 22, al sig. Filippin quale responsabile
dell’abuso edilizio e al Club Alpino Italiano quale proprietario del sedime sul quale
l’abuso medesimo era stato realizzato, di demolire il chiosco anzidetto in quanto
edificato senza rilascio di titolo edilizio in epoca susseguente all’entrata in vigore
della L. 6 agosto 1967 n. 765 (c.d. “legge ponte”).
Tale provvedimento è stato impugnato dal Filippin con ricorso proposto sub R.G.
108 del 1997 innanzi al T.R.G.A., Sede di Trento.
Non consta che il Club Alpino Italiano abbia proposto impugnative al riguardo; né
lo stesso sodalizio è intervenuto in tale giudizio.
Nel giudizio medesimo è – viceversa - intervenuto ad opponendum il sig. Danilo
Dezulian, residente nel territorio di Pozza di Fassa (Tn), proprietario di un terreno
confinante con quello di proprietà del sig. Filippin e sul quale sorge un esercizio
alberghiero condotto con la sua famiglia.
1.4. L’adito T.R.G.A., dopo aver disposto con l’ordinanza cautelare n. 52 dd. 20
marzo 1997 la sospensione del provvedimento impugnato in dipendenza del
danno dedotto, con sentenza n. 437 dd. 14 novembre 2000 ha respinto il ricorso.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che le risultanze processuali portavano infatti
ad escludere che il chiosco anzidetto fosse esistito prima del settembre del 1967,
posto che “il 16 maggio 1968 il Sindaco di Livinallongo concedeva in affittanza al Sig.
Filippin Giacinto un terreno al Passo Pordoi, affinché lo stesso vi potesse esercitare il commercio
ambulante. Tale concessione viene ripetuta il 10 gennaio 1970. Solo il 7 gennaio 1975 il Sig.
Filippin richiede l’apertura di un nuovo esercizio di commercio fisso al Passo Pordoi. La
domanda viene accolta dal Sindaco di Livinallongo con autorizzazione n. 118 dd. 5 maggio
1975. Solo da tale momento il Sig. Filippin avrebbe potuto quindi erigere una qualche
costruzione. In realtà fino al 1977 compare il solito tendone dei commercianti ambulanti. La
realizzazione della nuova costruzione invece è iniziata solo il 24 ottobre 1977, con l’esecuzione di
scavi della profondità di 60 cm. su una superficie di 50 mq. In tale scavo il giorno 28 ottobre
1977 sono stati gettati quattordici plinti di calcestruzzo, completati con tirafondi in ferro. Tali
fatti vengono segnalati da tali Perathoner Fiorenzo e Giambisi Aimo di Cavalese, nonché da
Dezulian Danilo di Livinallongo con denuncia inviata alla Procura della Repubblica di Trento,
a quella di Belluno, ai Sindaci di Livinallongo e Canazei ed al Club Alpino Italiano (CAI) ,
proprietario intavolato della superficie in questione. Pur avendo ricevuto tale denuncia, il Sindaco
di Livinallongo rilascia in data 1 aprile 1978 una “concessione gratuita” relativa al foglio
52 sul mappale”demanio comunale”. Tale concessione, che si riferisce alla manutenzione
straordinaria di una costruzione mai licenziata o concessa, verrà poi rettificata il 26 ottobre 1991
con l’indicazione che la stessa si riferisce non al mappale del citato demanio comunale, ma al
mappale 69. Nella stessa rettifica si afferma che la revisione delle mappe catastali non si sarebbe
conclusa, pur risultando la stessa conclusa nel 1985. L’attuale costruzione, del tutto diversa dal
tendone precedente, risulta pertanto realizzata nell’autunno del 1977 per la base in calcestruzzo
e, per la posa del prefabbricato, non oltre i primi mesi del 1978. E’ del tutto irrilevante che
prima di tali date il Sig. Filippin già gestisse fino al 1975 un commercio ambulante e
successivamente al 5 maggio 1975 un punto fisso di commercio. L’attuale costruzione risulta esser
stata realizzata ex novo dieci anni dopo la Legge ponte, per cui il primo motivo è privo di
fondamento. … Il Sindaco di Livinallongo era del tutto incompetente a rilasciare una concessione
per un territorio da sempre facente parte del Comune di Canazei. La grossolana falsificazione
delle mappe catastali venete, tra l’altro ripetuta in vari punti del confine tra le due regioni, non
poteva certo ingannare il Sindaco di Livinallongo. Una concessione per manutenzione
straordinaria non poteva non indicare la concessione o licenza in base alla quale la costruzione
sarebbe stata realizzata. Tra l’altro – nella fretta – la concessione è stata rilasciata per un’area
diversa da quelladove sorgeva la costruzione, tanto è vero che nel 1991 il Sindaco pro tempore
ha cambiato l’oggetto della concessione del 1978, affermando falsamente che la rettifica delle
mappe catastali non era conclusa. Oltretutto il Sindaco aveva ricevuto la denuncia di privati sulla
costruzione eseguita nell’ottobre 1977, scavando per 60 cm. tutta l’area e gettando nello scavo
plinti di calcestruzzo, per cui nulla poteva essere rimasto di un’eventuale costruzione preesistente
(le foto indicano però che prima esisteva solo un bancone da ambulante coperto di teli). Non vi era
quindi nulla da “mantenere” e del resto l’amministrazione disponeva di una serie di propri atti
dimostranti almeno l’inesistenza di costruzioni fino al maggio 1975. Nel terzo motivo il
ricorrente ignora la disposizione dell’art. 122, comma 1, della Legge provinciale 5 settembre
1991 n. 22 che recita: “In caso di opere abusive eseguite in assenza di concessione o
in difformità da essa, il Sindaco emette ingiunzione di rimessa in pristino entro il
termine di 90 giorni, termine eventualmente prorogabile solo per ragioni tecniche
comprovate”. L’invio della ingiunzione è quindi un atto dovuto ed anche un atto garantistico,
perché permette all’intimato di sottrarsi alle penalità previste dalla legge ripristinando i luoghi. Le
penalità seguono poi con successivo atto ed è in tale sede che il comune compirà le proprie
valutazioni e determinerà le penalità appropriate. Giova però osservare che il Sig. Filippin era già
stato intimato di ripristinare i luoghi nel 1986, per cui l’atto impugnato è solo una reiterazione
della precedente ingiunzione. Ciò nonostante il Sig. Filippin, avendo costruito senza licenza, non
si è nemmeno preoccupato di richiedere il condono edilizio, né ha richiesto la concessione in
sanatoria, lasciando scadere due volte il termine per proporla. Infine il Sig. Filippin non ha
richiesto l’autorizzazione paesaggistica, senza la quale lo stesso Sindaco non potrebbe rinunciare
all’abbattimento della costruzione. … L’evidente infondatezza del ricorso permette di non
esaminare d’ufficio l’esistenza di un caso di inammissibilità del ricorso. Il ricorso appare infatti
notificato al solo Comune di Canazei, mentre l’art. 21, comma 1, della L. 6 dicembre 1971 n.
1034 prescrive che l’atto deve essere notificato anche ai controinteressati o almeno ad uno di essi.
Ora l’ingiunzione è stata espressamente fondata, oltre che sul difetto di concessione edilizia, anche
sulla mancanza dell’autorizzazione della Commissione per la Tutela del paesaggio. Di tale tutela
paesaggistica è titolare la Provincia Autonoma di Trento, che doveva quindi essere citata come
controinteressata. Ed in merito a tale difetto di autorizzazione provinciale non sono state proposte
nemmeno difese”.
Il T.R.G.A. ha compensato integralmente tra tutte le parti le spese e gli onorari di
tale primo grado del giudizio.
2.1. Avverso tale sentenza il signor Filippin ha proposto il primo degli appelli in
epigrafe (R.G. 2428 del 2001).
Al riguardo l’appellante ha dedotto i motivi di impugnazione qui appresso descritti.
a) L’assunto del giudice di primo grado - secondo il quale il chiosco in questione
sarebbe stato costruito, in difetto di rilascio del titolo edilizio in epoca posteriore al
1967 - è contestato dal Filippin mediante l’allegazione della dichiarazione resa dai
falegnami secondo i quali nel 1964 sarebbe stata realizzata una struttura fissa con
copertura e pavimentazione in legno, dotata di una parete in lamiera, una in legno
e di altre due con porte apribili.
b) In merito alla dedotta illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di
motivazione in ordine all’interesse pubblico che giustificherebbe l’irrogazione della
sanzione della demolizione, l’appellante rileva che il T.R.G.A. si sarebbe limitato ad
affermare che l’ordinanza di demolizione assume la natura di atto dovuto.
Secondo l’appellante tale assunto oblitererebbe il lungo lasso di tempo decorso e
l’affidamento ingeneratosi prima dell’adozione del provvedimento sanzionatorio.
3) A differenza di quanto affermato dal giudice di primo grado, la Provincia
Autonoma di Trento non risulterebbe nella specie titolare di un interesse diretto ed
immediato alla conservazione dell’atto impugnato, posto che l’eventuale
annullamento del provvedimento di demolizione, adottato per carenza degli atti
abilitativi di competenza del Comune, non interferirebbe sui poteri sanzionatori,
autonomi e distinti, che fanno capo alla Provincia medesima nella sua qualità di
Ente preposto alla tutela del paesaggio.
2.2. Si sono costituiti anche in tale ulteriore grado di giudizio il Comune di Canazei
e il signor Dezulian, concludendo per la reiezione dell’appello.
2.3. Con ordinanza n. 2109 dd. 3 aprile 2001, questa Sezione ha respinto la
domanda di sospensione cautelare della sentenza resa in primo grado, avanzata
dall’appellante.
3.1. Nel frattempo, con ordinanza n. 14 dd. 29 ottobre 2001 il Sindaco di Canazei
ha disposto a’ sensi dell’art. 122, comma 3, della Legge Provinciale 5 settembre
1991, n. 22, “l’acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune di Canazei del chiosco
abusivamente realizzato sulla p.f. 2824/1 in comune censuario di Canazei con l’area su cui
insiste, oggi individuato catastalmente con la p.ed. (particella edificiale) 1185 del comune
catastale Canazei, come da tipo di frazionamento n. 505 del 2001 a firma del dott. Marco
Simeoni”.
In questo modo, pertanto, il Comune di Canazei ha fatto costituire per scorporo,
agli effetti dell’acquisizione al proprio patrimonio della realità abusiva e del relativo
sedime, la nuova p.ed. 1185 dalla p.f. 2824/1, rendendo con ciò per la prima volta
evidente nel concordante regime di pubblicità immobiliare e catastale l’avvenuta
realizzazione del chiosco sull’area in questione.
Con ricorso straordinario proposto innanzi al Presidente della Repubblica a’ sensi
dell’art. 8 e ss. del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1191, il signor Filippin ha pertanto
chiesto l’annullamento di tale provvedimento, nonché dell’autorizzazione n. 5012
dd. 9 agosto 2001 all’accesso alla p.f. 2824/1 ai fini della redazione del
frazionamento del chiosco abusivo ivi realizzato, del tipo di frazionamento n.
505/2001 dd. 31 agosto 2001, redatto dal dott. Marco Simeoni e con il quale il
chiosco di cui trattasi è stato catastalmente individuato con la nuova p. ed. 1185
nel Comune catastale di Canazei, di mq. 65.
3.2. Tale ricorso è stato accolto con D.P.R. 22 ottobre 2008, emesso previo parere
n. 2196 dd. 24 ottobre 2007 reso dalla Sez. II del Consiglio di Stato, così
testualmente motivato:
“Il sig. Giacinto Filippin espone di essere subentrato al padre nell’esercizio dell’attività di
venditore ambulante (nella specie, vendita di articoli di maglieria), in un’area di proprietà
comunale in località “Passo Pordoi”, concessagli in godimento dal Comune di Livinallongo
(Provincia di Belluno - Regione Veneto). Su detta area, il sig. Filippin realizzava un manufatto
da adibire all’intrapresa attività. Successivamente, il ricorrente otteneva dal Comune di
Livinallongo l’autorizzazione ad esercitare la vendita in modo stabile, anziché come ambulante.
Al contempo, egli concludeva con il predetto Comune un contratto di permuta, in virtù del quale,
quest’ultimo si impegnava a cedere al sig. Filippin, previa sdemanializzazione, la proprietà
dell’area su cui lo stesso esercitava l’attività commerciale, in cambio del trasferimento di un vasto
terreno edificabile di proprietà del ricorrente, sito nella località turistica di Arabba. A distanza di
ben 21 anni, a seguito di rettifica delle mappe catastali eseguita dall’Ufficio Tecnico Erariale di
Belluno, la porzione di territorio nella quale ricadeva l’area di proprietà del Filippin è stata fatta
rientrare nel territorio di competenza del Comune di Canazei (Provincia di Trento – Regione
Trentino-Alto Adige).
Con provvedimento del 18 novembre 1996, il Comune di Canazei ha ordinato al ricorrente, la
demolizione del manufatto adibito all’esercizio della propria attività commerciale e, con successivo
provvedimento, accertata l’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, ha disposto
l’acquisizione dello stesso al patrimonio indisponibile dell’Amministrazione.
Il ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe deducendo a fondamento del gravame i
seguenti motivi di censura: inesistenza dell’atto impugnato per assoluta carenza di potere; eccesso
di potere rilevante sotto svariati profili; violazione dell’art. 126 D.G.P. 18 gennaio 1994, n.
273; violazione dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità e dei principi
generali dell’ordinamento (certezza del diritto).
I motivi sono fondati.
Il Collegio rileva che l’Amministrazione non abbia ben operato.
Lo svolgimento di adeguata istruttoria avrebbe infatti consentito all’Amministrazione di tenere in
debita considerazione la circostanza, per la quale, da tempo risalente, l’area interessata dal
preteso abuso edilizio è ritenuta parte del territorio del Comune di Livinallongo che, pertanto, ha
sempre esercitato sulla stessa tutte le potestà inerenti e conseguenti al suo esclusivo diritto
territoriale: rilascio di concessioni in godimento del suolo pubblico, rilascio delle autorizzazioni per
l’esercizio dell’attività commerciale, nonché per le opere di manutenzione straordinaria da eseguirsi
sul manufatto ivi realizzato, procedura di sdemanializzazione dell’area e cessione in proprietà di
quest’ultima in favore del ricorrente, oggetto dell’intervenuto contratto di permuta.
I provvedimenti impugnati sono manifestamente inficiati dal denunciato vizio di eccesso di potere
(per violazione dei canoni di imparzialità e buon andamento, in particolare). Nella specie,
l’acquisizione non solo è stata adottata dopo moltissimi anni, ma le situazioni asseritamente
abusive erano ben note e sono state sempre avallate con i diversi atti sopra menzionati, con i quali
è stata espressa costantemente la volontà di lasciare inalterata la situazione posta in essere dal
ricorrente.
Pertanto, la situazione per la quale viene invocata tutela, per il lungo lasso di tempo trascorso
dalla commissione dell’abuso, per il protrarsi dell’inerzia – e, ancor più - per l’emanazione di
provvedimenti favorevoli al ricorrente, è stata illegittimamente vulnerata dall’Amministrazione
comunale di Canazei”.
3.3 Giova anche evidenziare che, dopo l’emanazione dell’anzidetto D.P.R. 22
ottobre, con atto a rep. n. 26795 – racc. n. 7034 dd. 24 marzo 2010 a rogito del
dott. Michele Palumbo, notaio in Sedico (Bl), il signor Filippin ha concluso a’ sensi
e per gli effetti dell’art. 1965 cod. civ. un atto di transazione con la Sede centrale
del Club Alpino Italiano, ottenendo da quest’ultima il riconoscimento della sua
proprietà sulle anzidette p.f. 2824/1 e p.ed. 1185 del comune censuario di Canazei,
con il contestuale riconoscimento al sodalizio anzidetto del diritto a posizionare
nel sottosuolo della predetta p.f. 2824/1 dei serbatoi d’acqua ad uso potabile e di
prevenzione incendi con possibilità di utilizzo anche da parte del Consorzio
acquedotto del Passo Pordoi, nonché del diritto ad erigere sul sedime della stessa
particella una pensilina a ridosso del marciapiede e destinata alla sosta delle
autocorriere (cfr. doc. 33 di parte resistente sub R.G. 7426 del 2012).
I relativi diritti costituiti a favore delle due parti nel contratto risultano quindi
debitamente intavolati sulla base di tale titolo d’acquisto (cfr. ibidem), con la
conseguente incorporzione della p.ed. 1185 e della p.f. nella nuova partita tavolare
(P.T.) 1820 del comune catastale di Canazei a nome di Giacinto Filippin (cfr.
decreto tavolare G.N. 1178/2010 dd. 18 maggio 2010 formato presso l’Ufficio
tavolare di Cavalese).
In tale contesto, pertanto, lo stesso appellante, al fine di inscrivere le sue proprietà
nel Libro fondiario del Comune catastale di Canazei, si è indubitabilmente avvalso
del frazionamento già disposto dal Comune di Canazei (nonostante lo stesso
risulterebbe, di per sé, formalmente annullato per effetto dell’anzidetto D.P.R.
decisorio: ma, evidentemente, il giudice tavolare ha applicato al riguardo il
principio utile per inutile non vitiatur, posto che indiscutibilmente lo stesso sig.
Filippin avrebbe potuto comunque predisporre per effetto del medesimo D.P.R.
decisorio altro piano di frazionamento del tutto identico), e ad oggi risulta pertanto
intestatario della proprietà sia della p.f. 2824/1, sia della p.ed. 1185 unificate nella
nuova P.T. 1820.
4.1. Nondimeno, con ulteriore provvedimento n. 1 dd. 22 febbraio 2011 il
Responsabile dell’Ufficio commercio e pubblici esercizi del Comune di Canazei, in
esito a due denunce di inizio di attività di vendita al dettaglio di abbigliamento nel
chiosco di cui trattasi, ivi presentate dal sig. Filippin sub n. 8626 dd. 15 novembre
2010 e n. 614 dd. 25 gennaio 2011, ha fatto divieto di svolgere l’attività medesima
a’ sensi dell’art. 23 della Legge Provinciale 30 novembre 1992, n. 23.
4.2. Il sig. Filippin ha impugnato anche tale provvedimento sub R.G. 111 del 2011
innanzi al T.R.G.A., Sede di Trento, deducendo le seguenti censure:
a) eccesso di potere per ingiustizia manifestata, per illogicità, per travisamento dei
fatti ed erronea valutazione del presupposto e violazione del giudicato;
b) violazione di principi costituzionali (imparzialità e buon andamento) e principi
generali dell’ordinamento (certezza del diritto);
c) violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della Legge Provinciale 30 luglio 2010,
n. 17, nonchè violazione della deliberazione della Giunta provinciale n. 177 del 8
febbraio 2010.
Con l’impugnazione è stata - altresì - proposta una domanda di condanna del
Comune di Canazei al risarcimento dei danni.
4.3. Il Comune si è costituito in tale primo grado di giudizio, chiedendo la
reiezione del ricorso.
4.4. Con ordinanza n. 39 del 9 giugno 2011, l’adito T.R.G.A. ha disposto
l’accoglimento della sospensiva, “Rilevato che l’impugnato divieto di inizio attività
commerciale di vendita di maglieria nel chiosco a Passo Pordoi, di cui alla D.I.A. del gennaio
2011, è stato opposto all’Amministrazione comunale in ragione di un risalente abuso edilizio
perpetrato dal ricorrente nelle more della lite territoriale fra i comuni di Canazei e Livinallongo,
poi compostasi nel 1985 allorchè il Ministero delle Finanze provvide a cancellare dal catasto del
Comune di Livinallongo il mappale che si sovrapponeva a quello di Canazei; che con la sentenza
n. 437 del 2000 questo Tribunale respingeva il ricorso avverso l’ingiunzione a demolire emessa
dal comune di Canazei, avendo il Sig. Filippin costruito il chiosco senza licenza; Considerato:
che, ad una prima sommaria delibazione tipica della fase cautelare ed impregiudicata ogni
definitiva decisione in rito, nel merito e sulle spese di giudizio, il ricorso appare assistito da
sufficiente fumus boni iuris, atteso che l’accoglimento definitivo (equiparabile ad un giudicato)
in data 22.10.2008 del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il
provvedimento sindacale di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Canazei del
manufatto abusivamente realizzato, travolge nella specie la fase acquisitiva al patrimonio
comunale della procedura sanzionatoria edilizia, lasciando di conseguenza il ricorrente nella
disponibilità giuridica del chiosco per l’esercizio dell’attività commerciale in questione; che,
pertanto, sussistono i requisiti di cui alle citate disposizioni normative, anche in relazione alla
concorrente esistenza del lamentato pregiudizio”.
4.5. Con susseguente sentenza n. 278 dd. 13 settembre 2012, il medesimo
T.R.G.A. ha peraltro respinto il ricorso, rilevando testualmente che con il primo
ordine di censure il sig. Filippin aveva dedotto “eccessodi potere sotto vari profili, negando
l’esistenza dell’abuso e della conseguente illiceità del manufatto, che comunque sarebbe sanato
dalla decisione del Capo dello Stato che ha annullato il provvedimento di acquisizione del chiosco
in questione al patrimonio del Comune di Canazei. Il Comune sostiene, per contro, di non poter
assentire l’attività commerciale, non essendosi ancora completato il procedimento sanzionatorio,
atteso che l’ordinanza ingiunzione del 1996 sarebbe tuttora valida.
Osserva il Collegio che la decisione del Presidente della Repubblica sul ricordato ricorso
straordinario , riguardando nello specifico l’ordinanza sindacale numero 14/2001, non investe
l’ingiunzione di demolizione per le opere edilizie eseguite in assenza di titolo abilitativo emessa in
data 18 dicembre 1996.
Invero, il decreto del Capo dello Stato ha sì annullato il provvedimento di acquisizione del
manufatto al patrimonio del Comune di Canazei, restituendo all’interessato la disponibilità
dell’immobile, ma non poteva certo estendere i suoi effetti anche all’ordinanza ingiunzione del
1996 che rimane, come correttamente sostenuto dal Comune, ancora valida ed efficace.
Del resto, tale ordinanza ingiuntiva è fondata, oltre che sull’assenza di concessione edilizia, anche
sulla mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, la cui previa acquisizione era imprescindibile,
trovandosi il chiosco nell’area di pertinente tutela provinciale.
Invero, l’art. 8 della Legge Provinciale 30 luglio 2010 n. 17 (Disciplina dell’attività
commerciale), pur consentendo l’apertura dei cosiddetti esercizi di vicinato con la semplice
presentazione di DIA, la subordina al rispetto dei criteri di programmazione urbanistica del
settore commerciale e anzitutto delle norme urbanistiche ed ambientali. L’immobile destinato
all’attività commerciale deve cioè essere perfettamente regolare, sia dal punto di vista urbanistico –
edilizio, sia da quello paesaggistico - ambientale e naturalmente munito di licenza di agibilità.
L’attività commerciale non può infatti essere esercitata in immobili affetti da abusi edilizi e/o
paesaggistico – ambientali o anche solo privi di agibilità”.
Lo stesso giudice si è quindi richiamato al contenuto della predetta sentenza n. 437
del 2000 per concludere che “in definitiva, il chiosco, in cui l’interessato intende esercitare
l’attività commerciale, risulta abusivo e allo stato privo della necessaria conformità urbanistica e
ambientale”.
Per quanto attiene al secondo ordine di censure, il T.R.G.A. rileva che con esso il
sig. Filippin aveva sostenuto l’avvenuta violazione dei principi di imparzialità e
buon andamento, nonché della certezza del diritto in relazione alla esistenza di
pregressi titoli edilizi, asseritamente legittimanti il chiosco in contestazione,
rilasciati dal Comune di Livinallongo nelle more della definizione del contenzioso
territoriale tra detto con quello di Canazei e che, peraltro, anche tale tematica
risulterebbe affrontata nella medesima sentenza n. 437 del 2000 in senso
sfavorevole per il medesimo sig. Filippin, ribadendo anche in quest’ultima sentenza
che il Sindaco di Livinallongo sarebbe stato del tutto ‘incompetente’ a rilasciare
provvedimenti per un territorio da sempre facente parte del Comune di Canazei e ,
per di più, comunque incidenti su di un’area diversa da quella dove sorgeva la
costruzione, tanto è vero che nel 1991 il Sindaco medesimo avrebbe cambiato
l’oggetto della concessione per manutenzione straordinaria da lui rilasciata nel
1978, affermando falsamente che la rettifica delle mappe catastali non risultava
ancora conclusa.
Lo stesso T.R.G.A. ha anche respinto il terzo ordine di censure dedotto dal sig.
Filippin, con il quale era stata dedotta la violazione dell’art. 8 della Legge
Provinciale n. 17 del 2010, nonché della deliberazione della Giunta provinciale n.
177 del 8 febbraio 2010, rilevando che l’art. 8 anzidetto dispone al suo comma 1
che, “ fermo restando il rispetto delle norme urbanistiche e ambientali, l'apertura, l’ampliamento
della superficie e il trasferimento di sede degli esercizi di vicinato sono subordinati al rispetto dei
criteri di programmazione urbanistica del settore commerciale e sono soggetti a dichiarazione di
inizio attività da presentare al comune competente per territorio ai sensi dell'articolo 23 della legge
provinciale 30 novembre 1992 n. 23” e che – anche al di là della circostanza che il
chiosco di cui trattasi risulterebbe situato in zona classificata dalla vigente
strumentazione urbanistica come “ area sciabile “, nella quale sarebbe astrattamente
consentita una limitata espansione edificatoria a vocazione turistica, necessiterebbe
comunque “ribadire che nella specie si discute della assentibilità o meno di un’attività di natura
commerciale, legittimamente subordinata, ai sensi del richiamato art. 8 della Legge Provinciale n.
17 del 2010, alla positiva verifica della conformità dei locali di svolgimento dell’attività alla
normativa edilizio – urbanistica ed ambientale; conformità, come si è detto, assente al momento
dell’adozione del diniego impugnato, posto che la già citata sentenza n. 437 del 2000 di questo
Tribunale, allo stato esecutiva, ha statuito che il manufatto in contestazione debba essere
considerato abusivo”.
Dalla reiezione di tutti gli ordini di censure proposti dal signor Filippin il T.R.G.A.
ha fatto conseguire anche la reiezione della domanda di risarcimento dei danni da
lui contestualmente proposta.
Lo stesso giudice ha anche condannato il sig. Filippin al pagamento delle spese e
degli onorari di tale primo grado di giudizio, complessivamente liquidati nella
misura di € 3.000,00 (tremila), “oltre ad I.V.A., C.N.P.A. ed al 12,5% sull’importo dei
diritti e degli onorari a titolo di spese generali”.
5.1. Con il secondo appello in epigrafe (R.G. 7426 del 2012) il Filippin chiede ora
la riforma anche di tale seconda sentenza, deducendo al riguardo i motivi di
impugnazione qui appresso descritti
a) Error iuris; violazione, falsa applicazione e comunque falsa interpretazione della
decisione sul ricorso straordinario; riesame e riproposizione integrale del primo
motivo di ricorso già proposto in primo grado.
b) Error iuris; erroneo rigetto del secondo motivo di ricorso.
c) Error iuris con riferimento al terzo motivo di ricorso.
d) Riesame della domanda di risarcimento del danno proposta nei confronti del
Comune di Canazei.
5.2. Si è costituito anche in tale grado di giudizio il Comune di Canazei, replicando
ai motivi d’appello e concludendo per la loro reiezione.
6. Tutte le parti hanno prodotto in entrambi i procedimenti diffuse e puntuali
memorie a sostegno delle rispettive tesi e in replica a quelle avversarie.
7.1. Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2013 entrambi gli appelli in epigrafe
sono stati chiamati per la decisione.
Peraltro, il difensore del signor Dezulian - interveniente ad opponendum nel giudizio
di primo grado proposto sub R.G. 108 del 1997 e costituitosi nel procedimento in
appello proposto sub R.G. 2428 del 2001 - ha in tale sede richiamato la circostanza
di aver depositato il 16 gennaio 2013 il certificato di morte del proprio assistito,
medio tempore deceduto in data 12 aprile 2005.
Con ordinanza n. 1752 dd. 26 febbraio 2013 la Sezione ha pertanto provveduto a
riunire i due appelli in epigrafe, a’ sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., “sussistendo
intima connessione tra i due giudizi, in quanto il divieto di esercizio dell’attività commerciale,
oggetto del ricorso n. 7426 del 2012, ha quale presupposto l’abusività del manufatto ed il
correlato ordine di demolizione, oggetto del giudizio n. 2428 del 2001”, e ha dato atto
dell’interruzione del giudizio, a’ sensi del combinato disposto dell’art. 79, comma 2,
cod. proc. amm. e dell’art. 300, commi 1 e 2, cod. proc. civ.
7.2. Con atto notificato il 24 aprile 2013 e depositato il 16 maggio 2013 l’appellante
ha provveduto alla riassunzione del giudizio.
7.3. A sua volta, il patrocinio del Comune di Canazei ha eccepito la tardività della
riassunzione medesima, nonché la tardività – segnatamente, a’ sensi dell’art. 104,
comma 2, cod. proc. amm. – del deposito agli atti di causa da parte del difensore
dell’appellante, di altra documentazione costituita dalla copia informe di un
accordo asseritamente concluso in data 24 maggio 2000 tra lo stesso Comune di
Canazei e il Comune di Livinallongo in ordine alla “definizione della competenza di
funzioni amministrative al Passo Pordoi”.
7.4. Alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2014 la causa è stata nuovamente
trattenuta per la decisione.
8.1. Il Collegio deve innanzitutto esaminare l’eccezione formulata dal Comune di
Canazei in ordine alla tempestività della riassunzione del giudizio da parte
dell’appellante.
Secondo la prospettazione dell’appellato Comune, tale riassunzione sarebbe tardiva
in quanto, al di là della formale dichiarazione resa alla pubblica udienza del 26
febbraio 2013 (cfr. ivi: “L’Avvocato Reggio D’Aci” - delegato dall’Avv. Andrea Manzi
- dichiara la morte della parte come da certificato depositato in data 13 gennaio 2013”),
rileverebbe, quale dies a quo agli effetti del computo dei 90 giorni fissati per la
riassunzione a’ sensi dell’art. 80 cod. proc. amm., non già la data della pubblica
udienza nella quale la dichiarazione del decesso sarebbe stata resa, ma – per
l’appunto – la data del deposito agli atti di causa del certificato di morte della parte:
dal che discenderebbe, pertanto, che la notificazione della riassunzione sarebbe
nella specie avvenuta dopo 98 giorni, e quindi dopo la consunzione del termine di
90 giorni previsto dalla norma.
8.2. Tale eccezione della parte appellata non può essere accolta.
Il comma 3 dell’art. 80 cod. proc. amm. dispone, per quanto qui segnatamente
interessa, che “il processo deve essere riassunto, a cura della parte più diligente, con apposito
atto notificato a tutte le altre parti, nel termine perentorio di novanta giorni dalla conoscenza
legale dell’evento interruttivo, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o certificazione”.
Le vicende che danno luogo all’interruzione del processo amministrativo sono —
per espresso richiamo contenuto nell’art. 79 cod. proc. amm. — le stesse
contemplate dall’art. 299 cod. proc. civ., ma le modalità e i termini della
riassunzione del processo sono sensibilmente diverse.
L’art. 303, secondo comma, cod. proc. civ. dispone infatti che l’atto di riassunzione
deve essere notificato entro il termine decorrente “dalla morte … della parte” (cfr.
ivi), nel mentre per il processo amministrativo il termine per la riassunzione,
definito espressamente come “perentorio”, decorre – come si è detto innanzi – “dalla
conoscenza legale dell’evento interruttivo, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o
certificazione”.
A tale riguardo è già stato evidenziato che a’ sensi sia dell’art. 80, comma 3, cod.
proc. amm., sia del previgente art. 24, secondo comma, della L. 6 dicembre 1971,
n. 1034, la decorrenza dei termini per la prosecuzione di un giudizio interrotto ha
come riferimento iniziale la “data di conoscenza legale dell’atto interruttivo”, in
conformità al principio, secondo cui l’interruzione del giudizio è conseguenza
automatica dell’evento, a cui la legge collega tale effetto, con valore puramente
dichiarativo della successiva pronuncia del giudice al riguardo (così Cons. Stato,
Sez. VI, 20 dicembre 2011, n. 6730); e, pertanto, in tale contesto il “dies a quo” del
termine per la riassunzione decorre non dal giorno della dichiarazione della morte,
né da quando si è verificato l’evento interruttivo, ma dalla data in cui detto evento
sia venuto in forma legale a conoscenza della parte interessata alla riassunzione,
ossia da quando vi è prova della ufficiale conoscenza, tramite comunicazione della
segreteria, dell’intervenuta pronuncia di interruzione, non bastando nemmeno la
presenza del legale della parte interessata all’udienza in cui è avvenuta la
dichiarazione di morte (così Cons. Stato, Sez. IV, 31 dicembre 2010, n. 9608;
Cons. giust. amm. sic., 29 aprile 2013, n. 421).
9. Il Collegio, sempre in via preliminare, rileva che l’eccezione della tardività del
deposito, da parte dell’appellante, di copia informe di un accordo asseritamente
concluso in data 24 maggio 2000 tra lo stesso Comune di Canazei e il Comune di
Livinallongo in ordine alla “definizione della competenza di funzioni amministrative al Passo
Pordoi”, non rileva nell’economia di causa, posto che la stessa può essere decisa
anche a prescindere da tale atto.
10.1. Tutto ciò premesso, gli appelli in epigrafe vanno accolti.
10.2.1. La difesa del Comune di Canazei reputa che per la definizione nel merito
della presente causa si debba prescindere dal D.P.R. 22 ottobre 2008, emesso
previo parere n. 2196 dd. 24 ottobre 2007 reso dalla Sez. II del Consiglio di Stato e
per effetto del quale sono stato annullati l’ordinanza n. 14 dd. 29 ottobre 2001, con
la quale il Sindaco di Canazei aveva disposto a’ sensi dell’art. 122, comma 3, della
L.P. 22 del 1991 l’acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune il chiosco
in questione, nonché i prodromici provvedimenti con i quali era stata autorizzato
l’accesso all’area sulla quale era sorto il chiosco medesimo ai fini del necessario
frazionamento catastale e tavolare, nonché il tipo di frazionamento n. 505/2001
dd. 31 agosto 2001 conseguentemente redatto.
Il Comune argomenta in tal senso che il decreto decisorio del ricorso straordinario
al riguardo proposto dal signor Filippin risulterebbe comunque un provvedimento
‘amministrativo’ e non ‘giurisdizionale’, che esso sarebbe stato emesso in
violazione delle regole del contraddittorio (in quanto non sarebbero state in alcun
modo considerate le memorie difensive inoltrate dalla medesima Amministrazione
comunale a sostegno delle proprie ragioni) e fa da ultimo propria la tesi sviluppata
dallo stesso T.R.G.A. nella sua sentenza n. 278 dd. 13 settembre 2012, qui
impugnata sub R.G. 7426 del 2012 e riguardante il divieto di inizio attività
commerciale di vendita al dettaglio opposto al signor Filippin, ossia che
l’annullamento disposto per effetto dell’anzidetto decreto presidenziale decisorio
riguarderebbe soltanto il provvedimento di acquisizione del chiosco al patrimonio
del Comune medesimo e gli anzidetti atti ad essa direttamente prodromici, nel
mentre non sarebbe stata caducata – e rimarrebbe quindi ad oggi del tutto efficace
– l’ingiunzione a demolire il manufatto disposta con l’ordinanza n. 23 dd. 18
dicembre 1996 e ravvisata legittima dalla sentenza n. 437 dd. 14 novembre 2000,
precedentemente resa dal T.R.G.A.
10.2.2. Il Collegio non concorda con l’insieme di tali affermazioni.
Quanto alla decisione del Presidente della Repubblica, resa il 22 ottobre 2008, è
decisivo considerare che la sua cogenza non può essere messa in discussione nel
presente giudizio, perché essa è stata resa nel regime della alternatività.
Al riguardo, rileva la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione,
la quale – a seguito del mutamento del quadro normativo disposto dall’art. 69 della
L.18 giugno 2009, n. 69, e dal codice del processo amministrativo – ha chiarito
che, per le decisioni straordinarie rese prima di tali riforme, vanno distinte quelle
rese nel regime della alternatività, da quelle rese prater legem su una controversia
rimessa alla giurisdizione del giudice civile.
Per quelle rese nel regime della alternatività ‘prima’ della revisione, le citate riforme
hanno preso atto della loro già indiscussa cogenza ed immodificabilità ed hanno
aggiunto il rimedio del giudizio d’ottemperanza, «a prescindere dall'epoca di
proposizione» del ricorso straordinario (per tutte, Sez. Un., 28 gennaio 2011, n.
2065, § 2.14; Sez. Un., 7 febbraio 2011, nn. 2818, 2819, 2829, 2830 fino a 2939;
Sez. Un., 10 marzo 2011, n. 5684; Sez. Un. 28 aprile 2011, n. 9447; Sez. Un., 19
luglio 2011, n. 15765).
Per quelle rese prater legem ‘prima’ della revisione su una controversia rimessa alla
giurisdizione del giudice civile (ormai precluse dall’art. 7, comma 8, del codice del
processo amministrativo: cfr. Corte Cost., sent. n. 73 del 2014), esse – in quanto
disapplicabili dal medesimo giudice e non decisorie della controversia – hanno
invece conservato natura amministrativa (Sez. Un., n. 20569 del 2013, Sez. III, nn.
19531 e n. 20054 del 2013), non potendo la legge sopravvenuta determinare una
soccombenza non prevista dalla normativa previgente.
Pertanto, la decisione del 22 ottobre 2008, in quanto resa nel regime della
alternatività in ragione della impugnazione di provvedimenti autoritativi incidenti
di interessi legittimi, ha comportato la soccombenza dell’allora amministrazione
resistente e non può essere posta in discussione in questa sede.
Pertanto, il collegio non può sottrarsi dal prendere atto che una statuizione
giudiziale ha nella specie annullato il provvedimento finale di un procedimento
puntualmente normato dall’art. 122, commi 1, 2 e 3, della L.P. 22 del 1991 alla
stessa guisa di quanto all’epoca disposto dall’allora vigente art. 7 della L. 28
febbraio 1985, n. 47, e pertanto, consistente in un primo provvedimento che
ingiunge al contravventore la demolizione dell’opera abusiva e in un secondo
provvedimento che, nell’ipotesi di inottemperanza dell’ingiunzione dopo il decorso
del termine fissato ex lege, dispone l’acquisizione gratuita dell’opera medesima al
patrimonio indisponibile del Comune.
Pertanto, nessun rilievo può essere attribuito al provvedimento annullato con la
decisione straordinaria, sicché il Comune di Canazei non risulta titolare del bene
oggetto del presente giudizio.
10.2.4. Va anche evidenziata la sostanziale coincidenza tra le censure dedotte dal
medesimo signor Filippin in sede di ricorso straordinario - e accolte con la
decisione del 2008 - e le censure formulate nell’appello da lui proposto sub R.G.
2428 del 2001 (volto ad ottenere, in riforma della sentenza impugnata,
l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 23 dd. 18 dicembre 1996)
Egli ha infatti fondatamente dedotto in entrambi i procedimenti il vizio di difetto
di istruttoria e di motivazione: e, infatti, non è stata considerata a tale riguardo, né
dal Comune di Canazei, né dal T.R.G.A,, la sostanziale valenza assunta dalla
concessione gratuita rilasciata nel 1978 dal Comune di Livinallongo al medesimo
sig. Filippin (per l’esecuzione di lavori di “manutenzione straordinaria struttura
portante banco vendita”, cioè del manufatto di cui trattasi, così come, peraltro, gli
atti impugnati in primo grado non hanno tenuto conto neppure del fatto che il
Sindaco di Livinallongo in data 16 maggio 1968 ha concesso in affittanza al signor
Filippin il terreno, per lo svolgimento del commercio ambulante (con atto reiterato
in data 10 maggio 1970), ed ha accolto in data 5 maggio 1975 l’istanza volta alla
apertura di un nuovo esercizio per il commercio fisso.
Il primo di tali provvedimenti,- tutti divenuti inoppugnabile, poiché nessuno a quel
tempo ne ha contestato la legittimità - costituisce un titolo che giustifica il
mantenimento del manufatto, e ciò a prescindere dall’epoca della sua originaria
costruzione, considerandolo quindi per implicito come legittimamente realizzato
per l’innanzi, mentre gli altri due atti evidenziano che il Comune di Livinallongo ha
più volte esercitato i propri poteri istituzionali con riferimento alle aree in
questione.
Queste circostanze non possono non avere ricadute sull’esito del presente giudizio.
Così come il Presidente della Repubblica con la decisione del 22 ottobre 2008 ha
annullato il provvedimento di acquisizione, per corrispondenti ragioni questo
Collegio ritiene di annullare l’ordinanza di demolizione n. 23 del 18 dicembre 1996.
Infatti, il Comune di Canazei e lo stesso T.R.G.A. non hanno tenuto in adeguata
considerazione il contenuto e l’anzidetta valenza della concessione gratuita
anzidetta: essi hanno considerato che “da sempre” il relativo sedime sarebbe stato
incluso nel territorio comunale di Canazei, e ciò proprio in quanto il problema
confinario tra il medesimo Comune di Canazei è insorto soltanto nel 1985.
Tuttavia, l’amministrazione comunale qui appellata – e, in primis, con i suoi
provvedimenti impugnati in primo grado – avrebbe dovuto tener conto non solo
della preesistente storia amministrativa dei luoghi e dei provvedimenti abilitativi
più volte emessi dal Comune di Livillongo.
Del resto, il Comune di Canazei era anche a propria volta a conoscenza delle varie
attività poste in essere dal sig. Filippin e dal suo dante causa, da tempo note e
oggetto di altri provvedimenti, se non altro poiché il sedime di cui si discute era
stato inscritto – come rilevato innanzi - nel libro fondiario del comune catastale di
Canazei: ciò avrebbe reso ben possibile nei termini dovuti una impugnazione degli
atti del Comune di Livillongo da parte dello stesso Comune di Canazei, se si
assume come veritiero il proprio assunto circa il fatto che l’area in questione era
“da sempre” ricadente nel suo territorio.
Sempre in dipendenza di ciò, peraltro, neppure risulta condivisibile l’assunto
contenuto nelle premesse motivazionali dell’ingiunzione a demolire, secondo il
quale “presso il Comune di Livinallongo non risulta essere depositata nessuna concessione in
sanatoria relativamente al chiosco abusivo in località Passo Pordoi”, posto che il Comune di
Canazei era in ogni caso tenuto a considerare al riguardo anche l’esistenza
dell’anzidetto titolo edilizio rilasciato nel 1978 all’appellante dal Comune di
Livillongo, oltre agli altri provvedimenti rilasciati dal medesimo Comune
Parrebbe di capire che nell’implicita prospettazione del Comune di Canazei,
nonché dello stesso T.R.G.A., i provvedimenti emanati nei riguardi dell’appellante
da parte del Comune di Livinallongo dovrebbero essere ritenuti ‘nulli’ in quanto
viziati da incompetenza assoluta, in quanto eccedenti la competenza territoriale di
quest’ultimo: ma la stessa e ben dirimente circostanza dell’incertezza del confine
tra i due Comuni e l’invero significativa circostanza che il mappale n. 69 del
Comune censuario di Livinallongo risultava ab origine inscritto come proprietà di
quest’ultimo induce il Collegio a rilevare che la nullità del provvedimento
amministrativo per difetto assoluto di attribuzione, prevista dall’art. 21-septies della
L. 7 agosto 1990, n. 241, va circoscritta ai soli casi di incompetenza assoluta o di
c.d. “carenza di potere in astratto”, ossia al caso in cui manchi del tutto una norma che
attribuisca all’amministrazione il potere in fatto esercitato (cfr. al riguardo, ex
plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).
Tale evenienza non è nella specie ravvisabile, e in dipendenza di ciò i richiamati
provvedimenti rilasciati dal Comune di Livinallongo (anche quello del 1978) non
possono essere dichiarati nulli da questo giudice a’ sensi di quanto disposto dall’art.
31, comma 4, seconda parte, cod. proc. amm. e, semmai, considerati, in
dipendenza della sua intervenuta inoppugnabilità, quale implicita legittimazione
circa l’insistenza in loco del manufatto.
In altri termini, al riguardo rileva un principio generale del diritto pubblico, per il
quale – se un ente locale esercita i propri poteri con riferimento ad alcune
particelle che ritiene rientrare nell’ambito del proprio territorio – i relativi
provvedimenti sono idonei a diventare inoppugnabili in assenza dell’impugnazione
di un soggetto interessato (incluso il Comune che lamenti l’invasione dei propri
poteri istituzionali): per esigenze di tutela dell’affidamento dei consociati, posto a
base anche dei principi riguardanti il funzionario di fatto, si deve ritenere che – se,
in base ad accertamenti sopravvenuti, un’area considerata rientrante nel territorio
di un Comune in realtà risulta rientrare nel territorio di un altro Comune –
conservano piena rilevanza giuridica gli atti amministrativi emessi dal Comune poi
risultato incompetente.
10.2.5. Neppure può essere accolta la tesi del Comune di Canazei e fatta sempre
propria dal T.R.G.A., secondo la quale rimarrebbe comunque salva la parte
dell’anzidetta ingiunzione a demolire, che richiama la difformità del chiosco in
questione rispetto al vincolo paesaggistico gravante sull’area in cui tale manufatto è
stato realizzato.
E’ decisivo considerare che, non essendo state valutate decisive circostanze di fatto
e di diritto, la medesima ordinanza n. 23 del 1996 va annullata nella sua unitarietà.
Peraltro, si deve anche osservare come, a’ sensi dell’art. 8, comma 1, nn. 5 e 6 dello
Statuto di autonomia speciale della Regione Trentino Alto Adige, approvato con
D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, la Provincia Autonoma di Trento ha competenza
esclusiva non solo in materia di “urbanistica e piani regolatori”, ma anche di “tutela del
paesaggio” (cfr. ivi).
Orbene, nelle premesse motivazionali dell’ingiunzione a demolire è invero
richiamata anche la circostanza che il manufatto in questione è stato realizzato
“senza la necessaria autorizzazione della Commissione Comprensoriale per la tutela del
paesaggio”, competente al riguardo a’ sensi dell’art. 98 della L.P. 22 del 1991.
Tuttavia, il potere di ingiunzione in concreto esercitato dal Sindaco di Canazei
identifica una repressione di un’attività confliggente con un interesse edilizio, e
non già paesaggistico, posto che a’ sensi dell’art. 131 della L.P. 22 del 1991 il
procedimento per il ripristino dei luoghi è di competenza della Giunta Provinciale,
e non già del Sindaco.
Nel caso di specie risulta quindi applicato l’art. 122 della medesima L.P. 22 del
1991, il quale - per l’appunto - disciplina la repressione degli abusi edilizi, e non già
paesaggistici: circostanza, questa, ulteriormente comprovata anche dal puntuale
richiamo, operato sempre nelle premesse dell’ingiunzione a demolire, della
disciplina contenuta al riguardo nella L. 28 gennaio 1977, n. 10.
10.3. Dall’annullamento in questa sede dell’ingiunzione a demolire n. 23 del 18
dicembre 1996 (e risultando già annullato l’atto di acquisizione emesso nel 2001
con la decisione del Presidente della Repubblica), discende per ineludibile necessità
l’annullamento anche del provvedimento n. 1 dd. 22 febbraio 2011 con il quale il
Responsabile dell’Ufficio commercio e pubblici esercizi del Comune di Canazei, in
esito a due denunce di inizio di attività di vendita al dettaglio di abbigliamento nel
chiosco di cui trattasi, ivi presentate dal signor Filippin sub n. 8626 dd. 15
novembre 2010 e n. 614 dd. 25 gennaio 2011, ha fatto divieto di svolgere l’attività
medesima a’ sensi dell’art. 23 della Legge Provinciale 30 novembre 1992, n. 23.
Anche a prescindere dalla già assorbente circostanza per cui la sentenza n. 278 dd.
13 settembre 2012 resa al riguardo dal T.R.G.A. fonda sostanzialmente il proprio
impianto motivazionale in termini di stretta consequenzialità rispetto alla predetta
– e, per quanto detto innanzi, non corretta – sentenza n. 437 del 2000,
concernente l’anzidetta ingiunzione a demolire, va comunque evidenziato che l’art.
8 della L.P. 30 luglio 2010, n. 17, laddove subordina l’attività commerciale al
“rispetto delle norme urbanistiche e ambientali”, presuppone – all’evidenza – che il
mancato rispetto di tali norme sia stato già accertato dalle autorità a ciò
competenti: il che, nella specie non può dirsi proprio perché gli atti sanzionatori al
riguardo emessi dallo stesso Comune sono risultati illegittimi, dapprima con la
decisione straordinaria del 22 ottobre 2008 (quanto all’atto di acquisizione) e poi
con la presente sentenza (quanto all’ordinanza di demolizione del chiosco).
11. Se, per tutto quanto detto innanzi, le sentenze impugnate con i due appelli in
epigrafe devono essere riformate accogliendo i relativi ricorsi proposti in primo
grado dal Filippin, nondimeno la sua domanda di risarcimento del danno da lui in
primo grado sub R.G. 111 del 2011 e qui reiterata nell’appello proposto sub R.G.
7426 del 2012 va respinta: e ciò non solo in quanto difetta un’idonea comprova dei
danni da lui subiti, ma per la considerazione – del tutto assorbente – che il
medesimo signor Filippin, pur potendo attivare il proprio esercizio commerciale in
dipendenza dell’ordinanza cautelare n. 39 del 9 giugno 2011 - a lui favorevole emessa dal T.R.G.A., non ha provveduto a ciò.
Deve pertanto concludersi nel senso che il mancato esercizio da parte
dell’appellante dell’attività commerciale è dipeso da una sua scelta imprenditoriale
che in alcun modo può essere imputata per le sue conseguenze al Comune.
D’altra parte, la complessità delle questioni emerse nel corso dei procedimenti
evidenzia l’assenza della rimproverabilità dell’amministrazione appellata.
12. Le spese e gli onorari di entrambi i gradi dei giudizi possono essere
integralmente compensati tra le parti.
Vanno peraltro poste carico del Comune di Canazei le somme corrisposte per
entrambi i gradi dei due giudizi a titolo di contributo unificato di cui all’art. 9 e ss.
del D.P.R. 31 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente
pronunciando sugli appelli in epigrafe – previa loro riunione – li accoglie (appelli:
n. 2428 del 2000 e n. 7426 del 2012) e, per l’effetto, in riforma delle sentenze
impugnate, accoglie i ricorsi rispettivamente proposti in primo grado e annulla gli
atti con essi impugnati, nei sensi precisati in motivazione.
Respinge la domanda di risarcimento del danno presentata dal signor Filippin
Giacinto.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi dei
due giudizi.
Pone a carico del Comune di Canazei le somme corrisposte per entrambi i gradi
dei due giudizi a titolo di contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 31
maggio 2002 n. 115.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2014 con
l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Antonio Amicuzzi, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore
Antonio Bianchi, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)