Deliberazione 2/2015/PRSP del 20 gennaio 2015 - ius

Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio Deliberazione 2/2015/PRSP del 20 gennaio 2015
1. Società in house - Attuazione di un effettivo e continuativo
“sistema di controllo analogo” - Presupposti
e modalità applicative.
2. Servizi pubblici locali - Affidamento in house - Richiede la stima
e comparazione preventiva, sia della qualità del servizio offerto
dalla società “in house”, sia dei costi medesimi rispetto a
qualità e costi offerti dal mercato per la stessa tipologia di beni
e/o servizi - Contatto di servizio - Perfezionamento tardivo Costituisce irregolarità.
1. Il modello dell’“in house providing” richiede che la società affidataria sia,
in sostanza, una diramazione organizzativa dell’ente locale, priva di
autonomia imprenditoriale e di capacità decisionali distinte da quelle
dell’ente stesso, tanto da potersi parlare di mera "autoproduzione" del
servizio. Ciò presuppone che il Consiglio Comunale controlli l’organismo
partecipato in termini di preventiva definizione degli obiettivi gestionali (a cui
deve tendere la partecipata, secondo standard qualitativi e quantitativi), di
organizzazione di un idoneo sistema informativo relativo alla situazione
contabile, gestionale e organizzativa delle partecipate, ai contratti di
servizio, alla qualità dei servizi erogati ed al rispetto delle norme di legge sui
vincoli di finanza pubblica.
È, pertanto, necessario che si realizzi quello che è definito un "controllo
strutturale", non limitato agli aspetti formali relativi alla nomina degli organi
societari ed al possesso della totalità del capitale azionario, talché
l’ingerenza dell’ente controllante si realizzi non sotto un profilo formale,
bensì sostanziale, di direzione strategica e gestionale..”.
La disamina della documentazione prodotta dall’Ente nella fase istruttoria
ha evidenziato che l’organismo incaricato del controllo analogo ha operato
in maniera temporalmente ed operativamente discontinua e non ha in
concreto svolto i compiti di indirizzo, analisi, monitoraggio e valutazione dei
dati contabili e gestionali della società partecipata medesima.
Appare, quindi, indifferibile l’attuazione di un effettivo e continuativo
“sistema di controllo analogo”, attuato con modalità di tipo programmatorio
dell’attività (esercitando poteri di indirizzo nei confronti della società “in
house”), di tipo operativo economico (con monitoraggio delle prestazioni e
delle modalità di produzione del servizio) e di tipo economico finanziario
anche attraverso un sistema di reports (sul generale andamento della
gestione economica, finanziaria e patrimoniale della società, sullo specifico
andamento della gestione dei singoli servizi affidati, nonché su ogni altra
operazione di rilievo effettuata dal soggetto Gestore).
2. Il perfezionamento tardivo dei contratti di servizio non risulta conforme
alla normativa di settore, secondo cui l’affidamento di un servizio deve di
regola essere preceduto e non seguito dal contratto di servizio, (che
stabilisce tipologia del servizio affidato, modalità e tempi di svolgimento
dello stesso), nonché operare una corretta quantificazione dei costi del
servizio stesso.
La mancanza dello strumento contrattuale depone, poi, per una presuntiva
1
mancanza di stima e comparazione preventiva, sia della qualità del servizio
offerto dalla società “in house”, sia dei costi medesimi rispetto a qualità e
costi offerti dal mercato per la stessa tipologia di beni e/o servizi.
Si ricorda, infatti, che principi di sana gestione finanziaria impongono che
l’affidamento diretto di un servizio ad una società “in house”, non possa
prescindere da criteri di efficienza, efficacia ed economicità del
bene/servizio prodotto dalla medesima .
Ciò richiede che l’Ente socio, anche attraverso i dati pervenuti all’organismo
deputato al controllo analogo sull’organismo partecipato, verifichi, in via
preventiva, la convenienza, in termini economici e qualitativi, dei beni/servizi
offerti dalla società in house rispetto a quelli reperibili sul mercato.
La mancata stipulazione preventiva dei contratti di servizio può determinare,
inoltre, una non corretta programmazione economico-finanziaria, laddove,
all’atto della determinazione dello stanziamento di spesa, non venga, in
mancanza dei contratti di servizio, adeguatamente stimato l’onere
economico connesso.
2
Deliberazione n. 2/2015/PRSP
Comune di Bracciano – Rend. 2011-2012
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL LAZIO
Nell’Adunanza del 19 dicembre 2014
composta dai magistrati
Anna Maria CARBONE PROSPERETTI
Presidente;
Maria Luisa ROMANO
Consigliere;
Carmela MIRABELLA
Consigliere;
Rosalba DI GIULIO
Consigliere;
Maria Teresa D’URSO
Consigliere relatore;
Donatella SCANDURRA
Consigliere;
Elena PAPA
Referendario.
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il T.U. delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato
con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e s.m.i.;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131;
VISTO l'art. 1, commi 166 e ss, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(legge finanziaria 2006);
VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della
Corte dei conti approvato con deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite
della Corte dei conti in data 16 giugno 2000, successivamente modificato con
3
deliberazione delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003, con deliberazione n.229
del 19 giugno 2008 del Consiglio di Presidenza e da ultimo, con provvedimento
del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n. 153 del 4 luglio
2011);
VISTO l’art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n.
266 (legge finanziaria 2006), che fa obbligo agli Organi di revisione degli Enti
locali di inviare alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti relazioni
apposite in ordine ai bilanci di previsione ed ai bilanci consuntivi degli Enti
medesimi;
VISTO l’articolo 148 bis del D. Lgs. n. 267/2000, introdotto dal D.L.
n.174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213,
secondo il quale le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano
i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'articolo
1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica
del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno,
dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo
119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento,
dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti;
VISTA
le
deliberazioni
della
Sezione
delle
Autonomie
n.
10/SEZAUT/2012/INPR e n. 18/SEZAUT/2013/INPR con le quali sono state
approvate le linee-guida per la redazione, da parte degli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali, delle relazioni di cui alla sopra richiamata
legge n. 266/2005 concernenti i bilanci consuntivi dell’esercizio 2011 e 2012
degli enti stessi nonché dettati indirizzi di coordinamento della conseguente
4
attività delle Sezioni regionali di controllo;
VISTA
le
deliberazioni
di
questa
Sezione
n.
59/2012/INPR
e
n.
271/2013/INPR, con la quale gli organi di revisione contabile dei comuni del
Lazio sono stati formalmente invitati a produrre le predette relazioni;
ESAMINATE le relazioni-questionario relative ai rendiconti 2011 e 2012
inoltrate
dall’Organo
di
revisione
economico-finanziario
del
Comune
di
Bracciano, acquisite al protocollo di questa Sezione al n. 6179 del 15 dicembre
2012 e al n. 1799 del 15 marzo 2014;
VALUTATI i chiarimenti forniti dall’Ente nel corso dell’istruttoria con le
note prot. Cdc. n. 1010 del 7 febbraio 2013; n. 1320 del 18 febbraio 2013; n.
5759 del 1 agosto 2013; n. 1191 del 20 febbraio 2014 e n. 5312 del 2
dicembre 2014;
VISTA la nota con la quale il magistrato istruttore, ritenendo i chiarimenti
trasmessi non idonei a superare i dubbi insorti sulla regolarità di alcune poste di
bilancio, ha chiesto al Presidente della Sezione l’attivazione della procedura
prevista dall’art. 1, comma 148 bis, del D. Lgs. n. 267/2000, introdotto dal D.L.
n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n.213;
VISTA l’ordinanza n. 41/2014 con cui il Presidente ha convocato la
Sezione per l’Adunanza pubblica del 19 dicembre 2014, trasmessa all’Ente ai fini
dell’integrazione
del
contraddittorio
formale,
con
invito
a
produrre
controdeduzioni sugli specifici punti oggetto del deferimento;
ESAMINATE le controdeduzioni prodotte dall’Ente in data 17 dicembre
2014;
UDITI all’Adunanza pubblica del 19 dicembre 2014 il magistrato relatore,
Consigliere Maria Teresa D’Urso, e, per dell’Amministrazione convenuta, il
5
Sindaco Giuliano Sala, il Segretario comunale Roberto Signore ed il responsabile
del Servizio finanziario Marinella Silla;
Rilevato in
FATTO
Dall’esame delle relazioni sui bilanci consuntivi 2011 e 2012 del Comune
di Bracciano (RM), redatte dall’Organo di revisione, sono emerse alcune
irregolarità finanziario/contabili comunicate all’Ente con le note istruttorie prot.
Cdc n. 549 del 28 gennaio 2013; n. 807 del 4 febbraio 2013; n. 5558 del 22
luglio 2013 e n. 2049 del 27 marzo 2014.
I chiarimenti forniti non hanno consentito di superare, se non in parte, le
irregolarità riscontrate.
La questione è stata, quindi, deferita alla sede collegiale.
Prima dell’adunanza l’Ente ha inviato ulteriori elementi di valutazione con
nota prot. Cdc n. 5861 del 17 dicembre 2014.
Le criticità emerse riguardano:
1)
Mancanza
di
controllo
analogo
sulla
società
partecipata
“Bracciano Ambiente S.p.A..
La tematica ha già costituito oggetto di attenzione da parte della
Sezione, nelle delibere n. 37/2012/PRSE, relativa al rendiconto 2010, adottata
ai sensi dell’art. 1, comma 168, TUEL, e n. 50/2013/PRSE.
Nell’ambito della verifica dei rendiconti 2011 e 2012, è emerso
dall’attività istruttoria che l’organismo di controllo analogo del Comune di
Bracciano è stato istituito con delibera di giunta comunale n. 407 del
25.09.20121. Dopo sei mesi i membri di tale organismo hanno rassegnato le
1
L’Ente, come riportato nella delibera n. 37/2012/PRSP di questa Sezione, aveva provveduto alla
costituzione formale di tale organismo già in precedenza con
delibera di giunta comunale
682/2008.
6
dimissioni. Con successiva delibera di giunta comunale n. 329 del 06.06.2013
l’organismo è stato istituito, ma, come attestato dai revisori dell’ente2, “non ha
mai esercitato la propria funzione. Si conferma come evidenziato nelle relazioni
dell’organo di revisione che l’organismo del controllo analogo non ha svolto le
funzioni disposte dalla legge”.
Con la successiva nota3, l’Ente, nel chiarire che il consolidamento dei
conti con gli organismi partecipati risulta obbligatorio per il comune di Bracciano
a
decorrere
dall’anno
2015,
ha
evidenziato
che
nel
primo
periodo
di
operatività(dal 10/10/2012 al 11/03/2013) l’organismo di controllo analogo ha
rilevato “…la necessità di adeguare lo Statuto della società all’istituzione
dell’Ufficio di controllo analogo, oltre che la necessità della definizione di un
budget previsionale e di report periodici su cui esercitare il controllo. Sono stati
sollecitati ed esaminati i contratti di servizio ed espresso la necessità di redigere
carte dei servizi…”. Inoltre, a seguito di osservazioni formulate sul numero dei
dipendenti “..è stato avviato dalla società un processo di revisione della pianta
organica finalizzato alla riduzione dei costi dell’azienda ed all’ottimizzazione dei
processi lavorativi… Con la deliberazione del C.C. n. 27 del 12/07/2013 è stato
formulato indirizzo nei confronti del CDA della Bracciano Ambiente S.p.A.,
affinché si procedesse all’attuazione del piano pluriennale..; in esecuzione
dell’indirizzo formulato sono state attivate le procedure di riduzione del
personale….Dopo le dimissioni dell’organismo originariamente deputato, si è
proceduto alla sua formale ricostituzione. Da allora il controllo è stato espletato
in maniera informale (e non in maniera corrispondente ad un controllo analogo a
pieno titolo)…”.
2
3
Nota Collegio dei revisori prot. Cdc 5312 del 2/12/2014 punto 1.
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 1.
7
All’adunanza
pubblica
i
rappresentanti
dell’Amministrazione
hanno
proceduto a depositare nuova documentazione, recante in oggetto la dizione
“Verbale organismo controllo analogo”, sottoscritta dal dr. Roberto Signore.
2)
Perfezionamento tardivo dei contratti di servizio con la Bracciano
Ambiente S.p.A..
Il tardivo perfezionamento dei contratti di servizio con la società
“Bracciano Ambiente”, come rilevato dal Collegio dei revisori4, è presente nel
2012 (periodo gennaio/maggio 2012; giugno/dicembre 2012) e viene segnalata
dal Collegio dei revisori anche per il 2013 (gennaio/aprile 2013; maggio/ottobre
2013; novembre/dicembre 2013).
L’Ente, nella nota a firma del Sindaco5, riconduce tale circostanza
“…all’avvicendamento dei funzionari e, comunque, per una generica percezione
in ordine al fatto che i contratti in questione andavano a formalizzare, sotto il
profilo sostanziale, una attività già in capo alla Bracciano Ambiente SpA dal
lontano 2004 ed espletata dalla medesima in maniera oramai consolidata e
standardizzata, con apporto di non eccezionale novità, fatto salvo quanto
correlato all’introduzione graduale della raccolta differenziata e quanto relativo
all’aggiornamento (dal 2012) del corrispettivo del servizio, ragguagliato
all’effettività dei costi concretamente sostenuti dalla partecipata affidataria..”.
Per il servizio cimiteriale il contratto stipulato il 1° giugno 2012, relativo
al periodo 1° gennaio/30 giugno 2012, prevedeva la possibilità di proroga
4
Nota Collegio dei revisori prot. Cdc 5312 del 2/12/2014 punto 2; Questionario consuntivo 2012;
Relazione dell’organo di revisione al rendiconto 2012.
5
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 2 a firma del Sindaco dell’Ente. Nella stessa nota è
stato precisato che per gli anni 2011, 2012 e 2013 la Bracciano Ambiente ha gestito la discarica
comprensoriale, mentre a decorrere dal 2014 svolge solo attività di gestione del servizio di igiene
urbana ed ambientale per il comune di Bracciano, oltre ai servizi connessi alla gestione della fase
post operativa della discarica.
8
semestrale di cui si è avvalso il comune. In data 10/11/2014 è stato sottoscritto
il contratto per i servizi cimiteriali periodo 1/07/2013- 31/12/2014.
3)
Mancata adozione del piano triennale del contenimento delle
spese ai sensi dell’art. 2, commi 594/5999 l. 244/2007.
L’Ente ha comunicato di aver dato adempimento a decorrere dal 2009
alla norma surrichiamata per il periodo 2009-2011 (deliberazione C. C. n. 28
del 04/05/2009) e di aver approvato il nuovo piano per il periodo 2013-2015
(deliberazione C. C. n. 17 del 11/04/2013). Per l’annualità 2012 il piano è
mancato, ma sono state applicate “…le medesime regole di contenimento della
spesa risultanti dal piano precedentemente approvato”.
4)
Gestione dei residui attivi e passivi.
In relazione alla mole ed all’anzianità dei residui attivi e passivi presenti
6
in bilancio, l’Amministrazione , nel fornire chiarimenti sui residui passivi di
maggiore consistenza, ha comunicato che verrà effettuata una revisione
straordinaria relativa ai residui, con particolare riferimento a quelli derivanti da
contributi regionali e di altri enti pubblici. Il Collegio dei revisori7, sul punto ha
comunicato
di
aver
invitato
l’Ente
a
procedere
ad
un
riaccertamento
straordinario dei residui.
5)
Presunto utilizzo per cassa di entrate vincolate ed esistenza di
vincoli da ricostituire.
Con riferimento al disallineamento rilevato in sede istruttoria tra residui
8
e fondo cassa, il Collegio dei revisori ha riferito che “la responsabile dell’area
finanziaria ha evidenziato che non esistono somme da ricostituire, in quanto
6
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 4.
Nota Collegio dei revisori prot. Cdc 5312 del 2/12/2014 punto 1 parte seconda.
8
Nota Collegio dei revisori prot. Cdc 5312 del 2/12/2014 punto 1 parte seconda.
7
9
tale saldo è influenzato dalla gestione dei residui per partite di giro relative ai
servizi sociali sovraccomunali dell’accordo di programma F3”.
Nella risposta dell’Amministrazione si legge9 che “..Rimane in piedi il
rilievo relativo alla circostanza dell’utilizzo di parte dei fondi vincolati per il
pagamento di spese correnti..”, situazione che viene ricondotta alla difficoltà
ovvero al ritardo con cui nell’esercizio 2012 risultano essere state riscosse
talune entrate di parte corrente. L’Ente a tal proposito ritiene necessario “ dar
corso ad una migliore organizzazione al fine di accelerare le procedure di
riscossione”.
6)
Debiti fuori bilancio
La problematica era presente anche nel rendiconto 201010
Nell’esercizio 201111 risultano debiti fuori bilancio riconosciuti ai sensi
dell’art. 194, lett. a TUEL (sentenze esecutive) per euro 918,63; dalla relazione
sul rendiconto 2012 debiti fuori bilancio in corso di riconoscimento per euro
2.360.367,83.
Nell’esercizio
2012
risultano
debiti
fuori
bilancio
riconosciuti
per
complessivi euro 2.366.036,83, di cui euro 2.287.312,96 per spesa corrente e
euro 78.723,09 per spesa di investimento, così suddivisi: euro 5.668,22 ai sensi
della lett. a TUEL (sentenze esecutive) ed euro 2.360367,83 ai sensi della lett.
e) (beni e servizi). Inoltre, dalla relazione sul rendiconto 2012 risultano ulteriori
debiti fuori bilancio stimati nel 2012, ma non riconosciuti nei confronti di
Bracciano Ambiente Spa per euro 588.726,31; sentenze esecutive per euro
30.653,27 riconosciuto nel 2013; altri debiti per euro 19.741,50 riconosciuto
nel 2013.
9
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 5.
Delibera di questa Sezione n. 37/2012/PRSP.
11
Relazione rendiconto 2011; Relazione dell’Organo di revisione sul rendiconto 2011.
10
10
L’Ente, nella nota di risposta12, addebita tale circostanza alla necessità di
dover pagare parcelle di giudizi risalenti, mentre comunica di aver instaurato
dal 2008 “la corretta prassi di richiedere la formulazione dei preventivi specifici
e di impegnare la spesa effettivamente necessaria per portare avanti l’intero
giudizio”.
Con riferimento debiti fuori bilancio connessi ai crediti vantati dalla
Bracciano Ambiente Spa l’Ente rappresenta che la circostanza origina non dalla
mancata sottoscrizione dei contratti di servizio, “bensì piuttosto risulta correlato
ad affidamenti operati per importi inferiori al costo effettivo del servizio…Dal
2012 il Comune ha stanziato ed attribuito importi congrui per l’espletamento del
servizio di igiene urbana ed ambientale da parte della società partecipata. I
debiti fuori bilancio riconosciuti nel 2012 a favore della Bracciano Ambiente Spa
risultavano relativi prevalentemente alle annualità 2011 e precedenti.”
7)
Ammontare Fondo Rischi
La Sezione con la deliberazione n. 50/2013/PRSE ha già rilevato che
l’ammontare del “Fondo Rischi” risultasse potenzialmente “insufficiente”, perché
non rapportato all’ammontare stimato del potenziale debito fuori bilancio
riconoscibile.
L’Ente nella nota13 rappresenta che l’ammontare del Debito fuori bilancio
riconosciuto nel 2012 “rappresenta per la sua consistenza un unicum”; nel
contempo l’Ente comunica che nel 2013 sono stati riconosciuti debiti fuori
bilancio per euro 57.410,63, ma che sono in corso verifiche di altre situazioni.
12
13
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 6.
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 7.
11
8)
Servizi Conto Terzi
La tematica è relativa alle poste dei servizi sociali riferite a servizi
sovracomunali gestiti dal Comune di Bracciano, quale comune capofila per
conto di una pluralità di comuni con lo strumento dell’accordo di programma e
l’attuazione del piano di zona. Tali poste risultano allocate nella voce “Servizi in
conto terzi” sia per il 2011, che per il 2012 ed il 2013, mentre l’Ente ha
comunicato14 di aver modificato a partire dal 2014 l’iscrizione contabile
inserendola tra la spesa corrente (Titolo II dell’Entrata e Titolo I della spesa).
9)
Conto del Patrimonio
L’Ente ha comunicato15 che l’inventario dei beni immobili è stato
completato in data 29/07/2014. Il protrarsi della compilazione dell’inventario
per i beni mobili discende dalla necessaria collaborazione degli uffici comunali
con la ditta esterna, affidataria dell'incarico ed è stata rallentata da evenienze
contingenti dell’ufficio competente.
10)
Mancato rispetto per l’anno 2012 del parametro n.7 relativo alla
consistenza dei debiti di finanziamento superiori al 120% rispetto alle
entrate correnti accertate.
L’Ente ha comunicato che lo sforamento del
parametro, originato
dall’ammontare dei mutui contratti e pari per il 2012 al 128%, non si verificherà
per le annualità successive, in quanto il Comune non ha stipulato nuovi
contratti di mutuo.
Considerato in
14
15
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 8.
Nota prot. Cdc 5861 del 17/12/2014 punto 9.
12
DIRITTO
Ai sensi delle disposizioni introdotte dalla legge finanziaria 2006 (art. 1,
commi 166 e seguenti), gli organi di revisione degli enti locali devono
trasmettere alla Corte dei Conti apposite relazioni sui bilanci preventivi e
rendiconti degli enti stessi. Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti,
qualora accertino comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il
mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, adottano
specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle
necessarie misure correttive.
Siffatto
controllo,
che
ai
sensi
del
richiamato
comma
166
è
espressamente finalizzato alla tutela “dell’unità economica della Repubblica e
del coordinamento della finanza pubblica…”, è stato ulteriormente rafforzato
dall’art. 148 bis del D. Lgs. n. 267 del 2000 - TUEL - come introdotto dal D.L. n.
174/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 213 del 2012.
Trattasi di un controllo, che - in quanto finalizzato alla tutela “dell’unità
economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica” - ha lo
scopo di accertare e segnalare ai Consigli degli Enti interessati la presenza di
squilibri, anche prospettici, di natura economico-finanziari, mancata copertura
di spese, violazione delle norme finalizzate a garantire la regolarità della
gestione finanziaria o mancato rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità
interno, affinchè gli Enti adottino, entro sessanta giorni dalla comunicazione del
deposito della pronuncia, provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità ed a
ripristinare gli equilibri di bilancio.
Per ciascuno dei punti in contestazione osserva la Sezione:
13
1)
Mancanza
di
controllo
analogo
sulla
società
partecipata
“Bracciano Ambiente S.p.A..
Il Comune di Bracciano è socio unico della società “Bracciano Ambiente
spa”, società in house dell’Ente.
L’orientamento consolidato della giurisprudenza, fin dalla sentenza
Teckal16 del 18.11.1999 della Corte di giustizia(Corte Giust. CE, C-107/98,
Teckal), ritiene che l’in house legittima l’affidamento diretto di un servizio di un
ente pubblico ad un soggetto da esso giuridicamente distinto, qualora il primo
eserciti sul secondo un controllo analogo a quello dallo stesso esercitato sui
propri servizi e il secondo realizzi la parte più importante della propria attività
con l’ente o gli enti che la controllano. In altri termini, il modello dell’“in house
providing” richiede che la società affidataria sia, in sostanza, una diramazione
organizzativa dell’ente locale, priva di autonomia imprenditoriale e di capacità
decisionali distinte da quelle dell’ente stesso, tanto da potersi parlare di mera
"autoproduzione" del servizio.
Come già osservato nella precedente delibera di questa Sezione n.
37/2012/PRSE,
ciò
“…presuppone
che
il
Consiglio
Comunale
controlli
l’organismo partecipato in termini di preventiva definizione degli obiettivi
gestionali (a cui deve tendere la partecipata, secondo standard qualitativi e
quantitativi), di organizzazione di un idoneo sistema informativo relativo
alla
situazione contabile, gestionale e organizzativa delle partecipate, ai contratti di
16
La consolidata giurisprudenza comunitaria (cfr. per tutte Corte di Giustizia CE, sentenza del 18
novembre 1999, causa Teckal C-107/98) e nazionale indica quali elementi costitutivi della nozione
di controllo analogo:
a) il possesso dell’intero capitale azionario che, tuttavia, da solo, è condizione necessaria ma non
sufficiente a determinare il requisito strutturale;
b) il controllo del bilancio;
c) il controllo sulla qualità della amministrazione;
d) la spettanza di poteri ispettivi diretti e concreti, sino a giungere al potere del controllante di
visitare i luoghi di produzione;
e) la totale dipendenza dell’affidatario diretto in tema di strategie e politiche aziendali.
14
servizio, alla qualità dei servizi erogati ed al rispetto delle norme di legge sui
vincoli di finanza pubblica .
È, pertanto, necessario che si realizzi quello che è definito un "controllo
strutturale", non limitato agli aspetti formali relativi alla nomina degli organi
societari ed al possesso della totalità del capitale azionario, talché l’ingerenza
dell’ente controllante si realizzi non sotto un profilo formale, bensì sostanziale, di
direzione strategica e gestionale..”.
La disamina della documentazione prodotta dall’Ente nella fase istruttoria
ha evidenziato che l’organismo incaricato del controllo analogo ha operato in
maniera temporalmente ed operativamente discontinua e non ha in concreto
svolto i compiti di indirizzo, analisi, monitoraggio e valutazione dei dati contabili
e gestionali della società partecipata medesima.
La stessa documentazione depositata in sede di adunanza pubblica dai
rappresentanti dell’Amministrazione riveste carattere meramente descrittivo17 e
dichiaratamente parziale18 delle problematiche afferenti i rapporti tra il Comune
socio e la società partecipata, evidenziando, tuttavia, elementi di rilevante
squilibrio contabile19 del bilancio della società partecipata, che non potranno non
riverberare i loro effetti sul bilancio dell’Ente socio.
Appare, quindi, indifferibile l’attuazione di un effettivo e continuativo
“sistema di controllo analogo”, attuato con modalità di tipo programmatorio
dell’attività (esercitando poteri di indirizzo nei confronti della società “in
17
“In relazione al controllo effettuato dal sottoscritto quale referente incaricato del Controllo Analogo
sulla società a capitale pubblico totalitario Bracciano Ambiente S.p.A. ed in relazione a ricognizione
effettuata e con riferimento a quanto relazionato dal direttore generale della B. A. si rappresenta
quanto segue:….”
18
“..Restano, peraltro, ferme (nella loro delicata evidenza) tutte le situazioni connesse a pregressi
rapporti debito-credito intercorrenti tra la soc. B.A. S.p.A. ed altri soggetti (Comune di bracciano,
Università Agraria concedente dell’area di discarica, Comuni vari debitori per servizi resi dalla B. A.,
ecc.) afferenti situazioni pregresse che incidono sullo status economico finanziario della società.
Tale gamma di problematiche(ivi comprese problematiche di contenziosi pendenti con soggetti
destinatari di provvedimenti di licenziamenti collettivi).. non è ricompresa nel presente rapporto di
verifica”
19
Disavanzo netto mensile tra entrate e uscite pari ad euro 126.000,00.
15
house”), di tipo operativo economico (con monitoraggio delle prestazioni e delle
modalità di produzione del servizio) e di tipo economico finanziario anche
attraverso un sistema di reports (sul generale andamento della gestione
economica, finanziaria e patrimoniale della società, sullo specifico andamento
della gestione
dei singoli servizi affidati, nonché su ogni altra operazione di
rilievo effettuata dal soggetto Gestore).
Ritiene, dunque, la Sezione che su questo punto vada adottata
“pronuncia specifica di grave irregolarità”, anche perché, come è noto,
la
sussistenza in concreto del "controllo analogo" è requisito essenziale di
legittimità per l’affidamento diretto dei servizi alla società in house.
2)
Perfezionamento tardivo dei contratti di servizio con la Bracciano
Ambiente S.p.A..
Trattasi di una modalità operativa costantemente adoperata dall’Ente che
non risulta conforme alla normativa di settore, secondo cui l’affidamento di un
servizio deve di regola essere preceduto e non seguito dal contratto di servizio,
(che stabilisce tipologia del servizio affidato, modalità e tempi di svolgimento
dello stesso), nonché operare una corretta quantificazione dei costi del servizio
stesso.
La mancanza dello strumento contrattuale depone, poi,
per
una
presuntiva mancanza di stima e comparazione preventiva, sia della qualità del
servizio offerto dalla società “in house”, sia dei costi medesimi rispetto a qualità
e costi offerti dal mercato per la stessa tipologia di beni e/o servizi.
Si ricorda, infatti, che principi di sana gestione finanziaria impongono che
l’affidamento diretto di un servizio ad una società “in house”, non possa
prescindere da criteri di efficienza, efficacia ed economicità del bene/servizio
16
prodotto dalla medesima20.
Ciò
richiede
che
l’Ente
socio,
anche
attraverso
i
dati
pervenuti
all’organismo deputato al controllo analogo sull’organismo partecipato, verifichi,
in via preventiva, la convenienza, in termini economici e qualitativi, dei
beni/servizi offerti dalla società in house rispetto a quelli reperibili sul mercato.
La
mancata
stipulazione
preventiva
dei
contratti
di
servizio
può
determinare, inoltre, una non corretta programmazione economico-finanziaria,
laddove, all’atto della determinazione dello stanziamento di spesa, non venga, in
mancanza dei contratti di servizio, adeguatamente stimato l’onere economico
connesso, come avvenuto per i mesi di novembre e dicembre 201321 e per le
annualità precedenti22.
Ritiene, dunque, la Sezione che su questo punto vada adottata
“pronuncia specifica di grave irregolarità”, anche in considerazione della
ricorrenza del fenomeno.
3)
Mancata adozione del piano triennale del contenimento delle
spese ai sensi dell’art.2, commi 594/599 l. 244/2007.
In considerazione delle argomentazioni svolte dall’Ente e della mancata
riproposizione della criticità per le annualità successive al 2012, la Sezione
ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità
viene
comunque
segnalata
per
l’anno
2012
all’Amministrazione, affinché per le annualità prossime venga data piena
applicazione all’art. 2, commi dal 594 al 599, della l. 244/2007.
20
Sul punto si veda anche la relazione del collegio dei revisori sul bilancio consuntivo 2012.
Nota del Comune di Bracciano prot. 29598 del 24/10/2014, allegata alla nota del Collegio dei
revisori prot. Cdc 5312 del 2/12/2014. Non risulta argomentazione sufficientemente giustificativa la
circostanza addotta del differimento del termine di approvazione del bilancio preventivo 2013,
trattandosi di una mera facoltà
22
laddove i costi effettivi sostenuti dalla partecipata per l’espletamento del servizio sono risultati, ex
post, all’atto dell’approvazione del bilancio di esercizio, superiori agli importi attribuiti.
21
17
4)
Gestione dei residui attivi e passivi.
In considerazione delle argomentazioni svolte dall’Ente e dell’entrata in
vigore della disciplina dell’armonizzazione, dettata dal d. lgs. 118/2011 e ss.
mm. ii., che nel primo anno di applicazione della normativa prevede l’obbligo per
gli enti territoriali di effettuare una attività di riaccertamento, ordinario e
straordinario, dei residui attivi e passivi, la Sezione ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità
viene,
comunque,
segnalata
all’Amministrazione,
comunicando che la realizzazione dell’attività di riaccertamento costituirà
oggetto di verifica nei successivi cicli contabili.
5)
Presunto utilizzo per cassa di entrate vincolate ed esistenza di
vincoli da ricostituire.
In considerazione delle argomentazioni svolte dall’Ente e dell’entrata in
vigore della disciplina dell’armonizzazione, dettata dal d. lgs. 118/2011 e ss.
mm. ii., che prevede l’obbligo per gli enti territoriali di effettuare una attività di
riaccertamento, ordinario e straordinario, dei residui attivi e passivi, la Sezione
ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità viene, comunque, segnalata all’Amministrazione, invitandola
a verificare l’esistenza nel sistema contabile dell’Ente di una corretta modalità di
tracciamento dei vincoli di cassa da ricostituire.
Se è, infatti, normativamente prevista la possibilità di ricorrere all’utilizzo
di fondi vincolati per il pagamento di spese correnti prima di ricorrere
all’anticipazione di tesoreria, è altresì obbligatoria la pronta ricostituzione di tali
somme.
6)
Debiti fuori bilancio
Come è noto l’articolo 194 del T.U.E.L. indica i casi in cui gli Enti locali
18
possono riconoscere la legittimità dei cd. “debiti fuori bilancio”, elencando una
serie di fattispecie eterogenee, accomunate esclusivamente dalla circostanza di
rappresentare obbligazioni dell’Ente sorte senza il rispetto delle regole giuridiche
contabili.
La ratio della norma, che contiene una elencazione tassativa di debiti
riconoscibili, deve individuarsi nel principio dell’obbligo di copertura finanziaria
nei procedimenti di spesa, posto a garanzia degli equilibri di bilancio, principio
affermato, prima ancora che dagli articoli 191 e 193 del T.U.E.L., dall’articolo
81, 4 comma , della Carta costituzionale.
La competenza ad operare il riconoscimento è affidata dal legislatore
all’organo consiliare, che deve non solo ricondurre al “sistema bilancio”
l’obbligazione sorta in modo, per così dire, patologico, vagliandone la legittimità,
ma, soprattutto, verificare che il riconoscimento non pregiudichi gli equilibri del
bilancio dell’Ente ed, ove ciò si verifichi, approntare tutti gli strumenti a tutela.
La
fattispecie
presenta
carattere
ricorrente
per
l’Ente,
con
una
quantificazione assai rilevante nel 2012, ed è sostanzialmente riconducibile alle
tipologie della lett. a), cioè debiti sorti a seguito di sentenze esecutive e della
lett. e), cioè spesa per beni e servizi.
Nel
richiamare
quanto
già
evidenziato
deliberazione n. 37/2012/PRSE – punto 2
da
questa
Sezione
nella
per le medesime tipologie di debiti
fuori bilancio, ritiene la Sezione che su questo punto vada adottata “pronuncia
specifica di grave irregolarità”, in considerazione della ricorrenza del fenomeno e
della esistenza, dichiarata dall’Ente, che è tuttora in corso la verifica della
situazione debitoria.
7)
Ammontare Fondo Rischi
19
Connessa alla problematica dei debiti fuori bilancio è la necessità di
apprestare idonee misure cautelative, quali, ad esempio, la previsione in
bilancio di un congruo fondo per la copertura di spese impreviste, al fine di
accantonare risorse finanziarie certe ed idonee a ripianare debiti non previsti ed
attenuare gli effetti che tali riconoscimenti in corso di esercizio hanno sugli
equilibri di bilancio. A tal fine l’Ente è invitato ad aumentare l’importo del Fondo
Rischi, commisurandone la quantificazione alle passività anche potenziali di cui
si prevede l’insorgenza.
Nel
richiamare
quanto
già
evidenziato
da
questa
Sezione
nella
deliberazione n. 37/2012/PRSE – punto 2, ritiene la Sezione che su questo
punto, da considerare funzionalmente connesso al precedente punto 6 della
presente deliberazione, vada adottata “pronuncia specifica di grave irregolarità”.
8)
Servizi Conto Terzi
In considerazione delle argomentazioni svolte dall’Ente e della mancata
riproposizione della criticità per le annualità successive al 2013, la Sezione
ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità viene comunque segnalata per l’anno 2012 all’Amministrazione.
9)
Conto del Patrimonio
In considerazione dell’avvenuto aggiornamento per l’inventario dei beni
immobili e dell’attività in corso anche per l’inventario dei beni mobili, la cui
realizzazione costituirà oggetto di verifica nei successivi cicli contabili,
la
Sezione ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità viene, comunque, segnalata per l’anno 2011 e 2012
all’Amministrazione.
20
10)
Mancato rispetto per l’anno 2012 del parametro n. 7 relativo alla
consistenza dei debiti di finanziamento superiori al 120%
rispetto alle entrate correnti accertate.
In considerazione delle argomentazioni segnalate dall’Amministrazione, la
Sezione ritiene superato il rilievo.
L’irregolarità
viene,
comunque,
segnalata
per
l’anno
2012
all’Amministrazione.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio
ADOTTA
“Pronuncia specifica di grave irregolarità”, ai sensi e per gli effetti di cui
all’art. 148 bis TUEL, sul punto 1) - “Mancanza di controllo analogo sulla società
partecipata “Bracciano Ambiente S.p.A.”; sul punto 2) – “Perfezionamento
tardivo dei contratti di servizio con la Bracciano Ambiente S.p.A.”; sui punti 6) e
7) – “Debiti fuori bilancio ed Ammontare Fondo Rischi”, da intendersi riuniti per i
motivi illustrati in parte motiva, affinché l’Ente adotti, entro sessanta giorni dalla
comunicazione del deposito della presente deliberazione, le opportune misure
correttive, dandone tempestiva comunicazione alla Sezione;
“Delibera con osservazioni” sul punto 3) - “Mancata adozione del Piano
triennale di contenimento delle spese ai sensi dell’art. 2, commi da 594 a 599
della L. 244/2007; sul punto 4) - “Gestione dei residui attivi e passivi”; sul
punto 5) - “Presunto utilizzo per cassa di entrate vincolate ed esistenza dei
vincoli da ricostituire”; sul punto 8) - “Servizi in conto terzi”; sul punto 9) “Conto del patrimonio”; sul punto 10) - “Mancato rispetto per l’anno 2012 del
parametro n. 7 relativo alla consistenza dei debiti di finanziamento superiori al
21
120% rispetto alle entrate correnti accertate”, aspetti che costituiranno oggetto
di monitoraggio nei successivi cicli di verifica contabile.
DISPONE
la trasmissione della presente deliberazione al Consiglio Comunale di Bracciano.
Ordina, altresì, che copia della stessa sia inviata al Sindaco e, per
conoscenza, all’Organo di revisione del Comune di Bracciano.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deliberato in Roma, nella Camera di consiglio del 19 dicembre 2014.
IL MAGISTRATO RELATORE
IL PRESIDENTE
f.to Maria Teresa D’Urso
f.to Anna Maria Carbone Prosperetti
Depositato in Segreteria il 20 gennaio 2015
IL RESPONSABILE DEL SERVIZIO DI SUPPORTO
f.to Chiara Samarelli
22