il sistema integrato di gestione e controllo

CAPITOLO 13
IL SISTEMA INTEGRATO DI GESTIONE E CONTROLLO
13.1 Premessa
Le novità introdotte dalla recente riforma della PAC hanno determinato, tra le altre cose, la
revisione del Sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) in relazione alle modalità
applicative del regime di pagamento unico e al rispetto dei vincoli di condizionalità collegati
all’erogazione dell’aiuto stesso. La modifica del SIGC è finalizzata ad una maggiore efficacia del
sistema stesso, resasi necessaria per la complessità e il numero elevato delle richieste di aiuto
annualmente presentate. Ai fini della semplificazione delle procedure, è stata introdotta la
“domanda unica di aiuto”, comprensiva di tutti i regimi di sostegno, con informazioni relative
all’azienda nel suo complesso e ai diritti di cui dispone. Il sistema prevede inoltre le modalità per
l’effettuazione dei controlli dei requisiti della condizionalità, così come definita dal Regolamento
(CE) 1782/2003, definendo metodi di acquisizione dei dati e di selezione del campione di
controllo, natura e portata dei controlli da effettuare, nonché criteri per la definizione delle
riduzioni e/o esclusioni degli aiuti stessi. In definitiva, l’insieme degli elementi che compongono
il sistema integrato deve consentire agli Stati membri di identificare le particelle agricole in modo
attendibile, di predisporre un sistema unico per l’identificazione degli imprenditori agricoli che
presentano domande di aiuto e di effettuare i controlli.
L’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), che svolge a livello nazionale le
funzioni sia di organismo di coordinamento che di organismo pagatore, ha predisposto una
serie di documenti in relazione alle procedure da attuare per il calcolo degli aiuti ed il
riconoscimento degli aventi titolo, alle modalità per la presentazione delle domande uniche di
pagamento nonché agli elementi comuni per i sistemi gestionali degli Organismi pagatori. Infatti,
affianco ad AGEA, operano ormai da qualche anno anche strutture territoriali con funzioni di
Organismo pagatore, il cui numero e ambito di competenza risulta in aumento, sebbene con
modalità e tempi differenziati.
L’analisi delle caratteristiche del Sistema informativo dell’Agenzia regionale Toscana per
le erogazioni in agricoltura – ART€A –, la prima ad essere istituita, consente di esaminare i
risultati conseguiti dal processo di decentramento amministrativo avviato anche nel sistema
agricolo, con il relativo trasferimento di funzioni dal livello nazionale a quello regionale.
13.2 Il Sistema integrato di gestione e controllo e la riforma della PAC
Il sistema integrato di gestione e controllo è stato istituito nel 1992 dal Consiglio dell’UE1
per taluni regimi di aiuti comunitari relativi sia ai settori produttivi che alle zone svantaggiate e di
montagna. L’esigenza di adeguare i meccanismi di gestione e controllo dei vari Stati membri, al
fine di renderli omogenei e di rafforzarne l’efficacia e la redditività, era infatti già presente agli
inizi degli anni Novanta, esigenza rafforzata, poi, dalla possibilità di utilizzare strumenti
informatici per la raccolta e il trattamento dei dati. Grazie al sistema attivato, l’AIMA, prima, e
l’AGEA, poi, hanno potuto istruire, verificare e controllare le migliaia di richieste di aiuto
pervenute a valere sul FEOGA-Garanzia.
1
Regolamento (CEE) n. 3508/92, le cui disposizioni attuative sono dettate dal Regolamento (CEE) n. 3887/92.
365
Capitolo 13
La riforma Fischler, com’è noto, ha modificato radicalmente le modalità di sostegno del
settore agricolo, con l’introduzione del disaccoppiamento degli aiuti dalla produzione e del
regime di pagamento unico, vincolando l’erogazione dell’aiuto stesso al rispetto, da parte
dell’azienda agricola, dei criteri di gestione obbligatori (CGO) e delle buone condizioni
agronomiche ed ambientali (BCAA)2 su tutta la superficie agricola dell’azienda beneficiaria,
inclusi i terreni in relazione ai quali non si percepisce alcun aiuto. Questo ha comportato una
revisione anche del sistema integrato di gestione e controllo, cui è demandato non solo la verifica
del regime di pagamento unico e degli altri regimi di sostegno di cui al Regolamento (CE) n.
1782/2003, ma anche della condizionalità.
Il sistema integrato comprende i seguenti elementi:
− una banca dati informatizzata;
− un sistema di identificazione delle particelle agricole;
− un sistema di identificazione e di registrazione dei diritti all’aiuto;
− le domande di aiuto;
− un sistema integrato di controllo;
− un sistema unico di registrazione dell’identità degli agricoltori che presentano domande di
aiuto.
Inoltre, il SIGC racchiude un sistema di identificazione e registrazione degli animali, in
linea con quanto già stabilito da precedenti norme3, nel caso in cui l’azienda richiede anche alcuni
degli aiuti legati alla zootecnia.
Il Regolamento (CE) n. 1782/2003 ribadisce la necessità di una gestione e di un controllo
più efficace degli aiuti, evidenziata dalla complessità del sistema e dal numero elevato delle
richieste, auspicando la costituzione di banche dati informatizzate ad alte prestazioni, che
consentano verifiche incrociate. Una novità significativa introdotta, infatti, è la creazione di un
sistema di identificazione e di registrazione dei diritti all’aiuto, costituito in modo da consentire
sia l’accertamento dei diritti sia la verifica incrociata con le domande di aiuto e con il sistema di
identificazione delle particelle agricole che, per omogeneità di accuratezza di rilevazione tra i vari
Stati membri, viene definito con una cartografia su scala 1:10.000. Il SIGC, dunque, consente di
controllare le domande di pagamento presentate annualmente dalle aziende agricole sulla base di
una modulistica prestabilita. Ai fini della semplificazione della gestione, è prevista la possibilità,
per gli Stati membri, di prevedere la presentazione di un’unica domanda di aiuto, comprensiva di
tutti i regimi di sostegno, con informazioni relative alla totalità delle particelle dell’azienda e del
numero e ammontare dei diritti. Gli Stati membri designano un’autorità competente per il
coordinamento sia dei controlli amministrativi che dei controlli in loco, eseguiti sulla base di un
piano di campionamento. In caso di inosservanza delle norme, l’aiuto concesso può essere ridotto
o soppresso. I controlli in loco sono finalizzati a verificare anche il rispetto della condizionalità,
cioè dei criteri di gestione obbligatoria e delle buone condizioni agronomiche ed ambientali. Per i
regimi di sostegno relativi a prodotti per i quali l’aiuto è ancora legato alla produzione e/o alla
superficie4, i sistemi di gestione e controllo devono essere compatibili con il sistema integrato in
relazione almeno alla banca dati, ai controlli amministrativi ed al sistema di identificazione delle
particelle agricole. La Commissione è tenuta informata e controlla il funzionamento del SIGC.
2
3
4
Regolamento (CE) n. 1782/2003, Allegati III e IV. Per maggiori dettagli sulla condizionalità si veda il capitolo 12 del presente
Rapporto.
Direttiva 92/102/CEE e Regolamento (CE) n. 1760/2000.
Regolamento (CE) n. 1782/2003, Allegato V.
366
Il sistema integrato di gestione e controllo
Questi principi, enunciati nel Regolamento (CE) n. 1782/2003, sono stati poi resi
maggiormente espliciti in norme successive. Nello specifico, il Regolamento (CE) n. 796/2004
reca le modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di
gestione e controllo. Il regolamento chiarisce alcuni iter amministrativi al fine di semplificare,
nonché rendere più efficace, la gestione dei diritti. Nei consideranda, infatti, è affermato il
principio della necessità di unificare, in un’unica domanda di aiuto, le varie richieste
dell’imprenditore agricolo correlate in qualche modo alla superficie, nonché i propri diritti
all’aiuto stesso. È ribadita la necessità che gli Stati membri combinino i vari controlli contemplati
dal regolamento stesso e che i controlli in loco siano svolti di norma nell’ambito di una sola
ispezione in modo da assicurare la massima coincidenza tra controlli di ammissibilità e controlli
di condizionalità (art. 47). Il regolamento esplicita in dettaglio le caratteristiche del sistema di
identificazione e di registrazione dei diritti all’aiuto, istituito con il Regolamento (CE) n.
1782/2003, la cui finalità è consentire lo svolgimento di verifiche incrociate relative ai diritti
all’aiuto e alle particelle dichiarate, all’esistenza ed ammissibilità dell’aiuto, all’ammissibilità
della superficie e dei capi oggetto di aiuto. Il registro elettronico di ciascun Stato membro deve
contenere dunque alcuni elementi identificativi dei diritti all’aiuto quali: le generalità del titolare,
il valore, la data di costituzione e quella dell’ultima attivazione, l’origine in riferimento alla
modalità di acquisizione, il tipo di diritto. La gestione di tale registro può essere affidata
all’Organismo pagatore.
Relativamente ai controlli in materia di condizionalità, così come definita dal Regolamento
(CE) n. 1782/2003, la verifica del rispetto dei criteri di gestione obbligatoria e delle buone
condizioni agronomiche e ambientali viene effettuata utilizzando i sistemi amministrativi e di
controllo già predisposti5. Il sistema di controllo individuato6 definisce le modalità di
acquisizione dei dati concernenti tutti i richiedenti, il metodo di selezione del campione di
controllo che, si ricorda, è pari almeno all’1% delle richieste di aiuti e va individuato nell’ambito
del più ampio campione del 5% selezionato per i controlli di ammissibilità, nonché la natura e la
portata dei controlli da effettuare, le modalità di verbalizzazione dei controlli effettuati e
l’applicazione delle riduzioni e/o esclusioni degli aiuti.
Il Regolamento (CE) n. 796/2004 prevede che tali attività siano affidate agli enti di
controllo specializzati, responsabili dello svolgimento degli stessi, per accertare il rispetto dei
requisiti e delle norme. Gli Organismi pagatori, invece, sono responsabili della determinazione
delle riduzioni ed esclusioni da applicare nel caso di mancato rispetto della condizionalità. È
stabilita una deroga in base alla quale lo Stato membro può decidere di affidare all’Organismo
pagatore i controlli relativi al rispetto dei requisiti della condizionalità. Di tale deroga si è avvalso
lo Stato italiano e, con decreto n. 5406 del 2004, il MiPAF ha deciso che gli Organismi pagatori
siano le autorità di controllo competenti in tale materia.
I controlli, quindi, pur seguendo una logica comune, si articolano diversamente a seconda
che si tratti di controlli relativi ai criteri di ammissibilità o di controlli relativi alla condizionalità.
Relativamente alla ammissibilità, i controlli tendono ad accertare che vi sia una corrispondenza
tra i diritti all’aiuto e le particelle oggetto del beneficio, dichiarate in domanda. Seguono
sostanzialmente una “strada” già tracciata, con alcune specifiche legate all’inserimento del
premio unico. Diversa situazione si prospetta invece per il controllo della condizionalità, materia
non completamente nuova in quanto i concetti di buona pratica agricola e di igiene e benessere
degli animali erano già stati inseriti dal Regolamento (CE) n. 1257/1999, ma che nella riforma
5
6
Regolamento (CE) n. 1782/2003, art. 25, paragrafo 2.
Regolamento (CE) n. 797/2004, art. 9.
367
Capitolo 13
Fischler trova una più ampia applicazione, maggiore sistematicità e diffusione. I controlli, sia di
tipo documentale che oggettivo, infatti, devono accertare il rispetto dei requisiti e delle norme in
essere, verificabili al momento dell’ispezione. L’autorità di controllo competente estrae un
campione dell’1% dei beneficiari per il controllo in loco ed effettua i sopralluoghi. Nel caso si
accertino infrazioni, la valutazione delle stesse viene effettuata secondo i seguenti principi:
−
portata, cioè l’impatto dell’infrazione in senso spaziale (azienda o oltre);
−
gravità, intesa come entità delle conseguenze dell’infrazione in relazione agli obiettivi del
requisito e della norma;
−
durata temporale in cui perdura l’effetto dell’infrazione e della possibilità di eliminarlo con
interventi ordinari.
Il regolamento esplicita in dettaglio anche le informazioni da includere nella relazione di
controllo da redigere a conclusione del sopralluogo secondo un modello prestabilito. In caso di
infrazioni si effettuano le riduzioni o le esclusioni dell’aiuto, differenziate a seconda dei parametri
individuati e della intenzionalità e/o negligenza dell’imprenditore.
13.3 L’applicazione del SIGC in Italia
La prima questione che l’Italia ha dovuto affrontare per l’istituzione del SIGC è stata
l’individuazione degli imprenditori agricoli aventi diritto al regime di pagamento unico e agli altri
regimi di aiuto, nel rispetto dei criteri di ammissibilità stabiliti dal regolamento stesso7. L’AGEA,
organismo pagatore nonché di controllo, ha avviato, a partire da settembre 2004, una campagna di
informazione finalizzata alla diffusione della conoscenza della riforma della PAC e alla
ricognizione preventiva delle posizioni aziendali8, per fissare i titoli dell’aiuto dei beneficiario. A
ciascun agricoltore avente diritto è stata inviata, infatti, una comunicazione nella quale venivano
riassunti le superfici e/o i capi ammissibili al pagamento nel triennio considerato 2000-2002. Gli
agricoltori, entro il 10 dicembre 2004, avevano la facoltà di rettificare i propri dati, tramite la
registrazione della variazioni del fascicolo aziendale, in essere presso il Centro di assistenza
agricola (CAA), a cui avevano conferito il mandato, oppure presso l’AGEA stessa. Questa fase di
ricognizione preventiva, conclusasi a fine marzo 2005, ha consentito la verifica delle posizioni
aziendali di circa 800.000 agricoltori italiani, operazione preliminare al calcolo e quindi alla
comunicazione, ad ogni singolo avente diritto, del numero e del valore dei diritti all’aiuto per
l’accesso al regime di pagamento unico. L’assegnazione, avvenuta in via provvisoria e notificata
dall’AGEA direttamente agli interessati, è stata da ciascun agricoltore fissata definitivamente con
la presentazione della domanda all’organismo pagatore, nazionale o regionale, entro il 16 maggio
20059. Il calcolo dei titoli così definiti è stato registrato all’interno del SIAN (Sistema informativo
agricolo nazionale) e quindi a disposizione di ciascuna azienda che può consultare i propri dati
rivolgendosi ai CAA. L’assegnazione definitiva dei titoli, che in quanto provvisori hanno potuto
subire variazioni in aumento o diminuzione a causa, ad esempio, della soluzione di eventuali
situazioni di contenzioso, è stata fissata, a seguito di proroga, al 30 novembre 200510.
Quanto descritto è stato l’iter seguito per l’assegnazione dei titoli ad imprenditori agricoli
che nel triennio considerato avevano beneficiato degli aiuti. A latere l’AGEA ha avviato anche la
7
8
9
Regolamento (CE) n. 1782/2003, art 33.
Regolamento (CE) n. 795/2004, art. 12.
Per un maggior dettaglio sull’entità del fenomeno si veda la tabella a pag. 19 del Rapporto sullo stato dell’agricoltura italiana
(INEA, 2005c).
10 Il Decreto ministeriale del 5 agosto 2004 n. 1787 aveva inizialmente fissato al 15 agosto 2005 la data entro la quale i titoli
definitivi sarebbero stati assegnati. Successivamente, tale data è stata prorogata a causa di problemi amministrativi.
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Il sistema integrato di gestione e controllo
procedura per l’assegnazione dei titoli dalla riserva nazionale, secondo quanto previsto dai
regolamenti comunitari, dalle disposizioni ministeriali e da proprie circolari applicative11. Il
termine per la presentazione delle domande di assegnazione dei titoli dalla riserva è stato fissato,
per l’anno 2005, al 16 maggio. Con successiva circolare12, l’AGEA ha richiesto agli agricoltori
che avevano già presentato domanda di assegnazione dei titoli dalla riserva entro il termine
definito una ulteriore documentazione giustificativa, finalizzata a facilitare il controllo delle
domande stesse. Il termine per la presentazione di tali modelli integrativi, fissato al 7 luglio 2005,
è stato poi prorogato al 15 luglio13. Da una prima disamina, risulta che le richieste di accesso alla
riserva sono state inferiori alle previsioni, attestandosi a poco più di 94.000; di queste, 53.500
sono comprensive della documentazione accessoria comprovante l’esistenza dei requisisti previsti
per l’ammissibilità14.
Il Regolamento (CE) n. 864/2004, che modifica il Regolamento (CE) n. 1782/2003,
ingloba nel regime di pagamento unico, tra gli altri, gli aiuti storici per i settori dell’olio d’oliva e
del tabacco, a partire dal 2006. L’estensione del regime a questi due prodotti ha comportato la
necessità di procedere ad una ulteriore ricognizione preventiva, al fine di addivenire alla
identificazione dei beneficiari. Per l’olio d’oliva, l’Italia ha deciso di optare per il
disaccoppiamento totale degli aiuti storici15. Il 15 settembre 2005 l’AGEA ha avviato la
procedura per la ricognizione preventiva dei relativi titoli. Il procedimento è impegnativo in
quanto interessa oltre 1.300.000 olivicoltori che, nelle campagne 1999-2002, hanno ricevuto aiuti
diretti alla produzione. L’AGEA ha inviato ai produttori una lettera contenente una scheda di
verifica aziendale che, oltre ai dati identificativi dell’azienda, riporta il numero di piante
riconosciute e le quantità di olio di oliva e di olive da tavola richieste ed ammesse al contributo
nel quadriennio di riferimento. L’olivicoltore, entro il 16 febbraio 2006, ha controllato i dati
contenuti nella scheda aziendale e ha comunicato ad AGEA eventuali trasformazioni aziendali e/o
cause di forza maggiore verificatesi nel periodo 1999-2002. A conclusione della ricognizione
preventiva, e comunque entro il 15 aprile 2006, AGEA procederà alla definizione dei titoli
provvisori, con la spedizione di una comunicazione a ciascun olivicoltore, il quale, entro il 15
maggio, dovrà presentare la domanda di fissazione dei titoli.
Anche l’aiuto diretto al tabacco, dal 2006, subirà una trasformazione: nel periodo
transitorio 2006-2009 sarà introdotto un disaccoppiamento parziale con la regola del 40-60, cioè
il 40% dell’aiuto confluirà nel pagamento unico disaccoppiato mentre il restante 60% sarà
erogato sotto forma di premio accoppiato alla produzione. Dal 2010 in poi l’aiuto sarà
completamente disaccoppiato. Per la sola regione Puglia l’Italia ha optato per il disaccoppiamento
totale dell’aiuto sin dal primo anno di applicazione del regime. Anche per questo settore l’AGEA
ha avviato la ricognizione preventiva, che si realizzerà nel periodo 1° dicembre 2005 – 15
febbraio 2006. Gli agricoltori che hanno presentato domanda di aiuto per il tabacco nelle
campagne di riferimento 2000-2002 hanno ricevuto una specifica comunicazione contenente i
dati relativi alla superficie e al quantitativo di tabacco ammessi all’aiuto. In un arco di tempo
prestabilito, indicato nella comunicazione stessa, il tabacchicoltore ha dovuto verificare i dati e
comunicare eventuali modifiche. In seguito l’AGEA provvederà al calcolo dei titoli provvisori.
Questa intensa attività ha visto l’AGEA ed i CAA molto impegnati nel riportare a regime
tutte le richieste di aiuto dei singoli agricoltori, con la definizione del premio unico aziendale, nel
quale confluiscono i titoli (ordinari, da riserva, di ritiro, speciali, vincolati) a cui l’azienda ha
11
12
13
14
15
Decreto MiPAF D/118 del 24/3/2005 e Decreto MiPAF D/137 del 7/4/2005, Circolare AGEA n. ACIU 238 del 4/5/2005.
Circolare AGEA n. 29 del 23/06/2005.
Circolare AGEA n. 33 del 7/07/2005.
L’informatore Agrario, 2005.
MiPAF Decreto Ministeriale del 3 agosto 2005.
369
Capitolo 13
diritto. Da ricordare che, dal 31 marzo 2006, anche gli importi dei pagamenti diretti del settore
lattiero-caseario confluiranno nel regime di pagamento unico. A tale scopo, è stato necessario
partire dal patrimonio informativo esistente, recuperando e aggiornando i dati riportati nel
fascicolo aziendale, già previsto dal DPR 503 del 1999. Questo strumento diventa, infatti, il
fulcro di tutte le informazioni relative all’azienda, raccolte mediante le dichiarazioni
dell’imprenditore agricolo e la interconnessione con gli archivi informatici di altre pubbliche
amministrazioni.
Il SIGC, come precedentemente esposto, è stato istituto anche per garantire un controllo
efficace del rispetto della condizionalità. Con il decreto 5406 del 13 dicembre 2004 il MiPAF ha
definito l’elenco degli obblighi cui l’azienda deve sottostare per il rispetto dei criteri di gestione
obbligatoria e delle buone condizioni agronomiche ed ambientali a decorrere dal 1° gennaio
2005. Il decreto ha previsto la possibilità per le Regioni, entro 2 mesi dalla sua emanazione, di
promulgare normative regionali in applicazione e in base a quanto stabilito negli allegati 1 e 2 del
decreto. Si ricorda che, per l’anno 2005, i criteri di gestione obbligatoria da rispettare sono otto,
relativi all’ambiente, la sanità pubblica e la salute degli animali, mentre le norme da rispettare per
le buone condizioni agronomiche ed ambientali sono sette, afferenti a quattro obiettivi di gestione
del suolo. Con la circolare AGEA n. 20 del 28 gennaio 200516 sono stati definiti i termini
dell’applicazione della normativa comunitaria e nazionale della condizionalità e sono stati definiti
i campi di condizionalità, gli indici di verifica e della gradazione del livello di violazione, le
violazioni, il meccanismo di calcolo delle riduzioni ed esclusioni.
L’AGEA ha determinato quindi i termini e gli aspetti procedurali di attuazione, i criteri
comuni di controllo e gli indici di verifica del rispetto degli impegni, sentiti gli organismi pagatori
competenti i quali possono affidare ad enti di controllo specializzati l’effettuazione degli stessi,
ma l’AGEA predispone modalità di verifica e garanzia dell’efficacia dei controlli effettuati.
L’iter procedurale individuato prevede che, in sede di formazione del fascicolo aziendale o,
al più tardi, in sede di domanda, l’imprenditore agricolo deve essere informato della sua
situazione aziendale rispetto alla condizionalità, in relazione sia alla sua dichiarazione di
utilizzazione del suolo e di eventuale attività zootecnica, sia alla posizione geografica della sua
azienda, rispetto alla delimitazione delle aree soggette a vincolo ambientale all’interno della Rete
Natura 2000 (SIC e ZPS) e vulnerabilità rispetto ai nitrati.
A completamento del panorama dei vincoli di condizionalità, l’azienda si farà parte attiva
nella definizione di alcuni vincoli, sotto forma di dichiarazione sostitutiva (o autocertificazione),
resa ai sensi della normativa vigente. Al termine delle operazioni di costituzione del fascicolo
aziendale e/o di domanda, è previsto il rilascio di un documento sintetico il quale, in funzione
della procedura, individui precisamente i vincoli attivi a carico della singola azienda. Tale
documento sarà il punto di riferimento per l’Amministrazione per le successive operazioni di
verifica amministrativa, di estrazione del campione e di controllo oggettivo.
13.4 Il processo di decentramento amministrativo
13.4.1 L’Organismo pagatore
Gli Organismi pagatori (OP) sono stati istituiti ai sensi del Regolamento (CE) n. 1663/95
con la funzione di fornire le garanzie necessarie riguardo alla conformità delle spese del FEOGAGaranzia con le norme comunitarie. In Italia questa funzione è stata svolta dall’AIMA (Azienda
16 Parzialmente sostituita con circolare AGEA n. ACIU n. 392 del 21/6/2005.
370
Il sistema integrato di gestione e controllo
di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) fino al 1999, anno in cui si è provveduto alla sua
soppressione e all’istituzione dell’AGEA17, con le funzioni di Organismo pagatore e Organismo
di coordinamento. Lo stesso decreto istitutivo stabilisce che il Ministero per le politiche agricole,
con proprio atto, definisca il numero degli organismi pagatori e le procedure per il loro
riconoscimento 18, prevedendo quindi anche la possibile articolazione a livello regionale.
L’istituzione degli organismi pagatori regionali (OPR), infatti, rientra nel più ampio disegno di
riforma istituzionale e di decentramento amministrativo dettato dalla legge “Bassanini”19.
L’AGEA, quindi, svolge due ruoli:
− quale Organismo di Coordinamento, è l’unico rappresentante dell’Italia nei confronti della
Commissione per tutte le questioni collegate alla gestione del FEOGA-Garanzia ed è
incaricata della vigilanza degli OPR ai sensi del Regolamento (CE) n. 1258/1999, nonché di
unificare le procedure di autorizzazione, erogazione e contabilizzazione degli aiuti comunitari;
− quale Organismo pagatore provvede all’erogazione degli aiuti, premi e interventi comunitari
nonché alla gestione degli ammassi pubblici e dei programmi di miglioramento della qualità
dei prodotti.
Il Regolamento (CE) n. 1663/95 ha stabilito i requisiti ed i vincoli cui deve corrispondere
la struttura organizzativa dell’Organismo pagatore, sia esso nazionale che regionale, introducendo
tre distinte funzioni che devono essere attribuite a tre diverse “unità organizzative”
dell’Organismo stesso. Esse sono:
− funzione di Autorizzazione dei pagamenti, previo controllo di ammissibilità delle domande e
della loro conformità alle norme comunitarie;
− funzione di Esecuzione dei pagamenti: definizione delle istruzioni per il pagamento agli
istituti “cassieri”;
− funzione di Contabilizzazione dei pagamenti: registrazione dei pagamenti eseguiti nei “libri
contabili” e nella predisposizione di sintesi periodiche di spesa ai fini del consuntivo da
inviare alla Commissione, tramite l’Organismo di Coordinamento.
Nell’espletamento della sua missione istituzionale, AGEA si avvale anche di altri
organismi a cui sono stati delegati particolari compiti. Tra questi figurano anche i Centri di
assistenza agricola, i quali svolgono le attività di supporto nella predisposizione delle domande di
ammissione ai benefici comunitari e nazionali su mandato degli imprenditori interessati e sono
responsabili anche della tenuta di tutta la documentazione relativa alle informazioni comprese nel
fascicolo aziendale. I CAA, autorizzati dalla Regione di competenza ai sensi decreto legislativo
165/99, svolgono il ruolo di costante rapporto con i produttori, sulla base di una specifica
convenzione con l’OPR e la Regione, garantendo loro una migliore e più diretta assistenza ai fini
della corretta predisposizione delle domande di aiuto.
13.4.2 Gli Organismi pagatori regionali
Il sistema agricolo risulta essere uno dei primi settori coinvolti dal processo di
decentramento amministrativo iniziato a livello nazionale a partire dal 1997. Conclusasi la fase di
produzione delle norme relative alla riforma della pubblica amministrazione, è stata avviata la
fase di recepimento delle funzioni e delle competenze, e di trasformazione degli assetti
17 Decreto legislativo 165 del 1999.
18 Decreto legislativo MiPA del 12 ottobre 2000.
19 L. n. 59/1999 e decreto legislativo. n. 165/1999.
371
Capitolo 13
organizzativi e procedurali connessi, che si è attuata, nella maggior parte dei casi, mediante il
potenziamento e la riorganizzazione delle risorse regionali.
Gli Organismi pagatori regionali (OPR), come precedentemente evidenziato, sono stati
istituiti per svolgere le funzioni previste dal Regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione in
relazione alla procedura di liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEOGA e dal
Regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola
comune.
Attualmente risultano pienamente operative le seguenti quattro strutture territoriali, che si
caratterizzano per l’adozione di propri sistemi informativi per la gestione dei dati 20:
− l’Agenzia regionale Toscana per le erogazioni in agricoltura (ART€A)21;
− l’Organismo pagatore regionale della Lombardia22;
− l’Agenzia regionale per le erogazioni in agricoltura per l’Emilia Romagna (AGREA)23;
− l’Agenzia veneta per i pagamenti in agricoltura (AVEPA)24.
Agli organismi di prima generazione, si affianca l’entrata in funzione dell’Agenzia
regionale della Basilicata per le erogazioni in agricoltura (ARBEA) e della Finpiemonte in qualità
di OPR del Piemonte, riconosciute nel corso del 2005, che si avvalgono sostanzialmente del
sistema informativo nazionale. Anche in altre regioni – tra le quali la Calabria con l’ARCEA e la
Sicilia con la sottoscrizione del protocollo di intesa tra Regione e AGEA – sono state poste in
essere, sebbene con stati di avanzamento, modalità e tempi differenziati, le procedure per
decentrare le erogazioni in agricoltura di aiuti, contributi e premi comunitari 25.
Occorre rilevare che, in questi ultimi anni, il processo di decentramento amministrativo è
stato accompagnato, laddove non esiste la struttura regionale, anche dal trasferimento realizzato a
livello nazionale di alcune competenze amministrative ai CAA, presso i quali è possibile
presentare le domande di aiuto in diretta connessione con il sistema informatico centrale.
Considerando il progressivo passaggio delle funzioni di Organismo pagatore alle strutture
regionali, l’AGEA, oltre a provvedere al pagamento di aiuti, contributi e premi comunitari e a
garantire l’attuazione uniforme ed il rispetto della normativa comunitaria per il sostegno
all’agricoltura, svolge anche il ruolo di collegamento, supporto tecnico e consulenza. In
particolare, l’Area Coordinamento:
−
coordina e monitora l’attività svolta dagli Organismi pagatori riconosciuti;
−
cura l’armonizzazione delle procedure operative di attuazione della normativa comunitaria
relativa alle OCM;
−
coordina i rapporti con gli Organismi pagatori e assicura lo sviluppo armonizzato delle
procedure ivi comprese quelle informatiche;
−
provvede all’erogazione degli aiuti nazionali, garantendone la compatibilità con la normativa
comunitaria.
Nell’ambito della riforma della politica agricola comunitaria sono, ad esempio, state
emanate da AGEA Coordinamento Istruzioni generali per la presentazione delle domande uniche
20 In qualità di Organismo pagatore operano, inoltre, l’Ente nazionale risi e il Servizio autonomo interventi nel settore agricolo
dell’Agenzia delle Dogane, per le restituzioni all’esportazione di prodotti agroalimentari.
21 Istituita con LR 19 novembre 1999, n. 60.
22 Istituita con LR 7 febbraio 2000, n. 7.
23 Istituita con LR 23 luglio 2001, n. 21.
24 Istituita con LR 9 novembre 2001, n. 31.
25 In relazione alla Regione Abruzzo, la LR n. 28/05 revoca l’autorizzazione all’Agenzia regionale per i servizi di sviluppo agricolo
(ARSSA) ad istituire l’Azienda speciale per lo svolgimento delle funzioni di Organismo pagatore.
372
Il sistema integrato di gestione e controllo
di pagamento ai sensi del Reg. (CE) n. 1782/03, in relazione al fascicolo dell’agricoltore, ai
regimi di intervento, al piano di utilizzazione, alla compatibilità tra destinazione d’uso e
interventi, alla richiesta di accesso alla riserva nazionale ed è stata adottata la circolare di
Applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di condizionalità, per la
determinazione dei termini e gli aspetti procedurali necessari ai fini del rispetto degli obblighi
previsti, nonché i connessi criteri comuni di controllo e gli indici di verifica.
Nel paragrafo successivo verrà esaminato il funzionamento, con particolare attenzione al
sistema integrato di gestione e controllo, della struttura istituita in Toscana, scelta in quanto
risulta essere la prima regione italiana a dotarsi di un proprio OPR, con procedure e modalità di
gestione da tempo consolidate.
13.4.3 Il Sistema informativo di ART€A
La Toscana, con la legge regionale n. 60/99, attribuisce all’ART€A le competenze relative
all’erogazione di aiuti, contributi e premi previsti da disposizioni comunitarie, nazionali e
regionali26. L’ART€A è un Ente con personalità giuridica pubblica, ha autonomia
amministrativa, organizzativa, contabile e patrimoniale e dispone di personale proprio. Oltre a
svolgere la funzione di Organismo pagatore del FEOGA-Garanzia, gestisce altre fonti finanziarie
per conto della pubblica amministrazione toscana (interventi relativi, ad esempio, alla blue
tongue, all’agricoltura biologica, al piano zootecnico regionale, ai servizi di sviluppo agricolo e
rurale) ed effettua pagamenti riguardanti l’Iniziativa LEADER e lo Strumento finanziario di
orientamento della pesca (SFOP).
Nell’ambito dell’autonomia riconosciutale, l’Agenzia ha la facoltà di affidare all’esterno,
nel rispetto dei vincoli posti dalla normativa comunitaria, sia lo svolgimento delle attività di
assistenza procedimentale, sia, per le tipologie di spesa relative al Programma di sviluppo rurale,
la funzione di autorizzazione ai pagamenti e i relativi controlli. L’esercizio della facoltà di delega
ha consentito di predisporre un modello organizzativo “leggero”, che prevede, allo stato attuale,
una dotazione organica pari a 92 unità di personale di varie qualifiche, incluse quelle dirigenziali.
Per favorire l’efficace attuazione della politica agricola comunitaria, attraverso la
razionalizzazione e la semplificazione dei procedimenti nel settore agricolo, ART€A ha
costituito un proprio Sistema informativo (SI) di gestione delle attività di erogazione di premi,
aiuti e contributi alle aziende agricole, organizzato intorno ad un database centralizzato e
predisposto per operare on line sulla infrastruttura internet e sulla intranet aziendale27. Il SI
raccoglie ed assevera informazioni e dati relativi alle aziende agricole che hanno rapporti con
l’Agenzia o con Enti con essa convenzionati, consentendo l’aggiornamento e l’integrazione dei
dati in modo da fornire adeguati strumenti di qualità agli agricoltori ed agli operatori che
assistono le aziende agricole, sia nella fase della compilazione della domanda che nelle fasi
successive dell’istruttoria e del controllo.
26 La legge istitutiva è stata successivamente modificata dalla LR n. 59/2001. La fase di effettiva costituzione è iniziata il 2 gennaio
del 2001 con l’insediamento del Direttore nominato dalla Giunta Regionale. Con successivi decreti ministeriali l’ART€A è stata
riconosciuta Organismo pagatore per i pagamenti inerenti le misure di sviluppo rurale (Decreto MiPAF del 13 novembre
2001), i seminativi, i foraggi essiccati, la ristrutturazione e la riconversione dei vigneti, le carni bovine (con l’esclusione delle
restituzioni all’esportazione), le carni ovicaprine (Decreto MiPAF del 12 marzo 2003), i rimanenti settori di intervento,
comprese le nuove linee di aiuto definite con la riforma della PAC (Decreto MiPAF dell’8 luglio 2004).
27 I soggetti che utilizzano il sistema informativo on line sono costituiti da aziende agricole e soggetti dalle stesse delegati, centri di
servizio ed Enti locali convenzionati, personale amministrativo e pubbliche amministrazioni.
373
Capitolo 13
La base dati contiene le informazioni anagrafiche delle aziende, i dati strutturali delle unità
produttive, i dati gestionali relativi alle domande di aiuto e contributo ed al sistema dei pagamenti
e si compone dei seguenti macro-ambienti:
−
anagrafe delle aziende;
−
anagrafe delle unità produttive;
−
anagrafe delle particelle e relative coltivazioni, con applicazione GIS;
−
anagrafe dei registri di stalla con relativi capi bestiame;
−
anagrafe delle domande di aiuto;
−
fascicolo aziendale.
In tale ambito, si ricorda che la Legge Regionale 8 marzo 2000 n. 23 detta norme in
relazione all’anagrafe regionale delle aziende agricole, che individua quale nucleo del Sistema
informativo agricoltura della Regione Toscana (SIART) e strumento di organizzazione e
snellimento dell’azione regionale.
Elementi fondamentali del SI sono l’Anagrafe delle aziende agricole e le connesse Unità
tecnico-economiche: esse costituiscono il nucleo del sistema, sul quale viene articolata la gestione
dei procedimenti amministrativi. L’Anagrafe rileva tutte le informazioni tecniche e
amministrative a supporto delle domande di aiuto dei produttori agricoli e, più in generale, di
coloro che richiedono benefici pubblici gestiti dall’Agenzia. Le diverse strutture collegate
all’azienda vengono, inoltre, classificate in base alle loro caratteristiche, consentendo di
individuare, accanto a quella principale, altre tipologie di unità, tra le quali, ad esempio, l’Unità
produttiva per la trasformazione, l’Unità produttiva integrativa di reddito, l’Unità tecnico
forestale.
Dal lato della gestione dei procedimenti, i rapporti tra le aziende e l’ART€A relativi
all’erogazione di contributi, aiuti e premi, nonché al rilascio di autorizzazioni, certificazioni ed
assegnazioni di varia natura, passano tutti attraverso la “domanda unica dinamica”, che
rappresenta lo strumento univoco per la dichiarazione dei dati aziendali. Le nuove domande di
aiuto e contributo di una determinata azienda sono precompilate con i dati dell’azienda residenti
in archivio o possono essere prodotte a partire da domande precedenti. I dati provenienti dalle
nuove domande, una volta validati, vanno ad aggiornare l’anagrafe aziendale, che costituisce una
banca dati certificata delle informazioni attuali e storiche delle aziende agricole, provenienti dai
procedimenti amministrativi che le stesse intrattengono con la pubblica amministrazione.
La domanda è composta da più moduli standard riutilizzabili, progettati per essere dinamici
nel produrre dati calcolati, dotati di funzionalità di precompilazione con i dati anagrafici e
strutturali dell’azienda ed eventualmente con dati di domande precedenti, dotati di funzionalità
facilmente configurabili di controllo automatico della correttezza dei dati immessi. Il modello
utilizzato descrive genericamente il documento “domanda” come una gerarchia di Quadri,
Sezioni e Moduli, fino al dato elementare di compilazione del documento, riguardanti lo specifico
procedimento attivato e contenenti, oltre alle informazioni di carattere generale, quelle aggiuntive
per la gestione del procedimento.
Vengono di seguito esaminate le componenti del SIGC connesso all’introduzione del
pagamento unico, in relazione prima alla gestione, poi al controllo ed infine all’integrazione.
374
Il sistema integrato di gestione e controllo
Tab. 13.1 - Sottosistemi e macrofunzioni del sistema informativo ART€A
Sottosistema
Procedura
Web
di
gestione dell’anagrafe,
compilazione e controllo
amministrativo on line
delle domande
Sottosistema GIS Web
integrato con l’anagrafe
aziendale ad a supporto del
controllo tecnico, dei
controlli in campo, della
validazione delle domande
Procedura gestionale interna delle attività di
autorizzazione, esecuzione,
contabilizzazione
dell’organismo pagatore
Macrofunzioni
- Consultazione ed aggiornamento della base dati anagrafica delle aziende agricole e delle
relative unità tecnico economiche
- Gestione domande
- Configurazione del sistema
- Servizi di utilità generale
- Generazione di pagine geografiche consultabili e produzioni di stampe delle mappe via
internet
- Navigazione e consultazione della Base dati geografica composta da cartografia, reticolo
catastale, poligoni derivanti da misurazione e relativi tematismi, serie storiche
- Funzionalità di selezione automatica dei dati correlati ad una particella, ad un beneficiario
o ad un determinato procedimento
- Editing remoto della base dati, misurazione di aree e relativa memorizzazione
- Gestione anagrafica dei conti partitari e dei capitoli
- Flusso domande per autorizzazione/esecuzione
- Gestione dei procedimenti amministrativi per l’autorizzazione ai contributi
- Gestione dei procedimenti amministrativi per l’esecuzione dei pagamenti
- Gestione mandati, riversali e contabilizzazione
- Tenuta del registro dei debitori, delle irregolarità, delle cauzioni
- Recupero crediti
- Gestione delle procedure per il controllo interno e per l’auditing
Fonte: ART€A
L’anagrafica aziendale, che costituisce un serbatoio di dati con cui popolare le domande e
le dichiarazioni aziendali e una base per effettuare in maniera corretta l’istruttoria delle domande,
consente di gestire le domande, i pagamenti, i controlli ed i relativi esiti. In particolare, per gli
aiuti disaccoppiati il collegamento tra il titolo e la superficie abbinabile viene effettuato in
automatismo, tramite algoritmo, mentre per gli aiuti accoppiati ai sensi del Titolo IV e del premio
qualità è obbligatoria l ’indicazione della destinazione produttiva della superficie aziendale,
distinta per particella catastale, così come per i diritti di ritiro.
Le attività di controllo sono totalmente tracciate nel Sistema informativo attraverso
l’utilizzo di un sistema di check-list riservato alle diverse funzioni e responsabilità dell’organismo
pagatore: tecnico, autorizzazione, esecuzione e contabilizzazione. Sono altresì presenti check-list
di processo che consentono l’incrocio in qualsiasi fase del controllo sia con il sistema di
identificazione delle particelle che degli animali, sia con i registri previsti dalla normativa per
garantire i controlli amministrativi a tutela del FEOGA-Garanzia. I controlli vengono effettuati in
base a tre procedure:
-
la prima, di tipo amministrativo, consente di verificare sull’universo delle aziende che la
superficie sia correttamente individuata e che le superfici di cui si dichiara la coltivazione
siano compatibili con la base catastale;
-
la seconda prevede dei controlli oggettivi in loco in termini di capi e di compatibilità dei
terreni con l’utilizzo dichiarato, su un campione rappresentativo pari al 5% e individuato
mediante l’analisi di rischio;
-
la terza tipologia si avvale di banche dati di diverse fonti per controlli incrociati. In relazione
alla condizionalità, i controlli relativi alle condizioni agronomiche e ambientali soddisfacenti
e ai criteri di gestione obbligatori vengono effettuati su un campione, pari all’1% del totale
delle domande, estratto in base all’analisi di rischio a livello nazionale per il tramite di AGEA
375
Capitolo 13
Coordinamento. I relativi controlli vengono effettuati da ART€A utilizzando delle check-list
che consentono di verificare in loco il rispetto dei requisiti su tutti gli elementi richiesti.
L’integrazione viene attuata a vari livelli. Il sistema informativo supporta la cooperazione
applicativa e lo scambio dati con gli altri soggetti tramite web services, come nel caso
dell’importazione on line dei dati relativi a capi di bestiame e allevamenti (Istituto zooprofilattico
sperimentale di Teramo) e della sincronizzazione con la banca dati nazionale per la fissazione dei
diritti su domanda unica. L’integrazione si realizza mediante l’acquisizione di base di dati
regionali di natura pubblica (come l’elenco delle aziende biologiche o gli archivi sul marchio
Agriqualità) o anche privata (contratti di affitto dei terreni, ad esempio), che implementano il
fascicolo aziendale elettronico. L’integrazione può, inoltre, configurarsi a livello di singola
azienda, al cui interno trovano sintesi le diverse politiche e fonti di finanziamento. L’integrazione
consente, in questo modo, di individuare le eventuali anomalie e creare un feedback tra gestione e
controllo.
13.4.4 Osservazioni conclusive
Il processo di decentramento amministrativo, con l’istituzione di Organismi pagatori e il
passaggio di funzioni da AGEA agli enti regionali, ha l’obiettivo di concorrere al raggiungimento
della semplificazione e della maggior efficienza nei rapporti tra utenti agricoli e pubblica
amministrazione, grazie all’autonomia nella gestione degli aiuti comunitari che consente una
sempre maggiore rapidità nell’erogazione degli stessi. Il rischio che si può correre è quello di
perdere l’uniformità di trattamento, dato il livello di differenziazione nelle modalità di gestione
delle informazioni, oltre ai problemi che possono sorgere, ad esempio, nei casi di aziende con
centro e unità tecniche dislocate in diverse regioni. Da qui nasce, a maggior ragione, l’esigenza di
una efficiente organizzazione informatica e il rafforzamento del coordinamento per stabilire
standard comuni in parallelo con il SIAN. Accanto alla necessità di disporre e organizzare in
ambito regionale e nazionale un nucleo di informazioni comuni, a livello locale ogni organismo
può implementarlo con le rilevazioni o le elaborazioni di dati di cui ritiene opportuno disporre
nella propria realtà.
Il riconoscimento degli OPR ha consentito di esplorare, anche a seguito della normativa
intervenuta, nuovi percorsi e progettare soluzioni diverse, a fronte di un sistema nazionale basato
sulla domanda e organizzato in base ai settori e alle diverse tipologie di intervento. In Toscana,
assumono particolare rilievo la scelta iniziale di adottare pacchetti applicativi in rete, la centralità
dell’anagrafe delle aziende agricole nel sistema informativo e la creazione ex novo di un modello
di domanda concepito come una struttura indifferenziata e un documento gerarchico compilato da
una base dati che consente di applicare il sistema alle diverse esigenze e ai cambiamenti nelle
modalità di intervento delle politiche realizzate nel territorio. Tale sistema permette
all’amministrazione regionale di mettersi in relazione con l’azienda agricola nel suo insieme, e
non solo con la singola produzione in un settore merceologico separato dagli altri, e di collegare
le varie tipologie di intervento con i beneficiari finali indipendentemente dalla fonte di
finanziamento. In questo modo, la struttura regionale può avere una visione di insieme e
ottimizzare le risorse organizzative e finanziarie, creando una sinergia di cui si avvale l’intero
sistema regionale. Appare indubbio che il lungo processo di passaggio ad una “scrivania virtuale”
ha presentato delle difficoltà organizzative e delle iniziali resistenze a livello locale, mettendo in
luce i punti di inefficienza delle precedenti modalità operative e contribuendo a conferire
trasparenza all’intero sistema.
376
Il sistema integrato di gestione e controllo
Con riferimento all’introduzione del premio unico aziendale, l’esistenza di un sistema
informativo collaudato, basato sull’anagrafe aziendale e il modello unico di domanda, e di una
esperienza amministrativa in materia di applicazione di regolamenti comunitari non ha richiesto
un notevole adattamento della struttura ART€A per la realizzazione di un sistema di gestione e
controllo che risulti integrato.
Rimangono da risolvere alcune problematiche, sia a livello comunitario, in cui non risulta
chiaramente definito il ruolo degli Organismi regionali, che nazionale, data la presenza di
strutture di prima, seconda e terza generazione accanto ad un organismo centrale e una situazione
in divenire alquanto diversificata.
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