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ANDREA PROTO PISANI
Che fare della magistratura onoraria?
1. - Il discorso è complesso in quanto coinvolge molteplici temi di grosso
rilievo anche umano.
Cercherò di svolgerlo al massimo della chiarezza, pur nella estrema sinteticità.
- Il suo inizio lo si può collocare intorno al 1985, anno in cui cominciarono
di fatto i lavori preparatori della l. 353/1990, legge che avrebbe dovuto realizzare
sia la riforma del cautelare (cosa che è avvenuta) sia un intervento incisivo sul
processo ordinario di cognizione (cosa che non si è realizzata a causa dello snaturamento del progetto originario a seguito di alcuni perversi decreti legge –
guardasigilli Mancuso- del giugno 1995).
- Nel 1985 iniziò un progressivo aumento del numero dei processi civili
sopravvenuti di cognizione di primo grado, processi che nel corso di un decennio
(1985-1995) si raddoppiarono.
- Conseguenza di questo aumento fu la presa di consapevolezza, alla fine
degli anni ottanta, della necessità di sostituire il vecchio giudice conciliatore
(avente sede in ogni comune, la cui morte era stata già decretata dal mancato adeguamento alla svalutazione monetaria della sua competenza per valore, nonché
soprattutto dall’essere una figura di “notabile” legata ad una società oramai scomparsa) con un nuovo giudice “onorario” cui devolvere una grossa fetta del contenzioso civile (e penale) di primo grado.
- Le proposte che furono avanzate si possono riassumere a due. La prima
di adottare il modello inglese di un elevatissimo numero di giudici (trenta, cinquantamila) prestati (a tempo molto parziale: uno, due giorni al mese) dalla società civile alla amministrazione della giustizia. La seconda, che prevalse, di creare
un giudice (il futuro giudice di pace) a tempo ridotto ma non saltuario.
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- Da qui la l. 374/1991 istitutiva del giudice di pace. 4.700 giudici di età
non inferiore ai cinquanta anni (alcuni avevano proposto età ancora superiori) e
non superiore ai settantuno anni. Giudici da reclutare, fra i laureati in giurisprudenza, nella massima parte fra chi avesse cessato la propria attività di lavoro dipendente (ex funzionari della P.A., notai, insegnanti di materie giuridiche ecc. in
pensione), nonché fra avvocati che avessero già percorso la fase centrale della loro professione e fossero disposti ad esercitare la funzione di giudice in distretti diversi da quello in cui avevano esercitato o continuavano ad esercitare la attività di
avvocato. La nomina era prevista per quattro anni rinnovabili una sola volta.
- Successivamente una serie di interventi modificò questo disegno originario, soprattutto eliminando il limite di cinquanta anni iniziale (sostituendolo con
quello di trenta anni), e limitando l’incompatibilità per gli avvocati al solo circondario. Poi il reclutamento dei nuovi giudici è sostanzialmente cessato (attualmente
sono in funzione meno di duemila giudici di pace) e sostituito da proroghe di cui
dirò fra poco.
- Nel frattempo, a seguito del governo Prodi del 1996, il guardasigilli Flick
(nell’ambito di una riforma organica della amministrazione della giustizia, riforma
troncata dalla caduta del governo Prodi e dall’affidamento del ministero della giustizia a politici puri) realizza la istituzione del giudice unico di primo grado presso
il tribunale, con la soppressione delle preture ed il conseguente venir meno delle
figure dei vice pretori onorari e dei vice procuratori onorari.
- Si perviene così al d.leg. 51/1998 il quale istituisce i giudici onorari del
tribunale (GOT) e i viceprocuratori onorari di tribunale (VPO) e all’art. 245 prevede la proroga di tutti i giudici onorari in funzione (ivi compresi –con legge del
1999- i giudici di pace) in attesa di realizzare nel termine prefissato di cinque anni
la riforma organica della magistratura onoraria. Questo termine non è stato rispettato e di fatto attraverso successive proroghe annuali si è giunti alla situazione attuale (nella quale, fra l’altro conta legem i GOT spesso hanno un vero e proprio
ruolo autonomo, e integrano anche i collegi).
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- La situazione attuale è caratterizzata dalla notevole disparità di trattamento economico (in media i giudici di pace guadagnano 48.000 euro l’anno, i GOT
7.000 e i VPO 13.000), sempre in assenza della previsione di alcuna previdenza.
Si è pervenuti così alla creazione di un grosso e insostenibile precariato di oltre
5.000 persone, con età in genere superiore ai quaranta anni, senza previdenza e
con trattamenti economici fortemente differenziati.
2. - In questo contesto si colloca (insieme a numerosi disegni di legge di
origine parlamentare), il disegno di legge delega governativo 1378/2015, il quale
(per quanto interessa in questo discorso) prevede:
- la sostanziale stabilizzazione di tutti i giudici “onorari” attualmente in
funzione fino all’età di 55-60 anni (e talvolta oltre, fino al raggiungimento massimo dell’età di 68 anni) ma senza alcuna previdenza (salve, ovviamente, forme volontarie: sic);
- in prospettiva (ma quando: ad esaurimento della stabilizzazione prevista?) la unificazione di tutta la magistratura onoraria (salvo la differenziazione di
funzioni dei giudici di pace e dei VPO) in un fantomatico ufficio del processo (ufficio di cui dal 2014 fanno parte solo tirocinanti scelti fra i migliori laureati in giurisprudenza per un periodo massimo di diciotto mesi il quale vale come titolo di
acceso al concorso di magistratura);
- i “nuovi” giudici onorari dovrebbero trascorrere i primi quattro anni
nell’ufficio del processo, e poi assumere per quattro anni (rinnovabili per un altro
quadriennio una sola volta) le funzioni di giudice di pace e di VPO. Si creano nella sostanza tutti i presupposti per la formazione di un nuovo precariato.
3. - Anziché insistere sulla insipienza del disegno di legge governativo (1),
mi sembra più utile cercare di dare delle indicazioni a mio avviso ragionevoli.
Le linee da percorrere, sempre a mio avviso, dovrebbero essere queste:
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a) Creare una magistratura “onoraria” costituita dai giudici di pace (competenti solo per materia (2) e non per valore quali giudici civili e penali di primo
grado) e dai vice procuratori onorari (anche essi competenti per materie specificamente individuati) selezionati secondo i criteri originari della l. 374/1991 (modificati solo con l’elevamento all’età minima di cinquantacinque anni), unici criteri in grado di non dar luogo a forme perverse di precariato (3).
b) Creare un vero ufficio del giudice (o tutt’al più della sezione, non del
processo) costituito da laureati in giurisprudenza, con accesso a seguito di uno
specifico concorso che dà luogo all’instaurazione a un vero e proprio rapporto di
lavoro a tempo indeterminato (con orario e luogo di lavoro, con le conseguenze
incompatibilità da determinare). La funzione degli addetti a tale ufficio dovrebbe
essere quella di coadiuvare il giudice nelle ricerche di legislazione, dottrina e giurisprudenza, nonché anche nella redazione di minute dei provvedimenti, provvedimenti però che dovrebbero essere sempre sottoscritti dal giudice, il quale (pur
dovendo dare atto della collaborazione ricevuta) dovrebbe sempre assumersene in
proprio
la
responsabilità
(responsabilità
nei
confronti
dei
giudici
dell’impugnazione prima ancora che responsabilità civile). Gli addetti agli uffici
del processo, a mio avviso, non dovrebbero mai tenere in proprio udienze in sostituzione del giudice (assente o impedito).
c) Si dovrebbe puntare ad un deflazione effettiva (e non fittizia come quelle introdotte dal d.leg. 28/2010 o dal d.l. 132/2014) delle controversie di primo
grado disponendo tentativi obbligatori di conciliazione davanti a collegi costituiti
da un terzo tendenzialmente imparziale e dai due difensori delle parti, con la duplice previsione: c1) che le domande, eccezioni, fatti e prove non proposte, o allegate nella fase della conciliazione non sono più producibili o allegabili nella eventuale fase successiva davanti al giudice; c2) che, in caso di fallimento del tentativo
di conciliazione, il presidente del collegio (il terzo tendenzialmente imparziale)
debba emettere una decisione allo stato degli atti, decisione destinata a divenire
immutabile se non opposta davanti al giudice entro un termine perentorio (v. amplius, Foro it., 2015, V, 6 ss. ed ivi anche una bozza di articolato).
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d) Si dovrebbe inoltre cominciare ad aumentare il ruolo dei giudici togati:
un tale aumento (stante la qualità dei laureati che sfornano le ex facoltà di giurisprudenza) non potrebbe essere superiore a 50-75 posti l’anno; il che vuol dire che
in un decennio il numero dei giudici togati potrebbe essere aumentato al massimo
di 500 o 750 unità: è poco ma sarebbe un segnale che va dato.
4. - Detto questo in prospettiva, il problema davvero grosso, e ineludibile
rimane il che fare dei precari prorogati oggi esistenti (precari creati da una folle
gestione del ministero della giustizia).
A mio avviso il problema, nonostante tutto, non è insolubile.
Le soluzioni prospettabili sono due:
a) l’avere svolto le funzioni di giudice di pace, GOT o VPO potrebbe costituire titolo preferenziale per essere assunti nell’ufficio del giudice, ovviamente
previa domanda e esame (che dovrebbe vertere sul diritto civile e penale nonché
sulle due relative procedure);
b) l’alternativa è costituita solo dalla creazione di ruoli a esaurimento fino
al raggiungimento dei 60 o 65 anni di età con trattamento economico uniforme (su
cui effettuare le trattenute previdenziali);
c) in entrambe le soluzioni si dovrebbe prevedere che la pensione sia
commisurata anche ala trattamento economico percepito prima della entrata
nell’ufficio del giudice o nel ruolo ad esaurimento (con contribuzione, però, per
quel periodo pregresso, a carico dello Stato).
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NOTA 1
Sia consentito di notare che la relazione del d.d.l. non contiene alcun richiamo alla
relazione e all’articolato redatti dalla commissione ministeriale (presieduta da
Modestino Acone) sulla “disciplina organica della magistratura onoraria” commissione che concluse i suoi lavori il 27 giugno 2002.
Il secondo comma dell’art. 1 dell’articolato prevedeva che “nell’esercizio delle
funzioni ad esse attribuite, i magistrati onorari sono autonomi e indipendenti da
ogni alto potere”.
NOTA 2
E ciò allo scopo di facilitarne la formazione che non dovrebbe concernere tutto il
diritto civile (o penale).
NOTA 3
Quanto a trattamento previdenziale occorrerebbe prevedere un ricongiungimento
del trattamento che va a maturare durante lo svolgimento delle funzioni di giudice
di pace o di VPO col trattamento di cui si è anteriormente goduto nella pregressa
attività di lavoro dipendente o autonomo.
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