la professione della guida turistica

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LA PROFESSIONE DELLA GUIDA TURISTICA
di Paola LOBINA
“
Nell’articolo viene illustrata la figura professionale della
guida turistica alla luce delle recenti modifiche legislative.
”
LA GUIDA TURISTICA: DEFINIZIONE
La guida turistica è una professione a tutti gli effetti. Per descrivere l’attività che svolge possiamo fare riferimento, nonostante il mutamento del quadro normativo, all’art. 11 della
legge quadro n. 217 del 1983, che recita: “È guida turistica
chi, per professione, accompagna persone singole o gruppi di
persone nelle visite ad opere d’arte, a musei, a gallerie, a scavi
archeologici, illustrando le attrattive storiche, artistiche, monumentali, paesaggistiche e naturali”.
Quindi, in base a tale articolo, non è tanto rilevante a chi è
rivolta tale attività, in quanto ne possono usufruire singoli o
gruppi, quanto il fatto che essa si caratterizzi per l’illustrazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico.
LA DISCIPLINA DELLA PROFESSIONE DI GUIDA TURISTICA
NELLA LEGISLAZIONE STATALE E REGIONALE SINO
ALLA LEGGE 6 AGOSTO 2013, N. 97
La competenza dello Stato
Il turismo è materia di competenza residuale delle Regioni, e dunque le Regioni non
sono vincolate da apposite leggi quadro.
Tuttavia, per quanto riguarda le professioni turistiche, tale principio deve essere
temperato da quanto disposto dall’art. 117 della Costituzione. L’articolo inserisce
tali professioni tra le materie di competenza concorrente, con la conseguenza che lo
Stato, attraverso le sue leggi, può dettare in materia i principi fondamentali. Considerato inoltre che il secondo comma dell’art. 117 della Costituzione indica la materia professioni senza ulteriori specificazioni anche per le professioni turistiche,
possiamo concludere che in materia di professioni turistiche la legislazione statale ha mantenuto il potere di dettare i principi fondamentali vincolanti per le
Regioni1.
Per tutti i dettagli sui rapporti tra leggi statali e leggi regionali in materia turistica si rimanda all’articolo Codice della normativa statale in tema di
ordinamento e mercato del turismo: http://www.tramontana.it/Rivista/Rubriche/Approfondimenti/2011/10/24_10_lobina_codice_turismo.html
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L’abilitazione professionale
La legge quadro 20 marzo 2001, n. 135, emanata prima della riforma del titolo
V della Costituzione, stabilisce che “sono professioni turistiche quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell’attività turistica, nonché servizi
di assistenza, accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti”, e subordina l’esercizio della professione all’ottenimento dell’autorizzazione (art. 7, comma 6).
Anche dopo la riforma si è ritenuto che tale disposizione fosse in vigore sulla base
del principio secondo il quale la legislazione statale può dettare i principi fondamentali vincolanti per le Regioni. Il decreto legislativo 31 gennaio 2007 (convertito in
legge, con modifiche, dall’art. 1 della legge 2 aprile 2007, n. 40) precisa, all’art. 10,
che tale attività non può essere subordinata al requisito della residenza e consente
alle guide comunitarie di esercitare liberamente la professione.
Decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7 coordinato con la legge di conversione 2 aprile 2007, n. 40
Art. 10, comma 4
Le attività di guida turistica e accompagnatore turistico […] non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di
qualificazione professionale previsti dalle normative regionali. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con indirizzo in
storia dell’arte o in archeologia o titolo equipollente, l’esercizio dell’attività di guida turistica non può essere negato,
né subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante o di altre prove selettive, salva la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del territorio di riferimento. Al fine di migliorare la qualità dell’offerta del servizio in relazione
a specifici territori o contesti tematici, le regioni promuovono sistemi di accreditamento, non vincolanti, per le guide
turistiche specializzate in particolari siti, località e settori. […] I soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di
guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di appartenenza operano in regime di
libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione, né abilitazione, sia essa generale o specifica.
La Regione Veneto ha promosso varie questioni di legittimità costituzionale rispetto
a diverse disposizioni del decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7: per quanto riguarda il
tema in questione, ha impugnato l’art. 10, comma 4, che detta disposizioni relative
all’esercizio delle attività di guida turistica e di accompagnatore turistico2. La Regione
ha impugnato la norma ritenendo che tale disposizione violasse “l’autonomia legislativa regionale in materia di turismo e affermando che la disciplina delle professioni turistiche sia riservata – ai sensi del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione – alla
competenza legislativa residuale della Regione”3. La Corte costituzionale ha ritenuto
infondata la questione di legittimità sulla base dei seguenti rilievi.
Ai sensi dell’art. 117, comma 3 della Costituzione, la competenza in materia di
professioni è materia di competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, pertanto spetta allo Stato la determinazione della relativa disciplina.
“L’attribuzione della materia delle ‘professioni’ alla competenza concorrente dello
Stato, prevista dalla citata disposizione costituzionale, prescinde […] dal settore
nel quale l’attività professionale si esplica e corrisponde all’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente anche con i principi dell’ordinamento comunitario”.
“Le rilevanti modifiche apportate all’art. 10, comma 4, dalla legge di conversione
n. 40 del 2007 sono state anche la conseguenza di alcune procedure di infrazione
promosse dalla Commissione Ce nei confronti dello Stato italiano, la cui normativa impediva alle guide comunitarie di esercitare liberamente la loro professione
sul territorio nazionale (si veda in particolare, la sentenza della Corte di giustizia
del 26 febbraio 1991, nella causa C-180/89)”.
Il testo è stato modificato dalla legge di conversione n. 40 del 2007.
Corte costituzionale, sentenza n. 222 del 2008. La sentenza è consultabile all’indirizzo:
http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2008&numero=222
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Con la sentenza n. 222 del 2008, la Corte costituzionale ribadisce il principio in
base al quale spetta allo Stato la competenza a determinare i principi fondamentali
in materia di professioni, e precisa che la norma contenuta nell’art. 10 impugnata
dalla Regione Veneto sia coerente con i principi enunciati dal decreto legislativo
2 febbraio 2006, n. 304, che delineano i ruoli rispettivi dello Stato e delle Regioni
riguardo alla disciplina di un’attività professionale.
Principi contenuti nel decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 305
a potestà legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale (art. 1,
L
comma 3).
’esercizio della professione è espressione della libertà di iniziativa economica costituzionalmente tutelata in
L
tutte le sue forme e applicazioni, purché non contrarie a norme imperative, all’ordine pubblico e al buon costume.
e Regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino l’esercizio della professione (art. 2, comma 1),
L
perché tale esercizio deve svolgersi nel rispetto della disciplina statale di tutela della concorrenza (art. 3, comma 1).
LA LEGGE 6 AGOSTO 2013, N. 97
L’art. 3 della legge statale n. 97 che reca “Disposizioni per l’adempimento degli
obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”, al comma 1
primo periodo ha stabilito che: “L’abilitazione alla professione di guida turistica è
valida su tutto il territorio nazionale”.
Lo stesso art. 3, comma 3, al fine di salvaguardare le competenze specialistiche,
rimanda a un decreto del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo il
compito di individuare i “siti di particolare interesse storico, artistico e archeologico
per i quali è necessaria una specifica abilitazione”. Il termine di 90 giorni inizialmente previsto per l’adozione del decreto è stato prorogato al 31 ottobre 2014 con il
decreto legge 31 maggio 2014, n. 83.
Legge n. 97 del 6 agosto 2013
Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea Legge europea 2013 (13G00138) (GU n. 194 del 20/8/2013)
Art. 3: Disposizioni relative alla libera prestazione e all’esercizio stabile dell’attività di guida turistica da parte di
cittadini dell’Unione europea. Caso EU Pilot 4277/12/MARK.
1. L’abilitazione alla professione di guida turistica è valida su tutto il territorio nazionale. Ai fini dell’esercizio stabile in Italia dell’attività di guida turistica, il riconoscimento ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007,
n. 206, della qualifica professionale conseguita da un cittadino dell’Unione europea in un altro Stato membro ha
efficacia su tutto il territorio nazionale.
2. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, i cittadini dell’Unione europea
abilitati allo svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico di un altro Stato
membro operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione né abilitazione, sia essa generale o specifica.
3. Con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sentita la Conferenza unificata, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono individuati i siti di particolare
interesse storico, artistico o archeologico per i quali occorre una specifica abilitazione.
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Fonte che effettua una “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131”.
Fonte: http://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2008&numero=222
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Legge 29 luglio 2014, n. 106
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 31 maggio 2014, n. 83 recante disposizioni urgenti
per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilancio del turismo (G.U. 30 luglio 2014,
n. 175)
Art. 11: Norme urgenti in materia di mobilità, accoglienza e guide turistiche
[…]
4. All’articolo 3, comma 3, della legge 6 agosto 2013, n. 97, le parole: “novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge” sono sostituite dalle seguenti: “il 31 ottobre 2014”, e sono aggiunte, in fine, le
seguenti parole: “nonché, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, i requisiti necessari ad ottenere tale
abilitazione e la disciplina del procedimento di rilascio.” 6.
Originariamente il Ministro dei beni culturali e turismo avrebbe dovuto emanare un
decreto grazie al quale sarebbero stati determinati i requisiti necessari per ottenere
l’abilitazione specifica per lo svolgimento della professione nei siti di particolare
interesse storico, artistico o archeologico individuati, a loro volta, in un documento
allegato al decreto stesso.
Allo stato attuale, invece, si è proceduto, tramite l’emanazione di un decreto pubblicato il 7 aprile 2015, all’individuazione dei siti di particolare interesse storico,
artistico o archeologico per i quali occorre una specifica abilitazione7. Per quanto
riguarda invece il decreto recante l’individuazione dei requisiti per ottenere la specifica abilitazione, questo è a oggi allo stato di bozza: il 3 febbraio lo schema è stato
inviato alla Conferenza Unificata Stato-Regioni ai sensi dell’art. 11, della legge 106
del 20148.
Sintesi del decreto
Sessioni d’esame
Le Regioni e Province autonome dovranno, con cadenza almeno biennale, pubblicate con avviso pubblico e sul
proprio sito istituzionale, organizzare sessioni d’esame per il conseguimento della specifica abilitazione per i siti
di particolare interesse storico, artistico o archeologico localizzati sul proprio territorio regionale o della Provincia
autonoma.
Prova d’esame
L’esame per il conseguimento della speciale abilitazione deve accertare la professionalità del candidato e consiste
in una prova scritta, una prova orale e una prova tecnico-pratica.
La prova scritta, in lingua italiana, consiste nella somministrazione di quesiti a risposta multipla nelle seguenti materie: nozioni generali di legislazione e di organizzazione turistica italiana; storia dell’arte italiana con particolare
riferimento ai siti oggetto di domanda per la specifica abilitazione. La prova orale consiste in un colloquio, in lingua
italiana, sulle materie oggetto della prova scritta. La prova tecnico-pratica consiste nella simulazione di una visita
guidata, in lingua italiana, anche mediante l’ausilio di un supporto multimediale. L’esame di abilitazione si intende
superato solo se sono state sostenute con successo tutte le prove previste.
Lo schema prevede inoltre la composizione della Commissione d’esame e la istituzione di un Elenco nazionale
delle guide turistiche dotate di specifica abilitazione.
Le conferenze sono indette ai sensi dell’art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
L’elenco dei siti è reperibile sulla pagina del Ministero: http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-MiBAC/Contenuti/MibacUnif/
Comunicati/visualizza_asset.html_407317148.html
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La Conferenza Unificata è stata istituita dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che ne ha definito anche la composizione, i compiti e le modalità organizzative e operative (artt. 8 e 9 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281). La Conferenza Unificata, sede congiunta della Conferenza Stato-Regioni
e della Conferenza Stato-Città e autonomie locali, opera al fine di favorire la cooperazione tra l’attività dello Stato e il sistema delle autonomie ed
esaminare le materie e i compiti di comune interesse. È inoltre competente in tutti i casi in cui Regioni, Province, Comuni e Comunità montane, ovvero la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-Città e autonomie locali sono chiamate a esprimersi su un medesimo oggetto (d.lgs. 281/1997,
art. 9, comma 2). http://www.statoregioni.it/home_UNI.asp?CONF=UNI
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LA LEGISLAZIONE REGIONALE
La legislazione regionale risale a un periodo precedente alla riforma del titolo V
della Costituzione. Non potendo in questa
sede dar conto delle numerose norme regionali in materia, diremo in generale che
le Regioni hanno stabilito per l’accesso alla
professione il superamento di appositi esami, tendenti ad accertare sia il possesso di
specifici titoli, sia le conoscenze necessarie
e più in generale le competenze professionali. Le Regioni non hanno invece ritenuto
necessaria una programmazione numerica
della professione.
Il superamento dell’esame attribuiva il diritto
all’iscrizione in appositi elenchi tenuti direttamente dalle Regioni o dalle Province deputate secondo la legge regionale a rilasciare
l’autorizzazione e il relativo patentino.
L’autorizzazione alla quale era subordinato l’esercizio della professione non aveva
però validità su tutto il territorio nazionale, ma esclusivamente negli ambiti
provinciali e/o regionali in cui l’abilitazione era stata conseguita.
Il collegamento con un determinato territorio e i suoi aspetti storici e culturali costituiva insomma elemento “qualificante” delle conoscenze necessarie per esercitare la
professione e limite della validità dell’autorizzazione9.
Con l’emanazione dell’art. 3 della legge 6 agosto 2013, n. 97 possiamo dire quindi
che sono incompatibili le disposizioni regionali che collegano l’esercizio dell’attività a un determinato ambito di riferimento.
A tale norma non sono seguite però, almeno allo stato attuale, le norme attuative e
di transizione che regolamentino le modalità di abilitazione ed esercizio della guida
turistica, o meglio il decreto ministeriale che le aveva previste è ancora in fase di
redazione.
Sino ad allora rimarranno in vigore le relative normative regionali, fatta già salva
la possibilità di svolgere l’attività di guida turistica anche al di fuori dell’ambito
territoriale provinciale per il quale si sia già conseguita la relativa abilitazione. È
necessario precisare però che le leggi regionali continuano a subordinare la concessione dell’autorizzazione alla verifica tramite selezione del possesso di conoscenze
di uno specifico ambito territoriale e storico culturale.
CONCLUSIONI
Allo stato attuale non è possibile trarre delle conclusioni: diremo solo che, su
impulso delle associazioni di categoria, sono stati presentati sei ordini del giorno
adottati da membri della Camera dei deputati appartenenti a vari raggruppamenti politici, e che il Governo si è impegnato per un riordino normativo organico
dell’intera disciplina dell’attività di guida turistica. Per quanto riguarda i requisiti
richiesti per ottenere la specifica abilitazione si dovrà attendere la pubblicazione
del decreto.
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Luca Righi, Le professioni turistiche, in Manuale del Diritto del Turismo, Giappichelli Editore, Torino 2003, p. 298.
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