indice - Giuffre

INDICE
Capitolo I
PREMESSA
RAGIONI E PROSPETTIVE DELLA RICERCA
1.
2.
Le ragioni della ricerca. L’introduzione dell’opposizione di terzo
nel processo amministrativo impone una rimeditazione sui limiti
soggettivi del giudicato amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(Segue). Importanza di una definizione delle categorie di soggetti
ricomprese nell’ambito di incontestabilità proprio del giudicato, e
perciò escluse dall’opposizione di terzo: l’ampiezza eccessiva dei
soggetti ammessi a contestare il giudicato compromette la stabilità di quest’ultimo, ed in definitiva compromette una tutela effettiva per il ricorrente. Incertezze sulla possibilità di contestare il
giudicato per i terzi interessati di riflesso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Capitolo II
IL DIBATTITO SUL TEMA NEL DIRITTO
PROCESSUALE AMMINISTRATIVO
1.
2.
3.
Il dibattito sul tema in diritto processuale amministrativo, prima
della sentenza della Corte costituzionale sull’opposizione di terzo. I
due orientamenti fondamentali: il giudicato amministrativo di annullamento opera erga omnes, in caso di inscindibilità del vizio
dedotto; negli altri casi esso fa stato solo inter partes (Ranelletti);
il giudicato amministrativo opera, per i titolari di interessi giuridici, sempre e comunque inter partes, in ossequio al principio
processualcivilistico (Cammeo). L’affermarsi della tesi di Ranelletti
in giurisprudenza e in dottrina, con specifico riferimento all’indivisibilità dell’atto come causa di estensione ultra partes del giudicato
di annullamento (Guicciardi, Zanobini, Nigro, Sandulli, Alessi) . . .
(Segue). Un possibile approccio diverso al problema: anziché
estendere la portata del giudicato si estenda il contraddittorio
precedente al giudicato (Benvenuti, Vipiana, Corletto) . . . . . . . . . .
(Segue). Il dibattito successivamente alla sentenza della Corte costituzionale sull’opposizione di terzo. L’incontestabilità del giudicato opera sempre inter partes, ma l’annullamento dell’atto inscindibile, in quanto tale, vale erga omnes: possono contestare il
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vi
Indice
giudicato tutti i controinteressati sostanziali pretermessi, anche
intesi in senso ampio (Travi, Corletto, Lorenzotti), con alcune
eccezioni, per esempio con riferimento agli interessati di riflesso
(Travi, Corletto) o ai controinteressati rispetto ad atti generali o
normativi (Corletto). Un’impostazione diversa: la sentenza non è
opponibile ai terzi processuali controinteressati successivi (Maruotti) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Capitolo III
IL MODELLO PARADIGMATICO INDICATO DALLA
CORTE COSTITUZIONALE: I LIMITI SOGGETTIVI DEL
GIUDICATO CIVILE NEL DIBATTITO PROCESSUALCIVILISTICO
E I RIFERIMENTI IN TALE DIBATTITO AI LIMITI SOGGETTIVI
DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO
1.
2.
I limiti soggettivi del giudicato civile: cenni storici. Nel diritto
romano e nel diritto medioevale il giudicato opera in linea di
principio inter partes; solo in alcuni casi, in via eccezionale, esso
opera ultra partes. L’estensione ultra partes del giudicato civile
nel dibattito moderno, con specifico riferimento alle ricostruzioni
processualcivilistiche sui limiti soggettivi del giudicato amministrativo. I criteri incentrati sulla pregiudizialità-dipendenza tra situazioni soggettive e sull’inscindibilità: a) la logica inscindibilità
dell’oggetto del processo — come accade nelle ipotesi di impugnazione di atti amministrativi — come criterio di estensione del
giudicato ai terzi (Chiovenda); b) la subordinazione, in cui è compresa l’‘‘inscindibile connessione’’, come criterio logico di estensione — in linea generale — del giudicato ai terzi (Betti) . . . . . . .
(Segue). L’estensione ultra partes del giudicato civile nel dibattito
moderno, con specifico riferimento alle ricostruzioni processualcivilistiche sui limiti soggettivi del giudicato amministrativo. Le posizioni fondamentali nel dibattito attuale: a) Allorio e la contestazione dei limiti soggettivi del giudicato: riflessione del giudicato
sui terzi per pregiudizialità-dipendenza della loro posizione (effetti riflessi) o per concorso delle azioni rispetto a quelle esercitate in processo (coordinamento necessario, per esigenze di regolamentazione unitaria della situazione controversa). Il giudicato
sugli atti amministrativi, ricostruito come giudicato di inefficacia
(e non di annullamento) dell’atto, vale solo inter partes. b) Liebman e la rigida affermazione dei limiti soggettivi del giudicato: il
giudicato ha portata esclusivamente inter partes, mentre la sentenza ha efficacia generale; il giudicato può essere contestato —
in linea di principio — da qualunque terzo che subisca gli effetti
della sentenza, senza necessità di distinguere tra effetti diretti e
riflessi. Il giudicato sugli atti amministrativi vale sempre inter
partes; ma l’annullamento dell’atto estingue le azioni concorrenti
dei terzi interessati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.
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vii
Le analisi successive e i diversi punti di equilibrio nell’alternativa
ultra partes/inter partes sulla valenza del giudicato. Diverse declinazioni della pregiudizialità-dipendenza come fenomeno di espansione del giudicato: a) la pregiudizialità-dipendenza come fonte di
riflessione ultra partes della portata del giudicato, da un lato, e la
garanzia della difesa dei terzi tramite un’interpretazione ampia
dell’opposizione di terzo revocatoria, dall’altro lato (Proto Pisani). b) Il giudicato si riflette sui titolari di diritti, dipendenti in
via permanente rispetto a quanto deciso nel giudicato medesimo,
ma non sui titolari di diritti dipendenti in via istantanea (Luiso).
c) Il giudicato si riflette sui titolari di diritti dipendenti sulla base
di analisi da svolgere caso per caso; in particolare, esso si riflette
sui terzi titolari di posizioni dipendenti ove si faccia questione di
interessi superindividuali ovvero di situazioni per le quali si pongono particolari esigenze di certezza (Menchini). Gli altri casi di
estensione del giudicato, diversi dalla pregiudizialità-dipendenza:
l’inscindibilità della questione decisa e la superindividualità dell’interesse fatto valere come elementi di estensione del giudicato:
a) analisi del giudicato alla luce dei caratteri delle situazioni soggettive dedotte in processo: a fronte di situazioni soggettive superindividuali e parapubblicistiche oggetto del giudicato (azioni popolari; art. 2377, comma 3 c.c.), ovvero della portata assoluta
dell’oggetto del giudizio (giudicati su brevetti e giudicati di stato),
il giudicato tende ad estendersi ultra partes (Carpi). b) In caso di
rapporti plurisoggettivi inscindibili il giudicato si estende erga
omnes secundum eventum litis, applicandosi i principi generali
formalizzati dall’art. 2377, comma 3 c.c. e 1306 c.c. (Menchini) .
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Capitolo IV
I LIMITI SOGGETTIVI DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO
1.
L’impostazione del problema nella normativa costituzionale: due
sistemi di principi non facilmente conciliabili. La effettiva tutela
dell’attore a volte richiede giudicati validi ultra partes (principio
di effettività della tutela: art. 24, comma 1 Cost.) e comunque
stabili (principio di ragionevole durata del processo: art. 111,
comma 2 Cost.). La tutela di chi deve potersi difendere, ed in
particolare dei terzi coinvolti dal contenuto della sentenza, richiede invece che questi ultimi siano ammessi a contraddire, anche dopo la formazione del giudicato (principio del contraddittorio: art. 24, comma 2 Cost. e art. 111, comma 2 Cost.). Necessità
di una armonizzazione dei principi costituzionali, alla quale dovrebbe provvedere il legislatore. Due importanti esempi di bilanciamento dei principi costituzionali offerti dal legislatore: il litisconsorzio necessario e i casi di estensione esplicita del giudicato
ultra partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2.
3.
4.
5.
6.
7.
Indice
Sintesi dell’equilibrio tra i principi costituzionali proposto dal
modello processualcivilistico sui limiti soggettivi del giudicato. Il
giudicato di solito vale inter partes; ma in casi determinati il
giudicato vale ultra partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Limiti soggettivi del giudicato amministrativo e litisconsorzio: per
un giusto processo amministrativo. L’ambito soggettivo del contraddittorio processuale nel senso descritto (contraddittori legittimi) sia determinato per quanto possibile sulla base dell’ambito
soggettivo in cui la sentenza incide. Permanente importanza della
distinzione tra cointeressati e controinteressati, anche a fronte di
un ampliamento del contraddittorio processuale, per stabilire la
sussistenza di un diritto alla tutela giurisdizionale ed alla partecipazione al processo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sintesi delle oscillazioni sulle categorie soggettive ammesse a contestare il giudicato amministrativo: dai terzi sempre senza tutela,
a fronte di giudicati inscindibili, ai terzi sempre ammessi a contestare il giudicato, qualora si sviluppi un’interpretazione estensiva
della sentenza costituzionale sull’opposizione di terzo. Gli orientamenti giurisprudenziali successivi alla sentenza del giudice delle
leggi sull’opposizione di terzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I soggetti ammessi alla contestazione del giudicato amministrativo: opportunità di un intervento legislativo. Processo ed efficacia del potere amministrativo dedotto in giudizio: l’efficacia generale del contenuto dispositivo del provvedimento impugnato, in
una prospettiva tesa ad ammettere al ricorso tutti i soggetti coinvolti dal provvedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Opportunità di distinguere tra diverse posizioni soggettive contrapposte al potere, oggetto del giudicato amministrativo, al fine
di individuare i soggetti ammessi alla contestazione di quest’ultimo. I destinatari diretti del potere, da un lato, e gli altri interessati all’esercizio del potere, dall’altro lato, nel dibattito dottrinale
e nel sistema normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le sentenze di annullamento su atti amministrativi inscindibili ed
i limiti soggettivi del giudicato di annullamento: una possibile
ricostruzione. Il giudicato amministrativo di annullamento su atti
inscindibili vale inter partes processuali — in piena applicazione
dell’art. 2909 c.c. — per i destinatari del potere amministrativo.
Il giudicato amministrativo di annullamento su atti inscindibili si
estende ultra partes (processuali) agli interessati/meri amministrati, non destinatari rispetto al potere amministrativo. Tre ragioni per una possibile estensione del giudicato ultra partes, in
capo ai soggetti interessati non destinatari del potere amministrativo: a) difficoltà di applicazione del modello processualcivilistico
dei limiti soggettivi del giudicato oltre l’intenzione del legislatore
processualcivilistico, in un contesto amministrativo in cui tale
modello non risulta previsto; b) ammissione al processo amministrativo, ai sensi dell’art. 21, legge n. 1034 del 1971, come parti
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8.
9.
necessarie, dei soli destinatari del potere (limitatamente ai destinatari individuabili sulla base dell’atto impugnato) e non degli
altri interessati; c) la nascita di giudicati sempre intrinsecamente
instabili, qualora si ritenga che tutti i terzi coinvolti dal giudicato
amministrativo, e dal potere su cui il giudicato incide, debbano
essere ammessi alla contestazione del giudicato. Le diverse categorie di destinatari del potere amministrativo ammessi alla contestazione del giudicato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le sentenze ordinatorie del giudice amministrativo: inefficaci ultra partes per i destinatari, forse efficaci ultra partes per gli interessati non destinatari del potere amministrativo. Problematiche
connesse sul piano dell’incontestabilità del giudicato. Sentenze
ordinatorie del giudice amministrativo e cointeressati in termini:
possibile rilevanza di tali soggetti. Validità inter partes delle sentenze ordinatorie e problematiche emergenti con riferimento al
contraddittorio processuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Alcune ipotesi applicative delle considerazioni illustrate: limiti
soggettivi del giudicato amministrativo e processo su atti e poteri
individuali, atti e poteri plurimi e collettivi, atti e poteri normativi
e generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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