libro verde: la politica a favore delle pmi - IGI

Anno 2011, Numero 538
27 aprile 2011
Tribunale R.G. n. 431/2008
Istituto Grandi Infrastrutture
APPALTI e CONCESSIONI
Europa e Regioni
LIBRO VERDE: LA POLITICA A FAVORE DELLE PMI
Il Libro Verde rilancia il tema dell’accesso agli appalti delle PMI con il Capitolo 3 – Un mercato
europeo degli appalti più accessibile- che fa riferimento a documenti delle Istituzioni UE e degli
Uffici della Commissione europea, e in particolare [2009/2175 (INI) Relazione del Parlamento
Europeo; SEC (2008) 2193 – Codice europeo delle buone pratiche e Studio statistico della
Direzione generale imprese, sett. 2010 relativo al periodo 2008-2010].
Il tema del miglioramento dell’accesso delle PMI al mercato degli appalti pubblici, vede al centro il
cosiddetto Small business act per l’Europa (SBA), adottato nel giugno del 2008, corroborato da altri
documenti di analisi e statistici circa il ruolo delle PMI nel settore degli appalti relativi al 2008,
2009 e 2010. In particolare, i documenti rilevanti sono il Piano d’azione ed il Codice europeo di
buone pratiche, per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici, che apporta spunti
significativi con esempi pratici interessanti di esperienze sia dell’Unione che di singoli Stati
membri.
Nel Codice confluiscono molte indicazioni ed esempi emersi dalla Consultazione on line (500
risposte), che evidenziano una convergenza delle PMI interpellate su 4 temi cardine per il
miglioramento dell’accesso agli appalti pubblici:
1) migliore informazione sugli appalti pubblici banditi e da bandire;
2) creazione di piattaforme nazionali per le PMI;
3) migliore supporto alle PMI nella preparazione delle loro offerte;
4) necessità di migliorare il subappalto.
Lo scopo del Codice delle buone pratiche è duplice: fornire alle autorità aggiudicatrici degli Stati
membri orientamenti generali su modalità di applicazione del quadro legislativo comunitario che
consentano una partecipazione effettiva delle PMI alle procedure di aggiudicazione degli appalti,
nonché mettere in rilievo le norme e le pratiche nazionali che favoriscono l’accesso delle PMI agli
appalti pubblici.
Tali norme e pratiche, raccolte per la prima volta in un unico “Codice”, sono di seguito sintetizzate
attraverso le esperienze più interessanti realizzate in vari Stati membri, con l’aggiunta di ulteriori
notizie più recenti.
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Tuttavia occorre premettere che, ad oggi, soltanto un piccolo numero di Stati membri ha adottato e
attuato una “strategia”, un “programma” o un “piano d’azione” nazionale allo scopo specifico di
migliorare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici.
Ciò spiega perché soltanto alcuni Stati membri abbiano presentato una serie completa di iniziative
adottate in questo campo, mentre la grande maggioranza degli Stati membri ha descritto soltanto
sporadici o limitati interventi specifici negli ultimi anni.
Il “Codice di buone pratiche”, così come le ricerche successive, propone possibili soluzioni alle
principali difficoltà incontrate e comunicate dalle PMI e dai loro rappresentanti, raggruppate nelle
seguenti categorie di questioni:
- superare le difficoltà connesse all’entità degli appalti
- garantire l’accesso alle informazioni pertinenti
- migliorare la qualità e la comprensione delle informazioni fornite
- fissare livelli di capacità e requisiti finanziari proporzionati
- alleggerire gli oneri amministrativi.
Politiche nazionali
Suddivisione in lotti
La misura più efficace appare quella della suddivisione in lotti degli appalti adeguati alle PMI. Gli
Stati che più si distinguono per tale applicazione sono Francia, Polonia, Slovenia, Cipro, Germania
(quelli che meno vi ricorrono sono Repubblica Ceca, Austria, Malta).
La disciplina più organica è quella francese, dove il Code 2006 vigente ne fa, all’art. 10, il perno
stesso della disciplina, con obbligo specifico e generalizzato di suddivisione in lotti degli appalti,
salvo ragioni tecniche od economiche debitamente motivate. In Francia la pratica dell’allotissement
è molto cresciuta negli ultimi anni.
In alcuni Stati membri, come l’Ungheria e la Romania, la promozione della suddivisione dei
contratti in lotti è accompagnata da disposizioni di legge nazionali che specificano che i criteri di
selezione devono essere connessi e proporzionati ai lotti individuali e non al valore aggregato di
tutti i lotti.
In Irlanda, come in altri Stati membri, al momento di bandire appalti di costruzione di grande entità,
è abitudine di molte autorità aggiudicatrici pubblicizzare e aggiudicare separatamente i contratti
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relativi ad alcuni aspetti specialistici (per es. servizi elettrici, servizi meccanici, contratti per
allestimenti speciali, ecc.) a operatori economici che sono chiamati a collaborare con l’imprenditore
cui è stato aggiudicato l’appalto di coordinamento dell’intero progetto. Tale pratica da un lato
facilita la partecipazione delle PMI e, dall’altro, fa sì che l’autorità aggiudicatrice non debba farsi
carico dei problemi di coordinamento dell’esecuzione dei diversi lotti.
In Lituania, l’ufficio degli appalti pubblici svolge un’analisi ex ante dei bandi di gara prima che essi
siano inviati alla banca dati TED per la pubblicazione e, come parte dell’analisi, l’ufficio
raccomanda che le autorità aggiudicatrici prendano in considerazione la suddivisione del contratto
in lotti.
Spesso la misura della suddivisione in lotti è accompagnata da misure amministrative di fatto
tendenti a limitare o escludere il subappalto ovvero a limitarlo ad un solo livello.
Accordo quadro
Altra misura di favore per le PMI molto diffusa in vari Stati membri è il ricorso agli accordi
quadro, anche con diversi operatori economici, spesso con la specificazione che i livelli minimi di
capacità richiesti per l’aggiudicazione di un accordo quadro devono essere connessi e proporzionati
al contratto da concludere di maggior entità e non al totale dei contratti programmati per l’intera
durata dell’accordo quadro.
In particolare, il Regno Unito ha pubblicato orientamenti che consigliano alle autorità
aggiudicatrici, pur in presenza di un accordo quadro, di ricercare il miglio rapporto qualità/prezzo,
ivi compresa la possibilità di approvvigionarsi al di fuori dell’accordo quadro qualora:
- le condizioni del mercato a breve termine (per esempio, un calo inaspettato del prezzo di un certo
prodotto) indichino che le autorità aggiudicatrici potrebbero spuntare prezzi più convenienti;
- beni o soluzioni innovative non siano contemplati dagli accordi quadro in vigore.
In Germania, l’esperienza mostra che le PMI sono ben rappresentate negli accordi quadro utilizzati
per soddisfare le necessità ricorrenti delle autorità aggiudicatrici in termini di piccoli servizi o
forniture (per es. servizi tipografici).
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Uno studio di casi esemplificativi del Regno Unito illustra mostra come è stato organizzato un
accordo quadro per fornitori di arredamenti da ufficio che ha coinvolto le imprese di dimensioni
piccole e grandi. I grandi fornitori di mobili hanno potuto conseguire economie di scala con
l’arredamento standard da ufficio, mentre le PMI, grazie alla loro flessibilità, hanno potuto
soddisfare le esigenze relative ad articoli specifici, come arredi per sale di accoglienza e sale
congressi nonché sedie speciali. Solitamente questi ultimi articoli hanno specifiche tecniche di
standard superiore e variano da una commessa all’altra. In tal modo, l’autorità aggiudicatrice è
riuscita a ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo tanto per l’arredamento standard quanto per gli
articoli di arredo speciali.
Requisiti tecnici e finanziari particolari per le PMI
Requisiti degli offerenti
In Francia, nelle procedure di aggiudicazione, il semplice fatto che un candidato o un offerente non
possa fornire la prova di aver eseguito contratti dello stesso tipo non può essere un motivo di
eliminazione del candidato o dell’offerente e non esime l’autorità aggiudicatrice dal controllare la
capacità professionale, tecnica e finanziaria del candidato o dell’offerta in questione.
Per gli appalti di valore non elevato, il governo del Regno Unito consiglia alle autorità
aggiudicatrici di richiedere informazioni soltanto in merito a due esercizi contabili oppure, qualora
la documentazione contabile non dovesse essere disponibile per ragioni obiettive (vale a dire nel
caso di nuove società, ecc.), altre informazioni pertinenti, come i conti di gestione.
In Lettonia, l’ufficio preposto al controllo degli appalti raccomanda alle autorità aggiudicatrici di
fare riferimento, nei criteri di qualificazione relativi all’esperienza richiesta all’offerente,
all’esperienza del personale piuttosto che dell’impresa dell’offerente. Questo perché tale ultimo
criterio probabilmente non garantirebbe il raggiungimento dell’obiettivo che l’autorità
aggiudicatrice si prefigge fissando questo requisito e sarebbe maggiore la probabilità di escludere
PMI giovani, ma formate da individui altamente qualificati.
Richiedere solo garanzie finanziarie proporzionate
Garanzie finanziarie sproporzionate richieste dalle autorità aggiudicatrici (per es., garanzie bancarie
per la copertura dei rischi connessi alla procedura di aggiudicazione e all’esecuzione di un
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controllo, compresi quelli che vanno oltre il controllo dell’impresa) costituiscono un ostacolo alla
partecipazione delle PMI agli appalti pubblici. Inoltre, bisognerebbe evitare di trattenere in modo
ingiustificato e prolungato le risorse (per es., garanzia di partecipazione) degli operatori economici,
mentre andrebbe incoraggiata la riduzione delle garanzie finanziarie in base alle prestazioni del
contratto.
Normative nazionali
Ai sensi della legge bulgara, l’importo della garanzia di partecipazione non può superare l’1% del
valore dell’appalto, mentre l’importo della garanzia per la buona esecuzione del contratto non può
superare il 5% del valore dell’appalto. Inoltre, nel caso dei candidati respinti, la garanzia di
partecipazione viene restituita entro tre giorni dalla scadenza dei termini per il ricorso contro la
decisione dell’autorità aggiudicatrice circa la qualificazione e, nel caso dei candidati selezionati,
entro tre giorni dalla scadenza dei termini per il ricorso contro la decisione di aggiudicazione.
La normativa tedesca prevede che le garanzie finanziarie possano essere richieste soltanto a certe
condizioni, in particolare alla condizione che sia osservato il principio di proporzionalità. Per gli
appalti di lavori, le garanzie finanziarie possono essere richieste per contratti di valore pari o
superiore a 250 000 euro. Per i contratti di servizi, la soglia è fissata a 50 000 euro.
A Malta, il requisito della garanzia bancaria è stato abolito per gli appalti al di sotto delle soglie UE.
Poiché sono numerose le PMI che partecipano a tali gare d’appalto, questo è stato considerato un
passo importante verso la riduzione degli ostacoli per le PMI.
In molti Stati membri l’esperienza ha mostrato che l’onere per le PMI può essere ridotto se la
garanzia di buona esecuzione non viene richiesta sul valore totale dell’appalto in un unico
documento ed è, invece, possibile offrire garanzie relative a fasi separate dell’esecuzione in
documenti separati.
Semplificazioni amministrative
Va pure evidenziato il fatto che in alcuni Stati membri, tra cui Olanda, Belgio e Ungheria, le
autorità aggiudicatrici non possono richiedere agli offerenti di fornire fatti o dati che l’autorità
aggiudicatrice può verificare facilmente e gratuitamente presso una banca dati autenticata e
accessibile online (per es. i dati relativi all’impresa).
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Garanzia di pagamento
Va fatta menzione delle seguenti norme e pratiche nazionali.
La legge ungherese impone all’autorità aggiudicatrice di pagare l’offerente entro 30 giorni
dall’esecuzione del contratto. Laddove sia stato verificato che l’offerente abbia eseguito il contratto
e che l’autorità non abbia provveduto al pagamento entro il termine previsto, l’offerente ha il diritto
di prelevare direttamente la somma dovuta dal contro bancario dell’autorità aggiudicatrice.
La Francia ha con apposito Decreto del 2008 introdotto il termine di 30 giorni, ma ha anche
provveduto ad una serie di misure applicative della norma mediante la creazione di un “Monsieur
PMI” in ogni Dipartimento con il compito di facilitare il rispetto del termine e di monitorare i tempi
reali di pagamento e con l’obbligo di pubblicare on line tutti i dati.
Agevolazioni non normative
Le azioni agevolative a carattere non normativo sono tenute in alta considerazione dalla
Commissione europea e da molti Stati membri e si esplicano in azioni informative (Guide, accessi
liberi al web e a banche dati ecc.) e formative.
In Francia è stata pubblicata una guida pratica per le PMI su come sfruttare al meglio le possibilità
offerte dal mercato degli appalti pubblici (Guide pratique pour la réponse des PME à la comande
publique, http://www.pme.gouv.fr/essentiel/vieentreprise/guidepratique-050208.pdf).
La guida offre orientamenti alle PMI riguardo alle modalità di accesso alle informazioni relative
alle opportunità commerciali, a come familiarizzarsi con il quadro normativo del settore, a come
comprendere le reali esigenze delle autorità aggiudicatrici sulla base dei documenti di gara
pubblicati, a come valutare se le imprese hanno veramente la capacità di dare esecuzione al
contratto e a come poter adottare una strategia per la presentazione delle offerte.
In Austria, la centrale di committenza ha approntato una lista di controllo che può essere utilizzata e
pubblicata in allegato ai bandi di gara di interesse per le PMI, per prevenire gli errori più comuni
commessi dalle PMI nella presentazione delle offerte.
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Il Regno Unito ha elaborato un programma di formazione per le PMI, di cui hanno usufruito oltre
3.000 PMI e 820 autorità aggiudicatrici a livello regionale nel 2005-2006. L’obiettivo della
formazione era di dotare le PMI delle conoscenze necessarie per partecipare a una gara d’appalto,
nonché di sensibilizzare le autorità aggiudicatrici sugli ostacoli che le PMI devono affrontare. Alla
luce del successo riscosso, il Regno Unito ha predisposto un corso online permanente per le PMI
intitolato “Winning the Contract” (Aggiudicarsi il contratto). Il corso offre consigli pratici alle
imprese per conoscere le opportunità del settore pubblico e fornisce una guida esplicativa della
procedura di presentazione delle offerte.
Altre iniziative analoghe sono presenti in molti paesi nordici oltre che in Olanda, Irlanda ed
Ungheria.
e-Procurement
Sempre più diffuso in molti Stati membri l’utilizzo delle gare elettroniche considerate uno
strumento di più agevole accesso per le PMI se gestito con criteri adeguati.
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