Accreditamento e qualità nei Servizi per l`impiego

Benchmarking sui modelli e sulle pratiche
di governance nelle politiche del lavoro
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE NELLE POLITICHE DEL
LAVORO
Spagna
Supporti documentali ed informativi per la governance e la
qualificazione dei sistemi
Dicembre 2010
LA GOVERNANCE INTERISTITUZIONALE
NELLE POLITICHE DEL LAVORO
Le relazioni e la
cooperazione
interistituzionale fra le
diverse articolazioni
dello Stato
In base all’assetto istituzionale predisposto dalla Legge 56/2003, il
Ministero del Lavoro (MTIN) è l'organismo responsabile per il
coordinamento del disegno statale sulle politiche per l'occupazione.
Compete al Governo, sempre su proposta del MTIN, l’approvazione
dei progetti di legge e delle disposizioni regolamentari relative
all’intermediazione e al collocamento nel mercato del lavoro, alla
promozione dell’occupazione, alla protezione dei disoccupati, alla
formazione professionale occupazionale e continua nell’ambito
statale.
Dal Ministero dipendono una serie di strutture di riferimento che,
oltre al Servizio Pubblico Statale per l’Impiego (SPEE), rientrano
sotto la sua autorità per l’esecuzione di compiti precisi: Istituto
Nazionale per la Previdenza Sociale (INSS), l’Ispettorato del Lavoro
(ITSS) e l’Istituto Nazionale per la Salute e la Sicurezza sui luoghi di
lavoro (INSHT).
L’Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale (INSS) è stato
costituito nel 1978, sotto forma di Ente gestionale dotato di propria
personalità giuridica, dipendente dal Ministero del Lavoro, tramite la
segreteria di Stato per la Sicurezza Sociale. Compito principale è la
gestione e l’amministrazione delle prestazioni a carattere economico
rientranti nel sistema della previdenza sociale, con l’esclusione di
quelle rientranti nella competenza delle Comunità Autonome. Nello
specifico si occupa di:






riconoscimento e controllo sul diritto alle prestazioni ed indennità
del sistema di Previdenza Sociale, senza alcuna ingerenza sia
sulle competenze in capo al Servizio Pubblico per l’Impiego
Statale (in materia di prestazioni inerenti la tutela contro la
disoccupazione), sia su quelle dell’Istituto Sociale della Gente di
Mare, in relazione al regime speciale a cui i lavoratori di
riferimento sono assicurati;
concessione e successivo controllo del diritto a prestazioni a
sostegno del reddito, in caso di figli a carico;
riconoscimento al diritto all’assistenza sanitaria;
partecipazione, in ambito internazionale e con compiti
precedentemente fissati con il Ministero del Lavoro, nel processo
di negoziazione e di esecuzione di Convenzioni Internazionali
sulla Previdenza Sociale, così come l’appartenenza ad
associazioni ed organismi internazionali;
gestione del Fondo Specifico Mutualistico dei Funzionari della
Previdenza Sociale;
funzionamento del Registro delle Prestazioni Sociali Pubbliche.
2
L’Istituto è composto da organi di partecipazione e vigilanza sulla
sua gestione (Consiglio Generale e Commissione Esecutiva) e di
direzione, tra cui la Direzione Generale, le vicedirezioni e la
Segreteria. A livello nazionale è competente la stessa Direzione
Generale, tramite la segreteria di riferimenti, mentre in ambito locale
mediante le Direzioni Provinciali e i Centri di Attenzione ed
Informazione sulla Previdenza Sociale (CAISS), da essa dipendenti.
Nello specifico la Direzione Generale assume la responsabilità della
pianificazione, controllo ed ispezione di tutte le attività svolte; la
Segreteria Generale ha le funzioni di proporre la pianificazione
strategica dell’Istituto, e le modalità di coordinamento con le otto
vicedirezioni; le 52 Direzioni Provinciali sono classificate in sei
categorie. Nel complesso il totale dei dipendenti risulta superiore alle
14 mila unità, il 90% delle quali composto da funzionari. Nel corso
del 2008 sono state gestite oltre 18 milioni di richieste, formulate
mediante diretta presenza fisica presso i Centri di Attenzione, il
23,48% delle quali riguardanti il pensionamento, il 28,80% il
congedo di maternità obbligatoria, il 23,11% l’assistenza sanitaria,
mentre la restante quota percentuale si compone di interventi
minori.
L’Ispettorato del Lavoro (ITSS) dipende dalla Direzione Generale del
Ministero del Lavoro, come previsto dalla Legge 42/1997, ed è la
struttura amministrativa competente del servizio pubblico di
controllo e vigilanza sul rispetto della normativa sociale e le eventuali
responsabilità a carattere amministrativo nelle quali possono
incorrere datori di lavoro e lavoratori inadempienti, assieme
all’orientamento e l’informazione verso di essi, circa le principali
tematiche del lavoro e della sicurezza sociale.
La Direzione Generale dell’ITSS assume come obiettivo fondamentale
del suo lavoro la promozione all’adempimento volontario degli
obblighi di lavoro e della previdenza sociale da parte delle imprese e
dei lavoratori, promuovendo azioni preventive ma anche correttive e
sanzionatorie (in caso di violazioni), sulla base del rispetto della
normativa sociale e delle disposizioni inerenti la salute e la sicurezza
sui luoghi di lavoro. Sebbene l’Ispettorato del Lavoro sia una delle
istituzioni sociali presente in Spagna da oltre cento anni, la sua
struttura ed il suo funzionamento attuale risulta conforme alle
Convenzioni 81 e 129 dell’ILO, contestualmente all’organizzazione
istituzionale del Paese, nel quale il servizio ispettivo, attraverso gli
strumenti di collaborazione e cooperazione, presta la propria attività
sia all’Amministrazione Centrale dello Stato, che alle Comunità
Autonome, in accordo con la distribuzione delle competenze
legalmente prevista. Nello specifico, le attività svolte possono così
essere raggruppate:
Vigilanza sull’osservanza della normativa di riferimento, dei
regolamenti e del contenuto della contrattazione collettiva:
 diritto del lavoro e relazioni sindacali;
 prevenzione dei rischi professionali;
 norme sull’applicazione del sistema della sicurezza sociale;
 regolamenti
in
materia
di
collocamento,
tutela
della
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disoccupazione, lavoro di stranieri, formazione professionale e
continua, agenzie di somministrazione;
Servizi di assistenza tecnica:
 informazione, assistenza ed orientamento generale verso i datori
di lavoro ed i lavoratori, in occasione dello svolgimento della
funzione ispettiva;
 assistenza specifica su richiesta di altri organismi coinvolti nella
sicurezza sociale;
 messa a disposizione di materiale informativo per le autorità
giudiziarie competenti in materia di lavoro.
Servizi di arbitrato e conciliazione
Va sottolineato che la competenza dell’Ispettorato in questo campo
deve derivare da un preventivo accordo tra le parti coinvolte nella
vertenza.
Servizi di ispezione
 notifiche al datore di lavoro, in caso di eventi che non producono
effetti dannosi diretti ai lavoratori;
 avvio di procedimenti sanzionatori utilizzando il Codice delle
infrazioni;
 richiesta di immediata cessazione dal lavoro e dalle attività ad
esso connesse, per palese violazione della normativa sulla
prevenzione dei rischi professionali;
 comunicazioni agli organi di controllo competenti circa l’eventuale
violazione sull’utilizzo di contributi e di sovvenzioni inerenti la
promozione dell’occupazione, la formazione professionale e le
politiche sociali.
L’Istituto Nazionale per la Salute e la Sicurezza sui luoghi di lavoro
(INSHT) è la struttura specializzata a carattere tecnico-scientifico,
che ha come fine ultimo quello di analizzare le condizioni di salute e
di sicurezza occupazionale, promuovendo e sostenendo il loro
costante miglioramento. La sede centrale è a Madrid, e dispone
inoltre di quattro centri nazionali situati a Madrid, Barcellona, Siviglia
e Vizcaya. Circa i rapporti con le Comunità Autonome, essi sono
regolati da apposite convenzioni. Tra i principali compiti svolti
figurano quelli di assistenza tecnica nell’elaborazione della normativa
di riferimento e nella sua implementazione, sia a livello nazionale che
internazionale; la promozione di attività di formazione, di
informazione, di studio e divulgazione in materia di prevenzione dei
rischi sul lavoro, in cooperazione con gli organismi tecnici in materia
preventiva delle Comunità Autonome; assistenza tecnica e
collaborazione con l’Ispettorato del Lavoro nello svolgimento della
sua funzione di vigilanza e controllo, ai sensi dell’articolo nove della
Legge di prevenzione sui rischi derivanti dal lavoro, nell’ambito della
Pubblica
Amministrazione;
collaborazione
con
organismi
internazionali e realizzazione di programmi di cooperazione sui temi
di competenza, facilitando la partecipazione delle Comunità
Autonome; fornire, in accordo con le Amministrazioni competenti,
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sostegno tecnico specialistico in materia di certificazione ed
accreditamento; garantire il coordinamento, lo scambio di
informazioni e di esperienze tra i diversi soggetti pubblici,
incoraggiando soprattutto la realizzazione di attività di promozione
della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro da parte delle
Comunità Autonome; fungere, infine, da centro di riferimento
nazionale in materia di relazioni con omologhe agenzie dell’Unione
Europea, assicurando in particolare il coordinamento con l’Agenzia
Europea per la Salute e la Sicurezza sui Luoghi di Lavoro (OSHA).
Le relazioni e la
cooperazione
interistituzionale fra lo
Stato e le articolazioni
locali
Compete invece alle Comunità Autonome l’attuazione della politica
sul lavoro nel proprio ambito territoriale, la promozione
dell’occupazione e l’applicazione della legislazione lavoristica sui
programmi e sulle misure ad esse trasferite dallo Stato.
La collaborazione tra i vari livelli amministrativi in Spagna non viene
prevista esplicitamente dalla Costituzione: solo l’art. 103 si riferisce
al coordinamento come principio sul quale si regge l’amministrazione
pubblica e l’art. 149 stabilisce l’opportunità dell’istituzione di
meccanismi di collaborazione a seguito della divisione delle
competenze tra Stato e Comunità. Ad intervenire su questo aspetto
sono stati il Tribunale Costituzionale e la dottrina giuridica spagnola,
che hanno individuato tre forme di collaborazione tra Stato e
Comunità Autonome: il coordinamento, la cooperazione e il dovere di
aiuto reciproco.
Il coordinamento presuppone la predominanza di uno dei due livelli
di governo e quasi sempre questa predominanza viene attribuita allo
Stato centrale. Tuttavia le sentenze del Tribunale Costituzionale (n.
32 del 1983, n. 104 del 1988) hanno precisato che, in rispetto del
principio di autonomia delle Comunità, questa predominanza deve
essere esercitata solo quando lo Stato coordina materie su cui ha
una competenza legislativa piena e la Comunità solo la competenza
esecutiva.
La cooperazione rappresenta un esercizio congiunto delle
competenze, che concerne tanto lo Stato quanto la Comunità
Autonoma. Nell’ambito della cooperazione non esiste un rapporto di
predominanza di uno dei due livelli, ma si tende ad una
corresponsabilizzazione di entrambi con uguali responsabilità sulla
materia disciplinata e sullo sviluppo delle attività.
Il dovere di aiuto reciproco deriva direttamente dal principio più
generale di collaborazione tra le entità statali. Questo principio è
implicito in ogni norma che stabilisce la divisione delle competenze e
riguarda l’obbligo di svolgere tutte le attività necessarie affinché
ciascun livello amministrativo possa esercitare correttamente ed
efficacemente le proprie competenze. Solitamente si manifesta nei
servizi amministrativi e nel dovere di scambio delle informazioni.
Se la definizione del principio di collaborazione è stata dettata dalla
dottrina giuridica, gli strumenti di collaborazione e i procedimenti
messi in atto si devono alla legislazione corrente. Si possono
distinguere in generale:
5


strumenti di collaborazione multilaterali e settoriali, che
riguardano una materia specifica e coinvolgono lo Stato e più
Comunità contemporaneamente;
strumenti di collaborazione bilaterali, che possono riguardare una
o più materie e coinvolgono lo Stato e una sola Comunità
Autonoma.
Tra le forme più comuni di relazione tra lo Stato e la Comunità
Autonoma, vi è la collaborazione bilaterale. Negli anni passati la
pratica della collaborazione multilaterale con lo Stato centrale è stata
deludente e la collaborazione tra le Comunità è stata praticamente
inesistente, con una scarsa manifestazione di volontà collaborativa
su problemi e interessi comuni. Nonostante la giurisprudenza del
Tribunale Costituzionale su questo argomento abbia riconosciuto
l’esistenza di un principio generale di collaborazione tra lo Stato e le
Comunità, che si configura come un dovere mutuo e reciproco di
lealtà e solidarietà, ancora oggi le relazioni tra Stato e Comunità
costituiscono un elemento da rafforzare e, per quanto concerne le
tematiche afferenti il mercato del lavoro, si sviluppano attraverso la
Conferenza Settoriale del Lavoro, menzionata in precedenza.
Bisogna inoltre aggiungere che, tutte le Comunità Autonome hanno
costituito
strutture
pubbliche
regionali
per
l’incrocio
domanda/offerta, ricorrendo alla figura dell’organismo autonomo,
con personalità giuridica e patrimonio proprio, ascritto all’assessorato
(Consejería) a cui il governo locale ha attribuito le competenze in
materia di politiche della formazione professionale, dell’impiego e di
promozione dell’occupazione. Queste strutture gestiscono i
programmi e le misure statali trasferite dallo Servizio Pubblico per
l’Impiego Statale (SPEE) e realizzano altri interventi disegnati a
livello regionale. In tutte le Comunità esiste un organo collegiale
tripartito
(governo
regionale,
rappresentanze
sindacali
ed
imprenditoriali) di partecipazione e programmazione alle politiche ed
agli interventi di riferimento. Queste strutture regionali, si sono
quindi dotate di una rete territoriale di centri per l’impiego, che
costituiscono i punti di erogazione diretta dei servizi all’utente. Parte
di tali servizi può essere fruita attraverso i rispettivi siti web degli
SPI di ciascuna Comunità, mentre una consistente quota di interventi
(soprattutto nel settore delle politiche della formazione) sono
esternalizzati alle cosiddette Entità Collaboratrici, organismi senza
fini di lucro con i quali si stabiliscono apposite convenzioni e/o che
ricevono le sovvenzioni della Comunità Autonoma mediante la
partecipazione a bandi di gara.
Le relazioni e la
cooperazione
interistituzionale tra
articolazioni locali
In riferimento alle politiche del lavoro, nelle Comunità Autonome la
formulazione delle politiche occupazionali avviene attraverso istanze
di concertazione tra i governi regionali, i sindacati e le
rappresentanze imprenditoriali, nelle quali si stabiliscono gli obiettivi,
le misure, il finanziamento ed il sistema di valutazione. Tra gli
strumenti principali ricordiamo i Patti Regionali per l’Occupazione,
che includono anche le misure di coordinamento tra le politiche per
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l’occupazione e le politiche sociali, per lo sviluppo economico, per
l’innovazione tecnologica e di formazione professionale.
Altri meccanismi di coordinamento e concertazione a livello regionale
sono i Consigli Economico Sociali, organi tripartiti di carattere
consultivo su materie socioeconomiche e lavoristiche. La loro
funzione, in particolare, è esprimere valutazioni sui progetti di legge
in questi campi ed elaborare studi e rapporti su tematiche di
interesse delle parti sociali.
Esistono anche i Patti Locali per l’Occupazione, che hanno una
funzione analoga a quelli regionali, nel contesto dei Comuni. Alcune
regioni, come per esempio la Catalogna, assegnano un ruolo
strategico ai patti locali, e li stanno rafforzando dal punto di vista
delle risorse loro destinate, per trasformarli nello strumento
principale di decentramento territoriale della programmazione delle
politiche regionali.
In linea generale va chiarito che nella Costituzione è prevista la
collaborazione orizzontale tra le Comunità attraverso le Convenzioni,
art. 145.2. Paradossalmente però le Convenzioni orizzontali, che
hanno una specifica contemplazione nella Costituzione, sono
inesistenti e poco praticate, rispetto alle Convenzioni verticali, tra
Stato
e
Comunità
che,
nonostante
una
mancanza
di
regolamentazione costituzionale, sono molto più numerose.
Gli accordi orizzontali tra le Comunità hanno una stretta regolazione
costituzionale, definita sul sostegno nella prestazione di opere e
servizi, ma di fatto scarsamente praticata. L’art. 145.2 della
Costituzione prevede due tipi di convenzioni: il primo per la gestione
di servizi propri, che richiede la comunicazione al Parlamento, il
secondo per l’accordo di cooperazione, che richiede l’autorizzazione
del Parlamento. In entrambi i casi è necessario che le Comunità
operino all’interno delle loro competenze rispettando i principi
generali di attuazione, però mentre il primo sembra riferirsi ad una
semplice modalità di prestazione di servizio e richiede solo la
comunicazione al Parlamento, il secondo presuppone un’alterazione
del regime normale di esercizio della competenza della quale a priori
non si può stabilire il profilo e richiede l’autorizzazione del
Parlamento. I problemi principali per l’autorizzazione risiedono nella
regolazione che è prevista nello Statuto di Autonomia della Comunità
e che spesso è la principale causa del rifiuto del Parlamento. Si tratta
di un sistema molto rigido che non esiste negli altri Paesi in cui gli
accordi orizzontali rappresentano uno strumento importante di
cooperazione e per questo non sono sottoposti a nessun tipo di
intervento federale.
In Spagna, infatti, ciascuna Comunità può adottare decisioni che
possono essere applicate solo all’interno del proprio territorio e
nessuno strumento, oltre le Convenzioni, permette l’adozione di
compromessi di attuazione. L’assenza di collaborazione comporta
limitazioni allo sviluppo o spese maggiori in alcuni settori e in
particolar modo per le Comunità confinanti, si pensi, ad esempio, alla
ricerca, alla protezione ambientale, alla costruzione di strade, alla
protezione civile.
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La cooperazione interistituzionale tra articolazioni locali è concessa in
Spagna solo tra le Province, essendo vietata la costituzione di una
federazione tra Comunità Autonome, pur non essendo proibita la
cooperazione tra esse. Pertanto, la cooperazione interistituzionale a
livello locale è assicurata dalla FEMP – Federazione Spagnola dei
Comuni e delle Province, costituita nel 1985 ai sensi della Legge che
disciplina gli strumenti di governo a livello locale e dichiarata
associazione di pubblica utilità con l’accordo del Consiglio dei Ministri
del giugno 1985. Svolge un’attività di raccordo tra gli Enti locali a
difesa dei loro interessi generali nei confronti dell’Amministrazione
generale dello Stato, anche se le questioni inerenti le politiche ed il
mercato del lavoro non risultano tra i principali temi all’ordine del
giorno.
Il cofinanziamento
delle politiche del
lavoro fra i diversi
livelli istituzionali e
territoriali
In Spagna le politiche del lavoro sono finanziate sia a livello centrale,
che da parte delle singole Comunità Autonome. Complessivamente,
la spesa pubblica per le politiche del lavoro in Spagna incide per il
2,17% sul PIL annualmente prodotto (fonte: Eurostat 2008). La
percentuale può essere ulteriormente suddivisa se si considerano le
politiche attive e quelle passive, come illustrato dalla tabella
seguente:
Spesa per le politiche del lavoro (% di incidenza sul PIL)
2008
Politiche attive
Servizi per il lavoro
0,09
Formazione
0,15
Sostegno al placement e all’outplacement
0,02
Creazione diretta di occupazione
0,06
Incentivi per lo start-up
0,09
Incentivi per l’occupazione
0,32
Totale politiche attive
0,73
Politiche passive
Sussidi di disoccupazione
1,40
Sostegno al prepensionamento
0,04
Totale politiche passive
1,44
Fonte: Eurostat – OECD Stat.
In riferimento al sostegno delle politiche del lavoro, va segnalato che
l’articolo 19 della Legge 56/2003 stabilisce come quelle messe in
atto dalle Comunità Autonome ed il cui finanziamento non derivi da
risorse provenienti dal Servizio Pubblico per l’Impiego Statale
(SPEE), vadano attuate mediante le risorse messe a disposizione
dalle Comunità stesse (ottenute dall’imposizione tributaria),
integrandole con quelle dei Fondi Strutturali (FSE e FESR)
provenienti dall’Unione Europea.
Per quanto concerne il finanziamento delle politiche del lavoro a
livello nazionale, dal bilancio di previsione dello Stato per il 2010 si
rileva un’allocazione di oltre 7,8 miliardi (su uno stanziamento
complessivo di 350 miliardi di euro circa), a cui vanno aggiunti 31
8
miliardi per le prestazioni di disoccupazione, gestite completamente
dall’Amministrazione centrale dello Stato (Servizio Pubblico Statale
per l’Impiego). Il programma di lavoro per il 2010 viene denominato
“Sostegno all’inserimento e la stabilità del lavoro” e si sviluppa su tre
assi strategici: promozione e gestione dell’occupazione (che include
le scuole professionali), formazione per il lavoro. La maggior parte
degli interventi previsti risulta di competenza delle Comunità
Autonome e, sebbene i fondi per le politiche attive continuino a
formare una parte del bilancio del Servizio Pubblico Statale per
l’Impiego (SPEE), rimanendo ad esso iscritte per la definizione degli
obiettivi generali, la concreta esecuzione delle misure è quindi ad
esse attribuita, con l’affidamento sia della gestione che del controllo
dei finanziamenti provenienti dallo Stato, come stabilito dai
corrispondenti decreti reali di riferimento.
La ripartizione finanziaria delle risorse statali viene effettuata sulla
base del numero dei disoccupati (“tasa de paro”) registrati in
ciascuna Comunità Autonoma, a seguito di una decisione adottata a
maggioranza
assoluta,
oppure
con
il
parere
favorevole
dell’Amministrazione Generale dello Stato e la maggioranza semplice
dei rappresentanti delle Comunità Autonome: gli accordi così
maturati possono formalizzarsi sotto forma di intese della conferenza
settoriale e quindi successivamente pubblicati nel Bollettino Ufficiale
dello Stato (BOE) e nelle Gazzette Ufficiali delle Comunità stesse.
Attualmente risulta in vigore l’accordo della Conferenza, raggiunto
nel 2009, per il periodo 2010-2012 che, oltre al totale dei disoccupati
presenti in ciascun Comunità Autonoma, utilizza come criterio di
ripartizione i parametri fissati dal Fondo Sociale Europeo e la media
retributiva percepita per disoccupato.
Le risorse stabilite per la promozione del mercato del lavoro in sede
di Conferenza Settoriale, gestite dalle Comunità Autonome,
presentano nel 2010 un incremento del 67% rispetto a quanto
stabilito nell’anno precedente. Nello specifico, la programmazione
viene suddivisa in due assi, nel rispetto della Strategia Europea per
l’Occupazione: sviluppo dello spirito imprenditoriale e miglioramento
dell’adattabilità dei lavoratori e degli imprenditori; promozione
dell’occupabilità, dell’inclusione sociale e delle pari opportunità. Viene
inoltre sostenuta la contrattazione di 1.500 orientatori per il
potenziamento di una delle attività principali svolta dai Servizi per
l’impiego, ossia l’accompagnamento negli itinerari occupazionali.
Sullo stanziamento devoluto alle Comunità Autonome, va specificato
che nell’ambito del primo asse, 257 milioni sono destinati ai
programmi per l’autoimpiego, mentre 354 milioni per programmi di
formazione professionale rivolti a soggetti occupati. In riferimento al
secondo asse, 908 milioni sono diretti ai programmi che combinano
formazione ed esperienze di lavoro; 278 milioni per l’inserimento
occupazionale dei diversamente abili; 134 milioni per la costruzione
di itinerari di placement e 744 milioni per la realizzazione di percorsi
formativi rivolti ai disoccupati. Oltre la metà degli stanziamenti
destinati allo sviluppo di politiche attive, vengono inseriti nei Piani
per l’Occupazione, sviluppati attraverso la collaborazione degli Enti
Locali con Organismi ed Entità senza scopo di lucro, le Escuelas
9
Talleres, e le altre organizzazioni a fine formativo. Viene quindi
stabilito che le Comunità Autonome hanno il compito di destinare le
somme ricevute dallo Stato per la realizzazione dei programmi
previsti, sebbene possano godere di una certa flessibilità nella loro
redistribuzione, sulla base delle reali necessità dei distinti
programmi, al contesto specifico.
Per quanto riguarda il finanziamento delle politiche del lavoro da
parte delle Comunità autonome, ottenuto attraverso una
componente dedicata del sistema di tassazione, la rilevazione ha
deciso di concentrarsi su tre di esse, differenti per caratteristiche
produttive e per il contesto occupazionale: Andalusia, Catalogna e
Comunità di Madrid.
In Andalusia, il bilancio per il 2010 prevede entrate per quasi 34
miliardi di euro. La promozione dell’occupazione risulta la terza voce
di spesa sul totale complessivo, preceduta dagli investimenti per la
sanità e l’istruzione, per un totale di 1,5 miliardi di euro per il 2010,
con un incremento rispetto all’anno precedente del 7,2% (dati Junta
de Andalucia), con la maggior parte degli interventi destinati al
rafforzamento delle politiche attive per la ricollocazione professionale
dei disoccupati, dirigendo gli interventi strategici verso settori ad
elevato potenziale di crescita e non delocalizzabili.
In Catalogna, il budget 2010 prevede entrate totali per quasi 37
miliardi di euro, oltre tre dei quali destinati alla promozione del
mercato del lavoro. Nel 2010 è stato rafforzato l’asse prioritario della
coesione sociale, aumentando la spesa nei settori salute, educazione
e protezione sociale, incrementando del 45,2% il reddito minimo di
inserimento. Ma è soprattutto verso le politiche del lavoro e
formative che si concentra il maggiore incremento percentuale di
spesa su base annuale (28,2%), verso una platea di beneficiari
quantificata in 537 mila persone:




285 milioni in favore di programmi per la promozione
dell’occupazione, 270 dei quali a supporto del lavoro autonomo;
217,7 milioni per la qualificazione e la formazione professionale,
50 dei quali dirette allo sviluppo delle competenze dei
disoccupati;
99,5 milioni per le pari opportunità sui luoghi di lavoro, di cui
57,3 milioni verso i Centri specialistici per il lavoro, 8,2 milioni
per il sostegno ai diversamente abili e 4,4 per l’uguaglianza di
genere;
6,8 milioni sono destinati alla creazione di impresa sotto forma di
associazione cooperativa.
Va inoltre segnalato come la Comunità della Catalogna ha destinato
1,42 milioni aggiuntivi per trasferimenti agli enti locali, 236,3 dei
quali dedicati alla promozione dell’occupazione. Per quanto riguarda
le risorse investite direttamente dal SOC (Servizi per l’Occupazione
della Catalogna), gli ultimi dati relativi al 2008 riferiscono di un
investimento superiore a 20 milioni di euro, per le politiche di
sviluppo locale e per il lavoro, che si traducono in sei tipologie di
programmi e sedici modalità di intervento differenti.
10
In riferimento alla Comunità di Madrid, dove il tasso di
disoccupazione (15,9%) risulta sensibilmente inferiore alla media
nazionale (20,6% al mese di novembre 2010), le entrate iscritte a
bilancio per il 2010 risultano superiori a 18 miliardi di euro, con una
diminuzione del 2,96% rispetto all’anno precedente. Sulla base del
nuovo sistema di finanziamento in vigore dal 1 gennaio 2009, ma
ancora in fase di approvazione definitiva da parte della Corte dei
Conti, la Comunità di Madrid è in grado di disporre di introiti
tributari, tasse ed imposte cedute, a titolo parziale o totale,
dall’Amministrazione centrale dello Stato. Nel caso specifico, si
incrementa, a titolo di esempio, al 50% la percentuale di
partecipazione al gettito irpef ed iva. Dal totale, la Comunità di
Madrid destina il 75% al nuovo Fondo di Garanzia dei Servizi Pubblici
Essenziali (il cui scopo generale è garantire su tutto il territorio del
Paese le stesse risorse per finanziarie servizi sanitari, sociali ed
educativi), mentre il restante 25% come capacità tributaria
autonoma per il resto degli interventi. Sulla base delle risorse
complessivamente disponibili, la loro distribuzione viene suddivisa in
quattro macroaree (sociale, economica, generale, copertura del
debito pubblico), nel dettaglio così specificate:




Area Sociale: 14,5 miliardi (79,18% del totale), a loro volta
principalmente suddivisi tra sanità (7,07 miliardi), istruzione
(4,79 miliardi) e famiglia (1,2 miliardi);
Area Economica: 2,02 miliardi, la maggior parte dei quali
stanziati per i trasporti (1,65 miliardi), 153 milioni per l’economia
e 191 milioni per lo sviluppo del territorio;
Area Generale: 1,322 miliardi, per il sostegno dei costi di
gestione dell’Amministrazione Pubblica;
Altra Area: 484 milioni a copertura del debito pubblico.
Riguardo il settore dedicato al sociale, nel quale confluiscono le
spese per l’occupazione, sul totale di 602 milioni di euro (3,28%
dello stanziamento complessivo), 140 milioni sono destinati al
sostegno delle politiche attive del lavoro, 57,67 per la formazione
continua, 30,04 per la prevenzione dei rischi occupazionali, 18,25
diretti ai Centri di sostegno alle donne vittime di maltrattamenti ed
esclusione sociale, 40,11 infine per l’integrazione lavorativa delle
persone diversamente abili.
Va inoltre segnalato come, all’interno delle Comunità Autonome,
anche i Comuni possono promuovere politiche attive per
l’occupazione, sebbene non posseggano ufficialmente la titolarità per
farlo; ciò si realizza con il coordinamento dei Servizi per l’Impiego
dell’Amministrazione regionale e gli Enti locali del territorio,
attraverso la redistribuzione delle risorse finanziarie destinate
all’esecuzione delle misure di promozione dell’occupazione da parte
delle municipalità. In linea generale, la struttura organizzativa dei
servizi locali per il lavoro si inquadra nelle seguenti forme giuridiche:
dipartimenti o uffici specifici integrati presso gli assessorati
competenti, senza personalità giuridica propria; organismi autonomi
locali, dipendenti dal Comune, con personalità giuridica; società a
11
capitale pubblico. A titolo di esempio, in alcuni Municipi della
Comunità di Madrid esiste una struttura da essi dipendente,
denominata SIRED, integrante la maggior parte delle azioni per la
promozione dell’occupazione e che coordina tutte le relazioni con le
amministrazioni territoriali di livello superiore. Il finanziamento di
questi interventi si realizza, oltre che con risorse proprie derivanti da
tributi locali, con i fondi provenienti da programmi comunitari, con
risorse nazionali e con quelle della Comunità Autonoma nella quale il
Municipio si trova.
Analizzando da ultimo il contributo finanziario proveniente dal Fondo
Sociale Europeo (FSE), per il periodo di programmazione 2007-2013
lo stanziamento supera gli otto miliardi di euro, con una componente
prevalente dedicata al miglioramento dell’inserimento lavorativo,
l’inclusione sociale e le pari opportunità (55,4%). Va segnalato che la
gestione dell’FSE è a capo dei 19 Programmi Operativi predisposti
dalle Comunità Autonome.
I casi di buona
governance
interistituzionale (punti
di forza e d’interesse
per l’Italia)
Riguardo
la
governance
interistituzionale,
uno
strumento
interessante è rappresentato dalla Conferenza Settoriale del Lavoro,
concepita (come visto) come organo di incontro e di deliberazione,
che ha come finalità principale quella di assicurare la massima
coerenza nell’applicazione delle politiche occupazionali competenti
sia da parte dell’Amministrazione Generale dello Stato, che da parte
delle Comunità Autonome. Parzialmente riformata dalla Legge 1722
del 2007, vede nella Commissione Tecnica sul Lavoro dei Direttori
generali dei Servizi Pubblici per l’Impiego, uno dei suoi principali
punti di forza, per il confronto reciproco e l’attuazione concreta degli
strumenti di politica attiva del lavoro, a livello territoriale.
In riferimento alle Comunità Autonome, un altro esempio
interessante di governance interistituzionale riguarda la struttura
funzionale del SOC (Servizio per l’Impiego della Catalogna), il cui
Consiglio di Direzione (che risponde direttamente al Direttore
Generale) è composto da tutti i principali attori coinvolti nella
gestione delle politiche del lavoro a livello locale: oltre
all’Assessorato regionale competente, vi partecipano infatti le
associazioni dei Comuni catalani e le principali organizzazioni dei
lavoratori e dei datori di lavoro. Dal Consiglio dipendono inoltre le
direzioni strategiche dell’immigrazione e del monitoraggio delle
politiche attive (PGOC).
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