IL PROJECT FINANCING: ATTUALITA` E PROSPETTIVE Sommario

IL PROJECT FINANCING: ATTUALITA' E PROSPETTIVE
Sommario
1. Introduzione
2. Le caratteristiche operative
3. I soggetti dell'operazione
4. Gli aspetti giuridici
5. Le prospettive di sviluppo
6. Conclusioni
1. Introduzione
Un rilevante investimento in grandi infrastrutture collettive, ad esempio nel campo della
viabilità, degli impianti idrici, dell'edilizia economico -popolare, dell'ambiente, ecc., trova
normalmente origine in diversi fattori di natura sociale, politica, tecnica ed economica.
In Italia uno dei principali fattori determinanti in merito a queste scelte d'investimento è
stato tradizionalmente la disponibilità di fondi pubblici: in presenza (o spesso anche solo in
previsione) di capitali pubblici si è proceduto a dar corso a grandi progetti infrastrutturali
salvo poi, in molti casi, una volta esauritasi la disponibilità finanziaria iniziale, lasciare l'opera
incompiuta fino a quanto non si rendessero disponibili finanziamenti pubblici aggiuntivi.
Di questi progetti in genere non veniva neppure ritenuto particolarmente rilevante l'esame
preventivo dell'efficacia socio -economica dell'investimento e la sua articolazione nelle varie
fasi di realizzazione, quanto piuttosto si con
sideravano genericamente dei rimedi alla
disoccupazione e dei mezzi per la creazione di redditi locali.
Il fallimento del sistema delle partecipazioni statali e l'abnorme crescita del deficit del
settore pubblico, con la conseguente presa di coscienza da parte della classe politica della
necessità di fare i conti con i vincoli di bilancio, hanno generato nell'ultimo decennio un
pesante gap infrastrutturale rispetto agli altri Paesi dell'Unione Europea.
In questa situazione di stagnazione, dopo diver
si anni di osservazione della positiva
esperienza del modello di riferimento inglese, l'istituto del Project Financing, introdotto nel
nostro ordinamento dalla Legge 415/1998 e successivamente perfezionato con la Legge
144/1999, è finalmente approdato anche in Italia.
Il curriculum dell'istituto in esame del resto era di tutto rispetto: valgano ad esempio il
tunnel realizzato sotto il Canale della Manica, il ponte autostradale di Dartford sul Tamigi, il
ponte sul Bosforo, il ponte sul porto di Hong Kong, le metropolitane di Bangkok e Singapore,
le centrali elettriche della Turchia, del Pakistan e della Malesia ed il sistema per le
telecomunicazioni satellitari dell'Argentina.
Le nozioni basilari del P.F., un tempo note solo alla ristretta cerchia degli specialisti della
finanza, si sono così diffuse all'intero sistema politico ed industriale, suscitandone il più vivo
interesse.
Il mondo politico infatti ha riconosciuto nell'istituto lo strumento ottimale per realizzare
grandi opere pubbliche, che necessitano di un'elevata intensità di capitale, pur non disponendo
di adeguati mezzi finanziari.
2
Il sistema industriale privato, dal canto suo, ha immediatamente intuito l'opportunità di poter
partecipare alla realizzazione di grandi progetti capaci di generare, in un orizzonte temporale
predeterminato, un flusso di cassa certo e continuo, giudicato sufficiente a rimborsare e
remunerare adeguatamente i capitali investiti.
Inoltre l'ottimizzazione dell'impiego delle strutture da parte del gestore, oltre a fo
rnire un
servizio efficiente al cittadino e quindi condurre ad una opportuna riqualificazione della spesa
pubblica, può consentire alla società di progetto di comprimere i tempi di ritorno
dell'investimento, massimizzando i vantaggi gestionali e conseguendo redditi più elevati.
Nella concreta applicazione del P.F. si tratta pertanto di coniugare esigenze pubbliche e
private, tecniche e finanziarie, giuridiche e gestionali, al fine di mettere a punto dei progetti
d'investimento che risultino di effettiva utilità sociale e di redditività adeguata, il cui rischio,
che generalmente è piuttosto elevato, venga minimizzato ripartendolo fra i soggetti coinvolti
nell'operazione.
Lo scopo del presente lavoro è quello di illustrare i principali aspetti di questo innovativo
strumento sotto il profilo operativo e giuridico, nonchè di valutarne le prospettive di sviluppo
a breve e medio termine.
3
2. Le caratteristiche operative
Il P.F. è uno strumento di finanziamento utilizzato generalmente p
er progetti ad elevata
intensità di capitale, alla cui realizzazione i soggetti interessati non sono in grado di far fronte
con capitali propri e per i quali il ricorso diretto al sistema bancario appesantirebbe
eccessivamente la propria struttura di indebitamento.
Il P.F. prevede innanzitutto la costituzione di una società separata, quale soggetto
proprietario e gestore dell'opera da realizzare, nonchè beneficiario del finanziamento erogato
dagli istituti di credito.
Il progetto d'investimento deve ottemperare a specifici requisiti, primo fra tutti la prevista
capacità di generare a regime un flusso di cassa sufficiente a rimborsare e remunerare i
capitali investiti.
Il suddetto principio generale può tuttavia essere derogato in taluni casi, ricorrendo al P.F.
anche nell'ipotesi di opere parzialmente "deficitarie".
E' il caso, ad esempio, di alcune opere pubbliche nelle quali i soggetti interessati alla
realizzazione (ad esempio un gruppo di enti locali) possono ovviare a tale carenza garantendo
essi stessi il flusso di redditi necessario a rendere remunerativo l'intero progetto.
Per valutare l'accettabilità del finanziamento ed il relativo livello di rischio, i soggetti
finanziatori esaminano il progetto sottostante (la sua validità tecnica, la realizzabilità, ecc.) e
le prospettive di redditività attesa, considerando pertanto anche le eventuali erogazioni di
cassa eseguite direttamente dai promotori del progetto in aggiunta a quanto realizzato tramite
lo sfruttamento dell'opera.
A tale scopo i finanziatori chiedono di esaminare attentamente il piano economico
finanziario del progetto, che tiene necessariamente conto delle prospettive del mercato, del
posizionamento, della concorrenza, delle strategie di prezzo, ecc..
Da queste brevi considerazioni risulta immediatamente evidente come il rischio per i
finanziatori del progetto non sia soltanto rappresentato dalla assenza di solidità patrimoniale
del soggetto finanziato, ma anche, e talvolta soprattutto, dall'incapacità dei soggetti coinvo lti
di realizzare l'opera e dall'impossibilità del progetto di generare un flusso di cassa sufficiente a
rimborsare e remunerare i capitali investiti.
4
In quest'ottica il finanziatore, nel valutare il rischio connesso al progetto, tenta di
individuare tutti gli elementi che potrebbero modificare il flusso di cassa atteso, riducendolo o
spostandone l'orizzonte temporale.
Dopo averli identificati attribuisce loro un peso parametrizzato e li colloca all'interno dello
schema di valutazione.
Ai fini dell'eff ettuazione di tale esame il progetto viene suddiviso in un insieme articolato di
attività che generano o assorbono liquidità. Per ciascuna di esse viene quindi effettuata una
proiezione delle entrate / uscite attese nel breve, medio e lungo periodo, quantificando il
flusso di cassa netto generato dal progetto entro un determinato intervallo di tempo.
Il piano finanziario così predisposto ha la finalità di evidenziare la capacità o meno del
progetto di garantire la restituzione del debito e di remunerar e il capitale di rischio in misura
soddisfacente.
Il risultato di tale esame viene infine formalizzato in un apposito documento chiamato
"modello economico-finanziario".
Una volta esaminato il piano proposto dai soggetti promotori e identificato il profilo di
rischio del progetto, il finanziatore può richiedere l'attenuazione di taluni fattori di rischio
valutati critici.
Per raggiungere tale obiettivo lo stesso può agire sul piano contrattuale, inserendo delle
apposite clausole, sotto due distinti profili:
a) Limitare la variabilità dei flussi di cassa attesi dal progetto, chiedendo esplicitamente la
definizione di contratti di vendita e di acquisto che, già al momento della stipula del contratto
di finanziamento, garantiscano la certezza dei relativi prezzi.
Il finanziatore, ad esempio, potrà richiedere a garanzia dei flussi in entrata del progetto
l'esistenza di un contratto di vendita a tariffe prefissate per un certo arco di tempo, oppure
prevedere un contratto di tipo "Turn Key" (con questa f ormula contrattuale viene indicata la
realizzazione dell'opera chiavi in mano) per limitare il rischio di variazione dei flussi in uscita.
Nel caso, peraltro nella pratica estremamente raro, in cui il finanziatore ritenga adeguata la
capacità di produrre reddito evidenziata dal modello previsionale economico e le eventuali
coperture del rischio già inserite nelle garanzie del contratto, senza quindi richiedere un diritto
di rivalsa sul patrimonio dei promotori, si parla di P.F. "without recourse".
b) Il fi nanziatore può altrimenti prevedere la prestazione di garanzie patrimoniali integrative
da parte di soggetti richiedenti il finanziamento: in tal caso, che è il più diffuso nella realtà
5
operativa, si parla di P.F. "limited recourse", nel quale viene accentuata l'importanza della
solidità patrimoniale dei richiedenti il finanziamento.
Sotto il profilo pratico il finanziatore prende la decisione di finanziare o meno il progetto
basando la propria valutazione sia sull'affidabilità dei soggetti che promuovo
no l'opera
(solidità patrimoniale, struttura organizzativa, esperienza tecnica, capacità imprenditoriale,
ecc.), sia sull'esame della ragionevolezza del modello economico prospettico dell'iniziativa.
D'altro canto, rovesciando i termini della questione, è possibile affermare che, anche se il
concetto di P.F. non implica di per sè il finanziamento dei soli progetti a redditività stabile e
congrua, tuttavia esso obbliga i soggetti che richiedono il finanziamento a garantire in qualche
modo la certezza del flusso di cassa atteso dal progetto e quindi, in ultima analisi, la capacità
di rimborso.
3. I soggetti dell'operazione
Gli operatori coinvolti nelle operazioni di Project Financing sono generalmente numerosi e
variabili in relazione agli interessi coinvolti, alle dimensioni del progetto ed alla sua
complessità. Ciò che in questa sede appare comunque opportuno evidenziare sono i "ruoli
tipici" generalmente ricoperti da ciascun partecipante ad un'operazione di P.F..
a) Lo sponsor
Lo sponsor ( promotore) dell'operazione è il soggetto (o i soggetti nel caso frequente di una
pluralità di sponsor) che fornisce il capitale di rischio e promuove la realizzazione
dell'iniziativa, seguendo la stessa dalla fase di progettazione alla fase finale di gestione
operativa.
Si tratta generalmente di imprese che detengono le competenze tecniche per la realizzazione
dell'opera o che hanno un particolare interesse per la stessa, ad esempio in quanto ne
costituiscono i principali beneficiari. Tuttavia anche un sogg etto pubblico può assumere il
ruolo di promotore, sopratutto se esistono particolari obiettivi di sviluppo economico correlati
al progetto.
Peraltro lo sponsor pubblico si avvale in genere della collaborazione di soggetti privati con
elevate competenze tecniche, identificati a seguito di un'apposita gara.
6
Compito specifico dei promotori è quello di svolgere la complessa attività di
implementazione del progetto che comporta da un lato la definizione progettuale e la relativa
realizzazione, dall'altro una serie di scelte meno tecniche ma altrettanto determinanti, sia per il
futuro dell'opera che per ottenere l'appoggio delle banche finanziatrici, quali l'identificazione e
la valutazione dei mercati di approvvigionamento e di sbocco, la scelta della struttura
societaria e di quella operativa della Project Company, la definizione dei contratti con le
controparti commerciali, ecc..
Nello svolgimento di tali attività i promotori operano sempre con il fine di minimizzare la
variabilità dei flussi di cassa attesi che, come abbiamo visto, costituisce il principale fattore di
rischio del progetto.
E' opportuno sottolineare che la realizzazione di strutture tecniche, societarie e contrattuali
complesse comporta, oltre all'utilizzo delle capacità e delle risorse dei soggetti promotori,
l'opportuno coinvolgimento di consulenti esperti in discipline economico-giuridiche.
Le caratteristiche degli sponsor, la loro affidabilità e la qualità del lavoro preliminare svolto
dai professionisti che li assistono, costi tuiscono inevitabilmente per le banche finanziatrici la
prima base di valutazione in merito all'accettabilità ed alla probabilità di riuscita del progetto.
b) La Project Company
Giunti a questo punto i soggetti promotori costituiscono una società di progetto (denominata
"Project Company" o "Special Purpose Vehicle") che rappresenta l'elemento centrale
dell'operazione e che assume normalmente anche la veste di debitore del project financing, il
che comporta la gestione amministrativa delle somme erogat e dagli istituti finanziatori e dei
rimborsi agli stessi.
Il ruolo di esecutore materiale dell'opera è invece generalmente demandato a terzi soggetti,
che a volte sono i promotori medesimi, caso questo in cui la Project Company mantiene il
ruolo di General Contractor del progetto.
La costituzione della Project Company ha inoltre come preciso obiettivo (che è anche una
garanzia) quello di tenere ben distinta dal punto di vista economico-giuridico la percezione dei
flussi di cassa relativi al progetto d'investimento dal patrimonio dei promotori, secondo il
principio del "ring fence".
7
Se infatti la struttura finanziaria del progetto d'investimento si basa essenzialmente sui flussi
di cassa generati dallo stesso, la prima condizione di garanzia da soddisfare è l'isolamento
giuridico dei flussi.
Qualora infine il progetto sia di dimensioni particolarmente significative e la struttura dei
finanziamenti messa a punto con i soggetti finanziatori preveda anche la raccolta di fondi
mediante un collocam ento azionario, oggetto dello stesso saranno le azioni della Project
Company.
c) L'Advisor
La complessità dell'operazione in esame rende necessario il coinvolgimento di soggetti
qualificati nel ruolo di consulenti finanziari (financial advisor).
Tale funzione viene generalmente ricoperta da merchant banks oppure da apposite strutture di
corporate finance collegate a grandi società multinazionali di consulenza.
L'intervento degli advisor, la cui portata peraltro può variare in relazione al tipo di
operazione ed alla natura ed esperienza dei promotori, è fondamentale nella fase di
definizione del progetto.
In primo luogo la predisposizione del piano economico-finanziario viene eseguita dall'advisor,
congiuntamente ai promotori ed ai loro professionisti di fiducia, a seguito di un attento esame
dei dati progettuali, della struttura dei costi e dei ricavi, degli aspetti legali ecc..
Come si accennava in precedenza, il piano costituisce la base di discussione per
l'ottenimento delle adesioni da parte
degli enti finanziatori ed è frutto di reiterati
aggiustamenti apportati sia alla struttura dell'operazione che alle previsioni contrattuali,
aggiustamenti nei quali rileva non soltanto la dialettica promotore -finanziatore, ma anche il
fondamentale ruolo di indirizzo svolto dall'advisor.
In secondo luogo l'advisor cura la presentazione dell'opera ai finanziatori potenziali sia per
le vie informali, sia mediante l'emissione di un "information memorandum", un documento
esplicativo nel quale viene formalme nte rappresentata l'operazione al fine della raccolta delle
manifestazioni di interesse.
In tale documento vengono inoltre formalizzati gli aspetti tecnici, finanziari e legali dell'opera
da realizzare e della relativa struttura giuridica.
8
L'assistenza dell'advisor è opportuna anche nella fase di contrattazione con le banche delle
condizioni del finanziamento, i cui costi possono essere particolarmente elevati a causa della
correlazione diretta tra grado di rischio percepito dal finanziatore e livello
dei tassi di
interesse.
E' evidente che la rilevanza dei momenti descritti ai fini della fattibilità del progetto
attribuisce un enorme importanza al ruolo svolto dall'advisor (tale da giustificare l'importo,
spesso elevato, del compenso) e rende pertanto la scelta di tale soggetto un elemento cruciale
del P.F..
Il costo dell'advisor è perciò variabile in funzione della complessità del progetto ed è in genere
suddiviso in un "work fee" al conferimento dell'incarico, in un "monthly retainers" per la
remunerazione periodica delle prestazioni e in un "success fee" al termine del lavoro.
d) Gli istituti finanziatori
Gli istituti di credito che si occupano del finanziamento di operazioni di Project Financing
possono ricoprire ruoli diversi: dalla rilevante funzione di interfaccia tra gli esecutori
dell'opera ed il coacervo dei finanziatori (arranger) al semplice "underwriter" che si limita a
sottoscrivere una quota del prestito.
La figura della banca "arranger" in particolare risulta fondamenta
le tanto nella fase
preliminare dell'operazione che durante lo svolgimento della stessa.
Tale istituto infatti esegue la valutazione preliminare del piano finanziario, gestisce i rapporti
con la Project Company e con l'Advisor, valuta i rischi dell'operazione e la capacità di
rimborso del debitore.
Inoltre, nei casi in cui lo ritenga opportuno, può giungere a garantire in primis gli sponsor
circa le condizioni e l'entità del finanziamento, assumendone direttamente l'impegno, per poi
operare a suo rischio s ui mercati finanziari per la rinegoziazione del finanziamento (clausola
"fully underwritten").
Per garantire comunque al cliente il successo della raccolta dei fondi, limitando però il
proprio rischio, l'arranger può decidere di sottoscrivere il contratto di finanziamento inserendo
la clausola "fully committed", in base alla quale al raggiungimento di un certo grado di
collocamento del debito si impegna a sottoscrivere in proprio solo la quota restante.
9
Con la clausola "best effort" invece l'arrange r non si assume alcun impegno diretto nei
confronti dello sponsor, limitandosi a fare del suo meglio per poter collocare il debito sul
mercato finanziario.
Evidentemente il costo del servizio reso dall'istituto sarà correlato al grado di rischio
assunto.
La banca arranger inoltre può essere chiamata ad occuparsi dell'amministrazione del
finanziamento, nelle fasi di erogazione e di rimborso, nonchè della custodia delle garanzie
rilasciate.
Essa infine può fungere da controllore dell'avanzamento del
progetto, monitorando
l'andamento dei flussi di cassa rispetto alle previsioni formulate nel piano economico
finanziario e valutando costantemente l'evoluzione del rischio di finanziamento.
4. Gli aspetti giuridici
10
L'istituto del P.F., sotto il profilo giuridico, è costituito da una realtà contrattuale complessa,
articolata su tre fronti:
a) il rapporto fra soggetto promotore e finanziatore;
b) i rapporti fra i diversi partecipanti coinvolti nella realizzazione dell'opera;
c) il rapporto fra il concessionario dello sfruttamento economico
dell'opera e l'ente pubblico proprietario.
Il Project Financing non costituisce di per sè un negozio giuridico nuovo per il nostro
ordinamento, quanto piuttosto è la risultanza della sommatoria di singoli contratti di società,
di appalto, di finanziamento, di garanzia, di fornitura, di concessione di costruzione e gestione
di opera pubblica, di gestione di servizi opportunamente coordinati tra loro.
I diversi contratti che si vanno ad inst aurare, benchè non siano collegati in senso strettamente
giuridico, sono teleologicamente finalizzati ad un unico scopo unitario: la costruzione
dell'opera ed il suo sfruttamento economico, talchè venga generato un flusso di cassa tale da
rendere possibile il rimborso delle somme erogate dal finanziatore e la remunerazione del
concessionario.
La posizione più delicata che, come vedremo in seguito, avrebbe probabilmente richiesto
una maggiore attenzione e tutela da parte del legislatore, è quella del promotore.
Questo soggetto infatti è sottoposto ai maggiori rischi e contrattualmente può addirittura
trovarsi a dover rispondere di inadempimenti legalmente a lui imputabili, ma effettivamente
dovuti al comportamento di altre parti coinvolte nell'operazione (ad esempio lungaggini nel
rilascio di autorizzazioni amministrative da parte dell'ente pubblico, inaffidabilità
dell'appaltatore nell'esecuzione dell'opera, blocco dei lavori da parte degli enti preposti alla
salvaguardia dei beni culturali ed ambientali,
ritardi di vario genere nell'inizio dello
sfruttamento economico del bene realizzato che, differendo il flusso di cassa atteso, rendano
difficoltosa la restituzione della somma dovuta al finanziatore, ecc.).
Analizzando questi rischi perciò, nei limiti consentiti dalla legge, il promotore dovrà tentare di
stipulare dei contratti che lo tutelino nel miglior modo possibile.
Da un punto di vista pratico le attività giuridiche poste in essere dai vari soggetti che
partecipano all'operazione sono le seguenti:
a) Il promotore (o i promotori) costituisce un'apposita società
realizzazione dell'intervento individuato.
di progetto finalizzata alla
11
In questo modo l'iniziativa imprenditoriale non graverà direttamente sul bilancio del
promotore e questi sarà tenuto eventualmente a rispondere solo della propria quota di
partecipazione al capitale.
b) Il promotore, coadiuvato da un financial advisor, elabora il progetto di un'opera di
interesse collettivo da sottoporre alla pubblica amministra
zione, ne valuta il rischio
imprenditoriale, redige il relativo business plan, predispone gli schemi contrattuali che
definiscono i rapporti con gli altri soggetti che parteciperanno all'operazione ed individua il
finanziatore.
c) Il finanziatore, dopo aver valutato a sua volta i rischi del progetto e gli aspetti finanziari
connessi, provvede a porre in essere un sistema articolato di garanzie diretto a sopperire
l'impossibilità di aggredire il patrimonio del promotore.
Tale complesso di tutele, che nella formulazione legislativa vigente può prevedere il
Tesoro come garante di ultima istanza, generalmente contempla sia garanzie di carattere
reale (ad esempio l'ipoteca sull'opera e/o il pegno sulle azioni della società di progetto) che
ulteriori clausole di salvaguardia (ad esempio l'assunzione di obblighi di fare o di non fare,
clausole di garanzia indiretta con consensi preventivi irrevocabili alla
cessione dei contratti di progetto al verificarsi di determinati
eventi, cessione dei crediti
presenti e futuri della società di
progetto, impegno del promotore a subordinare una parte della percezione degli utili al
completo rimborso del finanziamento).
d) La società sponsor presenta la proposta all'amministrazione aggiudicatrice.
Quest'ultima, dopo aver valutato la fattibilità delle varie proposte ricevute, delibera quali
fra i progetti pervenuti
rivestono un effettivo interesse pubblico ed indice una gara
d'appalto a licitazione privata.
e) Segue una trattativa privata tra il promotore ed i primi due
classificati all'esito della licitazione.
Da questa trattativa emergerà il realizzatore del lavoro a cui
lo stesso sarà affidato dall'ente nella forma della concessione.
Il bando di gara può prevedere l'obbligo per l'aggiudicatario di
costituire una società, anche consortile, destinata a subentrare
nel rapporto di concessione all'aggiudicatario stesso, senza che
ciò dia luogo a cessione del contratto.
12
f) In caso di risoluzion e del rapporto per inadempimento del concessionario, il soggetto
finanziatore potrà indicare all'ente
committente una società appositamente designata a proseguire la
concessione, in luogo di quella inadempiente.
5. Le prospettive di sviluppo
Lo strumento del P.F., come si è visto, risulta estremamente flessibile ed efficiente.
Nella pratica sono stati realizzati, o sono attualmente in corso di realizzazione, sia in Italia
che all'estero, impianti di cogenerazione per la produzione di energia elettrica, impianti di
depurazione delle acque, dighe, metropolitane, complessi residenziali a contenuto sociale,
sistemi di telecomunicazione satellitare, oleodotti, tunnel, ponti, autostrade e strutture per
l'addestramento di piloti con simulatori di volo.
In generale, qualsiasi investimento in infrastrutture può avere un ritorno se l'opera pubblica è
suscettibile di un successivo sfruttamento economico da parte dell'impresa che l'ha realizzata.
13
Riguardo all'efficienza intrinseca dello strumento, un recente studio britannico, condotto dal
National Audit Office, ha rilevato che, in media, i costi di costruzione di un'opera pubblica
realizzata in P.F. sono inferiori del 20% rispetto ad un'opera analoga realizzata con il sistema
di appalto pubblico tradizionale.
L'Unità Tecnica di Finanza di Progetto (UFP), istituita presso il Ministero del Tesoro
dall'art. 7 della Legge 144/1999 per promuovere lo sviluppo del Project Financing in Italia nel
campo delle infrastrutture d'intesse pu
bblico, fino ad oggi ha esaminato 30 progetti
d'investimento relativi al territorio nazionale.
Tali progetti erano così ripartiti:
42% edilizia sociale e pubblica
33% trasporti e viabilità
15% sfruttamento delle acque
6% ambiente
3% turismo.
Sotto il profilo geografico il 39% dei progetti riguardava il Sud, il 36% il Nord ed il 24% il
Centro.
Secondo alcune stime (cfr. Il Sole 24 Ore del 18/2/2001) allo stato attuale nel nostro Paese
sono in corso 44 iniziative di Project Financing per un valore complessivo di 2.184 miliardi di
Lire.
Da un'analisi recentemente formulata dalla Comit (cfr. Il Sole 24 Ore del 27/3/2001) il
mercato italiano delle applicazioni telematiche per i trasporti entro il 2005 raggiungerà la
considerevole cifra di 2.500 miliardi.
Il valore stimato degli investimenti infrastrutturali sarà di 1.200 miliardi annui, con la
possibilità di generare un flusso di ricavi derivante dalla vendita di servizi rivolti al mercato
dei viaggiatori.
Consapevole delle notevoli possibilità di s
viluppo dell'istituto in esame la Regione
Lombardia, per prima fra le regioni italiane, ha istituito l'Unità Regionale per la Finanza di
Progetto (URFP) stanziando un plafond bancario iniziale di 50 miliardi destinato alla
copertura dei fabbisogni finanziari degli enti locali ed altri soggetti pubblici che si rendano
promotori di interventi infrastrutturali con il coinvolgimento di capitali privati.
14
Il fondo regionale finanzierà gli oneri connessi ai bandi di gara in P.F.: le spese di
progettazione, gli studi di fattibilità tecnica - economica - finanziaria e tutte le altre spese
funzionali alla realizzazione di gare per l'affidamento a privati della costruzione e gestione di
opere di interesse pubblico.
In base alle stime formulate dalla Regione, nei prossimi cinque anni tale fondo attiverà in
Lombardia la realizzazione di opere infrastrutturali per oltre 2.000 miliardi.
Nonostante le eccellenti prospettive sopra descritte, a frenare lo sviluppo del P.F. rimangono
ancora degli elementi di carattere "culturale" e legislativo.
I primi attengono in particolare al sistema delle partecipazioni statali che, benchè rivelatosi
economicamente inefficiente, è ancora piuttosto radicato nella cultura italiana.
Questo fa sì che vi sia un certo ritardo nel sistema bancario, nelle amministrazioni pubbliche e
nelle stesse imprese ad adeguarsi tempestivamente al nuovo modello di finanza di progetto.
E' pertanto prevedibile che tali soggetti richiedano un certo tempo per familiarizzare con il
nuovo istituto, comprenderne i meccanismi e condividerne l'applicazione.
I secondi sono essenzialmente costituiti da due ostacoli di carattere normativo:
a) L'obbligo per il concessionario di dare in appalto a terzi almeno il 30% o il 40%
dell'opera da realizzare, a seconda rispettivamente che si sia proposto direttamente come
realizzatore del progetto oppure che la concessione gli sia stata affidata mediante gara.
In discendenza di tale obbligo, ed essendo previsto dalla legge che il criterio di selezione
dell'appaltatore sia quello del massimo ribasso, non vi è la facoltà per l'impresa che investe
dei capitali (generalmente piuttosto ingenti) nell'operazione di scegliere liberamente un
partner di propria fiducia.
Si tratta evidentemente di un vincolo con effetti dissuasivi che dovrà essere rivisto al più
presto dal legislatore.
b) La legge prevede che la proposta del promotore venga messa in
gara senza che lo stesso abbia alcun diritto di prelazione sull'opera.
Nel caso in cui l'int ervento venga aggiudicato ad un'altra impresa, le spese sostenute dal
promotore per la progettazione
gli vengono rimborsate solo in minima parte.
In molti casi perciò un'operazione di P.F. può rischiare di
trasformarsi in una perdita secca per l'impresa promotrice, mentre i profitti dell'operazione
vengono realizzati, con un rischio modesto, dall'impresa aggiudicataria.
15
Anche riguardo a questa fattispecie occorrono evidentemente dei
rendere più appetibile l'utilizzo del Project Financing.
correttivi alla norma per
6. Conclusioni
In considerazione di quanto sopra esposto si possono formulare le seguenti riflessioni:
a) L'istituto del Project Financing è fortemente innovativo per la nostra legislazione ed è stato
positivamente collaudato in numerosi altri Paesi.
Un corretto utilizzo dello strumento appare in grado di fornire adeguate garanzie a tutti i
soggetti partecipanti ai progetti d'investimento.
2) Il finanziamento di progetto sembra avere le necessarie poten
zialità per consentire di
colmare l'attuale divario infrastrutturale fra l'Italia e le altre nazioni dell'Unione Europea,
riqualificando la spesa pubblica e garantendo ai cittadini la realizzazione e la gestione
efficiente di grandi opere di pubblica utilità.
3) Le previsioni di sviluppo fanno ritenere che nei prossimi anni si aprirà alle imprese un
mercato molto ampio e diversificato.
La legge, unitamente ai provvedimenti attuativi che ne sono seguiti, ha saputo creare delle
notevoli aspettative, sia per gli enti pubblici che per gli operatori privati.
4) Nella fase attuale lo strumento del P.F. è ancora sottoutilizzato, sia per fattori di carattere
culturale e sociale (soprattutto lentezze ed eccessivi vincoli burocratici da parte degli enti
pubblici), sia per una certa debolezza del sistema bancario locale, sia infine a motivo di alcune
16
incongruenze presenti nella normativa che dovranno essere opportunamente riviste per
favorire il decollo dell'istituto.
LB = Dott. Luca Bisceglie
17