Prime pagine Giochi, scommesse e normativa

MONOGRAFIE
Maurizio Arena - Marcello Presilla
Giochi, scommesse e
normativa antiriciclaggio
In collaborazione con LexGiochi
ISBN 978-88-95922-17-1
© Copyright 2012 Filodiritto Editore
www.filodirittoeditore.com
Inforomatica S.r.l., Via Castiglione 81, 40124 Bologna
www.inforomatica.it
Stampato da Genesi Gruppo Editoriale Srl, giugno 2012
La traduzione, l’adattamento totale o parziale, la riproduzione con qualsiasi
mezzo (compresi i film, i microfilm, le fotocopie), nonché la memorizzazione
elettronica, sono riservati per tutti i paesi.
SOMMARIO
PREFAZIONE
di Ranieri Razzante
11
INTRODUZIONE Riciclaggio, normativa di contrasto e settore
dei giochi
15
PARTE PRIMA
Le attività di gioco
CAPITOLO PRIMO I soggetti
1.1 Giochi pubblici
1.2 L’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS)
1.3 Il ruolo di AAMS nella normativa antiriciclaggio
1.4 L’applicabilità ad AAMS dell’art. 2638 codice civile
1.5 Le operazioni sotto copertura dei funzionari di AAMS
1.6 I nuovi requisiti antimafia per la partecipazione alle gare
1.7 La tracciabilità dei flussi finanziari
1.8 I soggetti
1.8.1 Case da gioco
1.8.2 Operatori di gioco fisico (offline)
1.8.3 Operatori di gioco a distanza (online)
1.9 Le attività di gioco escluse
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CAPITOLO SECONDO Il gioco su rete fisica
2.1 Il gioco offline
63
63
6
Sommario
2.2 Le scommesse
2.2.1 Monitoraggio delle giocate
2.2.2 I punti vendita
2.2.3 Le buone prassi
2.2.4 Possibili anomalie
2.3 Apparecchi da intrattenimento con vincite in denaro
2.3.1 Le newslot
2.3.2 Le videolotterie
2.3.3 Apparecchi da intrattenimento: la responsabilità della
persona giuridica
2.3.4 Aspetti critici ed anomalie
2.4 Il gioco del Bingo
2.4.1 Anomalie ed elementi distorsivi
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CAPITOLO TERZO Il gioco a distanza
3.1 Il gioco online
3.2 L’inquadramento normativo
3.2.1 Betting Exchange
3.3 Le modalità di accesso al gioco a distanza. Il conto di gioco
3.4 Modalità di versamento e prelievo dal conto
3.4.1 La riscossione
3.4.2 Funzionamento del conto di gioco
3.4.3 Rischi di riciclaggio nell’e-gaming
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103
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131
CAPITOLO QUARTO Il gioco illegale
4.1 Il gioco illegale
4.2 I centri trasmissione dati
4.3 Gioco online non autorizzato
4.4 Individuazione e oscuramento dei siti illegali
141
141
147
157
164
PARTE SECONDA
Profili di rilievo della normativa antiriciclaggio per le attività di
gioco
CAPITOLO QUINTO L’adeguata verifica della clientela e la registrazione
5.1 Inquadramento normativo
171
171
Sommario
5.2 L’identificazione del giocatore
5.3 La registrazione nell’archivio unico informatico
5.4 La registrazione per gli operatori di gioco online
5.5 La registrazione per gli operatori di giochi su rete fisica
5.6 Riflessioni sulla soglia ex art. 24
5.7 Le sanzioni in tema di adeguata verifica della clientela
5.8 Le sanzioni in tema di registrazione
CAPITOLO SESTO La segnalazione di operazioni sospette
6.1 Le operazioni di riciclaggio
6.2 Operazioni sospette e attività di gioco
6.3 Gli indici di anomalia per gli operatori dei giochi
6.4 Ulteriori indici di anomalia ipotizzabili
6.5 Le sanzioni per l’omessa segnalazione
CAPITOLO SETTIMO Ruolo e responsabilità degli organi di controllo interno
7.1 Gli organi di controllo aziendale nella normativa antiriciclaggio
7.2 Il primo comma dell’art. 52: posizione di garanzia degli organi di controllo?
7.3 Il secondo comma dell’art. 52: obblighi di comunicazione
esterna degli organi di controllo
CAPITOLO OTTAVO Le sanzioni della normativa antiriciclaggio
8.1 La violazione dell’obbligo d’identificazione (art. 55 comma 1)
8.2 Omessa, tardiva o incompleta registrazione (art. 55 comma 4)
8.3 Violazione dei divieti di comunicazione (art. 55 comma 8)
8.4 Utilizzo indebito e falsificazione di mezzi di pagamento
(art. 55 comma 9)
8.5 La sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione su ricettazione e dolo eventuale
8.6 L’estensione del principio al delitto di riciclaggio
8.7 Le possibili ricadute della tesi favorevole al dolo eventuale
8.8 Omessa istituzione dell’archivio unico informatico
8.9 Omessa istituzione del registro della clientela
8.10 Omessa segnalazione di operazioni sospette
8.11 Violazioni degli obblighi informativi nei confronti della UIF
7
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211
211
216
8
Sommario
8.12 La responsabilità solidale degli enti
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PARTE TERZA
Normativa antiriciclaggio e responsabilità della persona giuridica
CAPITOLO NONO La responsabilità della persona giuridica per
il delitto di riciclaggio
9.1 La responsabilità da reato degli enti collettivi
9.2 L’integrazione del decreto legislativo n. 231 del 2001 ad opera della Legge Antiriciclaggio
9.2.1 I rapporti tra i delitti di ricettazione, riciclaggio e c.d.
reimpiego
9.3 Uno sguardo d’insieme sull’applicabilità del decreto legislativo n. 231 del 2001 al settore dei giochi
CAPITOLO DECIMO La prevenzione aziendale degli illeciti
10.1 I modelli di organizzazione, gestione e controllo
10.2 Il sistema di Controllo Interno
10.3 La gestione del rischio di commissione di reati
10.4 La codificazione dell’etica aziendale
10.4.1 Il codice etico e di condotta
10.5 Il sistema sanzionatorio del modello
10.6 Le indicazioni giurisprudenziali sul contenuto dei modelli
10.7 La segnalazione di potenziali illeciti (c.d. whistleblowing)
10.7.1 La regolamentazione del whistleblowing nel modello
organizzativo
10.8 L’ organismo di vigilanza e controllo
10.8.1 La costruzione e la disciplina dell’ODV nella prassi
e nella giurisprudenza
10.9 La formazione del personale
225
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257
Sommario
9
APPENDICI
Decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 – estratto
261
Provvedimento della Banca d’Italia recante disposizioni attuative per la tenuta dell’archivio unico informatico e per le modalità semplificate di registrazione di cui all’articolo 37, commi 7
e 8, del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 (delibera
n. 895 del 23 dicembre 2009)
285
Decreto del Ministero dell’interno del 17 febbraio 2011, Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio da parte di
talune categorie di operatori non finanziari
301
PREFAZIONE
Secondo gli organi investigativi nazionali, il costo di un’operazione di
pulizia del denaro sporco è stimabile mediamente in misura del 30%,
sebbene possa variare e crescere anche sensibilmente, in relazione alla
natura dell’origine del denaro ed al numero dei passaggi necessari ad
occultarne la provenienza.
La complessità, da un lato, e, soprattutto, la transnazionalità del fenomeno, richiedono risposte ampie e condivise da parte delle istituzioni
nazionali ed internazionali, perché è indiscutibile che a fenomeni globali
non possono essere fornite risposte e soluzioni locali.
L’evoluzione del fenomeno è testimoniata, oltre che dall’approdo a tecniche differenti e più sofisticate rispetto al passato (bene riassunte dai
report del GAFI, Group d’action financière sur le blanchiment de capitaux), anche dall’aumento del numero dei passaggi necessari a favorire la
scoloritura delle tracce criminali dell’origine del denaro.
In dottrina si afferma comunemente che il riciclaggio è basato su tre
momenti tra loro distinti e correlati, che consistono:
• nella produzione dei capitali derivanti dall’attività criminosa (accumulazione);
• nelle attività in cui il denaro viene spostato materialmente o anche
solo virtualmente da un deposito ad un altro ovvero da un impiego
ad un altro, al fine di mascherarne l’origine illecita (trasformazione);
• nelle attività con le quali il denaro viene reinvestito, una volta lavato,
in attività economiche e finanziarie legali (investimento).
Nel lungo e complesso processo di avvicinamento delle legislazioni nazionali si è inserita la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.
12
Prefazione
La direttiva ha trovato ingresso nell’ordinamento italiano attraverso il
decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231 (l’attuale Legge Antiriciclaggio), che ha dato organica sistemazione alla materia, proponendosi quale
unico riferimento normativo in materia di prevenzione dell’utilizzo del
sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose
e di finanziamento del terrorismo.
Per venire al tema del presente contributo, va subito evidenziato che la
direttiva si è limitata a richiamare l’applicazione delle misure antiriciclaggio alle sole case da gioco.
Tale disposizione, pur costituendo un “limite minimo” alla facoltà dei
legislatori nazionali di estenderne la portata anche ad attività diverse da
quelle praticate all’interno delle case da gioco, ha, finora, determinato
un’applicazione a “macchia di leopardo” della disciplina in commento,
all’interno dell’Unione europea.
Come bene evidenziato nel volume di Maurizio Arena e Marcello Presilla, quando si parla di riciclaggio nel settore dei giochi e delle scommesse occorre distinguere necessariamente le attività messe in atto attraverso
l’acquisizione di un veicolo societario (vale a dire di una società concessionaria ovvero di una società di gestione delle attività di gaming), da
quelle basate sull’utilizzo di tecniche e sistemi di gioco, ovvero connessi
al gioco, disponibili sul mercato.
L’infiltrazione nel mercato legale dei giochi può avvenire con modalità
ed in momenti differenti, a partire dalla gara per l’aggiudicazione delle concessioni, e richiede, pertanto, grande attenzione da parte sia delle
autorità deputate al controllo ed alla vigilanza del settore, che di quelle
tenute alla prevenzione e repressione delle attività criminali in generale.
Il tema non riguarda i soli concessionari dei servizi pubblici di gioco,
ma dovrebbe estendersi anche a tutta quella galassia di piccole imprese che
ruota intorno a ben individuati segmenti del mercato dei giochi, come ad
esempio quello degli apparecchi da intrattenimento, in cui operano soggetti che svolgono le delicate funzioni di gestori di sale, di slot e videolotterie.
Del tutto diversa dalla fattispecie poc’anzi richiamata è quella nella
quale il riciclaggio è compiuto sfruttando singoli giochi o scommesse,
distribuiti in modalità fisica o a distanza.
In tali circostanze il costo del riciclaggio è rappresentato dal denaro che
il giocatore-riciclatore è disposto a spendere, e quindi anche a perdere, pur
di ottenere il titolo vincente, che gli consentirà di giustificare, in caso di
contestazioni da parte delle autorità, la natura o la fonte delle sue entrate.
Ranieri Razzante
13
Le due fattispecie di riciclaggio, alle quali si è brevemente fatto cenno, sono tra loro profondamente diverse, come diverse sono le logiche, i
criteri e le scelte che orientano le organizzazioni malavitose verso l’una
o l’altra. In taluni casi possono anche finire per sovrapporsi, laddove ad
esempio l’operatore, concessionario o gestore, utilizzi le singole modalità
di gioco per porre in essere l’attività di lavaggio del denaro, ma generalmente si tratta di attività che rimangono ben distinte.
Il lavoro ricostruisce, sotto un profilo tecnico-giuridico (che la materia
merita, essendo ancora piuttosto “giovane”), l’utilizzabilità o meno dei
meccanismi e delle situazioni relative al gioco come strumento di lavaggio
e reinvestimento dei proventi derivanti da attività illecite, mostrando, al
contempo, gli ostacoli e gli impedimenti posti dalla normativa di settore
ovvero, se del caso, le possibili falle che possono facilitare il raggiungimento dell’obiettivo criminale.
Si spiegano le differenze tra il gioco praticato in sede fissa e quello
a distanza; si da evidenza, proprio ai fini del reato di riciclaggio, delle
differenze tra il gioco pubblico ed il gioco illegale, quest’ultimo ancora
straordinariamente presente e diffuso nel Paese.
Dalla disamina delle singole previsioni normative viene fornita al lettore
una visione completa della materia, utile a conoscere ed a comprendere le caratteristiche dei singoli giochi e delle relative modalità di offerta, a discernere
gli elementi e le situazioni di reale pericolosità, evidenziando anche i profili
di responsabilità e di necessario intervento degli operatori di gioco (anche
nell’ottica del decreto legislativo 231 del 2001 sulla prevenzione degli illeciti
aziendali), e tentando, laddove possibile, di suggerire soluzioni e correttivi
idonei a rafforzare la cinta muraria a protezione del fortilizio della legalità.
Ho avuto la possibilità di approfondire questi temi – e di contribuire,
con alcune riflessioni, che probabilmente stimoleranno futuri interventi
legislativi – in occasione della mia collaborazione con la Commissione
Parlamentare Antimafia e non posso che ribadire l’importanza di opere
che consentano di creare consapevolezza e cultura.
Consapevolezza e cultura che sono decisive per sradicare la mala pianta dell’economia criminale.
Roma, giugno 2012
Prof. Avv. Ranieri Razzante
Docente di Legislazione antiriciclaggio nell’Università di Bologna
Consulente Commissione Parlamentare Antimafia
INTRODUZIONE
Riciclaggio, normativa di contrasto e settore dei giochi
Il riciclaggio del denaro proveniente da attività criminose ed il finanziamento del terrorismo costituiscono fenomeni globali, evidenze di un’epoca in cui i capitali, grandi e piccoli che siano, si muovono con estrema
facilità tra un capo e l’altro del mondo, tanto all’interno di comode valigette quanto di sofisticati circuiti finanziari, travalicando le barriere del
singolo Stato, per riemergere a migliaia di chilometri di distanza come un
poderoso fiume carsico.
La finalità del riciclaggio, come noto, è quella di reintrodurre nel circuito economico legale quelle risorse che, dallo stesso, sono state drenate
attraverso le attività criminali, e che ad esso sono pronte a fare ritorno
sotto forme e sembianze diverse, nelle mutate disponibilità di imprese ed
operatori che svolgono attività apparentemente lecite. I processi di “sbiancamento” mirano a consentire al criminale l’effettivo godimento della ricchezza conseguita, ragion per cui tali operazioni sono state definite come
«l’anello di congiunzione tra il mercato illegale e quello legale»1.
Il riciclaggio può essere considerato, dunque, come «l’attività volta a
dissimulare l’origine illecita dei proventi criminali ovvero come l’ampia
gamma di attività volta ad oscurare l’origine illecita dei proventi e a creare
l’apparenza che la loro origine sia lecita»2.
Secondo gli organi investigativi nazionali il costo di un’operazione di
pulizia del denaro sporco è stimabile mediamente in misura del 30%3,
sebbene possa variare e crescere anche sensibilmente, in relazione alla
Zanchetti, Il riciclaggio di denaro proveniente da reato, Giuffrè, Milano, 1997, p. 64.
Quaderni di Ricerca Giuridica, Lineamenti della disciplina internazionale di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, Banca d’Italia Eurosistema, p. 21.
3 Grasso-Bellavia, Soldi sporchi, Dalai Editore, Milano, 2011, p. 24.
1 2 16
Introduzione
natura dell’origine del denaro ed al numero dei passaggi necessari ad
occultarne la provenienza.
«Il denaro sporco è di per sé “poco liquido”, è spendibile senza difficoltà
solo nello stesso circuito illegale [...] I proventi criminali hanno quindi
un potere di acquisto solo “potenziale” che il riciclaggio ha la funzione di
trasformare in effettivo. Sotto questo profilo si può dire che la possibilità
di accedere a “servizi di riciclaggio” è, spesso, un elemento determinante
nella stessa programmazione dei reati»4.
Negli anni, l’abbattimento delle barriere tra gli Stati, la nascita e la
scoperta di nuovi mercati, hanno favorito, al pari della globalizzazione
dell’economia, anche una vera e propria globalizzazione del riciclaggio5:
«si tratta di flussi di denaro illecito che assumono rilevanza anche sul
piano macroeconomico e sono suscettibili di generare gravi distorsioni
nell’economia legale, alterando le condizioni di concorrenza, il corretto
funzionamento dei mercati e i meccanismi fisiologici di allocazione delle
risorse, con riflessi, in definitiva, sulla stessa stabilità ed efficienza del
sistema economico»6.
La complessità e la consistenza, ma, soprattutto, la transnazionalità del
fenomeno, richiedono risposte ampie e condivise da parte delle istituzioni
nazionali ed internazionali, perché è di tutta evidenza che a fenomeni
globali non possano essere fornite risposte e soluzioni locali7.
Tarantola, La prevenzione del riciclaggio nel settore finanziario. Il ruolo della Banca
d’Italia, relazione al Master “Etica nella Pubblica Amministrazione e contrasto alla corruzione”, presso la Scuola Superiore dell’economia e delle finanze.
5 Il Fondo Monetario Internazionale ha stimato il riciclaggio a livello mondiale in una
percentuale pari a circa il 5% del Pil. A livello nazionale la percentuale è stimata in misura doppia, intorno al 10% del Pil. Dati tratti sempre dalla relazione citata nella nota
precedente.
6 Si veda ancora sul punto Tarantola: «[...] a livello mondiale il FMI ha stimato che il
riciclaggio assommi a circa il 5% del PIL; le stime domestiche sono ancora più pessimistiche [...] e indicano dimensioni mediamente superiori al 10% del PIL e crescenti in
funzione dell’apertura internazionale e del ricorrere delle crisi economiche».
7 Ancora sul tema Grasso-Bellavia, op. cit., p. 353: «L’economia criminale è diventata
una minaccia per la stessa sovranità degli Stati, così che la cooperazione internazionale
per contrastarla ha lo stesso valore della difesa della sovranità nazionale. Se i criminali
non hanno più frontiere per i loro traffici illegali, così devono fare gli Stati per una
concreta ed efficace cooperazione giudiziaria, per mirare a una globalizzazione della
4 Maurizio Arena - Marcello Presilla
17
Il riciclaggio è un fenomeno risalente sotto il profilo fattuale quanto
recente sotto il profilo terminologico8, in continuo divenire, la cui complessità è funzione diretta di quella del sistema economico e finanziario
di riferimento.
«I fenomeni criminali sembrano seguire lo sviluppo economico e sociale
delle società moderne, riproducendone i meccanismi. Più complessa diventa la società nelle sue articolazioni, più complessa tende a diventare la
criminalità che ne riproduce le patologie»9.
Il progresso tecnologico, i mutati scenari geo-politici e l’evidente
frammentazione legislativa tra i diversi Paesi, hanno favorito, in questi ultimi anni, un’oggettiva crescita delle opportunità legate al reinvestimento del denaro di provenienza illecita. Proprio le differenze e
disomogeneità del quadro giuridico internazionale, che hanno indotto
taluni a parlare di «dumping normativo volto ad attirare ricchezze illecite o di provenienza sospetta»10, mettono in mostra tutte le debolezze del
sistema nel fornire risposte adeguate ed efficaci alle attività di ripulitura
del denaro.
«La possibilità di dislocare tra diverse giurisdizioni le distinte fasi
nelle quali si articola l’attività di riciclaggio pone, a livello internazionale, rilevanti problemi di determinazione e rispetto delle regole,
nonché di collaborazione tra le autorità dei diversi Paesi interessati.
Anche gli operatori onesti, in presenza di regole e regimi di controllo amministrativo differenti, sono fatalmente indotti a prediligere gli
ordinamenti più permissivi per contenere i costi – tutt’altro che trascurabili – connessi all’applicazione delle misure antiriciclaggio. Ne
consegue talora una deplorevole concorrenza al ribasso della discilegalità. Se la polizia si ferma ai confini nazionali mentre i criminali li attraversano liberamente, la sovranità viene chiaramente violata o addirittura ceduta a coloro che infrangono la legge».
8 «Nonostante le recenti origini del termine, parlare oggi di riciclaggio, nell’accezione
che qui interessa, significa rivolgere l’attenzione a un fenomeno, le cui primitive sembianze risultano trasfigurate dalle notevoli sofisticazioni intervenute». Per un approfondimento Castaldo-Nadeo, Il Denaro sporco – prevenzione e repressione nella lotta al
riciclaggio, Cedam, Padova, 2010, p. 1.
9 Sul tema si veda più diffusamente Savona, Criminalità organizzata, consultabile in
http://bit.ly/MFHMjp (da ius.unitn.it).
10 Sull’argomento si veda Castaldo-Nadeo, op. cit., p. 12.
18
Introduzione
plina antiriciclaggio da parte di Stati disponibili a non interrogarsi
sull’origine dei fondi»11.
L’evoluzione del fenomeno è testimoniata, oltre che dall’approdo a tecniche differenti e più sofisticate rispetto al passato, anche dall’aumento
del numero dei passaggi necessari a favorire la scoloritura delle tracce
criminali dell’origine del denaro, ragion per cui la dottrina prevalente12
è oggi portata a ritenere che sia basato su tre momenti tra loro distinti e
correlati, individuabili:
• nell’accumulazione: momento della produzione dei capitali conseguenza dell’attività delinquenziale;
• nella trasformazione: è il momento in cui il denaro viene spostato
materialmente o anche solo virtualmente da un deposito ad un altro,
ovvero da un impiego ad un altro al fine di mascherarne l’origine illecita. Si tratta del cuore del processo di ripulitura del denaro, in cui
vengono poste in essere molteplici operazioni, distinte e correlate tra
loro, tutte finalizzate ad impedire l’identificazione della provenienza
criminale del denaro;
• nell’investimento: la fase in cui il denaro viene reinvestito, una volta
lavato, in attività legali, in modo da favorirne la piena integrazione
con il circuito economico.
Nonostante le iniziative assunte a livello europeo per approdare ad una
visione comune, permangono ancora differenze non secondarie sulle risposte che le autorità dei singoli Stati membri forniscono, tanto in termini
di prevenzione che di repressione.
Si veda Castaldi, Antiriciclaggio, società off shore e globalizzazione, Palermo, 31 marzo
2011, consultabile al link ufficiale http://bit.ly/LawNul (da bancaditalia.it):
«In questo contesto si colloca il fenomeno dei Paesi off-shore, caratterizzati da disinvolti
regimi societari, fiscali o finanziari e da carenze strategiche nei sistemi di prevenzione e
contrasto del riciclaggio. Si tratta di Paesi o territori che assicurano ai capitali esteri condizioni di sostanziale opacità (anonimato nei mercati finanziari e negli assetti proprietari
delle imprese, costituzione di veicoli societari con modalità snelle e poco costose, ecc.)
e non prestano sufficiente collaborazione sul piano internazionale per l’accertamento di
attività criminose o sospette, opponendo il segreto bancario e altri limiti allo scambio di
informazioni o all’assistenza giudiziaria (esecuzione di rogatorie, estradizioni)».
12 In precedenza si suddivideva il riciclaggio in due fasi: quella del lavaggio vero e proprio e quella dell’impiego.
11 Maurizio Arena - Marcello Presilla
19
Già il 10 giugno 1991 con la direttiva 91/308/CEE13 del Consiglio, le
istituzioni europee avevano mostrato di prendere atto della necessità di
uniformare, quanto più possibile, regole e procedure per gli Stati membri, nel tentativo di fornire repliche adeguate al problema.
In occasioni successive, gli sforzi di procedere ad una progressiva armonizzazione dei sistemi dei singoli Paesi hanno dato luogo alla decisione
quadro 2001/500/GAI del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente
il riciclaggio di denaro, l’individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato,
finalizzata ad allineare la definizione di “reato grave”.
Più recentemente, nel lungo e complesso processo di avvicinamento
delle giurisdizioni si è inserita la direttiva 2005/60/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, approvata il 26 ottobre 200514, e relativa alla
prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.
La direttiva è entrata nell’ordinamento italiano attraverso la legge 25
gennaio 2006, n. 29 (c.d. legge comunitaria 2005), che ha delegato15 il
Governo ad adottare uno o più decreti legislativi al fine di dare organica
attuazione ai principi ed alle disposizioni in essa contenuti.
In attuazione di detta delega è stato, dunque, predisposto il decreto
legislativo 21 novembre 2007, n. 231 (d’ora in avanti, per comodità: Legge
Antiriciclaggio)16, che ha dato organica sistemazione alla materia, proponendosi, attraverso i suoi sessantotto articoli, suddivisi in cinque titoli
ed un allegato tecnico, quale unico17 riferimento normativo in materia di
prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei
Pubblicata nella GUCE il 28 giugno 1991, legge n. 166. Entrata in vigore il 13 giugno 1991.
È stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, n. legge 309 del 25
novembre 2005, ed è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione,
vale a dire il 15 dicembre 2005.
15 L’art. 45 della direttiva ha previsto che: «Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente
direttiva entro il 15 dicembre 2007. Essi comunicano immediatamente alla Commissione
il testo di tali disposizioni nonché una tabella di corrispondenza tra queste ultime e la
presente direttiva [...]». Delega da esercitarsi nel termine di 18 mesi.
16 Pubblicato sulla GU n. 290, Supplemento Ordinario n. 268 del 14 dicembre 2007.
17 Sono stati, pertanto, abrogati il decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, convertito con
modificazioni in legge, dalla legge 5 luglio 1991 n. 197, il decreto legislativo 20 febbraio
2004, n. 56 e i relativi provvedimenti di attuazione, e parzialmente abrogato il decreto
legislativo 25 settembre 1999, n. 374.
13 14 20
Introduzione
proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.
Anticipando quello che costituirà l’oggetto di trattazione nelle prossime pagine, occorre rammentare come la direttiva si sia limitata a richiamare l’applicazione delle misure antiriciclaggio alle sole case da gioco,
facendo ricorso ad una formulazione che non appare immune da pecche,
e che pur costituendo un “limite minimo” e non certamente massimo alla
facoltà dei legislatori nazionali di estenderne la portata anche ad attività diverse da quelle praticate all’interno delle case da gioco, ha, finora,
determinato un’applicazione che potremmo definire a “macchia di leopardo”, della disciplina in commento, all’interno del vecchio continente.
Nella recente Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio sull’applicazione della III direttiva antiriciclaggio18, si evidenzia quanto segue:
«La direttiva interessa anche le attività “esercitate su internet” (considerando 14) ossia anche i casinò online. Dalle consultazioni è emerso un
sostegno generale a favore di una definizione più ampia di gioco d’azzardo nella direttiva, ma il campo d’applicazione preciso dovrebbe essere
definito in base al rischio a livello nazionale. Si potrebbero comprendere nella direttiva i giochi d’azzardo che comportano rischi più elevati
di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, evitando invece d’imporre
oneri eccessivi alle attività a minor rischio. I servizi della Commissione
prevedono di adottare un piano d’azione sui giochi d’azzardo online nel
2012, e sarà quindi opportuno garantire un approccio coerente tra tutte
le iniziative proposte contro il riciclaggio in questo settore e le revisioni
della terza direttiva antiriciclaggio»19.
Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione
della direttiva 2005/60/CE relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a
scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminosee di finanziamento del terrorismo,
11 aprile 2012, COM(2012) 168 finale, p. 5.
19 De iure condendo, va pure menzionato il Manifesto for a sustainable EU policy for online
gambling, http://bit.ly/Kx9HBo (da egba.eu), marzo 2012, dell’EGBA (European Gaming & Betting Association), che contiene cinque raccomandazioni in merito alla futura
normativa europea sul gioco online:
18 1. The European Commission to fulfil its role as Guardian of the Treaty.
2. Structured regulatory cooperation among national authorities.
3. An EU legal framework for online gambling.
4. Problem gambling prevention measures based on evidence.
5. EU action to fight sport fraud.