Deliberazione n. SCCLEG/8/2015/PREV

Deliberazione n. SCCLEG/8/2015/PREV
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo
e delle Amministrazioni dello Stato
formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Giovanni COPPOLA,
Andrea ZACCHIA, Luisa D’EVOLI, Fabio Gaetano GALEFFI (relatore),
Riccardo VENTRE, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA,
Giuseppe Maria MEZZAPESA, Andrea LIBERATI, Adriano DEL COL;
nell’adunanza del 14 aprile 2015
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D.
12 luglio 1934, n. 1214;
VISTA la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al
predetto Testo Unico;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed
integrazioni;
VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2
del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20
dicembre 1996, n. 639;
VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;
VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n.
14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con
provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n.
153 del 4 luglio 2011);
VISTI i contratti, stipulati dal Direttore Generale dell’Università
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degli studi di Chieti-Pescara, con il dott. Daniele PETRUCCI (datato
22 gennaio 2015, acquisito a prot. 3864 il 3 febbraio 2015), con il
dott. Darien Calvo GARCIA (datato 27 gennaio 2015, acquisito a
prot. 3866 il 3 febbraio 2015), con la dr.ssa Pierangela NAZIONALE
(datato 27 gennaio 2015, acquisito a prot. 3868 il 3 febbraio 2015)
e con la dr.ssa Daniela CALLARI (datato 27 gennaio 2015, acquisito
a prot. 3869 il 3 febbraio 2015);
VISTO il rilievo istruttorio inviato con nota prot. n. 5758 del 19 febbraio
2015, con il quale sono state formulate osservazioni da parte dell’Ufficio di
controllo sugli atti del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero
delle politiche agricole, alimentari e forestali;
VISTE le controdeduzioni inviate dall’Amministrazione con nota prot.
11254 del 10 marzo 2015, pervenuta in pari data;
VISTA la relazione del 19 marzo 2015, con la quale il Magistrato
istruttore, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, ha
proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede
collegiale;
VISTA la nota in pari data con la quale il Consigliere Delegato,
condividendo le argomentazioni della citata relazione, ha deferito alla
Sezione i predetti atti;
VISTA l’Ordinanza Presidenziale in data 27 marzo 2015, con la quale è
stato convocato per il giorno 14 aprile 2015 il Collegio per l’esame della
questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons. Fabio Gaetano
GALEFFI;
VISTA la nota della Segreteria prot. n. 10381 del 27 marzo 2015, con la
quale
la
predetta
ordinanza
di
convocazione
è
stata
inoltrata
all’Amministrazione interessata;
VISTA la nota dell’Università “G. D’Annunzio” di Chieti-Pescara del 13
aprile 2015, fatta pervenire in vista dell’odierna adunanza;
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UDITO il relatore, Cons. Fabio Gaetano GALEFFI;
INTERVENUTA per l’Università degli studi “G. D’Annunzio” di ChietiPescara, l’avv. Francesca ROMANI, delegata dal Direttore Generale;
Con l’assistenza della dr.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di
Segretario di adunanza.
Ritenuto in
FATTO
Sono pervenuti all’esame dell’Ufficio in data 3 febbraio 2015, per il
controllo preventivo di legittimità prescritto dall’art. 3, comma 1, lett. “fbis”, della legge 20/1994, i seguenti atti: contratto del 22 gennaio 2015
con il dott. Daniele PETRUCCI; contratto del 27 gennaio 2015 con il dott.
Darien Calvo GARCIA; contratto del 27 gennaio 2015 con la dr.ssa
Pierangela NAZIONALE; contratto del 27 gennaio 2015 con la dr.ssa
Daniela CALLARI. I contratti si riferiscono a rapporti di collaborazione
coordinata
e
continuativa,
conferiti
dall’Università
degli
studi
“G.
D’Annunzio” di Chieti-Pescara, rappresentata dal Direttore generale, e
riguardano la “effettuazione di esami diagnostici di Risonanza Magnetica
utilizzando impianti di Risonanza Magnetica da 3 Tesla”. Ciascuno dei
quattro contratti prevede una durata di 36 mesi, per un compenso
individuale di 90.000 euro (30.000 euro annui).
In data 19 febbraio 2015, con foglio di rilievo prot. 5758, l’Ufficio di
controllo comunicava all’Università degli studi “G. D’Annunzio” di ChietiPescara, Direzione generale, che gli atti non erano stati ammessi al visto e
alla registrazione, per i seguenti motivi: Si premette che i quattro contratti
di che trattasi riguardano le seguenti prestazioni: “effettuazione di esami
diagnostici di Risonanza Magnetica utilizzando impianti di Risonanza
Magnetica da 3 Tesla”, da svolgersi presso il Centro ITAB (Istituto di
Tecnologie Avanzate Biomediche) dell’Università di Chieti. Ciascuno dei
contratti ha una durata di 3 anni e prevede un compenso di 90.000 euro
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per il triennio. Dalla intestazione dei contratti e dalla documentazione
trasmessa si ricava che gli stessi sono basati sull’art. 7, sesto comma, del
d.
lgs.
165/2001.
Inoltre
dalla
deliberazione
del
Consiglio
di
Amministrazione n. 462 del 23 settembre 2014 si evince che trattasi di
necessità prestazionali relative alla convenzione tra l’Università e l’ASL 02
di Lanciano-Chieti.
Ciò premesso, l’Ufficio rileva che l’art. 7, sesto comma, ultima parte, del
d. lgs. 165/2001 risulta esplicito nel vietare alla pubblica amministrazione
la stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo
svolgimento di funzioni ordinarie. A parere di questo Ufficio, le prestazioni
dedotte nei contratti, sopra riportate, appaiono rientranti nella nozione di
“funzioni ordinarie” richiamata dalla legge. La predetta disposizione precisa
che il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come
lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il
dirigente che ha stipulato i contratti: ne consegue l’illegittimità dei contratti
per violazione di legge.
Con nota prot. 11254 del 10 marzo 2015, acquisita a prot. 8402 in pari
data, il Direttore generale dell’Università forniva i seguenti riscontri:
- il centro ITAB (Istituto di Tecnologie Avanzate Biomediche) era stato
riportato, nell’anno 2014, sotto la gestione diretta dell’Università; l’Ateneo
si era trovato sprovvisto di adeguato personale tecnico da impiegare per il
funzionamento del Centro stesso, né l’assunzione di questo tipo di
personale era previsto nella programmazione triennale di utilizzo di Punti
Organico;
- l’Università aveva stipulato, ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990,
una convenzione di durata triennale con la ASL 02 di Lanciano-ChietiVasto, con lo scopo di attivare un progetto di collaborazione finalizzato al
perseguimento di obiettivi convergenti per l’utilizzo delle tecniche avanzate
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di Risonanza Magnetica, con l’ausilio di proprio personale in possesso di un
elevato grado di professionalità nel campo specifico;
- i contratti in oggetto erano stati stipulati con funzione meramente
strumentale all’esecuzione della predetta convenzione con la ASL, per una
durata pari agli obblighi assunti verso la controparte; in tal senso, i
contratti non sarebbero stati attivati per lo svolgimento di funzioni
ordinarie, ma solo ed esclusivamente per supportare il centro ITAB alla
corretta e proficua realizzazione degli obiettivi di ricerca scientifica, come
individuati e circoscritti nella citata convenzione;
- la medesima convenzione costituiva esempio di collaborazione tra enti
finalizzata allo svolgimento di importanti e fondamentali attività di ricerca
scientifica per l’Ateneo.
Sulla
base
della
funzione
strumentale
dei
contratti
in
vista
dell’adempimento della convenzione, nonché in esito al riferito carattere
eccezionale e temporaneo delle prestazioni richieste e alla asserita
necessità di conseguire gli obiettivi di ricerca scientifica individuati nella
convenzione, l’Università insisteva nel chiedere l’ammissione a visto e
registrazione dei contratti in questione.
Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno della ammissibilità a
visto dei contratti in oggetto non sono stati ritenuti, dall’Ufficio di controllo
remittente, pienamente idonei a superare i rilievi formulati sulla legittimità
dei contratti stessi.
In particolare, l’Ufficio di controllo, con relazione del 19 marzo 2015, ha
osservato che:
- le prestazioni dedotte nei contratti in oggetto sarebbero da riferire a
prestazioni di tipo ordinario (esami diagnostici di risonanza magnetica), in
quanto
tali
estranee
all’area
delle
attività
consentite
alla
Pubblica
Amministrazione dall’art. 7, comma 6, del d. lgs. 165/2001; quest’ultima
disposizione stabilisce un esplicito divieto di attribuire incarichi esterni per
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l’espletamento di funzioni ordinarie;
- è apparsa non significativa la circostanza che le prestazioni abbiano
durata temporanea, in quanto la scadenza cronologica che si assegna agli
incarichi –nel caso specifico, tra l’altro, particolarmente lunga (3 anni) - è
connaturata con la struttura della collaborazione coordinata e continuativa;
- non si è ravvisata la contestuale presenza di una situazione di
eccezionalità, essendo la vicenda ampiamente prevedibile, con facoltà per
le Amministrazioni che hanno stipulato la convenzione di regolare i
reciproci rapporti secondo moduli organizzativi conformi alla normativa
vigente;
- la circostanza che i contratti in oggetto siano basati sull’adempimento di
una convenzione, ovvero sulla situazione straordinaria che ne sarebbe
derivata, non è apparsa causa di esclusione del divieto di attribuire
incarichi per funzioni ordinarie: l’Ateneo, infatti, era in condizione di
conoscere con largo anticipo le esigenze cui si è fatto fronte mediante la
predetta convenzione con la ASL, a conferma della insussistenza di una
situazione eccezionale;
- non sono apparse, infine, conferenti le giustificazioni addotte in relazione
agli obiettivi di ricerca scientifica, in quanto le finalità perseguite non
potrebbero prevalere sul divieto - imposto dalla legge - di conferire
incarichi esterni per attività ordinarie.
Il Magistrato istruttore, pertanto, con la predetta relazione del 19 marzo
2015, condivisa dal Consigliere Delegato, ha ritenuto di sottoporre la
questione all’esame della Sezione. In esito alla predetta richiesta, il
Presidente della Sezione ha deferito la questione all’odierna adunanza.
Considerato in
DIRITTO
La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dei quattro
contratti in epigrafe specificati.
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Preliminarmente il Collegio ritiene di dover specificare le ragioni che
hanno indotto all’ammissione dell’avv. Francesca ROMANI alla fase di
discussione orale nel presente procedimento.
La predetta professionista, alla quale il Direttore generale ha conferito
specifica delega scritta con atto prot. 17073 del 13 aprile 2015, ha agito
infatti in nome e per conto dell’Ateneo.
Al riguardo va sottolineato che la presenza di un rappresentante, in
luogo di un dirigente dell’istituzione universitaria, risponde all’esigenza di
assicurare l’instaurazione del contraddittorio con l’Ente, in una situazione in
cui
l’atto
di
convocazione
risulta
regolarmente
inviato
e
ricevuto
dall’Amministrazione destinataria.
D’altra parte, seppure l’art. 24 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 disponga
la facoltà per le Amministrazioni di farsi rappresentare dinanzi alla Sezione
del controllo da “funzionari di grado non inferiore a quello di direttore capo
divisione o equiparato”, si può osservare sul punto che – una volta
accertata, come nel caso di specie, la regolarità della convocazione – la
Corte ha diritto di acquisire, a norma dell’art. 16 del medesimo R.D., tutte
le informazioni e i documenti necessari per l’esercizio delle sue funzioni.
Ritiene quindi la Sezione che la partecipazione alla discussione di un
rappresentante dell’Amministrazione universitaria, incaricato in modo
esplicito dalla stessa, non possa in alcun modo essere pregiudizievole per il
regolare espletamento della procedura di controllo, ed anzi possa garantire
un maggior grado di contraddittorio con l’Amministrazione interessata.
È da rilevare inoltre che l’Amministrazione, contestualmente alla
predetta delega, ha rimesso una ulteriore memoria, datata 13 aprile 2015,
molto articolata, che costituisce un adeguato supporto per l’esame del
Collegio.
In tale memoria, l’Amministrazione insiste per l’ammissione al visto dei
quattro contratti, sottolineando:
7
- di
essere
proprietaria
di
attrezzature
di
ultima
generazione,
in
particolare di due sistemi di risonanza (uno da 1,5 Tesla e l’altro da 3
Tesla), oltre che di un sistema “open” per pazienti claustrofobici;
- che tale attrezzatura è stata gestita in precedenza dalla Fondazione
Università “Gabriele D’Annunzio”;
- che l’azienda USL 02 Lanciano-Vasto-Chieti ha chiesto e ottenuto
l’utilizzo
delle
macchine,
che
richiedono
l’intervento
di
personale
specializzato;
- che presso la ASL non esiste personale specializzato e pertanto, per
effetto della convenzione stipulata tra le Parti, viene consentita l’esecuzione
di esami cosiddetti funzionali attraverso l’ausilio di apposito personale;
- che esiste una lista di pazienti esterni già prenotati per l’accesso alle
prestazioni sui predetti macchinari, ai quali vanno aggiunti i pazienti
ospedalizzati che necessiteranno di analoghe prestazioni;
- che l’attività di radiodiagnostica non rientra tra le funzioni e le attività
proprie dell’Ateneo, il quale trova la sua essenza nella formazione
accademica e nell’attività di ricerca finalizzata al miglioramento dell’offerta
formativa;
- che l’attuale assetto organizzativo potrebbe variare, allorché la ASL
decidesse di assumere la gestione del servizio;
- che le risorse finanziarie per l’espletamento delle prestazioni provengono
dalla convenzione con la ASL.
Da quanto sopra si può desumere, secondo l’Università, che le
prestazioni richieste ai quattro contraenti non rientrano tra le funzioni
ordinarie dell’Ateneo, né in senso oggettivo (non avendo l’Università questo
compito), e neanche in via indiretta, in quanto le prestazioni scaturiscono
esclusivamente da una convenzione temporanea tra Università e ASL.
Ciò premesso, ritiene la Sezione che lo stretto collegamento funzionale
tra
prestazioni
rese
e
convenzione
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stipulata
con
altra
Pubblica
Amministrazione (ASL), richiamato più volte dall’Università nei suoi scritti
difensivi, possa consentire di accedere ad una ricostruzione della fattispecie
che sia incentrata sul carattere non ordinario delle prestazioni da rendere.
In effetti, come evidenziato dall’Università, le prestazioni dedotte (esami
radiodiagnostici) non sono tipiche di una istituzione universitaria e
scaturiscono da una convenzione stipulata tra Università e ASL, finalizzata
a rispondere sia ad esigenze di formazione che ad esigenze di servizio
verso l’utenza, e di cui si precisa il carattere di etero-finanziamento a carico
della ASL stessa.
Così posta la questione, la Sezione ritiene di dover attribuire rilievo a
tale ricostruzione della fattispecie – con particolare riguardo all’utilità
sociale derivante dall’ottimale impiego delle attrezzature disponibili – e
quindi di pronunciarsi nel senso che le prestazioni dedotte nei contratti non
siano direttamente riconducibili a funzioni ordinarie da svolgersi da parte
dell’istituzione universitaria.
Nei termini appena descritti, viene quindi meno l’ipotesi di vizio di
legittimità prefigurata nell’atto di deferimento all’esame collegiale.
Di conseguenza, la Sezione ritiene che gli atti di che trattasi,
limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo,
possano ritenersi conformi a legge.
P.Q.M.
la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto e alla
conseguente registrazione i contratti in epigrafe.
Il Presidente
(Pietro DE FRANCISCIS)
Il relatore
(Fabio Gaetano GALEFFI)
Depositata in Segreteria il 21 aprile 2015
Il Dirigente
Dott.ssa Paola LO GIUDICE
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