Relazione di Russo, Silvestri e Cerbaso

SPENDING REVIEW: PROPOSTA DI UN MODELLO DI
ACCORPAMENTO DEI CENTRI DI COSTO, BASATO SU CRITERI
UBICAZIONALI E DI QUALITÀ
Tipologia di lavoro: Contributo teorico/metodologico
Giuseppe Russo(a), Alessandro Silvestri(b), Cristina Cerbaso(b)
Dipartimento di Economia e Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Cassino e del Lazio
Meridionale
(b)
Dipartimento di Ingegneria Civile e Meccanica dell’Università degli Studi di Cassino e del Lazio
Meridionale
[email protected]
(a)
ABSTRACT
Dall'inizio della crisi finanziaria globale nel 2007, il concetto di spending review si è diffuso ed è stato
ampiamente utilizzato dai governi dei paesi OCSE. In realtà, in questo periodo di tempo è stato impiegato
principalmente come strumento per ridurre la spesa aggregata al fine di raggiungere il consolidamento
fiscale. La spending review rappresenta, tuttavia, molto di più. Opportunamente visto, è uno strumento
fondamentale per garantire una buona definizione delle priorità di spesa - più specificamente, per
ampliare lo spazio di bilancio disponibile per la definizione delle priorità relative alle nuove spese in un
contesto di società che mira al contenimento della spesa aggregata. Dato il difficile contesto fiscale di
molti Governi dei Paesi dell'OCSE, è essenziale che la spending review diventi, nel medio e lungo
termine, una caratteristica permanente del processo di preparazione del bilancio. Non si deve permettere
che l'uso di questo importante strumento di bilancio venga perso una volta che la crisi è passata, come è
accaduto in alcuni paesi in passato.
Se la spending review deve essere istituzionalizzata, deve essere progettata in modo appropriato. Inoltre,
poiché la spending review è un'attività ad alta intensità di risorse, è cruciale che sia progettata in modo
tale da essere il più conveniente possibile. La riduzione della spesa conseguita attraverso un processo di
spending review, è una riduzione ragionata, di cui si conoscono le conseguenze, e non un mero “taglio dei
costi”.
Anche l’Italia, come gli altri paesi OCSE, ha posto particolare attenzione a questo concetto.
Infatti, l’art. 9, comma 1 del Decreto Legge del 6 luglio 2011, n. 98 stabilisce:
“Dato l'obiettivo di razionalizzazione della spesa e di superamento del criterio della spesa storica, il
Ministero dell'economia e delle finanze …, a partire dall'anno 2012, … dà inizio ad un ciclo di "spending
review" mirata alla definizione dei fabbisogni standard propri dei programmi di spesa delle
amministrazioni centrali dello Stato. Le analisi individuano, tra l'altro, eventuali criticità nella
produzione ed erogazione dei servizi pubblici, anche inerenti le possibili duplicazioni di strutture e le
possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate.
In particolare, per le amministrazioni periferiche dello Stato sono proposte specifiche metodologie per
quantificare i relativi fabbisogni, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro
complessiva dotazione”.
La riduzione della spesa attraverso la spending review può essere conseguita perseguendo due obiettivi
differenti:
-
un efficientamento del servizio offerto, attraverso una rivisitazione delle modalità con cui lo
stesso viene erogato (efficiency review and savings);
-
l’eliminazione del servizio offerto, o attraverso la soppressione dello stesso o il trasferimento del
suo pagamento alla collettività (strategic review and savings).
Ci sono poi delle situazioni intermedie tra le due precedenti (efficiency-strategic review). Un tipico caso è
rappresentato dall’accorpamento dei centri di costo connessi all’erogazione di un determinato servizio,
attraverso l’eliminazione/accentramento delle strutture periferiche.
Facendo, in particolare, riferimento alla questione della riorganizzazione, riordino e razionalizzazione
degli enti ed organismi pubblici, “le amministrazioni interessate adottano i regolamenti di
organizzazione, secondo i rispettivi ordinamenti, applicando misure volte:
a) alla concentrazione dell'esercizio delle funzioni istituzionali, attraverso il riordino delle competenze
degli uffici eliminando eventuali duplicazioni;
b) alla riorganizzazione degli uffici con funzioni ispettive e di controllo;
c) alla rideterminazione della rete periferica su base regionale o interregionale;
d) all'unificazione, anche in sede periferica, delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali,
compresa la gestione del personale e dei servizi comuni;
e) alla conclusione di appositi accordi tra amministrazioni per l'esercizio unitario delle funzioni di cui
alla lettera d), ricorrendo anche a strumenti di innovazione amministrativa e tecnologica e all'utilizzo
congiunto delle risorse umane;
f) alla tendenziale eliminazione degli incarichi di cui all'articolo 19, comma 10, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165.” (Art. 2, comma 10 del Decreto Legge , testo coordinato, del 6 luglio 2012 n. 95).
Con riferimento a questo particolare aspetto, conseguente all’applicazione delle politiche di revisione
della spesa, il problema con cui gli organi preposti si vengono a scontrare è quello dei parametri da
seguire nella scelta di quali uffici mantenere attivi a scapito di altri. In termini di carattere generale, i
principi ispiratori della spending review dovrebbero essere quelli di economicità, vicinanza territoriale ed
efficienza dell’erogazione del servizio. Sulla base di questi principi occorre giungere alla definizione dei
criteri, parametri e variabili socio-economiche, in grado di guidare la scelta verso la soluzione ottimale.
La definizione di una metodologia in grado di eliminare, o comunque ridurre al minimo, la soggettività
della scelta, definendo dei criteri oggettivi e una funzione matematica di riferimento, rappresenta
l'obiettivo primario di questo documento.
I parametri principali che devono essere presi in considerazione per la definizione della funzione obiettivo
che permetta di individuare, in maniera univoca e seguendo parametri oggettivi, le sedi da mantenere e
quelle da dismettere, sono essenzialmente 3:
-
Il numero di utenti che usufruiscono del servizio;
-
Il costo per la collettività per l’erogazione del servizio;
-
La qualità del servizio offerto.
L’aspetto più critico per giungere alla definizione di una funzione obiettivo, capace di prendere
simultaneamente in considerazione i tre precedenti parametri, è rappresentato dalla quantificazione della
qualità di un servizio; essa deriva dall’efficacia nella soddisfazione della clientela, ovvero nella capacità
di soddisfare bisogni e desideri dei clienti e dalla efficienza nella gestione del processo di erogazione del
servizio, ovvero nella cura del rapporto tra la quantità di servizi erogati e le risorse impiegate.
Durante la prestazione del servizio, possono essere prodotti anche beni tangibili, ma i prodotti sono solo
un elemento accessorio perché è la prestazione in sé che costituisce l’obiettivo dell’attività.
Le difficoltà incontrate nella misurazione della qualità del servizio sono:
-
Intangibilità o standardizzabilità limitata: il servizio consiste in prestazioni ed esperienze ovvero
in una prestazione immateriale per cui raramente si possono stabilire specifiche di produzione
per ottenere una qualità uniforme.
-
Contestualità: l’attività di produzione del servizio e quella di consumo da parte del cliente sono
simultanee.
-
Eterogeneità: la presenza del fattore umano (lavoratore, cliente) rende il servizio fortemente
influenzabile dalle condizioni e dal contesto nel quale ogni volta viene erogato.
Proposta della metodologia
Relativamente alla riorganizzazione, riordino e razionalizzazione degli enti ed organismi pubblici,
bisogna definire delle Aree Ottimali per l’Erogazione del Servizio (AOES).
Tali Aree possono coincidere nel caso dell’erogazione di alcuni servizi, come ad esempio quello idrico,
con i cosiddetti ATO (Ambiti Territoriali Ottimali), spesso definiti sulla base di Aree Territoriali
Omogenee.
I comuni criteri per l’individuazione delle predette aree ottimali, possono essere sintetizzati come segue:
a) superamento della frammentazione delle gestioni, attraverso una gestione integrata del servizio;
b) conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici,
tecnici e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative;
c) adeguata valutazione del sistema stradale e ferroviario di comunicazione, al fine di ottimizzare i
trasporti all'interno degli stessi;
d) valorizzazione di esigenze comuni e affinità nella produzione e gestione del servizio;
e) ricognizione di impianti di gestione già realizzati e funzionanti;
f) considerazione delle precedenti delimitazioni affinché le nuove aree territoriali definite si discostino
dalle precedenti solo sulla base di motivate esigenze di efficacia, efficienza ed economicità.
Nel rispetto dei predetti criteri comuni, al fine di individuare il giusto accorpamento delle porzioni
territoriali e definire le aree ottimali per l’erogazione di un particolare servizio, la metodologia di
elaborazione e di confronto deve fare riferimento a parametri e variabili socio-economiche di interesse
specifico, in grado di supportare risultati e scelte ottimali.
Il punto cruciale è la definizione di Funzioni Obiettivo, in grado di considerare parametri di costo ed
efficienza nell’erogazione dei servizi alla cittadinanza, conseguentemente all’accorpamento dei singoli
territori, spesso comunali, nelle differenti AOES. L’utilizzo di un algoritmo di calcolo, attraverso la
definizione di una funzione matematica, consente, da un lato, di oggettivare l’analisi e, dall’altro, di
supportare una scelta multi-criterio, riconducendo parametri di valutazione differenti ad un unico valore
di confronto (Multi-Criteria Decision Support Method).
Come già anticipato, i tre parametri principali da considerare per la definizione della Funzione Obiettivo,
che permetta la riorganizzazione delle sedi, in maniera univoca ed oggettiva, sono:
-
Il numero di utenti che usufruiscono del servizio;
Il costo per la collettività per l’erogazione del servizio;
La qualità del servizio offerto.
Dal momento che l’obiettivo principe della spending review è la riduzione della spesa, la scelta di questi
tre fattori consente di tradurre la Funzione Obiettivo in una funzione di costo che dovrà essere
minimizzata.
Relativamente al primo fattore, è intuitivo capire che esso rappresenta un parametro fondamentale di
scelta, in quanto, maggiore è il numero di utenti che usufruiscono del servizio, maggiore è il disagio
causato dalla chiusura o dallo spostamento di una sede. Inoltre, al crescere dell’utenza, cresce il costo
legato al raggiungimento della sede da parte dei cittadini, dovendo moltiplicare il numero di utenti per il
costo medio di fruizione del servizio.
Il secondo fattore è rappresentato dal costo di utilizzo del servizio. Atteso che dal punto di vista interno
(fattori endogeni) dell’ente o organismo pubblico erogatore del servizio stesso, non si può osservare una
significativa riduzione della spesa, anche per l’impossibilità nel breve termine di modificare la struttura
organizzativa per, la valutazione del suddetto costo occorre fare riferimento a considerazioni esterne
(fattori esogeni), connesse ai costi per la collettività dovuti all’accorpamento dei centri di costo attraverso
l’eliminazione/accentramento delle strutture periferiche. Si può procedere o alla stima di un valore medio
del costo per la fruizione del servizio per abitante, piuttosto che valutarlo per singolo cittadino o gruppo
di cittadini.
Infine, il terzo fattore è rappresentato dalla qualità del servizio offerto, aspetto fondamentale in quanto
oltre ad essere assicurata la possibilità di accesso al servizio, ne devono essere garantite anche la qualità e
l’efficienza. La qualità del servizio introduce un elemento di ponderazione del costo per la collettività
(una minore qualità corrisponde ad un maggior costo per la collettività).
I singoli fattori richiedono, per la loro valutazione puntuale, considerazioni specifiche connesse al
particolare processo di erogazione del servizio indagato e la particolare struttura dei centri di costo da
riorganizzare.
Definizione della funzione obiettivo
La Funzione Obiettivo da definire, quindi, secondo quanto detto precedentemente, deve rendere minimo il
costo di erogazione del servizio per la collettività, mantenendone però il più possibile costante la qualità e
l’efficienza.
L’ipotesi di chiusura o spostamento di una sede, non può prescindere dall’analisi delle conseguenze per
gli stakeholder, ascrivibili sia a fattori interni al servizio (impatto sulle procedure e sulla struttura
organizzativa), che a fattori esterni (impatto sull’accessibilità fisica alle nuove sedi per le popolazioni
delle aree territoriali asservite alla sede da chiudere o trasferire), questi ultimi ritenuti più significativi per
la costruzione della Funzione Obiettivo.
Per la definizione della predetta Funzione Obiettivo, si è scelto di fare riferimento ai più noti metodi
ubicazionali, che in letteratura prendono in considerazione fattori differenti per la scelta geografica di un
particolare centro produttivo o di servizio. Tra questi è risultato essere molto adatto il metodo di
minimizzazione dei costi di trasporto, che tra gli altri, prende in esame il solo costo di trasporto. In questo
caso la funzione obiettivo da minimizzare è espressa dall’equazione:
La quantificazione della funzione di costo richiede, quindi, la valutazione di modalità di collegamento e
pesi, essendo di(X*,Pi) la distanza tra il centro X ed il generico punto Pi, e wi il peso di ogni tratta, dato dal
prodotto del costo per unità di percorso per il numero di viaggi nell’unità di tempo.
Adattando tale funzione al caso della spending review di tipo efficiency-strategic, ovvero connessa alla
riorganizzazione dei punti di erogazione del servizio (X*), occorre da un lato valutare i costi di
collegamento con l’utenza (Pi) e dall’altro pesare tali costi in considerazione del numero di utenti e della
qualità del servizio offerto (wi).
Il punto di partenza è rappresentato dalla quantificazione del numero di cittadini (bacino di utenza) che
necessitano del particolare servizio considerato. Per fare ciò, si può ricorrere a dati demografici ufficiali,
in primis quelli forniti dall’Istituto Nazionale di Statistica, aggiornati con cadenza almeno annuale.
Il secondo aspetto riguarda la valutazione effettiva dei costi per la popolazione. Dal momento che
l’interesse è incentrato sui costi incrementali connessi alla scelta di una sede piuttosto che di un’altra,
territorialmente ubicata in posizione geografica differente, è evidente che uno degli step fondamentali
dello studio è rappresentato dall’analisi dei costi dei collegamenti per la fruizione del servizio da parte
della popolazione dell’area di indagine.
Per la stima di tale costo, si può, in prima battuta, fare riferimento al prodotto della distanza da percorrere
per il costo medio per unità di percorso (per la cui valorizzazione si farà riferimento a fonti ufficiali), in
considerazione della modalità di trasporto disponibile.
L’ultimo elemento è rappresentato dalla valutazione della qualità del servizio erogato. Questo aspetto
risulta essere il più intangibile e per questo meno valutabile, ma al contempo quello di maggiore interesse
per la collettività, soprattutto nel caso di pubblica amministrazione. Essendo il giudizio estremamente
soggettivo e spesso difficilmente quantificabile (anche con l’ausilio di interviste mirate e questionari di
gradimento studiati ad hoc), occorre cercare di oggettivare l’analisi, ricorrendo all’introduzione di
particolari indici prestazionali. Tali indici, che nella funzione obiettivo seguente vengono definiti come
“fattori correttivi”, consentono di introdurre un elemento di peso in termini di costi/benefici-svantaggi.
Tali fattori correttivi andranno valutati con riferimento al particolare caso studio. In generale si potrebbe
tener conto di considerazioni quali:
1. incidentalità del tratto di strada principale che collega l’utente con la sede individuata (il fattore
sarà proporzionale al numero di incidenti per chilometro);
2. conformazione orografica del luogo scelto per l’ubicazione della sede, che potrebbe comportare
maggiori o minori difficoltà di collegamento (altitudine, condizioni climatiche ecc.);
3. presenza di più modalità di trasporto da e verso la sede, con conseguente facilità o meno di
raggiungimento della stessa;
4. efficienza e comfort dei collegamenti (es. ritardi frequenti);
5. importanza della sede per una determinata zona, ad esempio per il presidio del territorio (es.
Tribunale in un’area ad alta criminalità o un Ufficio Turistico in una zona di villeggiatura).
I predetti fattori correttivi dovranno di volta in volta essere considerati sulla base delle valutazioni di
contesto che occorrerà fare. Inoltre il modello inizialmente proposto, come chiarito in precedenza, si
concentra sui fattori esogeni, tralasciando quelli endogeni, che in realtà potrebbero invece rappresentare
ulteriori fattori correttivi capaci di contribuire a pesare la scelta della sede, ad esempio per tener conto del
fatto che la struttura da chiudere rappresenta un polo d’eccellenza (es. Ospedale), oppure che la sede ha a
disposizione una struttura di proprietà piuttosto che in locazione.
La Funzione Obiettivo risulta, in maniera generale, così definita:
FO = ∑i Bi x Ci x ∏j Fji
Bi: bacino di utenza, proporzionale alla popolazione residente del generico territorio i-esimo
Ci: costo del trasporto tra il territorio i-esimo e la sede considerata, espresso in [€]
= ci*Di (ci: costo per unità di percorso [€/km]; Di: distanza di collegamento tra il territorio iesimo e la sede, espressa in [km])
Fij: fattori correttivi di ponderazione
La Funzione Obiettivo consente di misurare la “non convenienza” ad ubicare il centro di servizio presso
una certa sede. La sede che minimizza il valore della Funzione Obiettivo di “non convenienza”, dovrebbe
essere preferita.
Conclusioni
La scelta di avviare attività di spending review rappresenta ormai una strada obbligata che tutti i Governi
devono intraprendere e rendere strutturale. La riduzione della spesa connessa alla riorganizzazione delle
sedi periferiche non può però trascurare valutazioni in termini di costi/benefici-svantaggi che ne
conseguono. In tal senso, essendo molteplici i criteri di giudizio, spesso anche soggettivi, diviene
fondamentale disporre di una metodologia che consenta di non trascurare gli aspetti più importanti ed
interessanti per una scelta ottimale. Il modello matematico proposto, nella sua semplicità, consente di
valutare in maniera oggettiva fattori differenti, in primis esogeni, ma, se opportunamente definiti, anche
endogeni, guidando i responsabili decisionali verso la scelta ottimale per la collettività.
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