UE e diritti fondamentali

Il sistema regionale europeo di protezione
dei diritti umani: l’Unione europea
lezione del 2 novembre 2015
Unione europea e diritti umani: gli esordi
• La versione originaria dei trattati istitutivi delle tre Comunità europee
(Parigi, 1951: CECA; Roma, 1957: CEE e EURATOM) non conferiva
primario rilievo alla tutela dei diritti umani
• Riferimenti indiretti ricavabili nelle disposizioni di principio
• Art. 2 TCEE- La Comunità ha il compito di promuovere, mediante
l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle
politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle
attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua
ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più
rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa
partecipano.
• Specifiche disposizioni ispirate a valori tipici della normativa
internazionale sui diritti umani
• Art. 119 TCEE - Ciascuno Stato membro assicura […] l'applicazione del
principio della parità delle retribuzioni fra i lavoratori di sesso maschile e
quelli di sesso femminile per uno stesso lavoro.
UE e diritti umani: i nodi vengono al pettine
• I redattori dei Trattati avevano reputato che gli Stati membri fossero
Stati democratici, e che l’azione delle istituzioni comunitarie non
avesse la capacità di incidere negativamente sui diritti umani
• In realtà, la messa in pratica delle disposizioni dei trattati e l’effettivo
esercizio delle numerose competenze normative delle Comunità
evidenziano quanto questi iniziali postulati fossero fragili
• Se è vero che le Comunità si occupavano prevalentemente di aspetti
economico-sociali, già solo questo aspetto evidenzia un’incidenza diretta
sui diritti economici e sociali
• L’azione nel campo economico e sociale può produrre effetti sugli stessi
diritti civili e politici e su principi trasversali (es. principio di
uguaglianza, al di fuori della dimensione uomo/donna sulle retribuzioni)
• Nel momento in cui la Corte di giustizia ha sviluppato la propria
giurisprudenza sul primato del diritto comunitario sugli ordinamenti
nazionali (dal 1964 in poi), le Corti statali hanno chiesto conto del
rispetto dei diritti umani (in part. casi Solange I e Frontini del 1974)
• L’adesione di nuovi Stati ha posto il tema dei requisiti «politici»
UE e d-u: la risposta della Corte di giustizia
• La Corte di giustizia ha usato la propria discrezionalità interpretativa
per affermare che nell’ordinamento (allora) comunitario i diritti
fondamentali trovano riconoscimento nell’ambito dei princìpi generali
(non scritti) del diritto comunitario
• Casi Stauder (1969) e Internationale Handellsgesellschaft (1970)
• Da dove vengono desunti tali princìpi generali?
• I trattati internazionali sui d-u conclusi da tutti gli Stati membri (con
un peculiare rilievo dato alla CEDU e alle relativa giurisprudenza
della Corte europea dei diritti umani)
• Le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri
• «Difetti» di tale soluzione:
• Approccio casistico: manca una visione di insieme
• Scarsa certezza del diritto: il metodo di rilevamento degli specifici diritti,
del loro contenuto concreto e del regime di possibile deroghe non
consente di prevedere l’esito di possibili contenziosi e conferisce un ruolo
«quasi» legislativo alla Corte
• Il sistema della CEDU rimane formalmente distinto dal diritto UE
UE e d-u: la risposta delle istituzioni politiche
• 5-4-1977: Dichiarazione comune di PE, Consiglio e Commissione
• Nel preambolo espresso riferimento alla giurisprudenza della Corte di
giustizia e all‘appartenenza dei d-f alla categoria dei princìpi generali di
diritto dell‘ordinamento comunitario
• „Importanza essenziale“ del rispetto dei diritti fondamentali quali
risultano in particolare dalle costituzioni statali e dalla CEDU
• Impegno delle tre istituzioni politiche a rispettare tali diritti nell’esercizio
dei loro poteri
• «Difetti» di tale soluzione:
• Riproduce i difetti dell’approccio della Corte di giustizia
• L’impegno delle tre istituzioni politiche, pur importante, rimane su un
piano politico-programmatico
• A quel tempo le Comunità erano composte di soli nove Stati membri: non
essere andati oltre una mera dichiarazione di intenti, evidenzia la
delicatezza dell’argomento
UE e d-u: la riforma dei Trattati
• 1986: Atto unico europeo
• Nel preambolo si precisa che gli Stati parte sono «decisi a promuovere
insieme la democrazia basandosi sui diritti fondamentali sanciti dalle
costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, dalla convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dalla
Carta sociale europea, in particolare la libertà, l'uguaglianza e la
giustizia sociale»
• Nuovo Art. 118 A TCEE: «1. Gli Stati membri si adoperano per
promuovere il miglioramento in particolare dell'ambiente di lavoro per
tutelare la sicurezza e la salute dei lavoratori e si fissano come obiettivo
l'armonizzazione, in una prospettiva di progresso, delle condizioni
esistenti in questo settore» (ampio uso di tale competenza con svariate
direttive)
• [impulso politico: Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei
lavoratori del 1989 (dichiarazione politico-programmatica)]
• «Difetti» di tale soluzione:
• Approccio timido su un piano generale
• Disposizioni «forti» solo su questioni settoriali
UE e d-u: la riforma dei Trattati
• 1992: Trattato di Maastricht
• Nel preambolo gli Stati membri confermano il proprio attaccamento ai
principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali nonché dello stato di diritto, nonché ai diritti
sociali fondamentali quali definiti nella Carta sociale europea firmata a
Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali dei lavoratori del 1989
• Art. F TUE: «1 . L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia,
rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di
diritto, principi che sono comuni agli Stati membri». «2 . L'Unione
rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla CEDU e quali
risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in
quanto principi generali del diritto comunitario»
• «costituzionalizzazione» della giurisprudenza della Corte
UE e d-u: riforma dei Trattati e allargamento
• 22 giugno 1993: Consiglio europeo di Copenaghen
• dà l'accordo "affinché i paesi associati dell'Europa centrale e orientale
che lo desiderano diventino membri dell'Unione europea". Sono quindi
fissati tre criteri principali cui devono conformarsi i nuovi paesi prima
dell'adesione
• criterio politico: avere raggiunto una stabilità istituzionale tale da
garantire la democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani
nonché il rispetto e la tutela delle minoranze
• Viene quindi esplicitato un requisito fino ad allora rimasto latente nello
svolgimento della «politica dell’adesione»
• 1997: Trattato di Amsterdam
• Art. F1 TUE: procedura di infrazione speciale per «violazione grave e
persistente» dei princìpi di cui all’art. F TUE
• 2001: Trattato di Nizza
• Art. 7 (ex art. F1) TUE: procedura di infrazione speciale per «evidente
rischio di violazione grave» dei princìpi di cui all’art. 6 (ex art. F) TUE
UE e d-u: il laboratorio della Convenzione e
l’elaborazione della Carta di Nizza
• Giugno 1999: Consiglio europeo di Colonia
• Si riconosce l‘esigenza di sancire in modo visibile l‘impegno dell‘UE a
rispettare i diritti fondamentali
• In una decisione allegata alle conclusioni viene prevista la convocazione
di una «Convenzione», composta di 15 rappresentanti dei Capi di Stato e
di Governo degli SM; 1 rappresentante della Commissione; 16 membri del
PE; 30 membri dei parlamenti nazionali
• Dopo un solo anno di lavori, nel settembre 2000 la Convenzione consegna
un testo unitario di «Carta dei diritti fondamentali dell’UE». Nel
frattempo erano in corso i negoziati che sarebbero sfociati nell’adozione
del Trattato di Nizza (febbraio 2001).
• Dopo accese discussioni (15 SM in quest’epoca), passa un’opzione
minimalista
• Formula della Proclamazione solenne da parte dei presidenti delle tre
istituzioni politiche a Nizza il 7 dicembre 2000 (in contemporanea con il
Consiglio europeo che, dopo una drammatica maratona negoziale,
porterà all’accordo sulla bozza del Trattato di Nizza)
UE e d-u: il laboratorio della Convenzione e
l’elaborazione della Carta di Nizza
• Carta di Nizza, aspetti salienti
• É un catalogo molto ampio di diritti, anche se alcune questioni
politicamente sensibili sono evitate e se talvolta sono inclusi diritti dei soli
cittadini UE
• È caratterizzata dalla logica del coordinamento e dell’armonizzazione con
la CEDU e la relativa giurisprudenza
• Non è formalmente vincolante per l’UE e per i suoi SM, anche se diventa
un punto di riferimento immediato nei dibatti politici interni all’UE (e in
molti SM) e nella giurisprudenza della Corte di giustizia (e di molte corti
statali, anche costituzionali e/o supreme)
• Non va considerata un testo che intende sostituirsi (nemmeno in
prospettiva) alle costituzioni statali:
• essa vale in principal modo per le istituzioni UE nell’esercizio delle
competenze attribuite loro dai Trattati istitutivi, ma non conferisce nuove
competenze per attuare l’intera gamma dei d-f enunciati in essa
• essa vale anche per gli Stati membri, ma solo nel momento in cui danno
attuazione ad atti UE o invocano deroghe previste dai Trattati o dalla
legislazione derivata
UE e d-u: un’agenzia ad hoc
• Regolamento n. 168/2007: istituisce l’Agenzia dell’Unione europea
per i diritti fondamentali
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Ha sede a Vienna
Ha un ruolo di supporto tecnico alle istituzioni UE e agli SM
Studi, specialmente su questioni poco indagate o controverse
Elaborazione di manuali e raccolte di buone prassi
Non ha per il momento un ruolo specifico in tema di attivazione delle
procedure speciali di infrazione
• Non ha competenza a ricevere ricorsi, denunce o reclami
UE e d-u: il Trattato di Lisbona (2007)
• Il Trattato di Lisbona riprende in gran parte le novità contenute nel
Trattato costituzionale del 2004, in cui era stato deciso che la Carta
avesse un rilievo primario (parte seconda del Trattato)
• Il Trattato costituzionale era stato preparato da una «Convenzione»
istituita dal Consiglio europeo, che ha lavorato tra il febbraio 2002 e il
giugno 2003
• Il Trattato di Lisbona sposta all’art. 2 del TUE l’enunciazione dei
principi fondamentali dell’UE: «L'Unione si fonda sui valori del
rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia,
dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani,
compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi
valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal
pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia,
dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».
• L’attuale art. 7 disciplina le due procedure di infrazione di tali valori.
UE e d-u: il Trattato di Lisbona (2007)
• Assume importanza centrale l’attuale art. 6 TFU
• «L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000,
adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore
giuridico dei trattati».
• Il testo della Carta era stato modificato a Strasburgo dalle tre istituzioni
politiche che avevano proclamato la versione del 2000
• La Carta assume ore valore giuridico, al pari delle norme dei Trattati:
N.B. la portata di queste disposizioni non amplia le competenze dell’UE
(v. slide precedente).
• «Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le
competenze dell'Unione definite nei trattati» (v. sopra)
• Le c.d. «spiegazioni» della Carta hanno valore interpretativo
• «I diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto
dell'Unione in quanto principi generali».
UE e d-u: il Trattato di Lisbona e l’adesione alla CEDU
• Art. 6 TFU: «L'Unione aderisce alla CEDU. Tale adesione non
modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati.».
• Già nel 1994 era stato richiesto un parere alla Corte di giustizia sulla
possibilità tecnica di adesione dell’allora CE alla CEDU: la Corte aveva
risposto che occorreva una base giuridica esplicita nei trattati istitutivi
dell’UE e della CE (parere 2/94 del 28-3-1996)
• L’adesione non è automatica. Richiede modifiche della CEDU e un
successivo atto di adesione (=trattato internazionale)
• Protocollo n. 14 della CEDU (adottato nel 2004, entrato in vigore il 1-62010) permette adesione dell’UE e consente l’avvio dei negoziati tra UE e
tutti gli Stati membri del CdE;
• Testo preliminare di Accordo sull’adesione dell’UE (concordato dai
negoziatori il 5-4-2013), sottoposto alla Corte di giustizia per un parere
consultivo e giudicato incompatibile con TUE e TFUE (parere 2/13 del
18.12.2014).
UE e d-u: gli strumenti di tutela per i singoli
• Alla luce di tutte le evoluzioni registratesi, occorre evidenziare che
l’UE mette a disposizione attualmente i seguenti strumenti:
• Laddove un individuo sia leso da un atto o comportamento di istituzioni,
organi e agenzie dell’UE, può presentare un ricorso al Tribunale dell’UE
e alla Corte di giustizia in secondo grado (v. disciplina dei ricorsi diretti
alle istituzioni giudiziarie dell’UE): tra i parametri giuridici vincolanti
per l’UE vi è senza dubbio la Carta dei diritti, a cui vanno aggiunti (per
aspetti non regolati) i principi generali non scritti dell’ordinamento UE
• Ove la lesione sia dovuta a un atto statale di esecuzione o attuazione di
norme o atti dell’UE, il singolo può rivolgersi al giudice statale
competente, e sollecitarlo a sollevare un rinvio pregiudiziale alla Corte fi
giustizia affinché valuti la legittimi dell’atto UE, o dia un’interpretazione
di norme e atti UE compatibile con i diritti fondamentali tutelati dalla
Carta e dai princìpi generali
• in casi di cattiva amministrazione, il singolo può anche rivolgere una
denuncia al Mediatore europeo.
UE e d-u: gli strumenti di tutela per i singoli
• Ove la Corte di giustizia (comunque sia sollecitata) non offra una
soluzione ritenuta soddisfacente, è possibile sollevare il caso di fronte
alla Corte europea dei diritti umani o altro organo internazionale?
• Ad oggi, l’UE in quanto tale (di cui la Corte di giustizia è un organo) non
è soggetto parte dei trattati principali sui diritti umani (CEDU, Patti ONU
del 1966), né membro dell’ONU: se l’atto è imputabile all’UE, non vi è un
«foro» internazionale per sollevare il caso
• Per attivare i meccanismi in questione, occorre dimostrare che la
violazione è avvenuta (almeno in parte) con il contributo fattivo di uno o
più Stati membri (in complicità con l’UE), o che l’atto apparentemente
dell’UE è in realtà un atto collettivo di tutti gli Stati membri: estrema
difficoltà nel dimostrare ciò, prudenza di organi internazionali quali la
Corte europea dei diritti umani
• Rischio di vuoti di tutela per attività dell’UE nel campo della politica
estera e di sicurezza (es., missioni militari o di polizia; amministrazioni
territoriali), su cui la Corte di giustizia non è competente (v. art. 275
TFUE) >> spazio per le giurisdizioni statali? Terreno ancora incerto.