Pericolosità delle industrie insalubri: astratta o concreta

Dicembre 1998
Pericolosità delle industrie insalubri:
astratta o concreta ? (*)
di SILVANO DI ROSA (**)
Consulente Legale Ambientale
SOMMARIO
PRIMA PARTE: Premessa; – 1. -Una duplice trattazione ; – 2. -Insalubrità e pericolosità; – 3. Tassatività degli elenchi; – 4. -Finalità e scopo della classificazione; – 5. -Prime conclusioni.
SECONDA PARTE: – 6. -Presupposti della classificazione ed atti preliminari: due visuali diverse ; – 7. Verso la conclusione: per l’astrattezza; – 8. -Concretezza della classificazione; – 9. -Un falso problema; – 10. - Conclusioni
Parte Prima
Premessa
Con l’impiego del binomio: industrie insalubri, si indicano, normalmente,
quelle fattispecie soggette agli effetti derivanti dalle previsioni normative di cui
all’art. 216 del Testo unico delle leggi sanitarie del 19341 ed agli artt. 101-105 del
Regolamento generale sanitario del 19012. La correttezza dell’utilizzazione di tale
combinazione terminologica trova piena conferma nelle rubriche dei decreti ministeriali con cui sono stati approvati i relativi elenchi (cinque in questi ultimi
trent’anni); le quali, tutte, riproducono la locuzione: «Elenco delle industrie insalubri
di cui all’art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie». Ciò vale anche per il decreto
del Ministero della sanità 5 settembre 1994, con cui è stato approvato l’elenco tuttora “vigente”.
1. – Una duplice trattazione
Da un più attento esame dell’ art. 216 del T.U.LL.SS. è possibile rilevare come questo preveda:
«Le manifatture o fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri o che possono riuscire in altro modo pericolose alla salute degli abitanti sono indicate in un elenco diviso in due classi.
La prima classe comprende quelle che debbono essere isolate nelle campagne e
tenute lontane dalle abitazioni; la seconda quelle che esigono speciali cautele
per la incolumità del vicinato…omissis…».
Sembrerebbe quindi necessario – per amor di completezza – passare dall’uso del binomio, inizialmente citato, alla terna: industrie insalubri e «pericolose». Questo com(*) Pubblicato in «L’Amministrazione Italiana», 1998, fasc. 12, pag. 1816-1828 – PRIMA PARTE – ed in fasc. 1, pag. 115126 – SECONDA PARTE –; in www.leggiweb.it (nella sezione articoli del «MENÙ PRINCIPALE»); in www.tuttoambiente.it (nella
sezione commenti gruppo «VARIE »).
1
T.U.LL.SS. approvato con R.D. 27 luglio 1934, n° 1265, «Testo Unico delle leggi sanitarie», pubblicato nel S.O. alla Gazzetta Ufficiale del Regno d'Italia 9 agosto 1934, n° 186.
2
Regolamento generale sanitario approvato con R.D. 3 febbraio 1901, n° 45, «Regolamento per l’esecuzione della legge sulla tutela dell’igiene e della sanità pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno d'Italia 21 febbraio 1901, n° 44.
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pletamento, però, risulta essere fonte di potenziali disguidi e fraintendimenti che la
normativa, vigente e passata, ha corso e corre il rischio di creare3. Difatti la contemporanea trattazione di queste fattispecie, sia nell’ambito delle leggi di pubblica
sicurezza che di quelle sanitarie, ha dato vita ad una vera e propria antinomia, la
quale ha “garantito”, ai posteri, un elemento di disaccordo che, invece, sarebbe stato facilmente prevedibile ed evitabile. C’è chi ha affermato che le disposizioni concernenti le industrie insalubri e pericolose previste dalla legge sanitaria e dalla legge
di pubblica sicurezza, si “completano vicendevolmente”4 e – addirittura – chi ha cercato di “giustificare” la necessità di questa contemporanea trattazione da parte delle
due discipline5. ARDIZZONE, riportando queste tesi – or ora indicate – non concorda con nessuna di esse6, anche se non si produce in una vera e propria contestazione, limitandosi a considerare e definire “perlomeno inopportuna” una duplicazione
di previsioni legislative riguardo alla stessa materia. E su tale inopportunità non ci
sono dubbi; concordando pienamente con lo stesso autore che il precipuo scopo
perseguito dalle leggi di pubblica sicurezza è: «il mantenimento dell’ordine pubblico,
della sicurezza e dell’incolumità dei cittadini, e la tutela della proprietà» e che, con tale
fine, “stride” la presenza di disposizioni che riguardano la tutela della salute pubblica. Quello che più ci sembra rilevante notare è come altri autori, giustamente, arrivino a superare questa fase di mera “critica passiva” (limitata a considerazioni di inopportunità), ponendosi in maniera attiva di fronte a tale questione e propendendo verso un’implicita abrogazione delle norme di pubblica sicurezza riguardanti le industrie insalubri. Tutto ciò appare molto importante, in ragione del fatto che
l’antinomia in questione, con i problemi ad essa connessi, è stata conservata, tal
quale nel tempo7, fino al «Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza» approvato
con R.D. 18 giugno 1931, n° 773; dove – ancora oggi – continuiamo a trovarci di
fronte ad una disposizione, inserita nel proprio art. 648, che si occupa delle industrie insalubri, nonostante che la materia sia esaustivamente e simultaneamente
trattata dal vigente art. 216 del T.U.LL.SS. del 1934. Le disposizioni contenute nel
citato art. 64, circa le predette attività, continuano perciò ad essere “fuori posto”,
perché tale articolo è situato nel corpo del T.U.LL.P.S.: Capo VI – Delle industrie pericolose e dei mestieri rumorosi e incomodi –, Titolo II - «Disposizioni relative all’ ordine pubblico ed alla incolumità pubblica»9. Si tratta quindi di disposizioni che si
trovano in un “contenitore” dove non si rileva mai un accenno ad aspetti sanitari,
3
Non staremo a dilungarci riguardo all’inopportuna, quanto reiterata, “duplicità di trattazione” che la disciplina sanitaria e
quella di pubblica sicurezza, nel tempo, hanno riservato alla fattispecie delle industrie insalubri. Ci limiteremo a ricordare
che l’ art. 88 della prima legge di pubblica sicurezza del 1865, si occupava delle industrie insalubri (allora del tutto ignorate
dalla Legge 20 marzo 1865, n° 2248, allegato C, «Legge sulla Sanità Pubblica») e che questo interessamento, con la successiva legge di pubblica sicurezza 30 giugno 1889, n°6144, (nonostante tali fattispecie fossero – a quel tempo - ormai previste e
regolamentate dalla allora vigente legge 22 dicembre 1888, n°5849, «Legge per la tutela della igiene e della sanità pubblica»), invece di diminuire - ponendovi rimedio - è stato ulteriormente riconfermato, accentuando così una tale anormalità.
4
RANELLETTI, La polizia di sicurezza, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano a cura di Vittorio Emanuele Orlando, IV, pt. I, Milano, 1904, 313; ma anche BATTISTA Michele, voce Industrie Insalubri e pericolose, in Enciclopedia Il Digesto Italiano, UTET Torino, 1902-1906, vol. XIII, 657, punto 10, u.c..
5
VITTA, Sanità pubblica, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano a cura di Vittorio Emanuele Orlando,
IV, pt. II, 1905, 511-512, sostenendo una diversità fra la pericolosità per la “pubblica incolumità”, intesa come minaccia
all’integrità personale imputabile alla possibilità di accidenti violenti, e la pericolosità per la “salute pubblica” connessa con
la diffusione di materie, gas, germi, ecc..
6
ARDIZZONE Ugo, voce Industrie Insalubri pericolose e rumorose, in Enciclopedia del Diritto, Giuffrè Milano, 1971, 293,
punto 2.
7
Per la precisa evoluzione delle normative di pubblica sicurezza si rimanda ai seguenti autori: SPOTO SANTANGELO Ippolito, voce Industria, in Il Digesto Italiano, UTET Torino, 1902-1906, vol. XIII, 642, punto 37; BATTISTA Michele, voce Industrie Insalubri e pericolose, in Enciclopedia Il Digesto Italiano, UTET Torino, 1902-1906, vol. XIII, 655, punto 7.
8
art. 64: «Salvo quanto è stabilito dall’articolo precedente, le manifatture, le fabbriche e i depositi di materie insalubri o
pericolose possono essere impiantati ed esercitati soltanto nei luoghi e con le condizioni determinate dai regolamenti locali.
In mancanza di regolamenti il Podestà provvede sulla domanda degli interessati. Gli interessati possono ricorrere al Prefetto
che provvede, sentito il consiglio provinciale sanitario, e se occorre, l’ufficio del genio civile».
9
Così come, già nella legge di pubblica sicurezza del 1865, l’ art. 88 era inserito nella Sez. I con rubrica «dell’esercizio delle
professioni insalubri, pericolose ed incomode» del Capo III titolato «Disposizioni per la pubblica incolumità».
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che possa giustificare un “contenuto” riguardante l’insalubrità derivante da manifatture, fabbriche e depositi. D’altronde non ci sono dubbi, per la dottrina10, sul fatto
che l’art. 64 tratti proprio di insalubrità e non di incolumità; di quest’ultima, infatti,
si occupa il precedente art. 63 (T.U.LL.P.S.) che riguarda gli opifici, stabilimenti e
depositi di sostanze che presentano pericolo di scoppio o di incendio (fenomeni più
attinenti ed affini all’aspetto dell’incolumità).
Sarebbe semplice risolvere la questione in maniera schematica, come fa SABATINI11, ricorrendo ad un frazionamento fra industrie insalubri (considerando tali soltanto quelle di cui all’art. 216 T.U.LL.SS.), industrie pericolose (quelle concernenti i
prodotti esplodenti di cui all’ art. 63 T.U.LL.P.S.12) ed infine “altre” industrie pericolose. Questa tripartizione, un po’ semplicistica, non fornisce però alcun sostegno
che chiarisca il normale impiego fatto, anche in ambito sanitario, della dizione industrie insalubri e pericolose. Più acuta ci sembra, pertanto, l’osservazione di RINAUDO13 che, facendo riferimento a due diverse fattispecie di pericolosità, connette
la prima alle «cause di pericolosità violente» e la seconda a quelle «in altro modo pericolose per la salute degli abitanti»14. Si arriva così, in maniera più appropriata, a
discernere fra una pericolosità per l’ incolumità (la cui tutela è affidata alle leggi di
pubblica sicurezza15) ed una pericolosità per la salute (salvaguardata dalle leggi sanitarie oltre che da quelle ambientali). Questa appare una buona impostazione per
trovare la soluzione al problema che stiamo affrontando, ma non può ancora considerarsi completamente risolutiva, per due ordini di ragioni:
1°) il contenuto dell’ art. 64, pur essendo nella disciplina di pubblica sicurezza, si riferisce chiaramente all’insalubrità;
2°) nell’ ultimo inciso del secondo comma dell’art. 216 del T.U.LL.SS. si parla
di “incolumità del vicinato”.
Si mantiene, quindi, viva e concreta quella confusione terminologica, a cui
l’intuizione del precedente autore cercava astrattamente di porre rimedio; con essa,
inoltre, rimane ancora inalterato il problema del necessario “s
strabismo”, conseguente al doversi rivolgere contemporaneamente ad entrambe le discipline dislocate
in ambiti così diversi; difetto di parallelismo scomodo ma indispensabile a permettere una visione complessiva della regolamentazione della materia.
Per buona sorte, a fronte di chi16 ha continuato a “sostenere”, o perlomeno a “tollerare”, la vigenza di due norme consimili17 – ubicate all’interno di due testi unici aventi finalità nettamente distinte – una diversa e nutrita compagine18 sostiene, in10
ARDIZZONE Ugo, cit., 292, punto 1.
SABATINI Guglielmo, voce Industrie Insalubri e pericolose, in Nuovo Digesto Italiano, UTET Torino, 1937 - 1940, vol. VI,
1047- punto 2, 1048 – punto 5, 1049 – punto 9.
12
A ben vedere, l’ autore (come pure fa ARDIZZONE Op. cit., 300) cita l’ art. 52 del previgente Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza approvato con R.D. 6 novembre 1926, n° 1848, che corrisponde all’ art. 53 di quello vigente e, conseguentemente, anche a quanto previsto dall’ art. 63.
13
RINAUDO Carmelo, Inquinamento atmosferico: profilo sostanziale ed organizzativo della normativa sulle industrie insalubri
e della disciplina antismog, in Rass. giur. Enel, 1973, 315 - 316.
14
Come, in effetti, risulta testualmente indicato al primo comma dell’art. 216 T.U.LL.SS.
15
Ma anche ad altre discipline speciali, quali il D.P.R. 17 maggio 1988, n° 175 «Attuazione della direttiva CEE numero
82/501, relativa ai rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali, ai sensi dell’ art. 15 della legge 16
aprile 1987, n° 183».
16
BATTISTA Michele, voce Industrie Insalubri e pericolose, cit., 657, punto 10, u.c.; RANELLETTI, Op. cit., 313; VITTA,
Sanità pubblica, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano a cura di Vittorio Emanuele Orlando, IV, pt. II,
Milano, 1905, 511-512; ARDIZZONE Ugo, voce Industrie Insalubri pericolose e rumorose, cit., 298, punto 10; BUCELLO
M., Commento al decreto 616, coordinato da E. Capaccioli e F. Satta, II, Milano, 1980, 1754-1755, nt. 58; BARGHINI Giuseppe
- LODOVICI Andretta, La legislazione sanitaria in materia di concessioni per l' attivazione di industrie insalubri: competenze e
poteri del Sindaco, in Nuova Rassegna, 1985, II, 747; per la giurisprudenza cfr. pronuncia Cons. St., sez. IV, 27 luglio 1972, n°
761.
17
Riguardanti la medesima materia e dirette a tutelare la salute pubblica,
18
PAPPALARDO S., Commento al T.U. leggi sanitarie 1934, 1935, 299, n° 1; CARAPELLE e JANNITTI PIROMALLO,
Nuovo testo unico delle leggi sanitarie, Roma, 1934, 377; TARTAGLIA, AA.VV., Il servizio sanitario nazionale commento
alla legge 23 dicembre 1978 n° 833, coordinato da Roversi Monaco, Milano, 1979, 329; LAZZARI Vincenzo, Industrie insalubri, in Nuova rassegna., 1961, I, 59, Ia col.; PAPALDO Nino, Commento al T.U. leggi sanitarie, Utet, Torino, 1935, 299;
11
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vece ed in più modi, che la fattispecie delle industrie insalubri debba essere regolamentata esclusivamente dall’art. 216 T.U.LL.SS. e non anche dall’art. 64
T.U.LL.P.S.. Secondo PALUMBO19 e PERRIS20, infatti, «gli articoli 64 e 65 21 del T.U.
leggi di P.S. del 1931 devono ritenersi implicitamente abrogati, avendo le norme
del T.U.LL.SS. del 1934 rielaborato completamente la materia». Anche RINAUDO22 e
FUZIO23 riportano tesi dirette a concludere per l’abrogazione delle disposizioni di
cui trattasi, ad opera del sopravvenuto Testo unico delle leggi sanitarie del ‘34. In
una segnalazione di LAZZARI24 si parla di un “infortunio del legislatore”, in quanto
l’autore osserva che l’intera materia delle industrie insalubri era già compiutamente
regolata dal previgente T.U. delle leggi sanitarie del 1907; quindi lo era ancor già
prima dell’entrata in vigore dell’attuale T.U.LL.P.S. 773/1931. Non meno interessanti appaiono due considerazioni di CICALA25, le quali convergono nella conclusione finale secondo cui l’art. 64 del T.U. leggi di pubblica sicurezza è stato abrogato
dall’art. 216 del T.U.LL.SS.. Quest’ultimo autore è critico nei riguardi delle affermazioni di certa dottrina26 che vorrebbe considerare ugualmente sottoposte alla disciplina dell’art.64, quelle attività che non siano riconducibili ad alcuno dei due elenchi27 previsti dall’art. 216 T.U.LL.SS.. Un tale assunto comporterebbe che i titolari
di dette attività, definibili “non insalubri” per la legge sanitaria, dovrebbero comunque presentare domanda al Sindaco ai sensi dell’altra disciplina (vale a dire dell’art.
64 sopra citato). L’autore osserva che, in tal modo, si creerebbero delle conseguenze
«contrarie all’equità» in quanto il titolare di una attività, il cui tipo è “ufficialmente
riconosciuta come insalubre” dal Ministero della sanità, che omettesse di fornire il
dovuto preavviso di cui all’art. 216 - 6° comma - T.U.LL.SS., sarebbe punito con
una lieve pena pecuniaria, mentre invece il titolare di una attività “non ufficialmente
classificabile come insalubre” per le leggi sanitarie (quindi presumibilmente e ragionevolmente meno pericolosa per la salute), che realizzasse la stessa omissione, riguardo a quanto previsto dal secondo comma dell’art. 64 T.U.LL.P.S., verrebbe punito (per il coordinato disposto degli artt. 64 e 17 T.U.LL.P.S.) con una pena anche
detentiva: arresto fino a tre mesi. Questo appare inaccettabile secondo l’autore ed
anche da parte di chi scrive. Il secondo inciso di CICALA perviene ugualmente alla
conclusione che il T.U.LL.SS. del ‘34 ha sottratto le industrie insalubri alla disciplina del T.U.LL.P.S. del ‘31, pur rilevando – a livello di perplessità – che, ciò nonostante, l’art. 64 in questione sia stato espressamente menzionato dall’art. 19, punto
12, del D.P.R. 24 luglio 1977, n° 616, in relazione al trasferimento ai sindaci dei poteri, con esso, attribuiti ai prefetti.
Risolutivo della questione appare il contributo di TORREGROSSA28, il quale conferma il risultato delle tesi sopra esposte, ma vi perviene – acutamente ed in
PALUMBO Antonio, voce Inquinamento atmosferico, in Enciclopedia del Diritto, XXI, Giuffrè Milano, 1971, 677; PERRIS
Corrado, voce Igiene del suolo e dell' Abitato, in Nuovo Digesto Italiano, UTET Torino, 1938, vol. VI, 654; RINAUDO Carmelo, Op. cit., 309; FUZIO Riccardo, L' assetto delle competenze in materia di inquinamento atmosferico dopo il D.P.R. n°
616 del 1977 e la legge di riforma sanitaria, in Giurispr. merito, 1984, 230; CICALA Mario, La disciplina delle attività insalubri, pericolose, rumorose, incomode, in Giur. It., 1974, II, 535-536; CICALA Mario, La normativa in materia ecologica nel
quadro dei rapporti fra Stato e Regioni, in Imp. amb. p. a., 1978, I, 100; TORREGROSSA Giovanni, voce Industrie pericolose,
rumorose e insalubri, in Enciclopedia Giuridica, Treccani, Roma, 1989, vol. XVI, pag. 1, punto 1.1.
19
PALUMBO Antonio, voce Inquinamento atmosferico, cit., 677.
20
PERRIS Corrado, voce Igiene del suolo e dell' Abitato, cit., 654.
21
Art. 65: «Il Prefetto, sentito il parere del consiglio provinciale sanitario o dell’ ufficio del genio civile, può, anche in mancanza di ricorso, annullare il provvedimento del podestà che ritenga contrario alla sanità o alla sicurezza pubblica».
22
RINAUDO Carmelo, Op. cit., 309.
23
FUZIO Riccardo, Op. cit., 230.
24
LAZZARI Vincenzo, Op. cit., 59.
25
CICALA Mario, La disciplina delle attività insalubri, pericolose, rumorose, incomode, cit., 535-536; CICALA Mario, La
normativa in materia ecologica nel quadro dei rapporti fra Stato e Regioni, cit., 100.
26
CACCIAVILLANI Ivone, L’ inquinamento delle acque nella legge sanitaria, in Giust. pen., 1973, II, col. 693; ARDIZZONE Ugo, voce Industrie Insalubri pericolose e rumorose, cit., 298.
27
O meglio: «dell’elenco suddiviso in due classi».
28
TORREGROSSA Giovanni, voce Industrie pericolose, rumorose e insalubri, cit., pag. 1, punto 1.1.
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maniera ineccepibile – non ricorrendo a “ragioni di equità”, bensì sulla scorta del
fondamentale principio che ripudia il verificarsi di conflitti circa l’ambito di applicazione delle norme. Innanzi tutto l’autore “minimizza” sul bisticcio terminologico rilevato fra il primo ed il secondo comma dell’art. 216 T.U.LL.SS., riconducendo l’inciso
«incolumità del vicinato» al concetto, dominante nel primo comma, della «salute degli
abitanti». Poi, con estrema razionalità, rileva la prevedibile situazione di palese incertezza che si verificherebbe, ove dovesse essere confermata la concorrente competenza, da parte di organi “diversi” (quali il Ministero della Sanità ed il Sindaco), a
determinare l’includibilità o l’escludibilità di una certa “tipologia produttiva” nel/dal
novero delle industrie insalubri. Tanto è vero che, mentre è logico che l’attivazione di
una industria, riconducibile al tipo astrattamente ricompreso nell’elenco predisposto dal Consiglio Superiore di Sanità ed approvato dall’omonimo Ministero, possa
essere vietata dal Sindaco29, sussistono invece delle fondate “esigenze di armonia e
di certezza nell’ordinamento giuridico”, che non consentono di ritenere esatta, e
quindi ammissibile, la situazione reciproca. Di conseguenza, non è plausibile che
una industria “non ricompresa nell’elenco di quelle insalubri”30 possa invece – nella
realtà dei fatti – essere ugualmente ritenuta “insalubre”, e, perciò stesso, vietata dal
Sindaco ai sensi dell’art. 64 del T.U.LL.P.S.. Ribadiamo, quindi, che deve ritenersi
esclusa, per il Sindaco, la possibilità di dichiarare come insalubre (in netto contrasto con la statuizione del Consiglio Superiore di Sanità) un determinato tipo di attività non compresa negli elenchi ministeriali e, di conseguenza, impedire
l’insediamento nel centro abitato di aziende riconducibili a questo tipo.
Sono quindi le predette «esigenze di armonia e di certezza dell’ordinamento giuridico», che debbono far considerare abrogato il citato art. 64, la cui vigenza procurerebbe le avverabili conflittualità prima indicate.
Globalmente possiamo quindi optare per l’implicita abrogazione dell’art.64
del T.U.LL.P.S., così come per la conseguente esclusiva trattazione della materia
delle industrie insalubri nell’ambito della disciplina sanitaria che da esse prende il
nome. La necessità di una tale precisazione, quindi, non trova fondamento soltanto
nel mero fatto che la citata antinomia continuerebbe a creare dei problemi di strabismo affaticante31, ma, come evidenziato, perché sussistono – a monte – dei veri e
propri aspetti sostanziali, a garanzia dei quali non si può che protendere verso una
unicità di disciplina.
Sempre da un punto di vista sostanziale deve, ormai, risultare inequivocabilmente chiarito (nonostante gli impicci ed i bisticci terminologici rilevati) che la
“pericolosità” riferibile alle industrie insalubri non può essere confusa con niente altro; essendo stata ben precisata l’opinione che riconosce come oggetto di tale minaccia la “salute degli abitanti”32 e non la loro incolumità. Con ciò non si intende
sostenere che fra l’incolumità33 e la salute34 non possano esistere punti di convergenza; ma è certamente conveniente che questi due termini – entrambe qualificativi
di “stati di fatto” dell’uomo – non vengano usati come sinonimi e si mantengano
destinati a rappresentare due fattispecie, non contrarie ma differenti, per le quali è
opportuno che l’ambito delle rispettive tutele si ritrovi in discipline altrettanto diverse. Con la premessa appena fatta si può quindi affermare – pur se a mero titolo e29
Se ne sussistano in concreto i presupposti costituiti da aspetti pregiudizievoli alla salute pubblica, in forza di quanto previsto al comma sesto dell’art. 216 T.U.LL.SS.
30
E quindi non astrattamente considerata pregiudizievole per la salute da parte del Consiglio Superiore di Sanità.
31
Derivante dal guardare contemporaneamente due testi di legge per riuscire a comporre un’unica disciplina.
32
Come rilevabile, a titolo esemplificativo, dalla giurisprudenza: Cfr. Cons. St., sez. II, parere 17 ottobre 1972, n° 589; Cass.
pen., sez. III, 9 marzo - 5 maggio 1984, n°3928/526.
33
L’incolumità è la condizione di chi è incolume; per “incolume” si intende illeso, e tale è colui che non subisce “danni”,
“offese” o “lesioni”.
34
Per salute si intende lo «stato di benessere psichico e fisico dell’organismo umano derivante dal buon funzionamento di
tutti gli organi e gli apparati»; oppure anche: «il complesso delle condizioni fisiche in cui si trova, abitualmente ed attualmente, un organismo umano».
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semplificativo – che dell’incolumità resterà garante l’art. 63 del T.U.LL.P.S.35, nonché
il D.P.R. 17 maggio 1988, n° 175 (concernente i rischi di incidenti rilevanti connessi
con determinate attività industriali36), riservando la tutela della salute all’art. 216
del T.U.LL.SS. (ovviamente nell’ambito della tutela igienico sanitaria connessa con
le attività insalubri).
A questo punto non dovrebbero più sorgere dubbi, o nascere equivoci, in merito
all’uso di certi termini, tanto da potersi avvalere con tranquillità della locuzione integrale: «industrie insalubri e pericolose», senza temere fraintesi.
2. – Insalubrità e pericolosità
Trattando delle industrie insalubri risulta conseguenza piuttosto logica che si
parli di insalubrità e pericolosità; per questo è opportuno dedicarsi a tali termini in
maniera più attenta e specifica.
Per quanto concerne l’ insalubrità, TORREGROSSA37 rileva – giustamente – che
«…il t.u. sanitario non contiene un concetto di “insalubrità”, alla stregua del quale
valutare il grado di tollerabilità e quindi la misura del pregiudizio ammissibile alla
salute del cittadino», quindi, attingendo dalle più comuni ed aggiornate fonti linguistiche38, non possiamo che attribuire a tale termine il normale significato di «mancanza di salubrità» e quindi considerarlo come una caratteristica di ciò che è insalubre. E’ insalubre ciò che è nocivo alla salute e che, pertanto, non è salubre. Questo
conferma come, ai fini pratici dell’argomento trattato e dopo i chiarimenti anzi visti,
l’insalubrità e la pericolosità delle attività ricomprese nell’elenco ministeriale possono essere usate come sinonimi; non a caso, infatti, tali industrie vengono definite
insalubri o in altro modo pericolose per la salute dallo stesso art. 216 più volte citato.
L’aspetto della pericolosità delle industrie insalubri necessita di una trattazione peculiare, in quanto divenuto oggetto – sia in dottrina che in giurisprudenza – di una
diatriba, di portata non indifferente, instauratasi fra due diverse correnti di pensiero
in decisa rotta di collisione. Da una parte si sostiene e si fornisce rilievo ad una presunzione di pericolosità, come qualità normativamente predeterminata, da considerare e valutare in maniera astratta 39 (soprattutto riguardo alle industrie insalubri
35
Art. 63: « Salvo quanto sarà disposto con legge speciale circa l’impianto e l’esercizio di depositi di oli minerali, loro derivati e residui, sarà provveduto con regolamento speciale da approvarsi con decreto del Ministro dell’interno, alla classificazione delle sostanze che presentano pericolo di scoppio o di incendio e saranno stabilite le norme da osservarsi per l’impianto
e l’ esercizio dei relativi opifici, stabilimenti e depositi, e per il trasporto di tali sostanze, compresi gli oli minerali, loro derivati e residui».
36
Basti pensare che nel proprio allegato III, fra le varie fattispecie in esso ricomprese e quindi potenzialmente qualificate a
rischio di incidente rilevante, è possibile annoverare impianti in cui vengano prodotte, trasformate o trattate le seguenti sostanze: Acido cianidrico (20 ton.), Ammoniaca (500 ton.), Sostanze infiammabili (50.000 ton.), Nitroglicerina (10 ton.), Acido cloridrico (250 ton.), ect., che sicuramente fanno più pensare a problemi di incolumità che di salute.
37
TORREGROSSA Giovanni, voce Industrie pericolose, rumorose e insalubri, cit., 3.
38
DOGLIOTTTI Miro e ROSIELLO Luigi (a cura di), Vocabolario della lingua italiana di Nicola Zingarelli, Zanichelli, XII
edizione, 1998.
39
BAREL Bruno, Lavorazioni insalubri, impianti inquinanti e poteri del Sindaco, in Le Regioni, 1980, I, 208, 212; GIAMPIETRO Pasquale, La giurisprudenza amministrativa sugli interventi igienico-sanitari a tutela dell'ambiente, in Sanità Pubblica,
1980, n° 1, 20; GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco, ecc.) - parte prima -, in Comuni d'Italia, 1986, n° 12, 1679; GIAMPIETRO Pasquale,
Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco,
ecc.) - parte seconda -, in Comuni d'Italia, 1987, n° 1, 155-156; RABAGLIETTI Giuseppe, Funzioni dell'Ufficiale Sanitario nei
riguardi dell'igiene del suolo e dell'abitato, in Corr. amm., 1961, 2239; DE MATTEIS Raffaella, Commento a Cass. Civ., sez.
un., 19.07.1985, n° 4263, in La Nuova giurisprudenza civile commentata, 1986, I, 228, 232, 233; CACCIAVILLANI Ivone,
Avicoltura "industria" insalubre ?, in Nuova Rassegna, 1974, I, 39; GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna critica di giurisprudenza amministrativa sugli interventi ambientali ed igienico sanitari delle autorità locali, in Regione governo loc., 1985, (5), 54,
63; DE MARCO Ignazio, Attività insalubri, inquinamento e giurisprudenza dei T.A.R., in Foro amm., 1976, II, 514;
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di prima classe ed al procedimento di classificazione delle industrie insalubri40);
dall’altra si profila un diverso filone – che invece non rinuncia a calare saldamente il
fattore pericolosità nella concretezza del singolo caso e ritiene non ragionevole che
ad un’imputazione teoria possa riconoscersi maggior valore che alla realtà41 – secondo cui deve prediligersi una logica estremamente concreta42 (soprattutto nei riguardi delle industrie insalubri di seconda classe e dell'adozione di provvedimenti
restrittivi o della valutazione della tollerabilità connessa alle attività insalubri in genere).
A nostro avviso, tuttavia, riguardo al divario che caratterizza le posizioni
appena adesso indicate, non solo è possibile trovare degli elementi di chiarimento,
ma – addirittura – si può giungere ad una vera e propria “transazione” fra gli schieramenti avversari, visto che – in fondo – l’origine della discordia non è altro che “un
falso problema”.
3. – Tassatività degli elenchi.
Per meglio introdurre questo aspetto della pericolosità, nelle due contrapposte concezioni – “astratta” e “concreta” – sopra viste, non è possibile trascurare un’altra questione ad essa strettamente connessa: la tassatività o meno
dell’elenco delle industrie insalubri. Occorre premettere che l’orientamento – dottrinario e giurisprudenziale – prevalente si rivolge a tal riguardo in senso favorevole.
Ne costituisce un esempio RINAUDO43 il quale, nel ribadire che la disciplina delle
industrie insalubri (ad eccezione dell’ art. 217 T.U.LL.SS) trova applicazione limitatamente alle industrie inserite negli appositi sub-elenchi approvati dal Ministero della sanità, afferma che l’elenco in questione ha «carattere tassativo»; nel senso che
tutte le “limitazioni” previste dall’art. 216 T.U.LL.SS. valgono esclusivamente nei riguardi di quelle attività in esso enumerate. L’autore conforta e supporta tale tesi
mettendo in evidenza come: le garanzie di cui è circondata l’emanazione dell’elenco,
la particolare procedura di formazione, nonché la possibilità della revisione periodica, appaiono incompatibili con una tesi che attribuisca all’elenco stesso solo un carattere «indicativo». Ma non basta; l’intervento dell’autore si spinge fino ad arginare
le apprensioni di coloro che temono i “limiti” connessi ad una «classificazione aprioCircolare 19 marzo 1982, n° 19, prot. n° 403/8.2/459, Ministero della Sanità - Direzione Generale dei Servizi di Igiene Pubblica Div. III, pag. 2;
Cons. St., sez. V, 10 maggio 1963 n° 247, in Cons. St., 1963, I, 730; Cass. pen., sez. I, 12 maggio - 19 novembre 1983, n°
9826/806, in Sanità pubblica, 1984, 1151; Cass. pen., sez. III, 9 marzo - 5 maggio 1984, n° 3928/526, in Cons. St., 1985, II,
259; TAR Friuli Venezia Giulia, 9 aprile 1975, n° 90, in Trib. amm. reg., 1975, I, 1406; TAR Toscana, 28 gennaio 1976, n° 48,
in Trib. amm. reg., 1976, I, 979; TAR Molise, 27 aprile 1976, n° 43, in Trib. amm. reg., 1976, I, 2529; TAR Campania, 13
luglio 1977, n° 752, in Trib. amm. reg., 1977, I, 2927; TAR Piemonte, 6 novembre 1979, n° 501, in Trib. amm. reg., 1980, I,
86; TAR Liguria, 6 marzo 1980, n° 115, in Foro amm., 1980, 1026; TAR Sicilia, 5 maggio 1983, n° 45, in Sanità Pubblica,
1984, I, 75; TAR Sicilia, Palermo, 25 maggio 1983, n° 445, in Trib. amm. reg., 1983, I, 2304; TAR Lazio, Sez. II, 10 novembre 1984, n° 1597, in Trib. amm. reg., 1984, I, 3572.
40
Sembra opportuno ricordare che il procedimento amministrativo di classificazione delle industrie insalubri è destinato ad
essere oggetto di un prossimo intervento “delegificativo” di semplificazione, essendo – tale procedimento – menzionato al n.
3 dell’allegato I, «procedimenti da semplificare», alla legge 8 marzo 1999, n. 50 «Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998» (conosciuta come: Bassanini Quater).
41
RABAGLIETTI Giuseppe, Funzioni dell'Ufficiale Sanitario nei riguardi dell'igiene del suolo e dell'abitato, cit., 2239.
42
GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco, ecc.) - parte seconda -, cit., 131-132;
Cons. St., sez. V, 21 aprile 1972, n° 277, in Cons. St., 1972, I, 650; Cons. St., sez. V, 1 aprile 1996, n° 338, in Cons. St., 1996, I,
579; TAR Sicilia, 22 aprile 1982, n° 382, in Sanità Pubblica, 1983, I, 65; TAR Veneto, 10 marzo 1983, n° 173, in Trib. amm.
reg., 1983, I, 1482; TAR Piemonte, 6 giugno 1983, n° 405, in Trib. amm. reg., 1983, I, 2401; TAR Piemonte, sez. I, 31 agosto
1984, n° 238, in Trib. amm. reg., 1984, I, 3049; TAR Campania, sez. III, 19 giugno 1990, n° 194, in Trib. amm. reg., 1990, I,
3279; TAR Lombardia, Milano, 11 febbraio 1993, n° 68, in Rivista giuridica dell' ambiente, 1994, fasc. n° 1, 97; TAR Lombardia, Brescia, 13 luglio 1994, n° 386, in Rivista giuridica dell' Ambiente, 1995, fasc. n° 6, 883.
43
RINAUDO Carmelo, Op. cit., 317.
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ristica» (conseguente ad un elenco ritenuto tassativo), ricordando che all’autorità
amministrativa locale – competente in materia – non mancano certo gli strumenti44
per intervenire comunque, anche nei confronti di attività risultate concretamente
insalubri ma non riconducibili ad alcun tipo concretamente inserito nell’elenco.
Pur se conforme, appare un po’ meno ferma la posizione assunta da RABAGLIETTI45, il quale (basandosi anch’egli sulle garanzie di cui è circondata l’emanazione
dell’elenco e sul fatto che il terzo comma dell’art. 216 T.U.LL.SS. statuisce che esso
«serve di norma per l’applicazione delle presenti disposizioni») si sente quasi “vincolato” a sostenere la tesi affermativa che attribuisce a tale elencazione un «valore assoluto» e, quindi, tassativo. Ne consegue che, di fatto, anche questo autore accondiscende alla logica secondo cui i tipi di industria inseriti in ciascuna delle due classi, debbono ritenersi “pericolosi” per il solo fatto di una tale collocazione. La perplessità latente dell’autore si rende però manifesta quando, nonostante la dichiarata adesione dovuta all’evidenza di fattori concomitanti, egli qualifica come “strano”
che una “classificazione a priori”46 possa avere più efficacia della stessa realtà.
Quest’ultimo dubbio, in ogni caso, per quanto giustificato, trova una risposta adeguata ed esaustiva nel fatto che la tassatività dell’elenco non ha, in pratica, alcun
risvolto pregiudizievole47 per le aziende che ne risultino interessate.
Tornando a trattare “a pieno” dell’aspetto della tassatività dell’elenco, dobbiamo rilevare come la giurisprudenza appare oltremodo determinata
nell’affermarla. Basti pensare che, piuttosto recentemente, la Cassazione48 si è espressa in maniera inequivocabile a favore della tassatività: «Il D.M. 2 marzo 198749
elenca, classifica, e definisce le industrie insalubri; nessun altro atto si richiede
perché un’industria “sia ritenuta tale”, nessun ulteriore provvedimento accertativo o
dichiarativo è necessario oltre all’inquadramento fatto per definizione ministeriale…». Ed oltre al Supremo Giudice ordinario, anche il Giudice amministrativo per il
Lazio50 percorre la strada che conduce alla tassatività, tramite una decisione la cui
massima termina con questo inciso: «Gli elenchi……non possono essere disattesi dai
Comuni, i quali sono tenuti a rispettare la classificazione51 imposta, e tutti gli effetti
previsti dal Legislatore, anche nei riguardi di industrie già esistenti all’atto
dell’emanazione del decreto ministeriale». Continuando, in questa ridotta rassegna
giurisprudenziale, non si può omettere il T.A.R. Campania52, che afferma in maniera non meno lapidaria: «L’individuazione, a norma dell’art. 216 T.U.LL.SS., delle attività industriali insalubri o pericolose, quale effettuata nell’apposito elenco approvato con decreto ministeriale, è tipica e tassativa e pertanto non suscettibile di
ampliamenti, in base a criteri di analogia, ad opera dell’amministrazione comuna-
44
Leggasi, ad esempio: art. 217 T.U.LL.SS..
RABAGLIETTI Giuseppe, Funzioni dell’Ufficiale Sanitario nei riguardi dell'igiene del suolo e dell'abitato, cit., 2239.
46
E questo è uno dei vari casi in cui il termine classificazione è – a nostro avviso – impropriamente rivolto alla formazione
dell’elenco. Al riguardo vds. DI ROSA SILVANO, Una prima delusione per la disciplina delle Industrie insalubri, trascurata
anche dalla “creatura” del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, in L’Amministrazione Italiana, 1998, fasc. 11, pag. 1632, nota
57.
47
Al massimo (e giustamente), può comportare la classificazione di un certo stabilimento come “potenzialmente” insalubre,
per il solo fatto di essere riconducibile al tipo inserito nell’elenco ministeriale; ma niente di più, niente di meno, perché per
qualsiasi altro tipo di provvedimento inibitorio o limitativo è, invece, realmente indispensabile una attenta valutazione (caso
per caso) della effettiva e concreta pericolosità; valutazione che costituisce, per l’adozione di tali provvedimenti restrittivi –
diciamo – una “questione pregiudiziale”.
48
Cass. pen. sez. I, 6 aprile - 27 maggio 1994, n° 6216, in Giustizia penale, 1995, II, 86.
49
D.M. Sanità 2 marzo 1987, «Elenco delle Industrie Insalubri di cui all’ art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie», con
cui era stato approvato l’ elenco precedentemente vigente a quello attuale del settembre ‘94.
50
TAR Lazio, sez. I, 26 agosto 1981, n° 777, in Trib. amm. reg., 1981, I, 2999.
51
E in questo caso il termine può assumere un doppio ruolo, rischiando l’ ambiguità, quando invece dovrebbe apparire chiaro
che qui ci si riferisca alla statuizione fatta in sede ministeriale e non all’accertamento fatto dal comune ex-art. 103 R.D. n°45
del 1901. Vds. precedente nota 46.
52
TAR Campania, Napoli, sez. I, 26 febbraio 1987, n° 83, in Trib. amm. reg., 1987, I, 1476.
45
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le»53. Appare sicuramente preferibile l’indicazione fornita da quest’ultimo giudice rispetto a quelle di altra giurisprudenza54 che, sostenendo implicitamente la derogabilità dell’elenco, ammette – come legittima – l’assimilazione di una lavorazione atipica (cioè non ricompresa a livello tipologico nell’elenco) con altri tipi di lavorazioni
ivi collocate, sulla base del presupposto che presentino “analoghi” inconvenienti di
insalubrità. Non ci sembra proprio il caso di concordare con quest’ultima tendenza
eccessivamente elastica; anche perché non si riesce ad intuire quale sia il motivo,
valido, che possa mostrare come preferibile il ricorrere ad un estemporaneo provvedimento di “classificazione analogica”, quando la questione relativa ad una lavorazione insalubre atipica, può – quasi sicuramente – essere risolta, o perlomeno affrontata, per il tramite dei vasti poteri riconosciuti, al Sindaco, in forza del citato
art. 217 T.U.LL.SS.; il cui impiego è totalmente svincolato dalla classificabilità o
meno dell’attività in esame.
Rimanendo sempre sul binario della “tassatività”, appare opportuno precisare che, a cominciare dall’elenco delle industrie insalubri approvato con D.M. 12
febbraio 1971, accanto a (o meglio: a margine di) molte delle voci di insalubrità che –
in esso – individuano i tipi di attività ricompresi nelle due classi, è stata inserita una
“specificazione” che si riferisce ed indica (quando e se apposta), in maniera “tassativa”, addirittura qual’ è la «fase» – di quel certo tipo di attività – che deve considerarsi
insalubre. Questo è indiscutibilmente importante, perché, come ben precisa il Ministero della sanità55: «L’indicazione della lavorazione o della sostanza, riportata
nell’elenco, senza alcuna “precisazione” si riferisce a tutte le fasi della lavorazione,
ivi compreso il deposito; mentre invece le voci d’insalubrità per le quali sono riportate “particolari indicazioni” si intendono limitate (o meglio: si intendono insalubri limitatamente) alle sole fasi citate». E’ chiaro che, in tal modo, l’indicazione di una specifica fase, o di un particolare utilizzo56, a fianco di una voce di insalubrità, deve far
considerare insalubre tale tipo di attività, non tanto nel suo complesso, bensì solo e
limitatamente a quanto indicato nella specificazione effettuata “a margine”. Può
quindi verificarsi (ad esempio) che l’inserimento di un certo tipo di sostanza
nell’elenco ministeriale, determini la classificabilità
– come insalubre – di
un’impresa presente sul territorio, solo se presso questa si effettui la “produzione”
di quella sostanza, oppure solo se questa venga manipolata con certe “modalità”, e
non in altri casi, quali (ad esempio) il deposito o il mero impiego. Tali indicazioni di
dettaglio non possono che offrire conferma della chiara natura tassativa dell’elenco
in questione.
4. – Finalità e scopo della classificazione.
Corollario di un esame della pericolosità delle industrie insalubri è sicuramente l’aspetto della finalità della relativa classificazione. In occasione della emanazione di un nuovo elenco ministeriale57, il BORTOLOTTI58 si è espresso nei ri53
Occorre però evidenziare che, in quest’ultimo caso, la tassatività e la tipicità dell’elenco è intesa con particolare riguardo
ad un divieto di estensione analogica rispetto ai tipi cristallizzati nell’elenco e questo è un aspetto diverso da quello trattato
dai due autori precedentemente richiamati che disquisivano circa la tassatività dell’elenco intesa come attributiva, o meno, di
una astratta presunzione di pericolosità nei riguardi dei tipi di attività inclusi in esso.
54
TAR Emilia Romagna, Parma, 25 novembre 1977, n° 720, in Trib. amm. reg., 1978, I, 247.
55
Vds. Circolare 23 settembre 1971, n° 162, Ministero della Sanità - Direzione Generale dei Servizi di Igiene Pubblica Div.
VI, pag. 8, punto 1); ed anche la Circolare 19 marzo 1982, n° 19, prot. n° 403/8.2/459, Ministero della Sanità - Direzione
Generale dei Servizi di Igiene Pubblica Div. III, pag. 4, punto 1).
56
Lavorazione, produzione, impiego, deposito, trattamento, preparazione e purificazione, distillazione, macinazione, arrostimento, miscelazione, frantumazione, etc.
57
Nel caso specifico, ci si riferisce a quello del 1971, emanato dopo quasi 50 anni di stasi.
58
BORTOLOTTI E., Il nuovo elenco delle industrie insalubri per la difesa dell' ambiente, in Quaderni Tecnici CSOTS - Centro
studi per l' organizzazione e la tecnica sanitaria -, Bologna, 1972, fascicolo n° 1, 8.
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guardi della classificazione delle industrie insalubri, precisando che essa: «…non deve essere fine a se stessa, esaurendosi in un mero adempimento burocratico, ma
deve costituire la premessa, e quindi l’occasione, per un’organica ed efficace azione
di rinnovamento e di ripristino di una situazione ambientale più o meno compromessa nelle diverse parti del Paese». Pur se tale espressione trova vita agli inizi degli
anni ’70, quello indicato dall’autore non può certo considerarsi, neppure oggi, uno
scopo di poco conto né, tanto meno, ormai pienamente raggiunto. Ma, oltre a
quest’ultima affermazione, ben altro può aggiungersi riguardo allo scopo della classificazione: «Il provvedimento di classificazione… è finalizzato esclusivamente ad inquadrare i diversi impianti industriali operanti sul territorio… nell’una o nell’altra
voce dell’elenco tipologico delle attività ritenute in astratto insalubri con provvedimento di competenza ministeriale…»59, «…la classificazione operata dai competenti
organi comunali dà luogo soltanto ad una presunzione “iuris tantum” di insalubrità o
pericolosità»60. A completamento possiamo anche attingere alla decisione del Consiglio di Stato 31 marzo 1989, n° 208, e rimarcare che tale Giudice – ribadendo la “finalità conoscitiva” dell’istituto della classificazione – considera qualsiasi «verifica
preventiva sull’impianto» (oggetto di classificazione) come “estranea” agli obiettivi
perseguiti dal provvedimento comunale di originaria competenza della giunta comunale61. Obiettivi che non consistono nell’andare a contestare all’industriale
l’esercizio di una attività recante un concreto nocumento alla salute pubblica, bensì –
semplicemente – nell’indicare e formalizzare un fatto: quella classificata è una attività “astrattamente ritenuta nociva” dalla normativa vigente; attività per la quale “potenzialmente” si rendono necessari taluni accorgimenti che l’industriale potrebbe già
aver adottato, ma che in ogni caso non influiscono sul giudizio di pericolosità che
l’elenco ministeriale riferisce e connette a quel tipo di lavorazione.
La finalità della classificazione delle industrie insalubri è, pertanto, quella
di «segnalare un rischio»; di indicare e formalizzare una pericolosità potenziale, i cui
effetti concreti – nella realtà – potrebbero già essere stati ridimensionati o limitati,
dal titolare dell’azienda, grazie all’adozione di accorgimenti e speciali cautele a ciò
finalizzati.
5. – Prime conclusioni
Su quest’ultima affermazione, circa la finalità della classificazione di cui
trattasi, la giurisprudenza si spacca. Difatti, prendendo strade diverse ed in netta
contrapposizione, in parte si limita a riconoscere come vera la funzione di «mera segnalazione di rischio», in parte trae ulteriori e diverse conclusioni che – senza gli opportuni chiarimenti – capovolgono una tale concezione.
Lo studio di due sentenze del T.A.R. Lombardia – Sezione Brescia – ha
consentito di avere conferma di una tale “scissione”, e proprio con tali decisioni del
Giudice amministrativo inizierà la seconda parte del lavoro, dedicata a concludere
la questione che, a ben vedere, può dirsi sorta solo a causa di “un falso problema”.
59
TAR Piemonte, 6 novembre 1979, n° 501, in Trib. amm. reg., 1980, I, 86.
Cass. civ., sez. I, 19 luglio 1985 n° 4263 in Cons. St., 1985, II, 1786; TAR Sicilia, Palermo, 1° aprile 1995, n° 311, in Trib.
amm. reg., 1995, I, 2733.
61
Oggi la competenza per la classificazione deve intendersi in capo alla dirigenza locale ex art. 51, commi 2, 3 e 3-bis, della
legge 8 giugno 1990, n. 142. A tal riguardo cfr. DI ROSA SILVANO, Competenza per la classificazione delle industrie insalubri: terreno scabroso, da sempre teatro di lotte intestine e decisioni sofferte, in L’Amministrazione Italiana, 1999, fasc. 2,
pag. 265.
60
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Parte Seconda
Introduciamo questa seconda parte con le due sentenze del Giudice amministrativo
per la Lombardia – sez. Brescia – che, al di là delle massime ufficiali con cui di norma vengono caratterizzate, contengono entrambe un’attestazione – indice di un
conseguente convincimento – il cui commento ci permetterà di fornire una risposta
efficace al quesito principale che, in origine, ci siamo posti ed abbiamo condensato
nel titolo del presente lavoro.
TAR Lombardia –Sez. Brescia-62
Sentenza 9 settembre 1991, n. 595;
Pres. INGRASSIA, Est. ROCCO, Barbi
(Avv.ti Tonolli e Bocchi) c. U.S.S.L. n.
58 di Crema (Avv. Avolio) ed altri
(n.c.)
Igiene e sanità – Industrie e lavorazioni insalubri – Classificazione –
Competenza Giunta municipale.
Igiene e sanità – Industrie e lavorazioni insalubri – Elenchi – Funzione
indicativa – Verifica concreta potenzialità di rischio
“…omissis… senza comunque esplicitarne l’esito o comprovare un concreto,
effettivo ed attuale pericolo per l’igiene
pubblica.
Il Collegio non ignora il perdurante dissenso in giurisprudenza fra la
tesi (A) che configura la classificazione
delle industrie insalubri quale «atto
vincolato nell’an e nel quomodo»
all’elenco compilato dal Ministero della
sanità, con conseguente irrilevanza di
particolari motivazioni e di approfonditi
accertamenti tecnici, e la tesi (B) che,
per contro, ritiene che (a) la collocazione di una determinata attività negli elenchi delle industrie insalubri approvati con decreto ministeriale assolva alla mera funzione di segnalare in via
generale le potenziali fonti di rischio,
(b) fermo pertanto restando l’obbligo
dell’ Autorità amministrativa di valutare attentamente in sede locale siffatta
potenzialità …omissis…”
62
63
TAR Lombardia –Sez. Brescia 63
Sentenza 30 maggio 1994, n. 289;
Pres. INGRASSIA, Est. BURICELLI,
Soc. Plasti Ma (Avv. Bonomi) c.
U.S.L. n. 30 di Seriate (Avv.ti Salvi
e Bonomelli).
Igiene e sanità – Industrie e lavorazioni insalubri – Classificazione –
Competenza Giunta comunale.
“…omissis… senza comprovare però
l’esistenza di una concreta, effettiva
ed attuale situazione di pericolosità,
per l’igiene pubblica, delle lavorazioni svolte.
A tale proposito, il Collegio non
ignora il perdurante dissenso in giurisprudenza fra la tesi (A) che configura la classificazione delle industrie
insalubri quale «atto vincolato
nell’an e nel quomodo» all’elenco
compilato dal Ministero della sanità
, con conseguente irrilevanza di particolari motivazioni e di approfonditi
accertamenti tecnici, e la tesi (B) secondo la quale, per contro, (a)
l’inserimento di una determinata attività nell’elenco delle industrie insalubri, approvato con il citato D.M. 2
marzo 1987, assolve alla mera funzione di segnalare le potenziali fonti
di rischio, (b) fermo restando pertanto il dovere dell’autorità amministra-
Vds.: Trib. amm. reg., 1991, I, pag. 3885, punto 3.
Vds. :Trib. amm. reg., 1994, I, pag. 2507.
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tiva di valutare attentamente in sede
locale l’esistenza, in concreto, di siffatta potenzialità …omissis…”
6. – Presupposti della classificazione ed atti preliminari: due visuali diverse.
Le sentenze sopra riportate lasciano chiaramente capire che
l’individuazione dei presupposti e degli atti preliminari alla classificazione delle industrie insalubri, è correlata e dipende dal «come» venga considerato tale istituto:
“concreto” e “legato ad accertamenti della effettiva e reale pericolosità delle
aziende”, oppure,
“astratto” e “teorico”.
Sono due visuali che portano a conclusioni completamente diverse e che appartengono proprio a quelle due correnti di pensiero, anzidette64, che si contrappongono in
maniera tanto ferma e determinata da aver provocato l’impiego del termine “scissione”.
Prendendo avvio dal filone che predilige la “concretezza” (tesi B/b) possiamo riferirci a quanto affermato da GIAMPIETRO65, il quale riporta la conclusione
cui è pervenuto il T.A.R. Piemonte66, in base alla quale: «…il provvedimento comunale con cui un’azienda venga iscritta (o meglio: classificata) tra le industrie insalubri di prima classe… è illegittimo laddove si limiti a prendere atto dell’elenco67 delle
industrie operanti nella circoscrizione comunale, predisposto dagli uffici comunali,
e dia immotivatamente per certo che la classificazione effettuata “rispecchia” la reale situazione di fatto, omettendo ogni indagine analitica e di riscontro con i relativi
indici di tollerabilità68». Sempre lo stesso autore69 richiama anche il Giudice amministrativo per la Lombardia70, citandone una decisione dal cui contenuto è rilevabile
che: «Nella delibera impugnata, invero, viene dato immotivatamente per certo che la
classificazione operata rispecchi la reale situazione di fatto, senza alcuna indagine
analitica e di riscontro con i relativi indici di tollerabilità……a tal riguardo si imputano alla ricorrente, lavorazioni ed uso di sostanze che… non corrispondono… a
quelle effettivamente impiegate». Grazie a questa decisione è possibile cominciare ad
intravedere cos’è che deve essere considerata come vera e concreta questione preliminare alla classificazione. Occorre però attendere, prima di trarre delle conclusioni
che – diversamente – potrebbero risultare affrettate, ove trascurassimo
l’enunciazione di altri, e numerosi, punti di vista rilevati e rilevanti a tal riguardo.
Altra giurisprudenza, difatti, amplia ulteriormente il dettaglio della questione, arrivando a statuire che il provvedimento di classificazione debba essere preceduto da:
I) «…una indagine analitica della situazione di fatto e dall’obiettivo riscontro del superamento degli indici di tollerabilità…»; II) «…adeguati accertamenti tecnici dai quali risultino con evidenza la pericolosità e la nocività per la salute dei cittadini delle
materie impiegate…»71; III) «…una puntuale e concreta verifica della effettiva portata
64
Vds. Prime conclusioni al termine della prima parte.
GIAMPIETRO Pasquale, La giurisprudenza amministrativa sugli interventi igienico-sanitari a tutela dell'ambiente, in Sanità
Pubblica, 1980, n° 1, 14; ed anche Rassegna critica di giurisprudenza amministrativa sugli interventi ambientali ed igienico sanitari delle autorità locali, in Regione governo loc., 1985, (5), 49.
66
TAR Piemonte, 2 novembre 1982, n° 652, in Trib. amm. reg., 1983, I,89.
67
Inteso come censimento.
68
Quest’ultima precisazione costituisce la nota stonata in un contesto, tutto sommato, di per sé accettabile.
69
GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco, ecc.) - parte prima -, in Comuni d' Italia, 1986, n.12, 1678.
70
TAR Lombardia, sez. I, 11 luglio 1984, n° 680, in Trib. amm. reg., 1984, I, 2563.
71
TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 23 luglio 1986, n° 223, in Trib. amm. reg., 1986, I, 3329.
65
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pericolosa e nociva per l’igiene pubblica dell’attività stessa…»72; IV) «…previ adeguati accertamenti tecnici, diretti a verificare la pericolosità della lavorazione svolta e
l’effettiva corrispondenza dell’attività ad una di quelle prefigurate nell’elenco contenuto nel decreto ministeriale…»73. Anche quest’ultimo inciso ci conduce in prossimità di ciò che riteniamo sia la soluzione della questione; ma non possiamo tacere altre opinioni (forse più esasperate), come quella – ad esempio – assunta dal Giudice
amministrativo emiliano, secondo cui deve considerarsi: «…illegittima, per inadeguatezza della motivazione, la classificazione di uno stabilimento come industria insalubre, nel caso in cui dal provvedimento non si evince come l’Autorità sia pervenuta a delimitare numericamente il tasso di emissione di particelle inquinanti, in
quanto tale dato, importantissimo per la stessa salute della popolazione…, dovrebbe
essere evidenziato dal puntuale referto di un tecnico che attesti una ponderata e seria valutazione della situazione ambientale e delle possibili influenze sulla popolazione stanziata nell’abitato»74, oppure come quella che scaturisce dalla decisione
adottata dal T.A.R. Sicilia75, dove si afferma: «…la mancanza dell’accertamento previsto dalla legge n. 615 del 1966, da parte dell’apposito Comitato regionale…rende
illegittimo, per mancanza di presupposti, il provvedimento del Sindaco76 sulla classificazione delle industrie insalubri…». E, rimanendo nell’ambito di questa “fazione”,
può considerarsi riepilogativa e sintomatica – del concetto che la caratterizza – la
decisione del T.A.R. Lombardia77 che così si esprime: «Per la classificazione di
un’attività produttiva come insalubre di prima classe non è sufficiente la astratta
includibilità dell’attività medesima fra quelle indicate nell’elenco ministeriale, essendo invece necessaria una “previa, puntuale e concreta verifica della effettiva portata pericolosa e nociva per la salute pubblica” dell’attività da classificare».
A questo orientamento, che abbiamo definito tendenzialmente “concreto”,
se ne contrappone un altro decisamente antitetico (che considera la classificazione
come istituto prescindente dalla reale pericolosità e quindi, in tal senso, “astratta”)
e ravvisabile – nelle forme più decise – in certe pronunce della Corte di Cassazione78, fra cui si evidenzia quella che afferma: «La riconducibilità – in via generale ed
astratta – di un certo tipo di attività industriale all’elenco delle industrie insalubri
(predisposto dal Consiglio superiore della Sanità), fonda un giudizio presuntivo di pericolosità dell’attività stessa, essendo in tal senso del tutto irrilevante il difetto di
formale classificazione della lavorazione da parte della competente autorità comunale»79. Su tali basi, pertanto, si arriva addirittura alla conclusione che, per considerare “insalubre” una certa attività, sia (non solo necessario, bensì) sufficiente il suo
“inserimento tipologico” nell’elenco ministeriale. Secondo una tale logica appare addirittura superfluo (il bisogno di) qualsiasi atto preliminare alla classificazione (sia
esso fondato su basi concrete o soltanto su considerazioni astratte), dal momento in
cui lo stesso provvedimento comunale – di competenza della dirigenza locale80 – risulta, in un certo senso, “facoltativo”.
Rimanendo nell’ambito di questo secondo filone, pur approdando a delle posizioni
72
TAR Veneto, sez. II, 15 giugno 1993, n° 476, in Trib. amm. reg., 1993, I, 3120.
TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 13 ottobre 1986, n° 294, in Trib. amm. reg., 1986, I, 4016.
74
TAR Emilia Romagna, Parma, 25 novembre 1977, n° 720, in Trib. amm. reg., 1978, I, 247.
75
TAR Sicilia, Palermo, 10 luglio 1979, n° 242, in Trib. amm. reg., 1979, I, 3033.
76
E su questo occorre ricordare come la competenza della classificazione – propria della giunta comunale – oggi appartenga
alla dirigenza locale; vds. nota 61.
77
TAR Lombardia, sez. Brescia, 11 luglio 1991, n° 505, in Rivista giuridica dell'Ambiente, 1992, fasc. n° 1, 171.
78
Vds. Cass. pen. sez. I, 6 aprile - 27 maggio 1994, n° 6216, in Giustizia penale, 1995, II, 86, in cui si legge: «Il D.M. 2 marzo
1987 elenca, classifica, e definisce le industrie insalubri; nessun altro atto si richiede perché un’industria “sia ritenuta tale”,
nessun ulteriore provvedimento accertativo o dichiarativo è necessario oltre all’ inquadramento fatto per definizione ministeriale……» già riportata nella prima parte del presente lavoro.
79
Cfr. Cass. civ., sez. unite, 19 luglio 1985, n° 4263, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1986, I, 226.
80
Vds. precedente nota 61.
73
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“meno estreme”81 di quella ora vista, si ha ugualmente conferma, anche da parte
della giurisprudenza amministrativa, che: «Nel procedere alla classificazione delle
industrie insalubri, il Comune non è tenuto ad indicare quale tipo di inquinamento
sia imputabile all’una o all’altra industria…»82, in quanto «…L’inclusione di una fabbrica o manifattura nell’elenco previsto dall’art. 216 T.U.LL.SS. importa, ex lege, il
“carattere insalubre” dell’attività (astrattamente) considerata, essendo stato – tale
“carattere nocivo” – valutato una volta per tutte all’atto di tale inclusione; di conseguenza non si rendono necessari particolari accertamenti tecnici volti a determinare, di volta in volta, la nocività per l’abitato di un’industria inclusa in
quell’elenco…»83. In senso del tutto analogo è possibile richiamare anche
l’espressione del Consiglio di Stato84 che considera qualsiasi verifica preventiva,
sull’impianto oggetto di classificazione, come “estranea” agli obiettivi perseguiti dal
provvedimento di classificazione comunale, e ritiene quindi inutile l’effettuazione di
“indagini” sulle caratteristiche dei singoli impianti produttivi. Sulla stessa linea si
ritrova altra giurisprudenza la quale – addirittura – ritiene che la classificazione:
«…non necessita…di particolare motivazione, né di approfonditi accorgimenti tecnici»85 e «…non abbisogna di approfondita istruttoria, né di specifica motivazione…»86,
fino a giungere al punto di poter considerare la deliberazione della giunta comunale87: «adeguatamente motivata con richiamo, oltre che al decreto ministeriale di cui
all’art. 216 R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, al censimento effettuato sotto il controllo
dell’Ufficiale sanitario ed all’esame del fascicolo relativo all’attività svolta dalla ditta
in questione»88.
In ogni caso, a parziale bilanciamento di quanto affermato con quest’ultima statuizione, la dottrina89 ricorda che, la classificazione di cui trattasi, a volte, comporta
l’esercizio di una discrezionalità di tipo tecnico così che, in tali occasioni, tale provvedimento deve essere congruamente motivato.
7. – Verso la conclusione: per l’astrattezza
Arrivati a questo punto è possibile trarre le nostre conclusioni al riguardo,
evidenziando come si riscontri la presenza di elementi logici, e forniti di fondamento,
in entrambe le tendenze; le quali necessitano soltanto di limitati chiarimenti per rivelarsi – in fondo – non così agli antipodi come, apparentemente, potrebbe sembrare. Per tutto ciò, di fronte al dilemma «astratta o concreta», è possibile affermare
che la classificazione delle industrie insalubri (e quindi anche la pericolosità a queste riconducibile in tale fase) può essere qualificata in entrambi i modi; ma ciò acquista senso solo fornendo maggiori dettagli ed individuando con esattezza i rispettivi ambiti di riferimento.
A tale scopo è necessario confermare – subito – che un’attività in esercizio,
o in fase di avvio, nel territorio comunale, per poter essere classificata come insalubre, non deve essere soggetta ad alcun accertamento circa l’effettiva pericolosità o il relativo tasso di inquinamento ad essa attribuibile; tale operazione classificatoria, pertanto, deve proprio considerarsi – del tutto legittimamente – astratta e
81
Che perlomeno riconoscono la necessità di un provvedimento di classificazione.
TAR Liguria, 4 maggio 1978, n° 207, in Trib. amm. reg., 1978, I, 2744.
83
TAR Molise, 27 aprile 1976, n° 43, in Trib. amm. reg., 1976, I, 2529.
84
Cons. St., sez. V, 31 marzo 1989, n° 208, in Rivista amministrativa, 1989, 1191.
85
TAR Piemonte, sez. II, 26 ottobre 1989, n° 594, in Trib. amm. reg., 1989, I, 4320.
86
TAR Liguria, 10 aprile 1975, n° 77, in Trib. amm. reg., 1975, 1464.
87
Riguardo a tale competenza si fa rimando alla nota 61.
88
TAR Campania, Napoli, sez. II, 24 dicembre 1986, n° 455, in Trib. amm. reg., 1987, I, 714.
89
GIAMPIETRO Pasquale, La giurisprudenza amministrativa sugli interventi igienico-sanitari a tutela dell' ambiente, in Sanità
pubblica, 1980, n° 1, 13.
82
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teorica90. Se infatti è vero, secondo quanto riportato da GIAMPIETRO91, che
«l’inserimento di un certo tipo di attività nell’elenco ministeriale assolve solo alla funzione di segnalare in via generale le potenziali fonti di rischio, e che tale “potenzialità” deve poi essere verificata e valutata attentamente in sede locale», è altrettanto
vero che ciò vale esclusivamente nei casi in cui ci si rivolge nei confronti di
un’azienda (ad esempio classificabile insalubre di prima classe) per valutare la possibilità di consentirne o meno la permanenza nell’abitato. Oppure vale, analogamente, quando una certa realtà produttiva entri nel “mirino” della pubblica amministrazione, la quale voglia e/o debba valutare se tale impresa sia sufficientemente isolata nelle campagne, o se sia necessario sottoporne la prosecuzione all’adozione di
determinate speciali cautele, o addirittura consideri necessario inibirne l’attivazione.
E’ in relazione a queste ultime ipotesi che – sicuramente – occorre una verifica concreta della effettiva pericolosità dell’azienda; verifica che invece non appare necessaria per dare attuazione alla fase di classificazione, la cui natura ed il cui scopo è
già stato illustrato.
Ci è impossibile non inserire, a titolo di mero arricchimento, il giovevole contenuto
della recentissima decisione cui è pervenuto il Tribunale Amministrativo per la
Campania92, nel febbraio del corrente anno; sentenza che si attaglia perfettamente
al concetto appena sopra riportato:
TAR Campania – Napoli – Sez. III
Sentenza 24 febbraio 1999, n. 530; Pres. DE LEO, Est. GAVIANO – Soc. N.C.
(avv. Buono) c. Comune di Pompei (avv. Cocozza).
…pertanto, l’intervento repressivo sindacale…presuppone un concreto accertamento dell’esistenza di effettive situazioni di pericolo e di danno per la salute
pubblica…senza potersi limitare ad un semplice richiamo ad un elenco di industrie da considerare insalubri in via teorica.
DIRITTO – …Con riferimento al tema delle «lavorazioni insalubri»…l’inclusione di
un’attività nel relativo elenco assolve soltanto la funzione di segnalare – in via
generale – delle potenziali fonti di rischio per la collettività, fermo restando, però, nei singoli casi, il dovere dell’Autorità amministrativa, prima di attivare i
propri poteri prescrittivi e sanzionatori, di verificare e valutare in modo puntuale
l’effettività del pericolo esistente per la salute pubblica. La pericolosità
dell’industria qualificata come «insalubre», quindi, non già in astratto, ma in
concreto, avendo riguardo anche…a tutte le misure e cautele…le quali ben potrebbero essere idonee a rendere praticamente innocua anche un’attività potenzialmente nociva.
…un Sindaco non può ordinare la chiusura di un’azienda,
pur rientrante nel novero delle attività insalubri, senza avere previamente accertato una situazione di danno o di pericolo concreto per la salute pubblica che
giustifichi un tale intervento coercitivo.
Ne consegue che, mentre per l’intervento coercitivo di “chiusura” di un’azienda è doveroso un concreto e preventivo accertamento della pericolosità, per converso – riguardo a quanto sopra precisato dal Giudice per la Campania – appare evidente
come il provvedimento di classificazione come industria insalubre debba considerarsi appartenente ad una diversa fase astratta; così che può ritenersi fondamen90
D’altronde non possiamo che ribadire come gli obiettivi perseguiti con il provvedimento della giunta comunale siano soltanto quelli di indicare formalmente che l’ attività, che ne risulta oggetto, è “astrattamente ritenuta nociva” dalla normativa vigente. A tal fine non occorre alcun accertamento della effettiva pericolosità, a differenza di quanto invece si rende necessario prima
dell’adozione di qualsiasi tipo di provvedimento inibitorio o tendente a prescrivere l’adozione di speciali cautele.
91
GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco, ecc.) - parte prima -, cit. 1684.
92
TAR Campania – Napoli –, Sez. III, 24 febbraio 1999, n. 530, , in Trib. amm. reg., 1999, I, 1504
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talmente errato quanto contenuto nel parere ulteriormente riportato da GIAMPIETRO93, dove si legge: «…l’industria, con gli accorgimenti tecnici prescritti, perde le
“caratteristiche” di industria molesta e nociva e pertanto il suo insediamento può
considerarsi compatibile…». Una simile concezione risulta essere profondamente inesatta, perché l’impresa che abbia adottato certi accorgimenti tecnici – o speciali
cautele – che l’abbiano resa meno inquinante, o meno pericolosa, o meno nociva
per l’ambiente esterno ed il vicinato, non perde affatto le «caratteristiche» di industria insalubre. Si potrà dire che le abbia “ridimensionate”, “attenuate”, poste “sotto
controllo”, rese “poco rilevanti”, ma ciò non toglie che le proprie “potenziali” caratteristiche di insalubrità continuano a persistere sempre. E’ infatti sufficiente che uno
dei sistemi installati a contenimento delle proprie emissioni nocive subisca un guasto, o che si verifichi una diminuzione di efficienza dello stesso, perché l’industria
torni immediatamente a risultare ciò che non è mai cessata di essere: «una industria insalubre – potenzialmente pericolosa per il vicinato ed in tal senso classificabile
– che aveva “limitato” i propri e tipici influssi negativi verso l’esterno, grazie
all’adozione di nuovi metodi e speciali cautele».
Ne consegue che una lavorazione, o attività, avente le caratteristiche per essere ricondotta alle fattispecie tipologiche elencate nell’elenco ministeriale è – e deve continuare ad essere considerata – “potenzialmente insalubre” anche dopo l’adozione
di speciali cautele, perché non può dirsi che essa abbia eliminato la «fonte»
dell’insalubrità propria caratteristica, ma solo e soltanto che abbia limitato e contemperato – anche drasticamente – quegli effetti conseguenti all’insalubrità che, diversamente, si sarebbero ripercossi (e, in caso di avaria, continuerebbero a riverberarsi) verso l’esterno. Se – ad esempio – un’azienda viene classificata insalubre per
l’impiego di sostanze pericolose il cui uso è previsto, dall’elenco ministeriale, come
“sufficiente” per considerarla tale, non è certo l’installazione di potentissimi e sofisticati impianti di abbattimento o di depurazione che elimina la “fonte del rischio”; in
tal caso, infatti, l’impiego della sostanza pericolosa permane immutato, ed essendo
esso la “causa” della classificabilità dell’azienda, anche questa permane tal quale
(pur se l’azienda, in tal modo, non determina alcun concreto effetto negativo o nocumento verso il vicinato). E’ solo con l’eliminazione dell’uso di quella sostanza pericolosa che le cose potrebbero cambiare; risultando, a quel punto, eliminate (insieme alla sostanza) anche le condizioni necessarie e sufficienti per la classificabilità –
come insalubre – dell’azienda. Non altro!
8. – Concretezza della classificazione
In che senso, allora, abbiamo sostenuto che la classificazione può dirsi anche “concreta” ? La risposta, in parte, già trapelava da alcuni punti delle massime94
inizialmente citate, e così può riassumersi: «Esiste, e deve doverosamente essere attuata, anche una fase – preliminare alla classificazione – caratterizzata da accertamenti concreti e rigorosi; precisando però che questi non debbono essere finalizzati
a stabilire la pericolosità dell’attività in questione, bensì soltanto ad accertare se
l’azienda in esame eserciti concretamente quelle lavorazioni, o usi ed impieghi
effettivamente quelle sostanze o quei materiali che la rendono riconducibile ai tipi
enumerati nell’elenco ministeriale». Questo è l’accertamento scrupoloso, dettagliato
ed indispensabile che deve “concretamente” precedere la classificazione. Se l’attività
in esame esercita solo “nominalmente” una certa lavorazione – il cui tipo è inscritto
nell’elenco ministeriale –, oppure se utilizza “solo apparentemente” una sostanza o
un materiale riconducibile all’elenco, ciò deve risultare concretamente dalla fase i93
GIAMPIETRO Pasquale, Rassegna di giurisprudenza amministrativa e penale sulle industrie insalubri (classificazione, disciplina, poteri del sindaco, ecc.) - parte prima -, cit. 1684.
94
TAR Lombardia, sez. I,11 luglio 1984, n° 680, in Trib. amm. reg., 1984, I, 2563; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 13 ottobre 1986, n° 294, in Trib. amm. reg., 1986, I,4016.
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struttoria95 del procedimento amministrativo, attraverso il quale si genera il provvedimento di classificazione. In tal caso, l’attività in esercizio, o in fase di attivazione,
non può e non deve essere classificata come insalubre, nonostante che astrattamente possano esserci elementi che la facciano sembrare tale; questo perché è
l’accertamento concreto sull’attività realmente svolta che deve prevalere sull’astratta
apparenza, dimostrando in tal modo che non sussistono i presupposti, necessari e
sufficienti, per poterla considerare – neppure “potenzialmente” – fonte di rischi per il
vicinato.
Nel caso in cui, al contrario, da tale fase procedimentale risulti una concreta corrispondenza fra l’attività esercitata (o esercitabile) ed uno dei tipi di cui all’elenco ministeriale vigente, allora l’azienda sarà, e dovrà essere, classificata e considerata
“potenzialmente insalubre e pericolosa”; questo a prescindere dalla sua concreta
pericolosità. Di conseguenza, si procederà alla classificazione anche nel caso in cui
l’azienda abbia provveduto ad adottare tutte quelle cautele ed accorgimenti che la
rendano innocua, in quanto questi ultimi potrebbero successivamente “venir meno”
facendone così riconcretizzare l’insalubrità. Insalubrità che, tramite tali accorgimenti, era stata – solo temporaneamente – confinata e contenuta, senza che mai potesse
dirsi del tutto eliminata.
L’accertamento concreto e preventivo deve pertanto essere rivolto solo al riscontro
dell'effettiva riconducibilità, dell’attività svolta, all'elenco ministeriale delle industrie
insalubri. Di questo ce ne fornisce piena conferma anche il Ministero della sanità96
il quale, nell’indicare che: «…la classificazione delle lavorazioni insalubri non può e
non deve rimanere fine a se stessa esaurendosi in un mero automatismo burocratico97», precisa la necessarietà di un «…esame specifico e puntuale (il quale) non può
essere realisticamente effettuato – in dettaglio – che dall’autorità locale». Il Ministero prosegue affermando: «E’ evidente che qualora da tale esame risulti che le cause
d’insalubrità potenziale, che “hanno determinato” l’inclusione dell’attività nella Ia
classe dell’elenco, sono state eliminate o quantomeno ridotte in termini accettabili98 si
applica il caso previsto dal 5° comma dell’art. 216 T.U.LL.SS.». In tal modo, anche il
vertice sanitario dell’amministrazione statale, lascia intendere che lo specifico e
puntuale esame, da realizzare in sede locale riguardo alla effettiva pericolosità, appartiene ad una fase successiva e svincolata dalla classificazione, la quale, di per
sé, necessita solo e soltanto dell’accertamento concreto dell’effettiva corrispondenza
dell’attività svolta con i tipi enumerati nell’elenco.
Nell’effettuare la classificazione (cioè nel dare concretezza ad un mero censimento delle attività svolte nel territorio comunale99, senza effettuare alcun accertamento della
reale pericolosità delle aziende100 ma solo della corrispondenza della realtà in esame
con il contenuto astratto dell’elenco) il Comune svolge un’azione di carattere conosci95
La fase istruttoria di un procedimento amministrativo è la fase in cui si acquisiscono più conoscenze possibili in ordine ai
fatti ed agli interessi che entrano in gioco nel procedimento. Anzi è proprio il momento: > dell'individuazione dei fatti; >
dell'accertamento dell'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge necessari per l' emanazione del provvedimento; > dell'individuazione ed acquisizione degli interessi rilevanti nel procedimento. Pertanto tale fase deve svolgersi in modo razionale, facendo tutto ciò che è essenziale e niente di più. L' istruttoria deve essere completa, ma senza che il procedimento sia aggravato, in relazione al provvedimento finale (che è il parametro di riferimento per verificare la necessità dei mezzi istruttori),
se non per straordinarie e necessarie esigenze istruttorie. Il procedimento amministrativo relativo alla classificazione delle
industrie insalubri può dirsi a “matrice alquanto vincolata”, così che la relativa fase istruttoria riguarderà – prevalentemente
- l'accertamento dell'esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge necessari per l'emanazione del provvedimento finale. In
considerazione del fatto che, anche in questo caso, il procedimento non deve essere aggravato inutilmente, appare evidente
che tutti quegli accertamenti (prima ricordati) relativi alla pericolosità concreta ed all’effettivo contributo emissivo
dell’azienda interessata (trattandosi di un procedimento relativo all’emanazione del provvedimento di classificazione da parte
della giunta comunale) risulterebbero un aggravio inutile, vìstone il fine “astratto” ormai sufficientemente chiarito.
96
Circolare 19 marzo 1982, n. 19, prot. n. 403/8.2/459, Ministero della Sanità - Direzione Generale dei Servizi di Igiene
Pubblica Div. III, pag. 2 u.c.
97
Nel senso che dopo di essa devono esserci delle logiche conseguenze
98
In virtù dell’adozione di particolari cautele o misure di sicurezza.
99
Cons. St., sez. V, 31 marzo 1989, n° 208, in Rivista amministrativa, 1989, 1190, punto 2.
100
TAR Piemonte, 6 novembre 1979, n° 501, in Trib. amm. reg., 1980, I, 88, 1° comma.
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tivo e ricognitivo101, per la quale non è richiesto quel bagaglio di nozioni tecniche che
costituiscono invece il patrimonio degli organi incaricati di intervenire (con le loro
prescrizioni, sui singoli impianti) per finalità “diverse” da quella della classificazione
di cui trattasi.
9. – Un falso problema
Da tutto questo discende che l’individuazione – effettuata dal Giudice amministrativo per la Lombardia102 – di due tesi contrapposte103, a nostro avviso (in forza di tutto quanto sopra delineato e precisato), risulta costituire un “falso problema”,
in quanto – nella realtà dei fatti – si tratta di aver evidenziato due filoni giurisprudenziali che “solo in parte” si rivolgono alla stessa situazione e che, pertanto, appare logico divergano nelle proprie conclusioni; non potendosi, queste ultime (viste le diverse origini), adattare pienamente ad una stessa fase di quello che potremmo definire: «rapporto di un’impresa nei confronti della pubblica amministrazione».
Cerchiamo di fornire contenuto ad una tale affermazione! Partendo dalla
seconda tesi (B), che è quella condivisa dal Tribunale lombardo, non ci sono dubbi
sul fatto che essa sia sicuramente da perseguire e da assecondare anche riguardo
alla classificazione delle industrie insalubri, ma solo e soltanto per quanto concerne
la sua “prima parte” (a); dove si afferma che l’inserimento di un determinato tipo di
attività nell’elenco ministeriale assolve alla «mera funzione di segnalare le potenziali
fonti di rischio». La restante parte (b) di tale tesi, solo erroneamente può dirsi adattabile e riferibile ad un procedimento di classificazione, in quanto “altre” sono le azioni – di natura ben diversa – che costituiscono terreno fertile per una sua corretta
applicazione; azioni (come già visto ed esemplificato) da cui possono scaturire atti
limitativi o inibitori nei riguardi delle aziende. Sono questi ultimi i provvedimenti
che sicuramente necessitano e, quindi, devono essere preceduti da una verifica concreta della pericolosità per la salute pubblica; proprio come indica la seconda parte
(b) di questa seconda tesi (B) in esame. E cade in errore quella giurisprudenza che
traspone la necessità di questo tipo di verifica concreta, andandola a situare a monte dell’atto di classificazione; il quale, ripetiamo – ancora una volta – ostinatamente
ma necessariamente, non ha il potere di ledere direttamente alcuna attività, se non
101
Cons. St., da ultimo citato, pag. 1191.
Nelle sentenze introduttive di questa seconda parte: TAR Lombardia, sez. Brescia, 9 settembre 1991, n° 595, in Trib. amm.
reg., 1991, I, 3882, in partic. pag. 3885, punto 3;
TAR Lombardia, sez. Brescia, 30 maggio 1994, n° 289, in Trib. amm. reg.,
1994, I, 2505, in partic. pag. 2507.
103
Invertendo – per maggior chiarezza espositiva – l’ordine delle due tesi riportate nelle sentenze del T.A.R. Lombardia vediamo che:
BLa seconda tesi (B) sostiene che «a) la collocazione o inserimento di una determinata attività (o meglio tipo di attività)
nell’elenco delle industrie insalubri approvato con decreto ministeriale assolva alla mera funzione di segnalare in via generale le potenziali fonti di rischio (e fin qui deve essere pienamente condivisa)…, b)… fermo restando, pertanto, il dovere e
l’obbligo dell’autorità amministrativa di valutare attentamente in sede locale l’esistenza in concreto di siffatta potenzialità……rilevando l’abnormità che si verrebbe a determinare nel nostro ordinamento se l’indiscriminata ed astratta individuazione di un’attività come insalubre dovesse comunque precludere l’effettuazione di verifiche in sede locale circa l’effettiva
nocività di strutture ed impianti adibiti all’attività medesima, da valutarsi avendo riguardo sia al contesto ambientale in cui
siffatta attività è ubicata, sia all’eventuale attivazione di soddisfacenti misure di salvaguardia. La mancata presa in considerazione di tali elementi di giudizio si traduce, quindi, … in un ulteriore vizio del provvedimento classificatorio…» (è questa
seconda parte della tesi che non può invece riferirsi al provvedimento classificatorio ma ad eventuali altri provvedimenti inibitori). Cfr. TAR Piemonte, 2 novembre 1982, n° 652, in Trib. amm. reg., 1983, I, 89; TAR Piemonte, sez. I, 31 agosto 1984,
n° 238, in Trib. amm. reg., 1984, I, 3049; TAR Lombardia, 13 ottobre 1986, n° 294, in Trib. amm. reg., 1986, I, 4016; TAR
Friuli Venezia Giulia, 6 febbraio 1986, n° 19, in Trib. amm. reg., 1986, I, 1391; TAR Lombardia, sez. Brescia, 9 settembre
1991, n° 595, in Trib. amm. reg., 1991, I, 3885, punto 3.; TAR Lombardia, Brescia, 18 marzo 1993, n° 251, in Trib. amm. reg,
1993, I, 1808.
BLa prima tesi (A) configura la classificazione delle industrie insalubri quale «atto vincolato nell’an e nel quomodo» all’
elenco compilato dal Ministero della sanità, con seguente irrilevanza di particolari motivazioni e di approfonditi accertamenti
tecnici. Cfr. TAR Piemonte, sez. II, 26 ottobre 1989, n° 594, in Trib. amm. reg., 1989, I, 4320; TAR Campania, Napoli,
sez. II, 24 dicembre 1986, n° 455, in Trib. amm. reg., 1987, I, 714.
102
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nel senso di confermare – verificandola in concreto – una corrispondenza fattuale
della realtà produttiva in essere, con quanto astrattamente statuito come pericoloso
ed insalubre da parte del Consiglio superiore di sanità. Statuizione che neppure il
difetto di una classificazione (causato dall’eventuale inerzia del comune) potrebbe
cancellare; a meno che non si voglia porre in discussione la competenza, del predetto Collegio, a determinare astrattamente ciò che può nuocere, o meno, alla salute
pubblica.
Passando all’esame della prima tesi (A), si può osservare come sia soltanto questa ad essere precipuamente e completamente riferibile all’atto di classificazione ed al relativo procedimento di formazione (così come ai necessari, quanto limitati, atti preliminari). Atto classificatorio che, giustamente, secondo tale filone giurisprudenziale, è considerato come vincolato (nell’ an e nel quomodo) all’elenco ministeriale; senza che tale qualificazione comporti problemi di sorta, non avendo
sull’azienda alcun’altra diretta conseguenza se non “la stessa” che, a questa, deriva
dall’inserimento della corrispondente fattispecie tipologica nell’elenco ministeriale.
Conseguenze, quelle derivanti dall’iscrizione e quelle scaturenti dalla classificazione104, del tutto analoghe fra di loro (pur se provenienti da interventi effettuati a livelli diversi nell’ambito della pubblica amministrazione), che possono – per esempio
– costringere il titolare di una attività insalubre di prima classe a dover dimostrare
quali siano le speciali cautele adottate, al fine di poter permanere in centro abitato.
A tal proposito occorre comunque evidenziare che, anche nel caso si riscontrasse
necessaria una tale “costrizione”, questa non può che essere considerata una conseguenza giusta e logica, perché, se c’è corrispondenza fra tale attività e il tipo inserito nell’elenco ministeriale, non ci sono dubbi sul fatto che questa sia “potenzialmente” un’attività insalubre. Come tale, deve adoperarsi per limitare i propri effetti
caratteristici, senza con ciò voler sostenere che tale attività sia anche sicuramente
dannosa, in concreto, per il vicinato. Se in concreto non lo è, ciò dipende dal fatto
che l’industriale ha impiegato speciali cautele per renderla tale, ed è quindi giusto
che lo dimostri105; come – a quel punto – è altrettanto giusto che l’azienda possa rimanere in centro abitato, perlomeno finché tali cautele permangono e continuano a
risultare sufficienti. A riconferma di quanto sostenuto, deve evidenziarsi che questa
conseguenza (o costrizione) – or ora indicata a titolo esemplificativo – non è però
“causata” dalla classificazione effettuata a livello locale, bensì – in automatico – dalla corrispondenza (che tramite tale provvedimento comunale si evidenzia) fra la realtà e il precetto astratto contenuto nell’elenco; il quale, a sua volta, è direttamente
connesso con la previsione normativa contenuta nel quinto comma dell’ art. 216
T.U.LL.SS..
A questo punto, per detti motivi, non è difficile dare ragione ad entrambe le tesi, tanto da considerarle per niente contrapposte e del tutto valide; a condizione che esse (o le parti in cui appaiono fittiziamente suddivisibili) vengano correttamente collocate e riferite a due momenti106 che sono, temporalmente e sostanzialmente, diversi fra di loro.
L’accortezza che bisogna avere è la seguente: alla classificazione si può rivolgere tutta la “prima tesi” (A) e solo la prima parte (a) della “seconda tesi” (B); agli eventuali
provvedimenti restrittivi (successivi ed indipendenti dalla classificazione) si deve rivolgere solo la seconda parte (b) della “seconda tesi” (B). Fare confusione in questa
applicazione, vuol dire creare – ex novo – un problema inutile e far nascere delle effimere contrapposizioni; ma, soprattutto, significa andare ad aggravare inutilmente un procedimento amministrativo, prevedendo che siano effettuati accertamenti
che non servono per la fase procedimentale relativa alla classificazione delle industrie insalubri, e questo – per legge – non può trovare alcun legittimo riscontro pra104
Che non è altro che una conferma della corrispondenza fra una dimensione reale ed una dimensione astratta.
Come prevede il quinto comma dell’ art. 216 T.U.LL.SS.
106
Di quello che abbiamo chiamato: «rapporto di un’impresa nei confronti della pubblica amministrazione»
105
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Dicembre 1998
tico.
10. – Conclusioni
Per quanto appena detto possiamo affermare che, a ben vedere, la reale
p e r i c o l o s i t à – astratta e concreta – deriva dall’errata prassi di anteporre a certi
istituti giuridici – destinati ad avere una specifica e tipica funzione – degli accertamenti che, invece, sono necessari solo e soltanto in momenti procedimentali diversi
da quelli per cui tali istituti sono stati “pensati” dal legislatore.
(**) CONSULENTE LEGALE AMBIENTALE
oggi
Avvocato in Empoli (FI)
Associazione Giuristi Ambientali – Roma –
Docente Master di II livello in Diritto dell’Ambiente
Università degli Studi di Bergamo Facoltà Giurisprudenza
[email protected]
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