Piano di Rafforzamento Amministrativo

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Agenzia per la Coesione Territoriale
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
SOTTOSEGRETARIO DI STATO ALLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO
PIANO DI RAFFORZAMENTO AMMINISTRATIVO (PRA)
luglio 2015
Sommario
1.
INTRODUZIONE ........................................................................................................................................... 3
2.
SEZIONE ANAGRAFICA ................................................................................................................................ 5
3.
CONTESTO ORGANIZZATIVO, LEGISLATIVO E PROCEDURALE ...................................................................... 5
4.
DEFINIZIONE DELLE RESPONSABILITÀ RELATIVE AGLI IMPEGNI DEL PRA ................................................... 13
5.
OBIETTIVI DI MIGLIORAMENTO E STANDARD DI QUALITÀ PREVISTI ......................................................... 14
6.
INTERVENTI DI RAFFORZAMENTO AMMINISTRATIVO ............................................................................... 20
6.1
INTERVENTI DI SEMPLIFICAZIONE LEGISLATIVA E PROCEDURALE .............................................................................. 20
6.2
INTERVENTI SUL PERSONALE ........................................................................................................................... 22
6.3
INTERVENTI SULLE FUNZIONI TRASVERSALI E SUGLI STRUMENTI COMUNI .................................................................. 23
7.
RUOLO DELL’ASSISTENZA TECNICA E DEL RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA A
SUPPORTO DEL PRA .................................................................................................................................. 25
8.
TRASPARENZA E PUBBLICITÀ DEL PRA....................................................................................................... 27
9.
SISTEMI DI AGGIORNAMENTO VERIFICA E CONTROLLO INTERNO DEL PRA ............................................... 28
ALLEGATO A STRUTTURA DI GESTIONE E ATTUAZIONE E RELATIVE AZIONI DI MIGLIORAMENTO .................... 29
ALLEGATO B AZIONI DI MIGLIORAMENTO DEGLI STRUMENTI COMUNI E DELLE FUNZIONI TRASVERSALI ....... 42
ALLEGATO C DIAGNOSI E AZIONI DI MIGLIORAMENTO SULLE PRINCIPALI PROCEDURE .................................. 44
2
1.
Introduzione
Contenuto e ambito del PRA
Il Piano di Rafforzamento Amministrativo (PRA) è impostato in una fase di riforma (definita sul piano
normativo dall’art. 10, comma 1, legge 30 ottobre 2013, n. 125) delle funzioni relative alla programmazione
e attuazione della politica di coesione.
Nelle more del completamento dell’iter di riforma il PRA è elaborato con riferimento alla situazione attuale.
Nel rispetto delle indicazioni delle Linee Guida, che richiedono l’impegno a realizzare le azioni di
miglioramento delineate nel PRA entro un orizzonte temporale di due anni, il documento focalizza gli
interventi collegati alla gestione e attuazione del PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020
approvato con Decisione comunitaria n. C(2015) 1343 del 23 febbraio 2015 mentre, riguardo al PON Città
metropolitane, tengono conto della versione finale del Programma notificata a maggio 2015. In entrambi i
casi resta fermo il principio che al completamento dell’iter di riforma, ossia con la definizione dell’assetto
organizzativo dell’Agenzia per la Coesione Territoriale che presiederà all’attuazione dei due Programmi, si
procederà con i necessari aggiornamenti al Piano.
Considerato il contesto in atto, la definizione del PRA ha tenuto conto dei seguenti elementi:
- il PRA si concentra sulle misure necessarie per assicurare l’adeguamento (delle strutture dell’Agenzia di
Coesione - ACT) alle esigenze di raggiungere la capacità complessiva di efficiente e corretta gestione dei
due Programmi Operativi Nazionali (cfr. infra) previsti dall’Accordo di partenariato (AdP), per i quali le
Autorità di gestione e le Autorità di certificazione sono individuate all’interno dell’Agenzia per la
Coesione Territoriale che, in una prima fase, si avvale degli Uffici del Dipartimento Politiche di
Sviluppo;
- il PRA assume l’impegno ad esplicitare, in sede di formalizzazione degli atti di delega alle
amministrazioni che agiranno come Organismi Intermedi nell’attuazione dei due PON interessati1, le
azioni di rafforzamento amministrativo che dovranno trovare attuazione presso le strutture incaricate di
svolgere le funzioni delegate.
Dall’insieme di elementi sopra indicati emergono due caratteristiche specifiche del presente PRA:
a. si tratta di un documento che delinea una strategia di rafforzamento di funzioni per la corretta ed
efficiente gestione di due PON, tenendo conto anche del processo di organizzazione in atto;
b. tale rafforzamento (che costituisce la finalità specifica del PRA) non è indipendente -è anzi fortemente
collegato- alla necessità di assicurare, nel rispetto delle competenze definite dalla norma di riforma, un
funzionamento efficiente del presidio centrale sulla politica di coesione (finalità generale del PRA) e
quindi all’esigenza di garantire, in tempi brevi, il potenziamento complessivo dell’Agenzia.
I Programmi Operativi Nazionali cui è riferito il PRA
1
Questa precisazione è a mero carattere informativo in quanto, sul piano formale, i PRA non sono riferiti ai Programmi bensì alle
Amministrazioni che nei Programmi hanno responsabilità di gestione. Naturalmente questo non significa, tuttavia, che, sul piano
sostanziale, fra i PRA di Amministrazioni che esercitano tali responsabilità nell’ambito di uno stesso programma non ci debbano essere i
necessari elementi di coerenza e convergenza nella strategia di rafforzamento. In base all’attuale configurazione della proposta dei due PON
cui il presente PRA si riferisce gli Organismi Intermedi individuati presentano caratteristiche assai diverse:
- nel PON “Governance e capacità istituzionale” sono individuati come OI due Amministrazioni centrali, ovvero il Dipartimento della
Funzione Pubblica ed il Ministero della Giustizia;
- nel PON “Città Metropolitane” come OI potranno agire, per specifici compiti, le Autorità Urbane individuate, ai sensi dell’art. 7.4
del Reg. 1301/2013, nei Comuni capoluogo di provincia delle aree metropolitane. La capacità attuativa dei Comuni capoluogo di
provincia delle aree metropolitane sarà comunque oggetto di una valutazione propedeutica alla delega delle funzioni attribuibili agli
Organismi intermedi. Tale delega potrà variare in seguito agli esisti delle singole valutazioni della capacità amministrativa necessaria a
garantire un approccio integrato fra le azioni finanziate/attuate a livello nazionale e regionale e a livello municipale, evitando la
moltiplicazione di strutture gestionali all’interno delle singole amministrazioni.
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Nell’ambito delle previsioni dell’Accordo di Partenariato (AdP) il PRA riguarda due Programmi Nazionali
plurifondo (FESR e FSE) che coprono tutte le categorie di regioni e in particolare:

PON “Governance e Capacità Istituzionale” (di seguito anche PON Governance), mirato al
rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale, alla modernizzazione della PA nonché al
miglioramento della governance multilivello nei programmi di investimento pubblico;

PON “Città metropolitane” (di seguito anche PON Metro) in attuazione dell’agenda urbana per quanto
riguarda le 14 città metropolitane.
Elementi comuni della strategia di rafforzamento dei due Programmi Operativi Nazionali
I due PON saranno attuati da due distinte strutture di staff al Direttore Generale dell’Agenzia per la
Coesione Territoriale: l’Ufficio “Autorità di gestione dei programmi operativi nazionali relativi al
rafforzamento della capacità amministrativa ed alla assistenza tecnica” e l’Ufficio “Autorità di gestione del
programma operativo nazionale relativo alle Città Metropolitane”. Nelle more dell’adozione del
regolamento inerente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Agenzia, le funzioni di Autorità di gestione
dei due programmi sono affidate, rispettivamente, al Dirigente pro-tempore della Divisione VI “PON
cofinanziati dai fondi strutturali Comunitari” e al Dirigente pro-tempore della Divisione IV “Programmi
operativi comunitari delle regioni dell’obiettivo della competitività e occupazione” della Direzione Generale
per la Politica Regionale Unitaria Comunitaria dell’ex DPS.
Elemento comune della strategia di rafforzamento dei due Programmi è l’individuazione di target di
miglioramento (quantificati e verificabili rispetto ad una data entro cui si intende conseguirli) per le
principali funzioni gestionali previste dai Regolamenti nonché per le funzioni di valutazione.
Altrettanto comuni sono i criteri cui tale strategia di miglioramento si collega: distinzione e specializzazione
dei ruoli; semplificazione organizzativa; semplificazione delle fasi procedurali previste per l’attuazione dei
due Programmi; responsabilizzazione rispetto ai risultati; rafforzamento delle risorse umane. In particolare,
emerge l’esigenza di affiancare le professionalità interne già esistenti (ma numericamente insufficienti) con
un contingente adeguato di expertise esterne per far fronte nel periodo di programmazione 2014-2020 alle
molteplici azioni di promozione, progettazione, messa in opera, valutazione, selezione, accompagnamento,
monitoraggio di specifici progetti in attuazione della strategia dei due Programmi ed in particolare per il
PON Metro, trattandosi di una competenza nuova in capo all’Agenzia per la Coesione Territoriale.
Per quanto riguarda, in particolare, le specifiche funzioni di attuazione e gestione a fronte di problematiche
diverse che caratterizzano la strategia di rafforzamento delle due autorità di gestione (cfr. infra), alcune
funzioni, come quelle di certificazione - pagamento, di valutazione ma anche di controllo di I livello saranno
svolte, pur nelle necessarie distinzioni riguardo alle diverse caratteristiche dei due programmi e alla
differenziazione delle operazioni finanziate, unitariamente da specifici uffici dell’Agenzia per la Coesione
Territoriale e dal Nucleo di Valutazione dei Programmi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Tale soluzione deriva dal fatto che, relativamente alle funzioni di certificazione – pagamento e valutazione
alcuni uffici interessati già svolgono (per uno o più programmi 2007-2013) tali funzioni e sono quindi già
dotati delle necessarie competenze tecniche per farvi fronte. Con riferimento specifico alle funzioni di
controllo di I livello, l’affidamento ad un’unica nuova struttura specializzata e adeguatamente dotata,
assicura inoltre economie di scala, standardizzazione delle attività nonché un forte livello di specializzazione
in capo all’Agenzia per la Coesione Territoriale.
Considerazioni analoghe riguardano il rafforzamento delle altre funzioni trasversali (cfr. infra allegato B).
Anche in questo caso si tratta di funzioni comuni ai due Programmi e per cui la strategia di rafforzamento è
sostanzialmente unitaria.
Elementi di differenziazione della strategia di rafforzamento dei due Programmi Operativi
Nazionali
La strategia di rafforzamento dei due Programmi deve tener conto anche dei rilevanti elementi di
differenziazione che li caratterizzano. Da un lato, il PON Governance tende a promuovere azione di
accompagnamento al processo di riforma e modernizzazione della Pubblica Amministrazione, nonché di
4
capacitazione delle strutture tecnico-amministrative per il rafforzamento della governance multilivello negli
investimenti pubblici; dall’altro, il PON Metro tende a realizzare azioni integrate collegate alle specificità dei
contesti di riferimento, costruite nell’ambito di un processo di co-progettazione tra ACT e le 14 Autorità
Urbane e il possibile coinvolgimento di ulteriori istituzioni locali (Comuni dell’Area Metropolitana) che
richiedono un rafforzamento differenziato della capacità amministrativa sia dell’AdG che degli altri soggetti
coinvolti. Quanto sopra riportato evidenzia il carattere innovativo del PON Metro rispetto a quello più
consolidato del PON Governance.
Mentre quindi per quest’ultimo (il PON Governance) la strategia di rafforzamento potrà far riferimento a
un’esperienza e a una pratica di gestione valutabili nei loro punti di forza e di debolezza e individuare così i
fattori di miglioramento mirati da introdurre in riferimento alla strategia 2014-2020 (fra l’altro caratterizzata
da forti novità rispetto al ciclo precedente), per il PON Metro la strategia di rafforzamento
dell’amministrazione mira alla costruzione di una struttura di gestione efficiente ed efficace in grado di
governare i diversi attori coinvolti nell’attuazione del Programma valorizzando quelle competenze tecniche
già attivate nella fase di costruzione della proposta di programma.
Queste differenze sono altresì rese più profonde dall’organizzazione dei due Programmi. Nel PON
Governance è previsto che operino due Amministrazioni centrali come Organismi Intermedi. Nel PON Metro
gli Organismi Intermedi saranno le 14 Autorità urbane (ovvero i Comuni capoluogo delle Città
Metropolitane) essendo il Programma rivolto a fornire soluzioni di sviluppo e inclusione in temi che
rientrano nella sfera di competenza più diretta delle Amministrazioni comunali, ma allo stesso tempo
richiedono forme di coordinamento di respiro nazionale nonché garantire il necessario coordinamento con
gli interventi attuati a livello regionale nei POR.
Sotto il profilo della strategia di rafforzamento delle risorse umane e professionali delle due strutture,
dall’insieme di questi elementi discende che mentre per il PON Governance si tratterà prevalentemente di
operare in termini di adeguamento quantitativo delle risorse (oltre che di adeguamento alle novità della
programmazione 2014-2020), per il PON Metro, che opera nell’ambito di una nuova struttura di gestione,
oltre all’adeguamento quantitativo di competenze amministrative e tecniche della struttura di gestione da
realizzare attraverso un affiancamento di adeguate professionalità esterne aggiuntive, sarà necessario operare
anche in funzione di un adeguamento qualitativo del personale, cioè sul piano delle competenze dei 14 OI –
Autorità Urbane per le funzioni ad essi delegate, verso i quali l’AdG procederà a verificare le rispettive
capacità organizzative ed operative, prevedendo, se del caso ed in particolare nella fase di avvio del
Programma, la messa in atto delle necessarie azioni di supporto.
2.
Sezione Anagrafica
Amministrazione di riferimento
Programmi Operativi Nazionali 2014-2020 di PON Governance e Capacità Istituzionale FESRcompetenza
FSE (CCI 2014IT05M2OP002)
PON Città Metropolitane
2014IT16M2OP004)
3.
FESR-FSE
(CCI
Contesto organizzativo, legislativo e procedurale
Contesto legislativo (per l’amministrazione responsabile del PRA)
Nel quadro della strategia italiana per il rafforzamento della capacità amministrativa per la gestione dei
Programmi dei fondi SIE e con riferimento al presidio nazionale, è stato operato un complesso intervento
legislativo di riforma che, prendendo avvio dall’art. 10 della legge 30 ottobre 2013, n. 125, ha condotto alla
costituzione del Dipartimento per le politiche di coesione che opera nell’attività funzionale al
coordinamento, alla programmazione e all’attuazione delle politiche di coesione e di sviluppo e dell’Agenzia
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per la Coesione Territoriale deputata a garantire il rafforzamento del presidio sull’attuazione dei programmi,
progetti e strumenti nell’ambito politiche di coesione e di sviluppo.
In particolare, l’articolazione dell’Agenzia per la Coesione Territoriale, in corso di definizione, prevede
un’Area “Programmi e Procedure” di accompagnamento ai programmi e agli strumenti di programmazione
ed un’area “Progetti e Strumenti” di supporto all’attuazione delle tematiche strategiche, garantendo una più
efficiente ed efficace attuazione delle politiche di sviluppo. Nell’Agenzia è, inoltre, prevista la costituzione di
Uffici di coordinamento nazionali in materia di: certificazione della spesa (Ufficio “Coordinamento delle
autorità di certificazione e monitoraggio della spesa”), controllo di I livello (Ufficio “Centro di competenza
controlli di I livello”), appalti pubblici e strumenti di ingegneria finanziaria (“Ufficio statistico, strumenti
innovativi, ingegneria finanziaria” e Ufficio “Normativa, Aiuti di Stato e Appalti”). Al riguardo, si evidenzia
che tali strutture sono finalizzate non solo ad assicurare un supporto tecnico alle Amministrazioni
responsabili della gestione ed attuazione della politica di coesione, ma anche a migliorare la
standardizzazione e modellizzazione dei processi, degli strumenti e delle metodologie, nell’ambito dei settori
e delle tematiche su cui nel corso del 2007-2013 è emerso un forte fabbisogno di confronto e
coordinamento nazionale.
Contesto legislativo (con riferimento ai due Programmi)
PON Governance e Capacità Istituzionale
La strategia del PON Governance si inquadra nel generale processo di cambiamento strutturale a cui sono
orientate le politiche del Paese per lo sviluppo e l’occupazione.
Il campo d’intervento coincide infatti con l’ampio ed articolato progetto di riforma sul quale l’Italia è
impegnata, con l’obiettivo di ricostituire gli assetti fondamentali per la competitività dei sistemi economici e
produttivi, nella direzione tracciata dalla strategia “Europa 2020” per la crescita intelligente, sostenibile,
inclusiva, su cui risulta determinante il perseguimento della coesione territoriale, economica e sociale.
Il contesto legislativo rilevante per il PON Governance è costituito da un ampio numero di provvedimenti
normativi attraverso i quali sono stati messi in atto (e si stanno mettendo in atto) processi di riforma che
interessano molteplici aspetti della pubblica amministrazione italiana.
Le politiche adottate dal Governo Italiano per migliorare la performance delle pubbliche amministrazioni e,
contestualmente, ridurre e riqualificare la spesa pubblica (contenute anche nel “Quadro strategico delle
politiche per il rafforzamento delle autorità pubbliche in Italia” che definisce l’insieme di disposizioni
normative e orientamenti di policy inseriti nel Programma Nazionale di Riforma) si prefiggono i seguenti
obiettivi:
-
semplificazione amministrativa;
prevenzione della corruzione;
trasparenza;
digitalizzazione;
efficienza, qualità e gestione delle performance;
efficacia ed efficienza del sistema giudiziario;
razionalizzazione della spesa pubblica e delle dotazioni organiche nella pubblica amministrazione
(Spending Review).
Per rispondere adeguatamente alle priorità menzionate il PON Governance prevede una strategia finalizzata al
rafforzamento della capacità istituzionale delle amministrazioni pubbliche e delle parti interessate che
realizzi un’effettiva modernizzazione del sistema amministrativo ed implementi un nuovo modello di
governance, nell’attuazione delle politiche di sviluppo.
Pertanto, a supporto dell’attuazione dei provvedimenti di riforma e modernizzazione della Pubblica
Amministrazione, si interverrà su tutto il territorio nazionale con specifiche misure di rafforzamento sulle
dimensioni fondamentali che caratterizzano la capacità istituzionale ed amministrativa: la qualità delle risorse
umane, le qualità dell’organizzazione, lo sviluppo dei sistemi di performance management, il livello di
digitalizzazione, la gestione delle relazioni interistituzionali e delle relazioni con gli stakeholder.
Il PON Governance prevede, in aggiunta, specifiche azioni di miglioramento anche della governance
multilivello attraverso il concretizzarsi di interventi finalizzati ad eliminare la frammentarietà, a modellizzare
e fluidificare i processi ma anche a stimolare la partecipazione, la cooperazione, la trasparenza e l’inclusività;
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tali azioni costituiscono un fondamentale volano di crescita e competitività garantendo al contempo un
utilizzo mirato e di qualità della spesa destinata all’attuazione delle politiche di investimento pubblico con
impatto, quindi, anche sulle politiche di coesione.
Nello specifico il PON Governance è l’unico Programma Operativo italiano che prevede interventi FESR
dell’OT11, finalizzati principalmente a stimolare il cambiamento strutturale del funzionamento delle
pubbliche amministrazioni per il soddisfacimento sia di fabbisogni emergenti dai PRA sia delle esigenze
strategiche derivanti dall’attuazione delle policy attuate con il FESR (Obiettivi Tematici 1-7).
A partire dai Piani di Rafforzamento Amministrativo e ad esito del percorso di monitoraggio svolto dalla
struttura di coordinamento nazionale dei PRA (Comitato di indirizzo per i PRA e della sua Segreteria
Tecnica) sarà possibile individuare i fabbisogni di miglioramento e conseguentemente attivare gli specifici
interventi atti a colmarli. In tale contesto, le risultanze dell'analisi dei fabbisogni dei PRA andranno anche a
rappresentare i criteri guida per la differenziazione territoriale di intensità delle relative azioni mirate che
saranno attivate. Come anche formeranno la base per le azioni trasversali di accompagnamento e scambio di
esperienze tra diverse amministrazioni e per rilanciare a livello nazionale tematiche comuni a più
amministrazioni.
Per quanto attiene agli interventi di carattere orizzontale e derivanti da specifiche esigenze strategiche
connesse alle policy attuate con il FESR (Obiettivi Tematici 1-7), le stesse saranno tese a migliorare
stabilmente le capacità delle Amministrazioni in funzioni amministrative e tecniche cruciali per aumentare la
qualità e l'efficacia delle politiche di investimento pubblico ed il coordinamento della governance
multilivello.
Gli interventi ammissibili sul Programma (anche se eventualmente derivanti da fabbisogni dei Piani di
Rafforzamento Amministrativo non colmabili da interventi incidenti unicamente sull’area di competenza dei
Programmi Operativi dell’amministrazione titolare del PRA) dovranno essere trasversali, su tutto il
territorio nazionale, anche se potranno avere una diversa intensità e ricaduta territoriale che tenga conto
delle distinte esigenze per categoria di regione.
L’attuazione delle azioni viene sottoposta ad indirizzo e sorveglianza nell’ambito di diversi strumenti di
partenariato ed in particolare:
• Comitato di Coordinamento per i PRA (struttura di coordinamento nazionale per quanto riguarda i
Piani di Rafforzamento Amministrativo) - costituito a gennaio e riunitosi per la prima volta a
febbraio 2015 - che è tenuto ad effettuare il monitoraggio sull’attuazione dei PRA e che potrà
individuare esigenze comuni di rafforzamento potenzialmente colmabili con interventi di carattere
trasversale anche potenzialmente da includere all’interno del PON Governance. Il Comitato
attualmente composto dall’Agenzia, DPC, DPF e Commissione Europea (DG Regio e DG EMP)
potrà prevedere, in futuro, anche modalità di partecipazione regionale.
• Comitato di Pilotaggio OT11 costituito per assicurare la massima coerenza con le linee di riforma
delle pubbliche amministrazioni ed il presidio della strategia e degli interventi, sia nella componente
OT11 che in quella riconducibile all’OT2 per l’attuazione dell’Agenda digitale. Il Comitato garantirà,
rispetto agli interventi di riforma e di rafforzamento della capacità amministrativa nelle componenti
integrate di OT11 e OT2 e anche attraverso le azioni di sistema, il raccordo con le azioni a livello
nazionale e centrale con la finalità già espressa di assicurare la governance e la complementarietà
degli interventi.
Il Comitato di pilotaggio sarà composto dal DFP -con funzioni di coordinamento- dalle
Amministrazioni centrali che concorrono all’attuazione della strategia dell’Obiettivo Tematico 11,
dalle Amministrazioni capofila dei fondi FESR e FSE (Agenzia, DPC e MLPS) nonché da una
rappresentanza delle Regioni designata dalla Conferenza Stato Regioni. Al Comitato di pilotaggio
parteciperà la Commissione europea (DG REGIO e DG EMPL).
• Il Comitato di Sorveglianza dei PON, organismo le cui funzioni sono individuate dal Regolamento
1303/2013 ed a cui le Regioni partecipano come componenti effettivi con diritto di voto (cfr
Determina del DG Agenzia di costituzione del CdS n. 6/2015 del 2 aprile 2015).
L’Assistenza Tecnica del Programma, oltre a prevedere un accompagnamento specifico alle strutture
deputate alla gestione ed attuazione del Programma Operativo -ivi compresi gli Organismi Intermedi ed i
Beneficiari- sarà anche rivolta, attraverso un obiettivo specifico (4.2), al rafforzamento del processo di
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governance delle politiche di coesione e delle sue strutture centrali di coordinamento, ivi compreso il
Comitato di coordinamento dei Piani di Rafforzamento Amministrativo (cfr. par. 7).
Inoltre, per assicurare la massima coerenza con le linee di riforma delle pubbliche amministrazioni, il
presidio della strategia e degli interventi, l’Accordo di Partenariato ed il PON Governance prevedono
l’istituzione di un Comitato di Pilotaggio che funzionerà stabilmente come organismo permanente di
riferimento per il coordinamento, l’indirizzo ed il monitoraggio dei risultati attesi con riferimento alle azioni
di rafforzamento amministrativo, assicurando le indispensabili sinergie con il presidio dei processi di riforma
in atto.
Il Comitato garantirà, infatti, il raccordo con le azioni a livello nazionale e regionale con la finalità già
espressa di assicurare la governance e la complementarietà degli interventi e avrà come componenti il
Dipartimento della Funzione Pubblica, il Dipartimento politiche coesione, l’Agenzia per la Coesione
Territoriale e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, nonché una rappresentanza delle Regioni
designata dalla Conferenza Stato Regioni. Al Comitato di pilotaggio parteciperà anche la Commissione
europea (DG REGIO e DG EMPL).
PON Città metropolitane
L’attivazione delle città metropolitane come enti di governo del territorio è stata prevista nel 2013 con il
disegno di legge n. 1212/2013 “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni
di Comuni” convertito con legge n. 56 del 7 aprile 2014.
La legge, che rappresenta il principale riferimento del PON “Metro”2, prevede la costituzione delle Città
Metropolitane (operative del 1° gennaio 2015) con funzioni generali di:
- cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;
- promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse
della città metropolitana;
- cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree
metropolitane europee.
La norma introduce sostanziali innovazioni nel processo di costituzione delle città metropolitane
prevedendo: (a) la definizione puntuale dei tempi e delle procedure per la costituzione degli organi di
governo delle città metropolitane, con misure destinate a facilitare il processo costitutivo limitando i poteri
di veto sull’attivazione dei governi metropolitani; (b) un regime differenziato per la Città metropolitana di
Roma, in ragione del suo status di capitale; (c) un ruolo sempre più importante ai Sindaci che, nelle more
dell’implementazione della riforma, si configurano come interlocutori privilegiati per animare nuove forme
di governo del territorio e strumenti per le politiche di sviluppo, assumendo una forte leadership territoriale
ed incoraggiando la costituzione di partnership e progetti di scala intercomunale che anticipino e
favoriscano l’attuazione della riforma amministrativa.
La legge assegna quindi un ruolo sempre più importante ai Comuni e alle loro Unioni nel governo di
problemi e territori molto più ampi di quelli delimitati dai confini amministrativi abituali in un quadro,
tuttavia, in cui i vincoli di finanza pubblica e la riduzione dei trasferimenti – in un contesto di riforme
incompiute su fiscalità locale, decentramento e riorganizzazione degli enti locali – mettono a serio rischio, in
prospettiva, anche il solo mantenimento degli attuali livelli nei servizi erogati (sociali, culturali, ambientali) e
nella manutenzione ordinaria del patrimonio di infrastrutture esistente.
Contesto organizzativo
Il contesto organizzativo complessivo sarà influenzato e determinato in larga parte dalle modalità, dai tempi
e dalle implicazioni operative del processo di riforma avviato con la legge 125 del 2013 che ha ripartito le
funzioni relative alla politica di coesione tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Agenzia per la
Coesione Territoriale, quest’ultima con compiti di vigilanza, monitoraggio e supporto alla attuazione dei
2
Il Programma individua i territori target coinvolti nei Comuni capoluogo delle 14 Città metropolitane di cui 10 individuate con legge
nazionale (Bari, Bologna, Genova, Firenze, Milano, Napoli, Reggio Calabria, Roma, Torino e Venezia) e 4 dalle Regioni a statuto
speciale (Cagliari, Catania, Messina, Palermo).
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Programmi Operativi e con la responsabilità diretta dell’attuazione di PON3. Sotto il profilo organizzativo, il
periodo di transizione fra l’assetto attuale e quello “a regime” definito dalla norma sarà adeguatamente
governato per assicurare che i cambiamenti da attuare (nella dislocazione di funzioni, strutture e persone)
risultino del tutto compatibili, con riferimento specifico ai due PON di cui si tratta, con l’efficiente esercizio
di funzioni di gestione che, soprattutto nella prima parte del biennio di riferimento del presente PRA,
risulteranno particolarmente rilevanti e impegnative.
Aspetti più specifici riguardanti i due PON si tratteranno, di seguito, separatamente.
L’analisi del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 ha posto in evidenza elementi di debolezza
riferibili agli aspetti organizzativi e procedurali delle strutture coinvolte nell’attuazione del Programma, sui
quali si dovrà necessariamente intervenire secondo una logica di miglioramento e rafforzamento
amministrativo.
Sotto il profilo strettamente operativo, tuttavia, le strutture preposte alla gestione del PON Governance sono
già, sulla scorta dell’esperienza – pur migliorabile - di gestione del programma 2007-2013, adeguatamente
organizzate con Uffici (Divisioni) specializzati per le specifiche funzioni e con competenze tecniche
collaudate per farvi fronte.
Ciò a riguardo, la nuova collocazione della struttura di gestione che avverrà a regime con la prossima
formalizzazione dell’organizzazione dell’Agenzia sarà finalizzata a rafforzare il diretto raccordo con il vertice
dell’Amministrazione titolare del Programma ma garantirà, al tempo stesso, il pieno proseguimento delle
attività di competenza delle attuali Divisioni coinvolte nel processo di gestione e attuazione, senza alcuna
soluzione di continuità. La nuova organizzazione dell’Agenzia, in prima facie, non inciderà sulla dotazione
organica degli Uffici ma innoverà solo la sua collocazione e la relativa nomenclatura all’interno
dell’articolazione prevista. Pertanto l’analisi sull’organizzazione attualmente in essere viene correttamente
presa a riferimento per la fissazione degli obiettivi di miglioramento.
Il modello organizzativo attuale – funzionante anche se certamente da rafforzare – già ora si basa, a fronte
di professionalità interne adeguate per competenze in quanto già coinvolti nell’attuazione del Programma
Operativo Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 e del PON ATAS 2000-2006 a titolarità del DPS
(specificatamente nei processi di programmazione, attuazione, monitoraggio e controllo) ma assai esigue nel
numero, su un utilizzo mirato di risorse di assistenza tecnica (per definizione temporanee) dirette a
rafforzare l’organizzazione e l’operatività degli uffici con l’apporto di esperti (di vario livello di seniority in
relazione alle funzioni da rafforzare) selezionati specificamente per integrare le competenze più deboli e per
garantire copertura anche quantitativa adeguata per le attività che richiedono più intenso e concentrato
impegno nella gestione dei programmi.
Considerati i vincoli esistenti ad un rafforzamento della struttura interna degli Uffici coinvolti nella gestione
e attuazione del programma, questo modello organizzativo,basato su una efficace integrazione funzionale
fra personale interno ed esperti esterni attentamente selezionati e finanziati a valere sulle risorse di assistenza
tecnicae tenendo conto dell’opportunità collegata al reclutamento di funzionari di cui alla legge 27 dicembre
2013, n.147- appare in grado di soddisfare le esigenze di efficiente gestione del programma.
In questo quadro le principali priorità da perseguire per migliorare il contesto organizzativo di gestione del
programma, possono essere indicate nelle seguenti:
1) adeguare le capacità della struttura di gestione con riferimento a competenze tecniche richieste dal
nuovo periodo di programmazione e, nello specifico, alle competenze necessarie al modello di
programmazione per progetti (promozione, progettazione, messa in opera, valutazione, selezione,
accompagnamento, monitoraggio di specifici interventi di cui siano verificabili risultati e impatti in
termini di cambiamento).
2) assicurare in tempi stretti il rafforzamento quantitativo e qualitativo della dotazione di esperti
specializzati per singola funzione e ufficio (sia dell’Autorità di Gestione che degli Organismi Intermedi)
specificatamente nei processi di programmazione, attuazione, monitoraggio e controllo nonché di
valutazione, per far fronte sia alle esigenze di gestione del PON Governance sia ai compiti di che
dovranno essere esercitati, per le funzioni condivise, per il PON Metro;
3
Cfr. art.10 della legge 30 ottobre 2013, n.15
9
3) rafforzare ed innovare la dotazione tecnologica degli uffici in relazione alle funzioni esercitate, anche
per consentire più elevati livelli di digitalizzazione delle procedure tecniche e amministrative.
Con il ciclo di programmazione 2014-2020 il tema delle politiche urbane trova per la prima volta un suo
specifico riferimento, oltre che nei singoli Programmi Operativi Regionali, in un PON Metro che interviene
nelle 14 Città Metropolitane garantendo un approccio integrato dell’agenda urbana. Il PON Metro
rappresenta, infatti, una novità assoluta nello scenario delle politiche dell’agenda urbana: per la prima volta i
fondi strutturali intervengono con uno specifico programma di intervento nazionale. Pertanto
l’organizzazione delle strutture preposte alla gestione e all’attuazione del PON Metro richiede un approccio
che tenga conto della novità e dei molteplici aspetti di articolazione e specificità dello stesso. Inoltre, il
nuovo ciclo di programmazione prevede molteplici impegni (si pensi, a titolo esemplificativo, al
performance framework ed alla focalizzazione sui risultati), oltre a profili di innovazione (chiusura annuale
dei conti, condizionalità ex ante, ampliamento e rivisitazione delle funzioni delle Autorità), che determinano
la necessità di porre in essere azioni volte al miglioramento ed al rafforzamento delle competenze del
personale destinato al presidio di funzioni rilevanti per la gestione del PON.
Nelle more dell’imminente formalizzazione dell’organizzazione dell’Agenzia, le funzioni della struttura di
gestione sono ricoperte dal Dirigente dell’Ufficio IV che si avvale, a vario titolo, del personale interno
dell’agenzia con professionalità e competenze consolidate nella gestione ed attuazione dei fondi strutturali,
nonché di esperti esterni che supportano l’agenzia nell’avvio della programmazione 2014-2020.
A regime, la struttura di gestione sarà collocata come ufficio di staff al Direttore dell’Agenzia della coesione
territoriale, quale struttura tecnico-amministrativa autonoma.
Da un punto di vista organizzativo, la struttura tecnico-amministrativa tiene conto dei seguenti aspetti:
-
la complessità del Programma;
la numerosità degli OI;
la forte presenza di azioni integrate;
il carattere plurifondo del Programma;
il processo di riforma in atto, avviato con la Legge n. 56/2014.
Pertanto, considerati l’attuale dotazione di personale (interno ed esterno) e i vincoli esistenti ad un
potenziamento della struttura interna degli Uffici-nonostante l’opportunità fornita dal reclutamento di
funzionari ai sensi della legge 27 dicembre 2013, n.147-, al fine di garantire un’ efficace gestione del
programma durante tutto l’arco del ciclo di programmazione 2014-2020, è necessario procedere
contestualmente ad un rafforzamento del personale interno ( quantitativo ma soprattutto qualitativo) e ad
un reclutamento di adeguato expertise esterno quale supporto tecnico-amministrativo da affiancare alle
strutture preposte (Autorità/organismi intermedi) nel processo di programmazione ed attuazione, con
l’obiettivo finale di accrescere e sviluppare ulteriori, nuove competenze specialistiche del personale interno
(AdG/OI) funzionale ad uno stabile rafforzamento tecnico-amministrativo dell’Agenzia e degli stessi
Organismi Intermedi.
Questo modello organizzativo (basato su una efficace integrazione funzionale fra personale interno ed
esperti esterni attentamente selezionati e finanziati a valere sulle risorse di assistenza tecnica) appare in grado
di soddisfare le esigenze di efficiente gestione del programma
Ciò premesso, la struttura di gestione garantisce la governance del PO, secondo un processo partecipativo
mediante il coinvolgimento degli OI nei diversi ambiti di intervento del PON, un forte presidio centrale
sulle attività di gestione e la possibilità di fornire dal centro al livello locale i necessari servizi specialistici individuati attraverso puntuali rilevazioni dei fabbisogni- forniti attraverso il ricorso ad adeguate
professionalità esterne su specifiche tematiche, con il vantaggio di ottenere economie di scala e garanzie di
omogeneità di gestione, monitoraggio e controllo.
Considerata l’elevata varietà degli ambiti tematici e dei contesti operativi, è previsto un modello
organizzativo che assicuri la garanzia di unitarietà nel disegno ed attuazione degli interventi, promuovendo
la condivisione delle informazioni e l’adozione di modalità omogenee di coordinamento con le 14 città
metropolitane.
10
In particolare, per l’impostazione, l’avvio, l’attuazione del programma e la realizzazione delle operazioni
sono previsti:

Gruppi di lavoro su tematiche specifiche (agenda digitale, mobilità sostenibile, inclusione sociale e
governance);
Tavoli di co-progettazione bilaterali (AdG e AU) e trilaterali (AdG-Au e Regioni interessate);
Standardizzazione degli strumenti e dei processi;


La costruzione di un assetto organizzativo funzionale all’attuazione del programma richiede la destinazione
delle risorse di assistenza tecnica fin dall’inizio, finalizzate al rafforzamento e potenziamento delle
competenze della struttura tecnico-organizzativa del programma come illustrato e sopra motivato
(rimangono valide anche per il PON Metro le considerazioni svolte su questo tema per il PON Governance
in ordine al modello di attivazione del supporto tecnico e al reclutamento di expertise specializzate per le
funzioni che dovranno essere esercitate).
Contesto procedurale
La gestione del PON alla stregua degli altri PO comporta la necessità di dare attuazione a numerose
procedure amministrative che le modifiche normative degli ultimi anni, a livello europeo e nazionale, hanno
reso sempre più complesse. Il riferimento è a discipline quali quella inerente le procedure amministrative di
selezione, le procedure di appalto e quella contrattuale. La numerosità e complessità di queste procedure
richiede una disponibilità crescente di competenze specialistiche in ambiti trasversali (contratti, affari
giuridici e legali).
A questo si aggiunge anche la crescente complessità delle procedure di gestione e controllo dei PO (ad
esempio liquidazioni annuali dei conti, potenziamento dei controlli e tutela preventiva antifrode), che
implicano un incremento degli adempimenti formali e quindi dei carichi di lavoro per le strutture a vario
titolo coinvolte nella gestione dei programmi.
Il PON Governance, nonostante abbia conseguito gli obiettivi di spesa prefissati e mantenuto a livello più che
adeguato il proprio sistema di gestione e controllo, ha manifestato alcune criticità operative che hanno
condotto a ritardi nella certificazione dei relativi pagamenti alla CE.
Mentre la fase di selezione dei Progetti, nelle sue due modalità previste negoziata e competitiva, si è svolta in
termini più che adeguati a garantire la relativa ammissione a finanziamento nei tempi, lo stesso non sempre
si può dire per quanto attiene all’attuazione delle relative linee progettuali da parte del Beneficiario.
Le attività progettuali sono state realizzate mediante il ricorso a:
1.
2.
3.
personale interno dell’amministrazione beneficiaria;
acquisizione di beni e servizi nel rispetto della normativa sugli appalti pubblici;
consulenti esterni selezionati mediante procedure trasparenti e comparative;
In particolare, per quanto attiene ai punti 2 e 3, si sono concretizzati dei forti ritardi in fase di avvio ed un
conseguente mancato rispetto dei cronoprogrammi di spesa dei progetti approvati -a causa della complessità
delle procedure di appalto- e, per quanto attiene ai consulenti, a procedure istruttorie e valutative complesse
non supportate adeguatamente dagli strumenti informativi (banche dati esperti), che si sono mostrati nel
tempo non in grado di sopperire appieno alle esigenze amministrative.
Un’altra questione rilevante per l’attuazione del programma è stata quella relativa alla mutevolezza della
normativa e delle procedure che regolano gli affidamenti.
In tale contesto il Sistema di gestione e controllo del PON Governance, pur efficiente, si è però mostrato
poco focalizzato sulle fasi di accompagnamento in itinere delle attività progettuali di responsabilità dei
Beneficiari del Programma ed ha concentrato il proprio campo di intervento maggiormente nelle fasi di
consolidamento della spesa e di inserimento della stessa nel processo di rendicontazione comunitaria.
Inoltre, l’adozione di un sistema di controllo decentrato multilivello preliminare alla dichiarazione delle
spese che ha coinvolto diverse strutture responsabili dei controlli di I livello per i diversi livelli di gestione
del programma (Unità di coordinamento dei controlli di I livello, Unità di controllo presso l’Ufficio
competente per le Operazioni e presso l’Organismo Intermedio, Unità di controllo di I livello sulle spese del
Beneficiari), ha comportato una superfetazione dei controlli e generato un rallentamento nei processi di
11
rendicontazione comunitaria. A ciò si aggiunga che non sempre si è mostrata efficiente l’adozione di
manualistica formalmente distinta -anche se sostanzialmente incidente sugli stessi punti di verifica per gli
obiettivi operativi delegati, che ha condotto a duplicare processi e strumentazione operativa all’interno dello
stesso Programma.
In generale c’è da dire che le problematiche incontrate dal Programma non riguardano solo il PON
Governance e che in buona misura risultano esogene rispetto alle possibilità di miglioramento delle procedure
del programma; tuttavia possono essere affrontate semplificando e standardizzando (anche con la
costruzione di cronoprogrammi standard delle diverse fasi procedurali e dei relativi tempi di realizzazione) le
procedure interne del PON e rafforzando – come misura di prevenzione rispetto ad ulteriori innovazioni
normative – il presidio tecnico-giuridico in modo da poter intervenire tempestivamente (a livello di gestione
del programma ed a livello dei beneficiari) per i necessari eventuali adattamenti ed innovando dal punto di
vista organizzativo.
Per superare questo problema è necessario, inoltre, che il sistema di gestione e controllo preveda misure di
accompagnamento più strutturate e forme di verifica preventiva rispetto ai relativi impegni di spesa di
alcune procedure di affidamento complesse (in particolare incidente il campo degli appalti). Tali meccanismi
servirebbero a garantire la riduzione di irregolarità nella fase successiva alla rendicontazione e
contestualmente a ridurre i livelli di rischio nella fase dei controlli.
In fase di rendicontazione e controllo di I livello, un altro elemento di criticità è rappresentato dal numero
estremamente elevato di giustificativi di spesa, che comporta la necessità di verificare una grande mole di
documentazione amministrativa, in particolare rendiconti, con un impatto notevole sui tempi delle
procedure di spesa.
E’ questa la principale motivazione per l’avvio -in forma sperimentale fin dal 2012- dell’utilizzo di
un’opzione di costo semplificato (Costo standard unitario) per la categoria di costo del personale interno,
reso possibile dalla novella regolamentare operata con il Regolamento CE 396/09 e dai successivi
adeguamenti normativi attuati sulla norma nazionale di ammissibilità della spesa (DPR 196/2008).
L’utilizzo sistematico delle opzioni di semplificazione nella programmazione 2014-2020 consentirà quindi in
questi ambiti una consistente riduzione dei tempi delle procedure di verifica documentale, sia in itinere che
finali. Pur riducendosi significativamente, tuttavia, l’attività di controllo documentale non potrà esaurirsi.
Un ulteriore elemento di criticità afferisce infine l’area della valutazione, sia nella fase di selezione,
attuazione e controllo dei progetti focalizzata più sulla sostenibilità finanziaria del progetto piuttosto che sui
risultati attesi da raggiungere sia sul programma per il quale il processo di autovalutazione è stato
scarsamente accompagnato da verifiche ad hoc da parte di un valutatore esterno ed indipendente.
Deve essere ulteriormente evidenziato che progetti di assistenza tecnica e capacitazione ammessi a
finanziamento sul PON Governance e Assistenza Tecnica, pur avendo prodotto nell’immediato buoni
risultati realizzativi, hanno avuto la difficoltà a far emergere effetti duraturi e sostenibili nel tempo senza
produrre quel cambiamento auspicato anche a causa di fattori esogeni dall’attuazione del progetto stesso
(es.: mancata adozione dei conseguenti atti amministrativi da parte delle Amministrazioni regionali
destinatarie dell’intervento).
Infine, menzione a parte va fatta sul Sistema informativo gestionale di cui si rende necessario il
miglioramento e l’ implementazione al fine di costruire nuove funzionalità condivise da tutte le autorità e
adeguate alle loro specifiche e diverse esigenze. A titolo esemplificativo, i sistemi informativi dovranno
consentire di mappare tutti i flussi finanziari, inclusi i recuperi, e garantire che tutta la documentazione
necessaria per i controlli e le verifiche funzionali all’attività di certificazione sia disponibile per le relative
autorità.
Nei precedenti cicli di programmazione comunitaria la strategia urbana e territoriale è stata attuata
nell’ambito dei Programmi operativi a titolarità delle Regioni attraverso un approccio integrato (Asse
dedicato) o con il ricorso a progetti tematici, con evidenti debolezze dell’impianto attuativo che, sebbene
presenti con differente intensità nelle Regioni che hanno scelto di investire su Città e reti di Comuni, si
possono generalizzare e sintetizzare nei seguenti punti di attenzione:
-
lentezza e ritardi decisionali sia per i progetti urbani che per i progetti territoriali su reti inter-comunali;
12
-
disomogeneità nelle modalità di caratterizzazione settoriale della progettazione integrata (nella costruzione del
progetto integrato ovvero nella procedura di selezione dei progetti con avviso pubblico)
-
difficoltà attuative da parte dei Comuni interessati;
-
elevata complessità e disomogeneità delle procedure e modalità attuative regionali.
Sulla base dell’esperienza delle precedenti programmazioni in cui la strategia urbana e territoriale è stata
attuata nell’ambito dei Programmi Operativi a titolarità delle Regioni, il PON Metro, quale prima
sperimentazione di Programma Operativo Nazionale dedicato allo sviluppo urbano e addizionale rispetto
alle altre filiere di programmazione settoriali e regionali, sostiene una strategia integrata frutto di un percorso
di confronto partenariale. Pertanto, il Programma interviene per sostenere, con modelli di intervento
comuni, specifiche e determinate azioni prioritarie che compongono una strategia unificante di livello
nazionale per le Città metropolitane, affrontando congiuntamente ed in modo coordinato alcune delle sfide
che interessano tali contesti territoriali.
Il carattere innovativo della strategia di intervento del Programma ha implicazioni sul piano procedurale che
vanno adeguatamente considerate. In particolare:
- la numerosità degli Organismi Intermedi, le 14 Autorità urbane, ovvero i Comuni capoluogo delle Città
Metropolitane, richiede la definizione di regole e modalità comuni coerenti con l’assetto normativo,
organizzativo e regolamentare di ogni Autorità Urbana;
- la strategia di sviluppo place-based che connota tutta la nuova programmazione comunitaria e si basa su un
approccio di cooperazione e dialogo inter-istituzionale (Amministrazione Centrale – Regione – Autorità urbane)
presuppone un costante coordinamento sia per definire la fase di co-progettazione che per garantire una
consapevole programmazione unitaria (politiche ordinarie e aggiuntive) che tenga conto anche del
rispetto di criteri di demarcazione di ambito geografico, tematico e/o settoriale;
Al fine di considerare le implicazioni sopra rappresentate, sono state attivate le seguenti azioni:
- Verifica insieme alle Autorità urbane, in qualità di organismi intermedi, dell’ampiezza delle funzioni
oggetto di delega, in coerenza con l’identificazione dei fabbisogni e piani di attività concordati con
l’Autorità di Gestione in ragione della complessità e delle caratteristiche delle Azioni integrate. In tale
ambito è previsto un supporto tecnico e metodologico volto a rafforzare le strutture, gli uffici e le unità
operative delle Autorità urbane e delle diverse Amministrazioni territoriali coinvolte nell'attuazione del
Programma.
- Attivazione di gruppi di lavoro tematici su tematiche complesse (quali smart city, ITS, comunità
emarginate, ecc.) per sostenere la standardizzazione di soluzioni progettuali comuni in ambiti tematici
simili, anche favorendo lo scambio di conoscenze già acquisite da alcune Città e favorendo l’adozione di
metodi innovativi;
- Incontri con le Autorità Urbane e le strutture preposte all’attuazione degli interventi definiti nell’ambito
delle azioni integrate per definire la fase di dettaglio del percorso di co-progettazione e confronto tecnico
tra l’Autorità di Gestione, le Autorità urbane e le Regioni per un approccio unitario rispetto ai diversi
strumenti di sviluppo del territorio.
4.
Definizione delle responsabilità relative agli impegni del PRA
Responsabile politico PRA
Presidenza del Consiglio dei Ministri Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio
13
Responsabile tecnico PRA
Responsabili dell’Autorità di Gestione PON
Avv. Angela Maria D’Alonzo - Dirigente della
Divisione II – Politiche comunitarie e nazionali in
materia di concorrenza e di mercato interno, nelle
more della definizione della definizione della nuova
organizzazione dell’Agenzia per la Coesione
Territoriale
e
fino
alla
formalizzazione
dell'assegnazione del relativo incarico al nuovo
dirigente dell’ufficio di staff dell’Agenzia,
competente in materia
- PON “Governance e Capacità Istituzionale 2014
– 2020”
Dirigente della Divisione VI “PON cofinanziati dai
fondi strutturali Comunitari” della Direzione
Generale per la Politica Regionale Unitaria
Comunitaria - Dipartimento per lo Sviluppo e la
Coesione Economica
- PON “Città Metropolitane 2014-2020”
Dirigente pro-tempore della Divisione IV “Programmi
operativi comunitari delle regioni dell’obiettivo della
competitività e occupazione” della Direzione
Generale per la Politica Regionale Unitaria
Comunitaria dell’ex DPS
Organismi Intermedi
- PON “Governance e Capacità Istituzionale 2014
– 2020”:
o
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione,
Dipartimento per la
Funzione Pubblica;
o
Ministero della Giustizia.
- PON “Città Metropolitane 2014-2020”:
o
Autorità urbane, individuate nei 14 Comuni
capoluogo delle Città metropolitane
Poteri del Responsabile tecnico del PRA, meccanismi di deputizing, struttura di supporto
Il Responsabile politico del PRA assume gli impegni prioritari e li rappresenta all’Agenzia per la Coesione
Territoriale, alla Commissione Europea ed al Comitato di coordinamento del PRA.
Il Responsabile tecnico del PRA, assunto nel Dirigente di staff del vertice dell’Agenzia per la Coesione
territoriale e quindi in posizione non subordinata alle Divisioni competenti delle due Autorità di gestione dei
Programmi:

individua, presso le strutture dell’Agenzia, i responsabili delle singole attività/fasi delle azioni del
Piano;

concorda, con le AdG dei PON, gli interventi mirati a dare esecuzione alle azioni del Piano nel
rispetto delle disposizioni comunitarie in materia di eleggibilità delle spese;

assicura il coordinamento, il monitoraggio quadrimestrale ed il controllo della realizzazione delle
azioni programmate;

informa dell’avanzamento il direttore dell’Agenzia e, con il suo indirizzo, ove necessario attua e
14
dispone misure correttive per la completa realizzazione del PRA;

promuove misure per il rafforzamento dell’organizzazione, la gestione e lo sviluppo delle risorse
umane e la semplificazione delle procedure per l’acquisto di beni e servizi in coerenza con il PRA;

cura l’aggiornamento annuale del Piano, i rapporti con il valutatore esterno al termine del primo
biennio e provvede a supportare le Autorità di Gestione dei PON nella redazione della specifica
sezione del Rapporto Annuale di Esecuzione e ad implementare le eventuali raccomandazioni che
dovessero discendere dagli esiti valutativi;

rappresenta l’Amministrazione capofila dell’attuazione delle politiche di coesione nel Comitato di
coordinamento nazionale dei Piani di Rafforzamento Amministrativo.
Il Responsabile tecnico del PRA provvede alla costituzione di un gruppo di lavoro per l’analisi dei risultati
di attuazione del PRA e la definizione delle seguenti azioni/ atti:
 analisi degli esiti del monitoraggio quadrimestrale;
 redazione del rapporto annuale di avanzamento del PRA;
 esplicitazione delle domande di valutazione per la predisposizione di un Rapporto indipendente al
termine del primo biennio di operatività del PRA;
 definizione e promozione delle azioni volte a garantire la trasparenza e la comunicazione del PRA.
5.
Obiettivi di miglioramento e standard di qualità previsti
L’impostazione dell’analisi di base per la individuazione di tali target e standard, è condotta separatamente
per PON Governance e per PON Metro. Dati e informazioni di base per la stima di target e di standard di
miglioramento sono contenuti nei diversi allegati. Nelle successive fasi di aggiornamento del PRA, da
effettuarsi entro il mese di luglio 2016,saranno introdotte stime in termini di obiettivi di miglioramento
amministrativo e tecnico più dettagliato per quanto interessa, in particolare, il PON Metro.
Come sopra accennato, nonostante il PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 abbia mostrato
una buona performance realizzativa a regime, nella fase iniziale di programmazione ed in quella di partenza
del secondo ciclo progettuale per i POAT approvati nell’Asse II del Programma e quindi in coincidenza con
l’avvio dei progetti, si sono mostrate rilevanti criticità che hanno compromesso in molti casi il rispetto dei
cronoprogrammi di spesa. Inoltre, come già sottolineato, l’esperienza del ciclo di programmazione 20072013 ha mostrato l’esigenza di rafforzare anche la selezione, la valutazione ed il monitoraggio degli
interventi attuati.
Tanto premesso, le principali priorità di miglioramento amministrativo individuate riguardano:
-
un meccanismo di selezione che consenta di finanziare unicamente progetti con target quantitativi e
misurabili di miglioramento (a partire dai fabbisogni emergenti dai PRA e coerenti con le azioni del
Programma) garantendo la sostenibilità futura delle soluzioni organizzative e gestionali sostenute;
-
la messa a punto di meccanismi che consentano il rispetto dei tempi (cronoprogrammi delle fasi
progettuali e stima dei tempi previsti), la definizione di standard qualitativi e quantitativi ed il rispetto
delle previsioni di rendicontazione della spesa;
-
il rafforzamento del sistema di gestione e controllo;
-
il rafforzamento della valutazione del programma e dei progetti anche in itinere con un focus sulla
qualità degli interventi.
I processi di gestione del programma operativo vanno, in aggiunta, ottimizzati sia nella fase iniziale di
verifica della capacità degli Organismi Intermedi e dei Beneficiari di svolgere rispettivamente le funzioni di
delega e le attività progettuali, sia nel fornire un migliore e più efficace affiancamento nel corso dell’intera
15
attuazione del Programma al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi prefissati. A tale scopo sarà
necessario che tutti i principali attori coinvolti (AdG, OI, Beneficiari) lavorino insieme per eliminare i punti
di inefficienza emersi nel ciclo di programmazione 2007 – 2013 e in modo da ottenere procedimenti più
veloci, più facili e più sicuri rispetto al passato.
Per il PON Metro, non avendo termini di confronto nella programmazione 2007-2013, si può più
opportunamente parlare, più che di target di miglioramento, di individuazione di standard adeguati di
funzionamento per la sua efficiente gestione, per le funzioni trasversali e per le funzioni tecnico-operative di
gestione tecnica della programmazione e della realizzazione delle azioni previste.
Per quanto riguarda la struttura di gestione in allegato A sono forniti primi dati di base su cui impostare la
necessaria azione di rafforzamento per adeguarla a standard di funzionamento efficienti.
Va su questo punto opportunamente considerato che la struttura di gestione del PON Metro ha peculiarità
che gli derivano dall’architettura (plurifondo e rivolto a Città in tutto il territorio nazionale), dal carattere
time consuming di talune operazioni, più tipicamente collegate alla strategia dell’inclusione sociale e
dell’innovazione sociale (quest’ultima intesa come modello di coinvolgimento della società civile e del terzo
settore in attività con vocazione sociale), il cui avvio richiede il design di appropriati modelli attuativi e
infine dall’organizzazione operativa del Programma fra le quali merita segnalare (per l’urgenza di impostarla
in modo che siano adeguatamente presidiate):
- le misure necessarie ad assicurare una corretta ed efficiente gestione finanziaria e procedurale con
adeguate piste di controllo su ammissibilità e tipologie di spesa nelle tre diverse categorie di regioni e il
coordinamento tra le città per armonizzare l’interpretazione della normativa e le prassi amministrative;
- l’attivazione di gruppi di lavoro tematico con ruolo consultivo e di studio su tematiche di alta
complessità progettuale dedicati a specifici aspetti della strategia del PON raccordando i tecnici delle
Autorità Urbane coinvolte ed i centri di competenza nazionali pertinenti al fine di definire in dettaglio
modalità di intervento specifiche per ciascuna Città in coerenza con il quadro strategico e
programmatorio nazionale;
- la verifica dell’assetto e delle competenze degli Organismi Intermedi – Autorità Urbane attraverso una
valutazione propedeutica alla delega delle funzioni loro attribuibili (tale delega potrà variare in seguito
agli esisti delle singole valutazioni della capacità amministrativa necessaria a garantire un approccio
integrato fra le azioni finanziate/attuate a livello nazionale e regionale ed a livello municipale, evitando la
moltiplicazione di strutture gestionali all’interno delle singole amministrazioni).
Per quanto riguarda le funzioni condivise (ad entrambi i Programmi) e trasversali si rinvia all’allegato A e
allegato B.
Per quanto riguarda i target di miglioramento nelle tabelle che seguono relativamente al PON Governance ed
al PON Metro, gli stessi vengono riportati per ambito e area di intervento con l’indicazione dei tempi e
responsabilità.
16
Obiettivi di miglioramento e standard di qualità del PON Governance e Capacità Istituzionale
Di seguito si riportano gli obiettivi di miglioramento e gli standard di qualità relativi al PON Governance e Capacità Istituzionale; si rinvia all’allegato C per quanto attiene ai
target di dettaglio procedurali.
Ambito
Selezione di Progetti di qualità
Gestione dei flussi finanziari
Area di Miglioramento
Target
Tempi di realizzazione
Migliorare la qualità dei progetti 100% dei progetti approvati con target quantitative e
selezionati e la loro misurabilità rispetto al misurabili
cambiamento della PA
Individuazione di progettualità di supporto diretto
all’attuazione degli obiettivi di miglioramento dei Piani di
Rafforzamento Amministrativo in accordo con gli indirizzi
del Comitato d’Indirizzo per i PRA e le Amministrazioni
beneficiarie
Vale per l’intero periodo
Rafforzamento della capacità e delle Contenimento entro un massimo del 10% dei margini di
competenze del personale (AdG e OI) scostamento fra previsioni e rendicontazioni di spesa.
impegnato nella gestione amministrativa,
tecnica e finanziaria degli interventi
Vale per l’intero periodo
1-03-2016
Valutazione dei risultati del Rafforzare l’attività valutativa in itinere Adozione entro il primo anno e mezzo di programmazione
PON
tesa a migliorare la qualità della del 100% delle metodologie e degli strumenti di valutazione
progettazione e indirizzare l’esecuzione degli interventi
del programma sulla base dei risultati
raggiunti e attesi.
31-08-2016
Attuazione dei progetti
Riduzione dei tempi di selezione in Tempi medi intercorrenti tra la data di chiusura dei termini
procedure di appalto e avvisi pubblici. di presentazione delle offerte/partecipazione all’avviso e la
(vale per AdG e OI – cfr allegato C)
graduatoria. non superiori a 120 gg.
31-06-2016
Riduzione dei tempi di pagamento (vale Tempi di pagamento dal momento dell’arrivo del SAL non
per AdG e OI – cfr. Allegato C)
superiori a 60 gg.
31-01-2016
Obiettivi di miglioramento e standard di qualità del PON Città metropolitane
Ambito
Co-progettazione
strategica
Indicatore
Tempi di
realizzazione
Miglioramento della capacità di progettazione Definizione
dei 14 dossier di Completamento dei 14 dossier di
integrata delle Autorità Urbane, secondo un coprogettazione, in cui sono coprogettazione
approccio comune e condiviso.
indicate delle Azioni Integrate
3 mesi
dall’approvazione
del PON
Adeguatezza
dei
requisiti Valutazione positiva della check list
organizzativi e funzionali delle AU per la verifica dei requisiti
designate e dei beneficiari
organizzativi e funzionali delle 14 AU
designate e dei beneficiari
4 mesi
dall’approvazione
del PON
Rapido
completamento
dei Definizione e condivisione tra AdG
cronoprogrammi di attuazione delle ed AU dei 14 cronoprogrammi di
azioni integrate individuate di attuazione
concerto tra Adg e AU
3 mesi
dall’approvazione
del PON
Rapida delega delle funzioni di AU
5 mesi
dall’approvazione
del PON
6 mesi
dall’approvazione
del PON
Gestione e attuazione del Programma
Organizzazione
Target
Stipula dei 14 atti di delega delle
funzioni di OI alle AU
Rafforzamento e potenziamento a) delle strutture e Tempestiva
individuazione Individuazione delle strutture e delle
b) delle competenze del personale coinvolto nella dell’adeguatezza delle strutture e competenze per l’attuazione e la
gestione e nell’attuazione del Programma (AdG)
delle competenze per l’attuazione e gestione del programma (AdG).
la gestione del programma (AdG)
18
Ambito
Target
Rafforzamento e potenziamento a) delle strutture e Tempestiva individuazione
b) delle competenze del personale coinvolto nella dell’adeguatezza delle strutture
gestione e nell’attuazione del Programma (OI)(Cfr. responsabili dell’attuazione
paragrafo 5 )
Gestione
Contenimento dei tempi di selezione degli interventi
Indicatore
Individuazione delle strutture
responsabili dell’attuazione degli
interventi presso gli OI con verifica
delle competenze in materia di
gestione e attuazione dei Fondi
Strutturali
4 mesi
dall’approvazione
del PON
Rilevazione dei fabbisogni e percorso
di potenziamento e rafforzamento
del personale
18 mesi
dall’approvazione
del PON
120 gg. in media per tutte le
tipologia di progetto
Entro 6 mesi
dall’approvazione
del PON
come concordato con le AU
Monitoraggio
Tempi di
realizzazione
Migliorare la qualità e la tempestività dei dati di Immissione
nel
sistema
di Numero di scarti informatici (*)< al
monitoraggio. Anticipare gli effetti di eventuali monitoraggio degli investimenti 10% delle operazioni inserite e
criticità.
pubblici di dati corretti e verificati
trasmesse al sistema nazionale di
monitoraggio degli investimenti
pubblici
Vale per l’intero
periodo
(*) Lo scarto informatico è la mancata accettazione da parte del sistema di trasferimento dati alla BDU dovuta ad una errata/incompleta compilazione di uno o
più campi obbligatori.
19
6.
Interventi di rafforzamento amministrativo
6.1 Interventi di semplificazione legislativa e procedurale
Per quanto concerne gli interventi di semplificazione legislativa e procedurale da operare a livello di struttura
di gestione si ritiene opportuno intervenire con le seguenti misure:
-
definizione di procedure e strumenti standard relativamente alla selezione, gestione,
rendicontazione e monitoraggio per tutto il Programma, superando la differenziazione
esistente per il PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 che prevedeva, come
sottolineato, una differente manualistica e strumentazioni di riferimento tra gli obiettivi di
pertinenza all’AdG e quelli delegati all’Organismo Intermedio. La definizione di modelli e
procedure standard contribuirà inoltre a fornire maggiore certezza dei processi amministrativi sia di
gestione che di rendicontazione progettuale, diminuendo gli errori e facilitando al contempo le
successive fasi di controllo.
Tempi: entro il 31 dicembre 2015
Ufficio Responsabile: Autorità di Gestione e Ufficio competente per i controlli di I livello
-
definizione di meccanismi atti a garantire il raggiungimento degli obiettivi di
miglioramento (target misurabili e quantificabili) indicati nei progetti come condizione per
la loro approvazione. Al fine di garantire l’effettivo raggiungimento dei risultati attesi di
miglioramento potranno essere previsti criteri quali ad esempio: l’esplicitazione dell’impegno della
amministrazione al cambiamento; l’identificazione di una chiara responsabilità circa il successo del
progetto da legare anche al ciclo della performance; un cofinanziamento anche ridotto
dell’amministrazione beneficiaria.
Tempi: entro il 31 dicembre 2015 e comunque all’avvio dell’attuazione (e lungo il corso di
attuazione del Programma)
Ufficio Responsabile: Autorità di Gestione e Organismi Intermedi per quanto di competenza
-
utilizzo delle opzioni di semplificazione in applicazione delle novità introdotte dai regolamenti
comunitari e stabilito nella guida sui costi semplificati ultima versione della CE “Guidance on
Simplified Cost Options (SCOs): Flat rate financing, Standard scales of unit costs, Lump sums (EGESIF_140017-final)”.
Le opzioni di rimborso semplificato dei costi, introdotte e sperimentate già in parte nel periodo
2007-2013, consentiranno di ridurre i carichi di lavoro dei beneficiari nei loro processi di gestione
ed in particolare di rendicontazione dei progetti. Esse consentono inoltre l’applicazione più efficace
della politica di coesione, poiché i pagamenti di importi forfettari e costi unitari, in particolare,
potranno essere condizionati dal raggiungimento dei risultati stabiliti.
Tempi: entro il 31 gennaio 2016
Ufficio Responsabile: Autorità di Gestione
-
dematerializzazione della documentazione giustificativa di spesa e di pagamento. L’azione
di dematerializzazione verrà ulteriormente rafforzata rispetto al processo già avviato nell’ambito del
PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 a partire dai documenti di giustificazione di
spesa e di pagamento afferenti la modalità di rendicontazione e costi reali.
Tempi: entro 24 mesi all’approvazione del PO
-
ricorso a centrali di committenza per servizi collegati ad attività misurabili con riferimento
al loro output fisico. L’articolo 9, comma 8 bis, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, prevede
che “nell’ottica della semplificazione e dell’efficientamento dell’attuazione dei programmi di
sviluppo cofinanziati con fondi dell’Unione europea, il Ministero dell’economia e delle finanze si
avvale di Consip S.p.A., nella sua qualità di centrale di committenza ai sensi dell’articolo 3, comma
34, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sulla base di convenzione disciplinante i relativi
rapporti per lo svolgimento di procedure di gara finalizzate all’acquisizione, da parte delle autorità di
gestione, certificazione e audit istituite presso le singole amministrazioni titolari dei programmi di
sviluppo cofinanziati con fondi dell’Unione europea, di beni e di servizi strumentali all’esercizio
delle relative funzioni”. il ricorso alla procedura semplificata descritta avverrà per soddisfare alcune
specifiche e temporanee esigenze operative di supporto in materia in particolare di monitoraggio e
controllo e non sarà sostitutivo dell’acquisizione di expertise di vario livello di seniority in relazione
alle funzioni da rafforzare -che saranno selezionati direttamente dall’Agenzia- e che costituiscono,
viceversa, un’azione di rafforzamento amministrativo (cfr. par. 6.2).
Per quanto concerne gli interventi di semplificazione legislativa e procedurale da operare a livello di struttura
di gestione si ritiene opportuno intervenire con le seguenti misure:
-
Attuazione diretta di interventi già programmati in modalità coordinata attraverso forme
strutturate di confronto, impulso e consultazione (accordi di governance) tra centri di competenza
nazionali, regioni e Autorità urbane, nonché tra queste e le aree intercomunali interessate alla
realizzazione dell’Agenda Urbana. In particolare si intende operare attraverso l’organizzazione di
incontri bilaterali tra AdG e AU finalizzati alla definizione delle Azioni integrate, l’ Attivazione di n.
4 Gruppi di lavoro tematici ai fini della co-progettazione, l’organizzazione di Incontri trilaterali tra
AdG, Regioni interessate e Autorità Urbane finalizzati alla demarcazione e complementarietà delle
azioni intergrate rispetto ai PO regionali. I gruppi di lavoro tematici affrontano tematiche di alto
valore aggiunto e gruppi di azioni integrate di elevata complessità progettuale (ad es. Smart City,
contrasto alla marginalità estrema e comunità ROM) per contribuire alla soluzione preventiva di
problemi progettuali attuativi di carattere comune e permettere la diffusione di buone pratiche,
valorizzando le conoscenze acquisite da alcune città negli anni precedenti attraverso l’adozione di
metodi innovativi, standard, tecnici ed altre modalità per ottenere economie di scala. L’attività dei
Gruppi di lavoro tematici, già avviata e tuttora in corso, favorisce quindi un più tempestivo avvio
dell’attuazione degli interventi.
-
-
Individuazione e attuazione di azioni standard già sperimentate dalle Città e valutate dai
Gruppi di Lavoro come esperienze replicabili e buone pratiche di capacità progettuale e attuativa
nell’ambito delle Azioni Integrate. In particolare, verranno valorizzate quelle esperienze e buone
pratiche che incidono sulla semplificazione amministrativa e sulla riduzione dei tempi di avvio e
messa in opera di interventi. Ove possibile l’Autorità di Gestione promuoverà il riuso di buone
pratiche già sperimentate, sia con riferimento a specifiche azioni sia per quanto riguarda aspetti
organizzativi e di governance.
Tempi: individuazione entro 9 mesi all’approvazione del PO
-
Attuazione da parte delle AU di azioni standard comuni da definire - per quanto riguarda le
componenti più innovative e qualificanti della strategia del PON (ad es. l’intelligent transport
system o il ricorso al finanziamento tramite ESCO, nel caso della mobilità urbana) – su impulso
dell’Autorità di Gestione ed in cooperazione con i centri di competenza nazionali di riferimento per
la condivisione di metodologie comuni rivolti all’individuazione dei fabbisogni specifici,
all’identificazione delle soluzioni tecnologiche e organizzative idonee al loro trattamento,
all’adozione di metodi e processi comuni di attuazione e gestione a regime dei servizi;
-
ricorso a centrali di committenza per servizi collegati ad attività misurabili con riferimento al
loro output fisico (ad esempio supporto allo svolgimento dei controlli di primo livello/ numero di
21
progetti verificati nella loro conformità formale e/o numero di progetti certificati); il vantaggio
consiste nell’assicurare un unico momento di selezione dei controllori, sulla base di specifiche
tecniche standard, condivise tra AdG e AU, assicurando un miglior ed efficace utilizzo delle risorse
umane selezionate, un risparmio economico, la garanzia di una modalità di intervento standard. Le
risorse selezionate affiancheranno il personale interno dell’Agenzia nell’ottica di trasferimento e
rafforzamento di competenze specifiche, soprattutto nella fase di avvio del PO in modo da
consentire progressivamente al personale interno lo svolgimento di tutte le funzioni connesse alla
gestione e controllo degli interventi. Ciò al fine di innalzare e consolidare le competenze tecniche
del personale interno limitando, laddove necessario, il ricorso all’outsourcing per funzioni e
consulenze altamente specializzate;
Ufficio Responsabile: Autorità di Gestione e Ufficio competente per i controlli di I livello
-
introduzione delle unità di costo standard, in applicazione delle novità introdotte dai
regolamenti comunitari e stabilito nella guida sui costi semplificati ultima versione della CE
“Guidance on Simplified Cost Options (SCOs): Flat rate financing, Standard scales of unit costs, Lump sums
(EGESIF_14-0017-final)”.
Le opzioni di rimborso semplificato dei costi, introdotte e sperimentate già in parte nel periodo
2007-2013, consentiranno di ridurre i carichi di lavoro dei beneficiari nei loro processi di gestione
ed in particolare di rendicontazione dei progetti. Esse consentono inoltre l’applicazione più efficace
della politica di coesione, poiché i pagamenti di importi forfettari e costi unitari, in particolare,
potranno essere condizionati dal raggiungimento dei risultati stabiliti.
Tempi: entro il 31 gennaio 2016
6.2 Interventi sul personale
Nei paragrafi precedenti si è fatto più volte cenno alla questione del rafforzamento quantitativo e qualitativo
della dotazione di personale in generale e con riferimento ai due PON di cui si tratta.
In sintesi va quindi rilevato:
- il rafforzamento quantitativo riguarderà prevalentemente funzioni tecniche gestionali già presidiate con
competenze di livello e per le quali va prevista un’azione di adeguamento numerico in relazione ai
maggiori compiti derivanti per l’Agenzia dalla programmazione 2014-2020 e quindi principalmente per
gli adempimenti connessi a due Programmi Operativi Nazionali;
- il rafforzamento qualitativo riguarderà prevalentemente funzioni tecniche specialistiche, nei rispettivi
ambiti di intervento dei due PON;
- alla necessità di tale rafforzamento si farà fronte prevalentemente con il ricorso all’Assistenza Tecnica
secondo le modalità già sperimentate nel PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 e che si
basano su un utilizzo mirato di risorse (per definizione temporanee) dirette a rafforzare l’organizzazione
e l’operatività degli uffici con l’apporto di esperti selezionati specificamente per integrare le competenze
e per garantire copertura anche quantitativa adeguata alle attività che richiedono un più intenso e
concentrato impegno nella gestione dei programmi.
1. Rafforzamento quantitativo – reclutamento di personale
Sul piano quantitativo la struttura interna permanente dell’amministrazione sarà integrata con il
reclutamento e l’assunzione a tempo indeterminato di personale (Area III – Funzionari) “altamente
qualificato” (per i profili professionali di specialista giuridico-economico; ingegneristico-architettonicourbanistico; statistico-informatico) disposto dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147 e destinato a rafforzare le
funzioni di coordinamento, gestione, monitoraggio e controllo degli interventi cofinanziati dai Fondi
strutturali europei.
22
Il rafforzamento dell’amministrazione in attuazione di tale norma riguarderà 30 unità presso l’Agenzia per la
Coesione Territoriale di cui 20 per lo svolgimento delle funzioni di cui all’art. 10 del Decreto Legge
101/2013 convertito in L. 125/2013 e 10 unità per il rafforzamento dei due Uffici di staff presso cui sono
incardinate le Autorità di Gestione dei due PON Governance e Metro, per i quali vengono richieste in
generale le seguenti competenze (profili economico-giuridico; ingegneristico-architettonico-urbanistico e
statistico informatico):
o
conoscenza delle procedure e degli strumenti di spesa pubblica;
o
conoscenza dei nuovi meccanismi di intervento, delle tecniche di finanza;
o
conoscenza delle tecniche di project management e di pianificazione territoriale
o
conoscenze approfondite dei sistemi informativi con competenze evolute di analisi dei
fabbisogni.
Soggetto responsabile: Ufficio del personale in staff all’Organo di vertice dell’Agenzia per la Coesione
Tempi: la procedura di selezione è in corso e si prevede che il nuovo personale selezionato possa prendere
servizio all’inizio del 2016.
2. Formazione
Saranno attivate azioni di formazione continua sia del personale dell’Autorità di Gestione che delle altre
strutture operative dell’Agenzia coinvolte nell’attuazione del Programma così come per gli organismi
intermedi.
In particolare sarà predisposto un piano formativo di aggiornamento dedicato e specifico in merito alla
gestione e all’ attuazione dei Programmi Operativi. Il piano è destinato alle strutture coinvolte nella gestione
e nell’attuazione dei due PON a titolarità dell’Agenzia. In particolare, il piano terrà conto delle specificità
degli ambiti di intervento dei due PO e pertanto, accanto a moduli comuni, ne prevederà altri tarati sulle
esigenze specifiche dei destinatari. Il piano formativo coinvolgerà anche AU/OI e per alcune tematiche i
beneficiari, al fine del rafforzamento delle rispettive capacità.
Infine, il piano formativo destinato al rimanente personale dell’Agenzia sarà destinato a target specifici
coinvolti secondo gli ambiti di competenza.
Saranno inoltre favorite modalità di scambio delle reciproche esperienze anche avvalendosi delle risultanze
dei progetti realizzati nell’ambito del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 nonché del
supporto degli esperti contrattualizzati dall’Agenzia.
Soggetto responsabile: Ufficio del personale in staff all’Organo di vertice.
Tempi: l’attivazione dei primi corsi di formazione avverrà entro 8 mesi dall’approvazione del programma.
6.3 Interventi sulle funzioni trasversali e sugli strumenti comuni
Alcuni strumenti o attività comuni (ovvero operanti a livello di tutta l’amministrazione o comunque comuni
ai due Programmi) vanno costruiti (in quanto attualmente assenti) o adeguatamente rafforzati (in quanto
presenti ma non operativi a livello adeguato di efficacia con riferimento ai compiti di specifica gestione dei
Programmi). Si segnalano in particolare gli strumenti di rafforzamento del Sistema informativo di gestione
progettuale nel quale rintracciare, pur nella differenziazione operativa dei singoli PON, gli elementi di
supporto alla programmazione, gestione e controllo dei Programmi.
In particolare gli interventi sulle funzioni trasversali si concentreranno nei seguenti:
-
Potenziamento del Sistema informativo gestionale. I sistemi informativi saranno implementati
in coerenza con quanto stabilito dall’art. 122 comma 3 del Regolamento (UE) 1303/2013 ed in
particolare si prevede l’introduzione di:
o
single-input. Il sistema informativo gestionale a regime consentirà la trasmissione delle
informazioni da parte dei Beneficiari una sola volta.
La previsione del single-input nel sistema informativo consente una notevole riduzione degli
oneri amministrativi a carico del Beneficiario e coprirà a regime aspetti dell’intera filiera
23
informativa: dalla proposta di ammissione di finanziamento fino alla chiusura dei progetti,
permettendo ai beneficiari di inviare e ricevere dati e documenti relativi a gestione,
sorveglianza e controllo, certificazione delle spese, valutazione.
o
E-cohesion. Altro ambito su cui si agirà è l’informatizzazione delle procedure, attraverso il
potenziamento degli strumenti di e-government attraverso anche il superamento della
trasmissione ed archiviazione cartacea della documentazione ed il conseguente abbattimento
dei relativi costi.
Promuovendo la coesione elettronica si potrà garantire una rilevante riduzione degli oneri
amministrativi per i Beneficiari, riducendo i problemi relativi alla conservazione delle
informazioni, gli eventuali errori di inserimento dati e gli oneri collegati alla necessità di
presentare più volte i documenti.
Si tratterà, in generale, di intervenire sui sistemi informativi attraverso un arricchimento delle
funzionalità e l’implementazione delle informazioni che gli stessi sono in grado di rilevare e
conservare, anche allo scopo di consentire il riutilizzo di dati già conferiti.
o
Collegamento con un Sistema informativo antifrode (valutazione del rischio sia preventiva
che in fase di controllo, al fine di focalizzare i controlli in loco intercettando possibili aree di
rischio prima della certificazione della spesa). Per raggiungere tale obiettivo nel 2014-2020 sarà
sperimentato il “Sistema Informativo Antifrode (SIAF)”, progetto finanziato nell’ambito del
PON Governance e Assistenza Tecnica che costituisce una piattaforma di Business
Intelligence e di analisi integrata volta al potenziamento dell’azione di contrasto alle frodi
comunitarie e che verrà strutturato per un utilizzo anche in fase preventiva del rischio.
Il SIAF è una piattaforma attualmente già interoperabile con diverse banche dati nazionali e
regionali tra cui figurano CIPE-CUP, MEF-IGRUE, IMS-OLAF, Sistemi informativi locali e
Camere di Commercio etc…) ed è in grado, infatti, di divenire lo strumento di riferimento non
solo del Programma ma anche nazionale per la prevenzione ed il contrasto delle azioni
fraudolente e criminali, ossia lo strumento di riferimento per le Autorità di Gestione durante le
attività di gestione e controllo.
Soggetto Responsabile: Autorità di Gestione dei PO;
Tempi:
 entro 31 dicembre 2015 (1° fase adempimento dei requisiti minimi nel rispetto dei
vincoli regolamentari);
 entro 24 mesi dall’approvazione del PO (successive implementazioni fino al pieno
adeguamento informatico).
-
Costituzione di un presidio comune sui controlli di I livello. Nell’ambito della nuova
organizzazione dell’Agenzia si prevede la costituzione di un Ufficio Competente per i controlli di I
livello con funzioni di indirizzo ed informazione nazionale in materia di controlli di I livello, in
raccordo con il MEF-IGRUE quale Organismo di coordinamento delle Autorità di Audit, come
previsto nell’Allegato II dell’Accordo di Partenariato. L’Ufficio di Controllo svolgerà i controlli di I
livello sia per il PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020 che per il PON Città
Metropolitane 2014-2020; quindi, pur nella necessaria differenziazione di Unità operative dedicate
ai Programmi, la responsabilità dei relativi controlli farà capo alla medesima struttura
amministrativa.
La struttura dei controlli sarà competente ai controlli di conformità normativa preventiva agli
impegni di spesa su alcune procedure particolarmente attenzionate nella programmazione 200720103 (in particolare procedure di appalto) nonché dei controlli di I livello desk e in loco, sia per le
operazioni a titolarità che per quelle a regia.
La definizione di una centralizzazione dei controlli di I livello, che va di pari passo con il
rafforzamento degli strumenti informatici di gestione progettuale, nonché con il rafforzamento del
processo di dematerializzazione, consentirà un’omogeneizzazione delle procedure e dei processi di
controllo ed attraverso interpretazioni univoche consentirà di aumentare livelli di certezza delle
regole, garantendo comportamenti comuni e diminuzione del conseguente rischio di errore da parte
dei Beneficiari.
Soggetto Responsabile: Direttore Generale dell’Agenzia per la Coesione Territoriale.
24
Tempi: entro 12 mesi dall’approvazione del PO
-
presidio – help desk Organismi Intermedi e beneficiari del PON Governance e del PON
Metro. Al fine di risolvere in modo tempestivo eventuali criticità che possano avere ricadute sulla
fluidità del processo, sarà inoltre istituito presso l’Autorità di Gestione un supporto tecnico
permanente per gli Organismi Intermedi, che agirà sia come help-desk remoto che eventualmente
attraverso l’invio di task-force di affiancamento per la risoluzione di particolari problematiche.
-
Analisi della capacità amministrativa e tecnica degli Organismi Intermedi e definizione dei
cronoprogrammi di attuazione dell’AU del PON Metro. Come previsto dai regolamenti,
preliminarmente alla stipula delle convenzioni di delega con gli Organismi Intermedi, saranno
avviate delle specifiche verifiche di sistema sulla base delle check list predisposte dall’IGRUE per la
designazione dell’Autorità di gestione e appositamente adattate per verificare il possesso dei
requisiti organizzativi nonché tecnici necessari a svolgere le funzioni delegate. Si utilizzeranno i
criteri predisposti dal MEF-IGRUE “documento di valutazione dei criteri di designazione dell’AdG
e dell’AdG” anche attraverso un processo di valutazione da parte delle stesse AU/OI . Nello
specifico, nel PON Metro, al fine di garantire il rispetto della tempistica di attuazione delle Azioni
integrate, l’AU, sulla base delle indicazioni della AdG, è tenuta a presentare un cronoprogramma di
attuazione che sarà costantemente monitorato.
Tempi: entro il 31 ottobre 2015
-
-
preventiva analisi della capacità amministrativa e tecnica dei beneficiari, che verrà verificata
attraverso un’analisi della capacità amministrativa ed organizzativa volta ad assicurare le funzioni
operative di gestione, monitoraggio, rendicontazione, etc. Tale attività verrà svolta sulla base di un
set di criteri e di check list che saranno condivise tra AdG e AU/OI. Nello specifico, nel PON
Metro l’attività di verifica della capacità amministrativa e tecnica dei beneficiari è stata avviata
contestualmente a quella delle AU, infatti spesso i beneficiari sono strutture responsabili
dell’attuazione dei progetti interne all’AU. A tal fine, nelle check list inviate alle AU sono stati
inseriti punti specifici per verificare anche la capacità dei beneficiari.
Tempi: entro il 31 ottobre 2015 e lungo tutta l’attuazione del Programma
7.
Ruolo dell’Assistenza Tecnica e del rafforzamento della capacità
amministrativa a supporto del PRA
Nei paragrafi precedenti si è fatto già più volte riferimento al ruolo e all’utilizzazione dell’assistenza tecnica
nonché alle previste modalità di attivazione.
Il supporto all’attuazione dei PRA, per quanto attiene alle strutture di gestione, sarà garantito attraverso le
misure di assistenza tecnica dei due PON Governance e Metro.
Le azioni di AT saranno correlate alle specifiche esigenze delle strutture regionali e delle strutture delle Città
Metropolitane, con priorità per il sostegno alle Autorità di Gestione, Certificazione e Audit in quanto
maggiormente coinvolte nell’implementazione dei due PO, ma anche a favore degli Organismi intermedi,
nonché a vantaggio dei beneficiari con l’attivazione di specifiche azioni di supporto a titolarità dell’AdG (es.:
definizione delle modalità di gestione, interfaccia con gli Organismi Intermedi e i Beneficiari per il supporto
alle modalità attuative per la realizzazione e rendicontazione dei progetti).
Per quanto riguarda il PON Metro, attraverso l’Assistenza Tecnica si intende assicurare il necessario
supporto alle Amministrazioni nazionali e regionali nonché alle Città Metropolitane, al fine di assicurare il
necessario coordinamento tra soggetti e attori diversi coinvolti nell’ attuazione della strategia urbana europea
e nazionale.
25
In particolare l’Asse dedicato si declina anche in una serie di azioni di supporto alla definizione delle policy e
al coordinamento strategico e funzionale dei diversi interventi.
Obiettivo finale è:





far crescere e migliorare la capacità progettuale e gestionale di piani complessi e processi trasversali;
coordinare i diversi livelli di governance (Città Metropolitane, AdG del PON Metro, altre AdG dei
POR e dei PON) e i centri di competenza nazionali di riferimento sul tema di Sviluppo Urbano.
Favorire la costituzione di una rete nazionale di CM
Innalzare la capacità di rappresentanza del sistema nazionale a livello europeo
Assicurare l’integrazione con le azioni di capacity building previste nel PRA a valere sulle risorse
del PON Governance
Al livello strategico e trasversale, di rilievo non solo per i PON dell’Agenzia ma per tutti i Programmi
Operativi regionali, sono previste specifiche misure di supporto nell’ambito del PON Governance che
incidono in particolare sull’area dell’Assistenza Tecnica e che completano, anche se a livello temporaneo, il
disegno strategico di rafforzamento attuato mediante gli interventi previsti per l’Obiettivo tematico 11 già
indicato nel par. 3.
Ed infatti, il PON Governace e Capacità Istituzionale incide sia sul primo che su secondo pilastro
dell’impianto strategico dell’Obiettivo Tematico 11 definito all’interno dell’Accordo di Partenariato.
In particolare, oltre ad azioni di accompagnamento all’attuazione dei processi di riforma amministrativa (ivi
compreso il settore giudiziario) e di modernizzazione della pubblica amministrazione finanziate con risorse
a valere sul FSE dell’OT11 (asse 1) ed in via complementare con risorse FESR dell’OT2 (asse 2), il
Programma interviene anche declinando l’attuazione di interventi coerenti con l’area FESR dell’OT11 (asse
3) nel rispetto del relativo ambito di applicazione previsto dalle note orientative della Commissione Europea
che indirizza l’OT11 FESR ad azioni volte a facilitare l’assorbimento e l’impatto di investimenti sostenuti
dal FESR (OT da 1 a 7).
Nello specifico, l’Asse 3 del PON Governance ha previsto interventi di rafforzamento del presidio delle
politiche di sviluppo e che concorrono a superare i fattori di criticità afferenti l’area della programmazione
strategica ma anche dell’attuazione operativa dei programmi di sviluppo.
Gli interventi previsti in linea di massima possono essere raggruppati in due macro tipologie:
• una di supporto strategico, che prende avvio da fabbisogni di carattere orizzontale derivanti da
specifiche esigenze connesse all’attuazione delle policy di cui agli Obiettivi Tematici 1-7 FESR (azione
3.1.1 linea 2) ed a cui possono anche ricondursi gli interventi di rafforzamento del presidio in tema di
valutazione (3.1.2), statistica (3.1.4) e relativi all’attuazione del codice di condotta del partenariato (3.1.3);
• un’altra di supporto al soddisfacimento dei fabbisogni settoriali (ma pur sempre incidenti sul territorio
nazionale) che emergono dai Piani di Rafforzamento Amministrativo (azione 3.1.1 linea 1). In questo
contesto i PRA rappresenteranno, inoltre, il criterio guida che condurrà ad una differenziazione
territoriale di intensità delle relative azioni mirate.
Un’ultima azione (3.1.5) prevede, infine, interventi di accompagnamento del processo di riforma degli Enti
locali a livello sub regionale, quindi con la finalità di migliorare le capacità delle PA locali nell’attuazione
delle policy sostenute dal FESR, in chiave complementare e sinergica agli interventi previsti in Asse 1.
L’Asse di Assistenza tecnica del PON Governance, oltre a svolgere un ruolo di supporto all’attuazione del
programma e di supporto alle strutture a vario titolo coinvolte nei processi di attuazione dei singoli
programmi intende garantire, in aggiunta, per il tramite dell’Obiettivo specifico 2, il coordinamento per
l’attuazione dell’Accordo di Partenariato. Risultato di tale obiettivo sarà dunque quello di contribuire al
miglioramento della dimensione strategica della politica di coesione in Italia attraverso il rafforzamento del
presidio per l’indirizzo, il coordinamento e la sorveglianza dell’Accordo di Partenariato e dei relativi impatti
nelle differenti dimensioni tematiche e territoriali.
A tal riguardo è importante precisare che la programmazione 2014-2020 prevede un significativo numero di
programmi operativi finanziati dall’UE, chiamati a fronteggiare le sfide ambiziose e decisive della strategia
Europa 2020. Ne consegue una consistente necessità di assicurare un efficace coordinamento nazionale al
fine di garantire un’attuazione della programmazione orientata a «risultati attesi», più trasparenti e verificabili
nel corso dell’attuazione.
26
Pertanto, nell’impianto di programmazione presentato, le azioni di Assistenza Tecnica previste sono volte
alla messa in efficienza del processo di gestione dei fondi strutturali attraverso l’attivazione di azioni
specifiche e temporanee, mentre le azioni di capacity building, in quanto specifica priorità tematica, sono
intese come interventi volti a supportare il rafforzamento complessivo e strutturale della pubblica
amministrazione, distinguendosi quindi nettamente rispetto alle ordinarie azioni di supporto.
Pertanto le azioni per il rafforzamento strutturale e orizzontale delle capacità della Pubblica
Amministrazione e le azioni attuate con le risorse di assistenza tecnica e destinate a migliorare la gestione dei
Programmi convergeranno nel periodo di programmazione, pur nella distinzione di obiettivi, funzioni e
modalità, per accrescere la capacità dei Programmi cofinanziati di conseguire risultati visibili e
rendicontabili.
In questo contesto il PRA costituirà un vero e proprio strumento di sintesi in grado di individuare interventi
finalizzati al miglioramento della capacità di gestione dei Programmi Operativi e al miglioramento dei
processi trasversali da attuare con l’utilizzo mirato delle risorse di assistenza tecnica e di mettere così in
collegamento la strategia di rafforzamento strutturale della capacità amministrativa con quella di
miglioramento immediato di gestione dei Programmi.
In questo contesto il PON Metro, alla stregua dunque degli altri Programmi Operativi, sarà possibile
destinatario dell’impatto degli interventi di capacitazione attivati sul PON Governance e Capacità
Istituzionale, fatta eccezione degli interventi che riguardano direttamente le linee di rafforzamento della
filiera dei soggetti coinvolti direttamente nei processi di attuazione dei Programmi che ricade nel campo di
applicazione dell’Assistenza Tecnica dei rispettivi Programmi, anche qualora importi misure di
rafforzamento della capacità amministrativa in quanto connesse all’espletamento di funzioni (di Programma)
in cui è connaturato il livello di temporaneità.
Ciò premesso, vengono di seguito rappresentate le fonti di finanziamento e gli importi previsionali di
massima per il prossimo biennio, individuati per i principali interventi di rafforzamento:
Azione di rafforzamento
Potenziamento del Sistema informativo
gestionale
Azioni di formazione continua rivolta al
personale
Rafforzamento delle aree specialistiche
8.
Fonte di finanziamento
Importo
stimato
(migliaia di
euro)
AT PON Governance e Capacità Istituzionale
250
AT PON Città Metropolitane
300
AT PON Governance e Capacità Istituzionale
200
AT PON Città Metropolitane
200
(azione 3.1.1)
1.800
Trasparenza e pubblicità del PRA
Il PRA assume l’obiettivo di assicurare la realizzazione e l’attuazione di un Piano di informazione e
pubblicità per la capillare diffusione delle informazioni nei confronti dei potenziali beneficiari delle iniziative
finanziate e la massima pubblicizzazione dei contenuti e dei risultati realizzati presso tutti i soggetti
interessati e presso i cittadini.
Il responsabile del PRA procederà all’attuazione della definizione del Piano in modo che sia operativo entro
dicembre 2014 secondo criteri atti ad assicurare:
27
- Condivisione con gli Organismi Intermedi dei due PON, anche al fine di integrare il PRA con ulteriori
azioni di miglioramento funzionali all’efficientamento del complessivo sistema di gestione degli
interventi;
- piena trasparenza e pubblicità del PRA nei suoi contenuti e risultati attesi e nei progressi nella sua
attuazione con riferimento agli specifici cronoprogrammi e al connesso sistema di responsabilità;
- forme adeguate di apertura, accesso al dibattito pubblico e di consultazione per stakeholders, beneficiari
e cittadini;
- particolare attenzione e verificabilità, all’interno e all’esterno della pubblica amministrazione, per i
risultati dell’implementazione delle azioni di rafforzamento e ai target di miglioramento fissati nel PRA;
- pubblicità sui siti dedicati e su piattaforme on line di consultazione pubblica aperta, gli esiti del
monitoraggio periodico (quadrimestrale) del PRA;
- l’utilizzazione specifica per i due Programmi delle funzionalità di Open Coesione per favorire il
coinvolgimento e la partecipazione attiva di cittadini, imprese, ricercatori, giornalisti, società civile e
partenariato economico-sociale nelle scelte di policy e nella verifica dei risultati ottenuti, promuovendo
specifiche azioni che ne incrementino l’utilizzo anche (soprattutto per il PON Metro) nelle forme di
“monitoraggio civico” degli interventi finanziati.
9.
Sistemi di aggiornamento, verifica e controllo interno del PRA
L’obiettivo di assicurare la qualità, la tempestività, l’efficienza e l’efficacia delle misure di miglioramento
amministrativo previste dal PRA è affidato a responsabilità e azioni esterne4 ed interne all’amministrazione
responsabile.
Entro due anni dall’avvio dei PO sarà realizzata una valutazione del PRA mediante il supporto di uno o più
soggetti esterni.
L’azione di verifica interna all’amministrazione responsabile è affidata al Dirigente della Divisione II –
Politiche comunitarie e nazionali in materia di concorrenza e di mercato interno, nelle more della
definizione della definizione della nuova organizzazione dell’Agenzia per la Coesione Territoriale e fino alla
formalizzazione dell'assegnazione del relativo incarico al nuovo dirigente dell’ufficio di staff dell’Agenzia,
competente in materia, quale responsabile del PRA.
L’azione di verifica interna prevede:
- il monitoraggio quadrimestrale dell’avanzamento del PRA in condivisione con i responsabili
dell’attuazione (AdG e OI);
- l’individuazione, anche sulla base degli esiti del monitoraggio quadrimestrale, di eventuali azioni
correttive per assicurare la qualità, la tempestività, l’efficienza e l’efficacia delle misure di miglioramento
amministrativo;
- la proposta di aggiornamento annuale del PRA in funzione dell’avanzamento di attuazione dei PON e
tenuto conto, in particolare, degli obiettivi di miglioramento delle procedure individuate per Asse e
riportate nell’Allegato C;
- la predisposizione di relazioni sullo stato di avanzamento del PRA nella sezione dedicata all’avanzamento
del PRA da includere nel Rapporto Annuale di Esecuzione;
- la definizione delle modalità idonee a garantire la trasparenza e la comunicazione del PRA;
- la predisposizione dei documenti di consultazione e comunicazione dello stato di attuazione del PRA per
stakeholders, beneficiari e cittadini.
4
L’azione di verifica esterna all’amministrazione responsabile del PRA è affidata agli organismi cui al punto 6 delle Linee Guida (ossia il
Comitato di Indirizzo per i PRA e la sua Segreteria Tecnica) e il Comitato di Sorveglianza dei Programmi a cui il PRA si riferisce.
28
Allegato A. Struttura di gestione e attuazione e relative azioni di
miglioramento
In questo Allegato si forniscono informazioni per una prima impostazione delle problematiche relative alle
strutture di gestione dei due Programmi di cui si tratta sulla base della quale, nelle successive fasi, saranno
esplicitate le relative e specifiche azioni di miglioramento.
Il quadro sintetico delle responsabilità preposte alla gestione dei due PON e alle funzioni di valutazione e
autorità ambientale è definito negli schemi che seguono.
PON Governance e Capacità istituzionale
Autorità di gestione
Controlli di I livello dell’AdG
Autorità di Audit
Autorità di certificazione e
pagamenti
Valutazione
Dirigente – Divisione VI “PON cofinanziati dai fondi strutturali
Comunitari” della Direzione Generale per la Politica Regionale
Unitaria Comunitaria - Dipartimento per lo Sviluppo e la
Coesione Economica, fino all’adozione del regolamento di
amministrazione inerente l’organizzazione ed il funzionamento
interno dell’Agenzia; a regime Ufficio “Autorità di gestione dei
programmi operativi nazionali relativi al rafforzamento della
capacità amministrativa ed alla assistenza tecnica” di staff al DG
dell’Agenzia per la Coesione Territoriale.
Dirigente Divisione I della Direzione Generale per la Politica
Regionale Unitaria Comunitaria - Dipartimento per lo Sviluppo e
la Coesione Economica, fino all’adozione del regolamento di
interno dell’Agenzia; a regime Centro di competenza controlli di
I livello
MEF – RGS - IGRUE
Dirigente – Divisione VII – Programmazione finanziaria e
monitoraggio degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali
comunitari della Direzione Generale per la Politica Regionale
Coesione Economica, all’adozione del regolamento di
interno dell’Agenzia; a regime “Ufficio di Coordinamento delle
autorità di certificazione e monitoraggio della spesa”.
Nucleo di Valutazione dei Programmi (NUVAP) presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri (ex UVAL).
Valutatori indipendenti selezionati ad esito di procedure ad
evidenza pubblica.
PON Metro
Dirigente – Divisione IV “PON cofinanziati dai fondi strutturali
Comunitari” della Direzione Generale per la Politica Regionale
funzionamento interno dell’Agenzia per la Coesione Territoriale;
a regime Ufficio “Autorità di gestione dei programmi operativi
nazionali relativi alle Città Metropolitane” di staff al DG
dell’Agenzia per la Coesione Territoriale.
Controlli di I livello dell’AdG
Dirigente della Direzione Generale per la Politica Regionale
29
interno dell’Agenzia; a regime Centro di competenza controlli di
I livello .
MEF – RGS - IGRUE
Autorità di Audit
Autorità
di
pagamenti
certificazione
e Dirigente – Divisione VII – Programmazione finanziaria e
monitoraggio degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali
comunitari della Direzione Generale per la Politica Regionale
Coesione Economica, all’adozione del regolamento di
interno dell’Agenzia; a regime Ufficio di Coordinamento delle
autorità di certificazione e monitoraggio della spesa.
Valutazione
Nucleo di Valutazione dei Programmi (NUVAP) presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri (ex UVAL).
Autorità ambientale
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare).
Di seguito per le funzioni di autorità di gestione (specifiche per i due Programmi), certificazione e audit
(condivise fra i due Programmi) valutare se eliminare queste tavole, sono definiti gli schemi delle tabelle
descrittive della situazione attuale (per singole sub funzioni, uffici e/o strutture impegnati, personale, tempo
dedicato) e futura.
30
Tabella 1 – Assetto e dimensionamento della struttura responsabile dell’Autorità di Gestione del PON Governance
A. Organico Ufficio Autorità di Gestione del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013 (l’Ufficio svolge funzioni di coordinamento del Programma e non è titolare
di Progetti, ossia non assume il ruolo di Beneficiario)
Personale assegnato
Aree/Uffici
Divisione VI
Funzioni
Autorità di Gestione del Programma
Unità
Supporto alla programmazione gestione e
programmazione monitoraggio del PON (attività di informazione e
e monitoraggio
comunicazione)
Unità
programmazione
monitoraggio del PON
e monitoraggio
Unità
programmazione
monitoraggio del PON
e monitoraggio
Unità di
Coordinamento
Supporto al coordinamento dei controlli di I livello,
dei Controlli di I
campionamento, visite in loco, reportistica
livello
Unità di
Coordinamento
Supporto al coordinamento dei controlli di I livello,
dei Controlli di I
campionamento, visite in loco, reportistica
livello
Nome e
Cognome
MONACO
Riccardo
Carica
Età Sesso
amministrativa (anni) (F/M)
Titolo
di
studio
Competenze
(anni) (conoscenze)
Mansioni
(ufficio di
Tempo
appartenenza)
Dirigente
M
Laurea
100%
CANTAGALLI
Stefania
A3-F6
F
Laurea
100%
MICHELASSI
Gabriella
A3-F4
F
Laurea
100%
ABBALLE
Patrizia
A2-F3
F
Laurea
100%
PICCIOTTI
Paola
A2-F3
F
Laurea
100%
SALVATORE
Principia
A2-F5
F
Laurea
100%
B. Organico Ufficio Autorità di Gestione del PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020 (l’Ufficio svolge funzioni di coordinamento del Programma e risulterà
assegnatario anche del ruolo di Beneficiario del Programma per i progetti a titolarità) si precisa che a regime per lo svolgimento delle attività connesse all’attuazione
del Programma saranno coinvolte le specifiche strutture dell’Agenzia per competenza e responsabilità (Ufficio "Acquisti e Sistemi informativi" e “Centro di
competenza Controlli di I livello) allo stato attuale per le nuove strutture non è possibile indicare il personale assegnato. Si rinvia il completamento delle informazioni
relative alla tabella 1 all'adozione del regolamento di amministrazione inerente l’organizzazione ed il funzionamento interno e dei successivi atti di assegnazione del
personale interno.
Nella tabella che segue, si riporta un elenco presuntivo del personale assegnato alla struttura dell’AdG e a quella deputata allo svolgimento dei controlli
di I livello.
Aree/Uffici
Funzioni
Divisione VI, a regime
Ufficio “Autorità di
gestione dei programmi
operativi nazionali relativi
al rafforzamento della
capacità amministrativa
ed alla assistenza tecnica”
Autorità di Gestione del
Programma
Unità tecnica di supporto
all’AdG del PON
Coordinamento del PON
in supporto all’AdG del
Programma
Nome e
Cognome
MONACO
Riccardo
Carica
Età
amminist
(anni)
rativa
Personale assegnato
Competenze
Mansioni
Sesso
Titolo di
(ufficio
di
(conoscenz
(F/M)
studio
(anni)
appartenenza)
e)
Tempo
Dirigente
M
Laurea
100%
MICHELASSI
Gabriella
A3-F4
F
Laurea
70%
Unità Programmazione e
Valutazione progetti
Valutazione proposte
progettuali;
Attività istruttoria e
successivi adempimenti
connessi alle procedure di
ammissione a
finanziamento delle
proposte progettuali.
Coerenza programmatica
ABBALLE
Patrizia
A2-F3
M
Laurea
70%
Unità Gestione e
Monitoraggio del PON
Responsabili di gruppi
omogenei di progetti
(REGOP) che svolgono le
seguenti funzioni
PICCIOTTI Paola
A2-F3
F
Laurea
100%
32
Aree/Uffici
Funzioni
Unità Gestione e
Monitoraggio del PON
Responsabili di gruppi
omogenei di progetti
(REGOP) che svolgono le
seguenti funzioni
Nome e
Cognome
SALVATORE
Principia
Carica
Età
amminist
(anni)
rativa
Personale assegnato
Competenze
Mansioni
Sesso
Titolo di
(ufficio
di
(conoscenz
(F/M)
studio
(anni)
appartenenza)
e)
Tempo
A2-F5
F
Laurea
100%
Unità di Comunicazione
del PON
Attività di informazione,
comunicazione e pubblicità
CANTAGALLI
finalizzate a garantire
Stefania
trasparenza e visibilità del
Programma
A3-F6
F
Laurea
100%
Unità gestione applicativi
informativi
Gestione degli strumenti
applicativi dell’AdG
A3-F5
M
Laurea
100%
Unità di gestione per i
progetti a titolarità
dell’AdG
Gestione progetti a
titolarità in raccordo con le DI MARCO
strutture competenti
Giuseppina
dell’Agenzia
A3-F3
F
diploma
magistrale
70%
dell’AdG
Gestione progetti a
titolarità in raccordo con le
FERRINI Paola
dell’Agenzia
A3-F3
F
diploma
liceo
scientifico
70%
dell’AdG
Gestione progetti a
titolarità in raccordo con le DI FLORIO
Maria Cristina
dell’Agenzia
A2-F4
F
diploma di
maturità
classica
70%
dell’AdG
Gestione progetti a
BABBINI Pina
dell’Agenzia
A2-F3
F
diploma
ragioneria
70%
dell’AdG
Gestione progetti a
CAMPANA
Giovanni
A2-F3
M
Diploma in
telecomunic
azioni
70%
RUSSO Luciano
33
Aree/Uffici
Funzioni
Nome e
Cognome
Carica
Età
amminist
(anni)
rativa
Personale assegnato
Competenze
Mansioni
Sesso
Titolo di
(ufficio
di
(conoscenz
(F/M)
studio
(anni)
appartenenza)
e)
Tempo
dell’Agenzia
dell’AdG
Divisione I della
DGPRUC a regime
Ufficio “Centro di
competenza dei controlli
di I livello”Ufficio
Divisione I della
DGPRUC a regime
Divisione I della
DGPRUC a regime
Gestione progetti a
MURRI Giovanna
dell’Agenzia
A2-F3
F
diploma
istituto
tecnico
70%
Controlli di I livello (100%
n. 1 risorse
e a campione)
Dirigente
50% (5)
n. 2 risorse
e a campione)
A3-F1-4
100%
n. 2 risorse
e a campione)
A2-F1-4
100%
(5) L’Ufficio “Centro competenza dei controlli di I livello, a regime, svolgerà i controlli di pertinenza sia sul PON Governance che sul PON metro, mentre le risorse saranno assegnate
univocamente per ognuno dei due programmi (100% del tempo), l’impiego del Dirigente sarà diviso equamente sui Programmi e peserà, quindi il 50% su ognuno di essi. L’Ufficio si
avvarrà del sistema informativo del PON e dell’AT specialistica (ivi compresi revisori dei conti) per lo svolgimento delle attività di competenza.
34
Tabella 2 – Assetto e dimensionamento della struttura responsabile dell’Autorità di Gestione del PON Metro
Personale assegnato
Aree/Uffici
Div. IV
Supporto
all’AdG
Supporto e
rafforzamento
delle AU
Funzioni
Segreteria
dell'AdG
amministrativa
Nome e
cognome
Giorgio Martini
Carica
amministrativa
D
Antonucci
Età
(anni)
Sesso
(F/M)
Titolo di
studio
Competenze
(anni)
(conoscenze)
Mansioni
(ufficio di
appartenenza)
Tempo
Laurea
100%
Laurea
100%
Referente per SIGECO
Materazzi
A3
Laurea
70%
Attività di indirizzo e
coordinamento
Michelassi
A3
Laurea
30%
Valenti
A3
Laurea
70%
Abballe
A2
Laurea
30%
Marchetta
A2
Laurea
30%
Michelassi
A3
Laurea
30%
Materazzi
A3
Laurea
70%
Cutuli
A3
Laurea
70%
De Marco
A3
Laurea
70%
Valentini
A2
Laurea
70%
Valentini
A2
Laurea
70%
Supporto in materia di
progettazione e valutazione
valutazione
rendicontazione
Coordinamento in materia
di capacity building e
raccordo con il PON GOV
Gruppo di lavoro
Referente del Gruppo di
Governance
lavoro tematico
governance
Gruppo di lavoro lavoro tematico
Agenda digitale Supporto in materia di
agenda digitale
Gruppo di lavoro
Mobilità
lavoro tematico
intelligente
Personale assegnato
Aree/Uffici
Funzioni
mobilità intelligente
Controlli di I
livello
Età
(anni)
Sesso
(F/M)
Titolo di
studio
Competenze
(anni)
(conoscenze)
Mansioni
(ufficio di
appartenenza)
Tempo
Turri
A3
Laurea
70%
Politi
A3
Laurea
70%
Tibaldi
A2
Laurea
70%
Turri
A3
Laurea
70%
Di Florio
A2
Diploma
70%
Cutuli
A3
Laurea
70%
Referente Appalti e aiuti
D'Alonzo
D
Laurea
30%
Supporto appalti e aiuti
Tibaldi
A2
Laurea
70%
Gestione irregolarità
Tibaldi
A2
Laurea
70%
Gruppo di lavoro lavoro tematico
Inclusione
sociale
inclusione sociale
Monitoraggio ed
–Monitoraggio e elaborazione dati
sistemi
Monitoraggio e sistemi
informativi
informativi
Referente per la
Comunicazione
Comunicazione
Supporto
trasversale
Nome e
cognome
Carica
amministrativa
Responsabile Controlli di I
livello
n. 1 risorse
Supporto al coordinamento
dei controlli di I livello,
campionamento, visite in
loco, reportistica
n. 5 risorse
D
A3
36
Personale assegnato
Aree/Uffici
Funzioni
Supporto al coordinamento
dei controlli di I livello,
visite in loco, reportistica
Nome e
cognome
Carica
amministrativa
Età
(anni)
Sesso
(F/M)
Titolo di
studio
Competenze
(anni)
(conoscenze)
Mansioni
(ufficio di
appartenenza)
Tempo
n. 5 risorse
A2
37
Tabella 3 – Assetto e dimensionamento della struttura responsabile dell’Autorità di Certificazione
Personale assegnato
Mansioni
(ufficio di
appartenenz
a)
Aree/Uffici
Funzioni
Nome
Cognome
Divisione VII, a regime
“Ufficio di Coordinamento
delle autorità di
certificazione e
monitoraggio della spesa”
Autorità di Certificazione
Nicolino
Paragona
Dirigente
M
Laurea
50%
Supporto tecnico - operativo all’AdC
Rosa
Bungaro
III/F5
F
Diploma di
Laurea
40%
Adempimenti connessi alla fornitura
di informazioni agli organi comunitari
e nazionali relativamente alla
certificazione delle spese sul
Programma
Marco
Orsini
III/F5
F
Diploma di
Laurea
10%
Verifica della correttezza e
completezza delle domande di
rimborso FESR
Rita
Criscione
III/F3
F
Diploma di
Media Superiore
10%
Verifica della correttezza e
completezza delle domande di
rimborso FSE
Emanuela
Amore
II/F5
F
Diploma di
Media Superiore
10%
Elaborazione previsioni di spesa
Marco
Orsini
III/F5
F
Diploma di
Laurea
20%
Elaborazione delle domande di
pagamento
Vincenzo
Bruni
III/F1
M
Diploma di
Laurea
30%
Verifica riscossione rimborsi e
riconciliazione con le domande di
pagamento
Olga
Patruno
II/F4
F
Diploma di
Media Superiore
20%
Marco
Orsini
III/F5
F
Diploma di
Laurea
20%
Unità di Staff
AREA I Flussi DdP verso UE
Verifica della regola del disimpegno
per FESR e FSE ed analisi di
eventuali eccezioni
Carica
Età
Sesso
amminist (ann
(F/M)
rativa
i)
Titolo di
studio
Competenze
(conosce
(anni)
nze)
Tempo
Personale assegnato
Aree/Uffici
AREA II Controllo elaborazione
DdP
Funzioni
Sospensione dei pagamenti a livello di
assi prioritari o di Programma
Operativo
Elaborazione e trasmissione alla
Commissione delle domande di
pagamento e certificazione che
provengono da sistemi di contabilità
affidabili, sono basate su documenti
giustificativi verificabili e sono state
oggetto di verifiche da parte dell'
Autorità di Gestione
Garantire, ai fini della preparazione e
della presentazione delle domande di
pagamento, di aver ricevuto
informazioni adeguate dall'Autorità di
Gestione in merito alle procedure
seguite e alle verifiche effettuate in
relazione alle spese
Nome
Cognome
Carica
Età
Sesso
amminist (ann
(F/M)
rativa
i)
Titolo di
studio
Competenze
(conosce
(anni)
nze)
Mansioni
(ufficio di
appartenenz
a)
Tempo
Cristina
Marchetta
II/F3
F
Diploma di
Laurea
20%
Simona
Panei
II/F3
F
Diploma di
Media Superiore
20%
Olga
Patruno
II/F4
F
Diploma di
Media Superiore
40%
Verifica ed esiti dei follow up dei
controlli di primo e secondo livello ed
eventuale controllo di qualità
Emanuela
Amore
II/F5
F
Diploma di
Media Superiore
30%
Tenere conto nel preparare e
presentare le domande di pagamento,
dei risultati di tutte le attività di audit
svolte dall' Autorità di Audit o sotto la
sua responsabilità
Simona
Panei
II/F3
F
Diploma di
Media Superiore
40%
Verifica dati su sistemi informativi
esterni
Roberto
Fulciniti
III/F4
M
Diploma di
Media Superiore
20%
39
Personale assegnato
Aree/Uffici
AREA III - Flusso
finanziario
Funzioni
Nome
Cognome
Carica
Età
Sesso
amminist (ann
(F/M)
rativa
i)
Titolo di
studio
Competenze
(conosce
(anni)
nze)
Mansioni
(ufficio di
appartenenz
a)
Tempo
Preparazione dei bilanci di cui
all'articolo 59, paragrafo 5, lettera a),
del regolamento finanziario
Rosa
Bungaro
III/F5
F
Diploma di
Laurea
30%
Presentazione dei conti annuali
Rita
Criscione
III/F3
F
Diploma di
Media Superiore
30%
Vincenzo
Bruni
III/F1
M
Diploma di
Laurea
40%
Tiziana
Canofari
II/F3
F
Diploma di
Media Superiore
40%
Roberto
Fulciniti
III/F4
M
Diploma di
Media Superiore
50%
Cristina
Marchetta
II/F3
F
Diploma di
Laurea
20%
Certificare la completezza, esattezza e
veridicità dei bilanci e che le spese in
esse iscritte sono conformi al diritto
applicabile e sono state sostenute in
rapporto ad operazioni selezionate per
il finanziamento conformemente ai
criteri applicabili al programma
operativo e nel rispetto del diritto
applicabile
Garantire l'esistenza di un sistema di
registrazione e conservazione
informatizzata dei dati contabili per
ciascuna operazione, che gestisce tutti
i dati necessari per la preparazione
delle domande di pagamento e dei
bilanci, compresi i dati degli importi
recuperabili, recuperati e ritirati a
seguito della soppressione totale o
parziale del contributo a favore di
un'operazione o di un programma
operativo
Mantenere una contabilità
informatizzata delle spese dichiarate
alla Commissione e del
corrispondente contributo pubblico
versato ai beneficiari;
Garantire i rapporti con il SF IGRUE
ed eventuali contabilità speciali
40
Personale assegnato
Aree/Uffici
AREA IV Irregolarità e recuperi
Mansioni
(ufficio di
appartenenz
a)
Funzioni
Nome
Cognome
Tenere una contabilità degli importi
recuperabili e degli importi ritirati a
seguito della soppressione totale o
parziale del contributo a
un'operazione. Gli importi recuperati
sono restituiti al bilancio dell'Unione
prima della chiusura del programma
operativo detraendoli dalla
dichiarazione di spesa successiva.
Tiziana
Canofari
II/F3
F
Diploma di
Media Superiore
30%
Verifica ed esiti dei follow up dei
recuperi a seguito di definanziamenti,
rinunce e irregolarità
Emanuela
Amore
II/F5
F
Diploma di
Media Superiore
30%
Marco
Tuccini
II/F2
M
Diploma di
Media Superiore
30%
Cristina
Marchetta
II/F3
F
Diploma di
Laurea
30%
Rettifiche finanziarie necessarie
Verifica dati su sistemi informativi per
irregolarità (IMS)
Carica
Età
Sesso
amminist (ann
(F/M)
rativa
i)
Titolo di
studio
Competenze
(conosce
(anni)
nze)
Tempo
41
Allegato B. Azioni di miglioramento degli strumenti comuni e delle funzioni trasversali
Nel prospetto che segue sono riportate le azioni di miglioramento degli strumenti comuni e delle funzioni trasversali per come descritto nel paragrafo 6.3 del Piano
di Rafforzamento Amministrativo.
Strumenti comuni
Sistema informatico di
gestione e trasmissione dei
dati
Sistema dei controlli
Principali problemi da risolvere
Misure di miglioramento previste, loro tempi di attuazione e soggetto
Responsabile
Scarsa informatizzazione dei processi ed
interoperabilità dello strumento informatico
gestionale.
Basso livello di dematerializzazione ed assenza
del fascicolo elettronico con la riscontrabilità
informatica dell’intera documentazione dei
Progetti
Valutazione del rischio collegata unicamente alle
criticità interne al Programma (esiti precedenti
controlli, importo finanziario…)
Rafforzare il sistema informatico (single-input. E-cohesion e Collegamento con
un Sistema informativo antifrode)
Superamento dei controlli multilivello e di un
sistema che ha previsto (per il PON Governance e
Assistenza Tecnica 2007-2013) procedure e
processi di controllo non omogenee tra Autorità
di Gestione e Organismi Intermedi.
Costituzione di un presidio centrale responsabile dei controlli di I livello sia per il
PON Governace e Capacità Amministrativa che per il PON
Città
Metropolitane.
Soggetto Responsabile: Autorità di Gestione dei PO;
Tempi:
o entro 31 dicembre 2015 (1° fase adempimento dei requisiti minimi
nel rispetto dei vincoli regolamentari);
o entro 24 mesi dall’approvazione del PO (successive
implementazioni fino al pieno adeguamento informatico).
Soggetto Responsabile: Direttore Generale dell’Agenzia per la Coesione
Territoriale.
Modalità di verifica della
capacità amministrativa dei
Organismi Intermedi
Garanzia dell’esistenza delle condizioni necessarie
e sufficienti per poter svolgere da parte dell’OI le
funzioni delegate su obiettivi specifici e/o azioni
del Programma
Verifica degli Organismi Intermedi – controllo di sistema preliminare e alla
stipula della convenzione di delega
Soggetto Responsabile: Autorità di Gestione dei due PO per quanto di rispettiva
competenza.
42
Strumenti comuni
Modalità di verifica della
capacità amministrativa dei
beneficiari
Principali problemi da risolvere
Misure di miglioramento previste, loro tempi di attuazione e soggetto
Responsabile
Scarsa capacità amministrativa, organizzativa e
economico-finanziaria del Beneficiario rispetto
alle attività da realizzare nell’ambito del progetto
affidato
Accertamento preventivo della capacità amministrativa ed organizzativa, nonché
economico-finanziaria dei Beneficiari
competenza e Organismi Intermedi.
Tempi: nel corso dell’attuazione del programma (per tutti i Beneficiari
individuati entro i 24 mesi dall’approvazione dei PO)
Aiuti di Stato e Appalti
Help desk (presidio di
supporto agli OI e ai
Beneficiari)
Non adeguata conoscenza della normativa e della
evoluzione giurisprudenziale. Adeguamento alle
nuove norme comunitarie e nazionali, Rischio di
applicazione non puntuale della norna; rischio di
rallentamento delle procedure in attesa della
soluzione di specifici quesiti
Rilevazione dei fabbisogni formativi sia per l’AdG e la sua struttura sia per le
AU/OI.
Definizione di un programma formativo e previsione di giornate di
aggiornamento periodico in modalità tradizionale o telematica
Mancanza di un approccio tempestivo
omogeneo a problematiche comuni;
costituzione dell’ Help desk, assicurare in modo tempestivo le criticità che
possono avere un impatto negativo sull’efficienza ed efficacia degli interventi
e
competenza
Tempi: nel corso dell’attuazione del programma
competenza
Tempi: nel corso dell’attuazione del programma
43
Allegato C.
Diagnosi e azioni di miglioramento sulle principali procedure
Con riferimento al PON Governance e capacità istituzionale sono state prese a riferimento le tipiche procedure di attuazione del PON Governance e assistenza tecnica
2007-2013 (acquisizione di beni e servizi e selezione dei consulenti esterni) e che, con gli opportuni adattamenti, si intendono avviare nel primo biennio di attività del
Programma.
Con riferimento al PON Città metropolitane, considerando l’assenza nei precedenti cicli di programmazione di un intervento analogo (attuato attraverso autorità
nazionale, città – Organismi Intermedi e la realizzazione di interventi innovativi), il percorso di analisi svolto è stato il seguente:
-
analisi delle criticità attuative degli interventi a sostegno dello sviluppo urbano riportate nei Piani di Rafforzamento Amministrativo in collegamento ai POR – FESR 2007-2013
(i cui esiti sono sinteticamente riportati nella Sezione 3 del presente documento);
-
estrapolazione delle evidenze dei fattori di ritardo (rischi di inefficienza amministrativa) connessi all’attuazione degli interventi;
-
modellizzazione di un’operazione standard afferente al Macro Processo acquisto di beni e servizi a regia con evidenza delle azioni di rafforzamento e dei tempi futuri da
rispettare per assicurare la tempestività delle realizzazioni.
44
ALLEGATO C
1. DIAGNOSI E AZIONI DI MIGLIORAMENTO SULLE PRINCIPALI PROCEDURE DEL PON GOVERNANCE
PON Governance e Capacità Istituzionale (FSE – FESR)
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario 3 “rafforzamento della governance
multilivello negli investimenti pubblici”
MACROPROCESSO: 2-acquisto di beni e servizi
TIPOLOGIA DI OPERAZIONE: Interventi a titolarità
LINEA DI INTERVENTO presa ad esempio:
LINEA DI INTERVENTO che si attiverà a breve:
Asse I del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario 3
Obiettivo specifico: 1
Obiettivo specifico: 3.1 Miglioramento della governance multilivello e della capacità
amministrativa e tecnica delle pubbliche amministrazioni nei programmi
d’investimento pubblico (RA 11.6)
Obiettivi operativi: 1.1
Azione: 3.1.1: Realizzazione di azioni orizzontali per tutta la pubblica
amministrazione funzionali al presidio ed alla maggiore efficienza del processo di
decisione della governance multilivello dei programmi di investimento pubblico, al
rafforzamento della filiera di cooperazione tecnica a partire dai "Piani di
Rafforzamento Amministrativo
PROCESSI/
ATTIVITA’
TEMPI SINORA IMPIEGATI
TITOLARITA’
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE di
MIGLIORAMENTO
(specificando i tempi di
attivazione)
TEMPI FUTURI E
ALTRI TARGET
Media
Min-max
25gg (dalla formalizzazione
del fabbisogno all’avvio
delle procedure
amministrative per
soddisfarlo)
10-30gg (dalla
formalizzazione del
fabbisogno all’avvio delle
procedure amministrative
per soddisfarlo)
si rilevano criticità nella
fase di pianificazione delle
attività e della definizione
precisa del fabbisogno
Definizione preventiva dei
possibili fabbisogni (scelta
sulla base di un catalogo)
15gg
35gg
10-50 gg
si rilevano specifiche
definizione preventiva di
15gg
P1 - Programmazione
A1.1 Definizione del
fabbisogno specifico
A1.2 Adozione del
Autorità di gestione e, a
regime, in coordinamento
con l'Ufficio "Acquisti e
Sistemi informativi" (in
eventuale raccordo con le
dell'Agenzia nel caso in cui
i beni e servizi afferiscono
l'esigenza di un diverso
ufficio dell'Agenzia e non
direttamente dell'AdG)
45
PROCESSI/
ATTIVITA’
determina a contrarre da
parte della stazione
appaltante e
predisposizione atti e avvio
procedura di gara
P2 – Selezione delle
operazioni
A2.1 Valutazione delle
offerte pervenute a valere
sul bando di gara o avvisi
pubblici. Tempi medi
intercorrenti tra la data di
chiusura dei termini di
presentazione delle
offerte/partecipazione
all’avviso e la graduatoria.
TITOLARITA’
Media
Min-max
regime, Acquisti e Sistemi
informativi
regime, Ufficio "Acquisti e
Sistemi informativi" e
Organismi Intermedi per le
azioni delegate
NATURA DELLA
CRITICITA’
criticità per quanto attiene
alla fase di predisposizione
dei bandi di gara e del
capitolato tecnico
160 gg
150-180gg
AZIONE di
MIGLIORAMENTO
attivazione)
modelli e
standardizzazione di
procedure anche mediante
supporto informatico
TEMPI FUTURI E
ALTRI TARGET
Non si ravvisano criticità
specifiche
Non si ravvisa la necessità
di azioni di miglioramento
specifiche.
Si ritiene di considerare
congrui tempi di
valutazione che non
superino i 90/120 giorni,
tenuto conto della presenza
di fasi di attività i cui tempi
di realizzazione non
dipendono da
comportamenti o atti della
stazione appaltante.
la media è comunque
inferiore a termini previsti
dalla normativa vigente per
la liquidazione dei SAL, si
rileva comunque una fase
di rallentamento nella
verifica dei Sal da parte del
RUP
definizione di procedure
informatizzate in linea con
i principi di
dematerializzazione per
accelerare i processi di
assegnazione al RUP dei
SAL emessi e collegare i
successivi passaggi di
rendicontazione e
controllo attraverso la
medesima piattaforma
informatica.
60gg
(in ottemperanza ai termini
di legge)
P3 – Attuazione,
controllo e
rendicontazione
A3.1 Erogazione dei
pagamenti. Tempo medio
intercorrente tra la
presentazione del SAL e la
data del pagamento
regime, Ufficio "Acquisti e
Sistemi informativi"
50 gg
30-60gg
N. Progetti esaminati: 8
11 % dei progetti esaminati sul totale progetti finanziati (se minore del 100%)
ALTRE NOTE:
46
PON Governance e Capacità Istituzionale (FSE – FESR)
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario 3 “rafforzamento della governance
multilivello negli investimenti pubblici”
MACROPROCESSO: 2-acquisto di beni e servizi – SELEZIONE ESPERTI
TIPOLOGIA DI OPERAZIONE: Interventi a titolarità
Asse I del PON Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario 3
Obiettivo specifico: 1
Obiettivo specifico: 3.1 Miglioramento della governance multilivello e della capacità
amministrativa e tecnica delle pubbliche amministrazioni nei programmi
d’investimento pubblico (RA 11.6)
Obiettivi operativi: 1.1
Azione: 3.1.1: Realizzazione di azioni orizzontali per tutta la pubblica
amministrazione funzionali al presidio ed la maggiore efficienza del processo di
decisione della governance multilivello dei programmi di investimento pubblico, al
rafforzamento della filiera di cooperazione tecnica a partire dai "Piani di
Rafforzamento Amministrativo
PROCESSI/
ATTIVITA’
TITOLARITA’
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE di
MIGLIORAMENTO
(specificando i tempi
di attivazione)
TEMPI FUTURI E
ALTRI TARGET
Media
Min-max
25gg (dalla
formalizzazione del
fabbisogno all’avvio
delle procedure
amministrative per
soddisfarlo)
10-30gg dalla
formalizzazione del
fabbisogno all’avvio
delle procedure
amministrative per
soddisfarlo)
si rilevano criticità nella fase
di pianificazione delle attività
e della definizione precisa del
fabbisogno
Definizione preventiva
dei possibili fabbisogni
(scelta sulla base di un
catalogo)
15gg
10-30 gg
Non si rilevano specifiche
criticità ma le tempistiche
possono comunque essere
migliorate
definizione preventiva di
modelli e
standardizzazione di
procedure anche mediante
supporto informatico
15gg
P1 Programmazione
A1.1 Definizione del
fabbisogno specifico
A1.2 Adozione del
determina a contrarre
avvio procedure
selettive
Autorità di gestione e, a regime,
in coordinamento con l'Ufficio
"Acquisti e Sistemi informativi"
(in eventuale raccordo con le
dell'Agenzia nel caso in cui i
beni e servizi afferiscono
l'esigenza di un diverso ufficio
dell'Agenzia e non direttamente
dell'AdG)
Acquisti e Sistemi informativi
20gg
47
PROCESSI/
ATTIVITA’
TITOLARITA’
Media
Min-max
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE di
MIGLIORAMENTO
(specificando i tempi
di attivazione)
TEMPI FUTURI E
ALTRI TARGET
P2 – Selezione delle
operazioni
A.2.1 Richiesta
estrazione curricula da
DB esperti e prima
istruttoria
A2.2 Valutazione
finale (colloqui) degli
esperti che hanno
superato la fase
istruttoria (dalla
convocazione alla
chiusura della
procedura)
P3 – Attuazione,
controllo e
rendicontazione
A3.1 Erogazione dei
pagamenti. Tempo
medio intercorrente
tra la presentazione
delle fatture /notule di
pagamento e la data di
quietanza
Acquisti e Sistemi informativi
Ufficio "Acquisti e Sistemi
informativi"
60gg
40 gg
340-80gg
Criticità specifiche attengono
alla numerosità dei curricula
degli esperti estratti dal DB
che comporta un
rallentamento nella prima
fase istruttoria
20-60gg
Criticità specifici connesse
alla numerosità dei profili
professionali estratti che non
riescono ad essere limitati in
fase istruttoria
Definizione di un DB
esperti che consenta il
caricamento dell’intero
CV on line e la
conseguente estrazione
mirata per profilo
professionale in
coerenza con le
specifiche esigenze
dell’Ufficio
Non si ravvisa la
necessità di azioni di
miglioramento
specifiche.
Implementazione del
sistema informativo
Non si rilevano criticità
gestionale per
anche se la tempistica di
Ufficio "Acquisti e Sistemi
35 gg
30-45gg
fluidificare e migliorare i
liquidazione potrebbe ancora
informativi"
processi di
essere migliorata
rendicontazione tra i
vari uffici competenti
N. Progetti esaminati: 25
35 % dei progetti esaminati sul totale progetti finanziati (se minore del 100%)
ALTRE NOTE:
30gg
20gg.
25gg
48
2. DIAGNOSI E AZIONI DI MIGLIORAMENTO SULLE PRINCIPALI PROCEDURE DEL PON METRO
PON Città Metropolitane (FSE – FESR)
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario I “Agenda digitale metropolitana”
MACROPROCESSO: 2-acquisto di beni e servizi
TIPOLOGIA DI OPERAZIONE: Interventi a regia
Asse I:
ASSE PRIORITARIO: Asse prioritario I “Agenda digitale metropolitana”
Obiettivo specifico: _______________
Obiettivo specifico: 1.1.1 Digitalizzazione dei processi amministrativi e diffusione di servizi
digitali pienamente interoperabili
Obiettivi operativi: _______________
Azione: 1.1.1.1: Adozione di tecnologie per migliorare i servizi urbani della smart city
Analisi della linea di intervento per la sezione atti AdG / CdS/ AU (e sue articolazioni)
NB: attività dei singoli Processi svolte in contemporanea ad altre attività*; attività o attori che ricorrono solo in alcuni casi**; attività ripetitive***.
Inoltre, trattandosi di processi/attività realizzati secondo un modello di governance innovativo e mai sperimentato in passato, non risulta possibile definire ex ante i
tempi (medi, minimi e massimi) di realizzazione. Ciò premesso, i target individuati tendono a definire un quadro di efficientamento amministrativo del complesso
insieme delle strutture coinvolte nell’attuazione del PON.
PROCESSI/ ATTIVITA’
P1- Programmazione
A 1.1 - Approvazione del PO
A 1.2 – Provvedimento successivo alla designazione dell’AdG
(comprensivo della descrizione delle funzioni, delle
Procedure da adottare, delle risorse professionali individuate)
adottato dall’Amministrazione titolare del
PO sulla base del parere dell’Autorità di Audit - IGRUE (da
notificare alla CE insieme alla valutazione del
PRA presentato dall’Autorità di gestione).
A 1.3 – Verifica puntuale dei requisiti organizzativi e
funzionali delle AU designate
TITOLARITA’
TEMPI
SINORA
IMPIEGATI
Media
Minmax
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE DI
MIGLIORAMENTO
attivazione)
TEMPI
FUTURI E
ALTRI
TARGET
CE
Agenzia per la coesione
Entro 3 mesi dalla
decisione di
approvazione del
PON
AdG
Entro 4mesi dalla
decisione di
approvazione del
PON
49
TITOLARITA’
TEMPI
SINORA
IMPIEGATI
Media
Minmax
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE DI
MIGLIORAMENTO
attivazione)
TEMPI
FUTURI E
ALTRI
TARGET
A1.4- Definizione dell’Atto di delega delle funzioni di AU
AdG
Entro 4/5 mesi
dalla decisione di
approvazione del
PON
A1.5 – Impegno e trasferimento delle risorse del Programma
Operativo (a titolo di anticipazione) all’AU
AdG
Entro 6 mesi dalla
decisione di
approvazione del
PON
A1.6 *A1.9- Approvazione dei criteri di selezione
ADG/AU
Entro 6 mesi dalla
decisione del PON
CdS
N. deleghe sottoscritte: 14
100% dei dossier di progettazione condivisi ed avvio delle attività
ALTRE NOTE:
P2- selezione delle operazioni
A2.1 - Ricezione dei progetti (offerte)
AU/Ente in house**/SUA **
A2.2 - Nomina della Commissione di Valutazione dei progetti
(offerte); con eventuale ricorso a esperti esterni
A2.3 – Verifica della sussistenza dei requisiti di ammissibilità
A2.4 - Valutazione dei progetti (offerte)
Competenze tecniche
dell’amministrazione
Competenze tecniche
Immediato
Max 10 gg dal
Interventi sul personale
termine della
Misure organizzative (ricorso ad albi presentazione delle
di esperti)
offerte/domande
Misure organizzative (ricorso ad albi
di esperti)
Max 30 gg dalla
nomina della
Commissione di
valutazione
(Vale per attività con Cod. A2.2; A2.3 e
A2.4) Adozione di un atto di indirizzo
(AdG) e inserimento nel disciplinare
Competenze tecniche d’obbligo (a corredo dell’Atto di Delega)
60-90 gg (in
funzione della
di tempi dichiarati per la fase di
Tempi di istruttoria e
numerosità delle
valutazione.
L’AdG condurrà una verifica sugli
valutazione delle proposte
istanze) dalla
standard di procedimento in ragione del verifica dei requisiti
progettuali
numero dei progetti, della loro qualità e di ammissibilità di
Misure organizzative
della articolazione delle modalità di
cui al punto A2.3
istruttoria (ammissibilità formale) e delle
valutazioni di merito
Ingegnerizzazione dei processi
50
TITOLARITA’
TEMPI
SINORA
IMPIEGATI
Media
Minmax
NATURA DELLA
CRITICITA’
AZIONE DI
MIGLIORAMENTO
attivazione)
A2.5 – Aggiudicazione Gara , previa verifica sulla procedura
seguita (cfr. successivo punto A3.1)
A2.6 – Contrattualizzazione dell’aggiudicatario (anche sulla
Competenze tecniche
base del format definito dall’AdG per le sezioni rilevanti per il AU/Ente in house**/SUA**
controllo e la sorveglianza del PON)
Conclusione delle procedure di selezione previste dal dossier di coprogettazione per ciascuna AU: 14
70% delle procedure di selezione previste
ALTRE NOTE:
P3- attuazione, controllo e rendicontazione
A3.1 - Verifica della procedure di gara
AdG/controlli di I livello
A3.2 - Dichiarazione di Avvio del servizio/fornitura
Privato
A3.3 – Richiesta di anticipazione / pagamenti intermedi***
Privato
A3.4 ***– Attività di controllo documentale propedeutica alla
liquidazione
A3.5 ***- Disposizione
dell’aggiudicatario
di
pagamento
a
favore
A3.6*** - Invio dell’attestazione di spesa all’AdG tramite il
modello di rendicontazione nel sistema informativo e
spedizione documentazione cartacea)
AU
Competenze tecniche
AU/Ente in house**/SUA**
AU/Struttura finanziaria
Competenze tecniche
Interventi sulle funzioni trasversali e
sugli strumenti comuni (sistema
informativo)
A3.7*** Controlli di I livello sul 100% delle domande di AdG/Ufficio di controllo di I
Competenze tecniche
rimborso
livello
30 % delle domande di rimborso verificate sul totale delle domande di rimborso presentate (se minore del 100%)
ALTRE NOTE:
TEMPI
FUTURI E
ALTRI
TARGET
Entro 1 mese dalla
graduatoria
Entro i tempi di
legge
Entro 20 gg. dalla
graduatoria
Entro i tempi di
legge
Entro i tempi
previsti dal
bando/avviso
Entro 15 20 gg dal
ricevimento della
documentazione
Entro i tempi di
legge
Entro 5 gg dal
pagamento
Entro 45 gg dalla
rendicontazione
51

Piano di Rafforzamento Amministrativo

Transcript

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