Mobilità sostenibile e attrattori culturali: il

PARTE I - CAPITOLO 3
MOBILITà SOSTENIBILE
E ATTRATTORI CULTURALI:
IL PROGETTO MUSA
La CapaCity building nei progetti: iL progetto musa
parte i - capitoLo 3
La CapaCity building nei progetti
finanziati con i fondi strutturaLi
europei neLLa programmazione
2007-2013: iL progetto musa
LA CAPACITY BUILDING NEI FONDI EUROPEI 2007-2013
Nel quadro degli interventi avviati con la programmazione europea 2007-2013 ed in
particolare con le risorse del Fondo Sociale Europeo (FSE) una parte di sicuro interesse è rappresentata dal tema della capacity building nelle amministrazioni. Il concetto di
capacity building, che in italiano è divenuto “la” capacity building, coincidendo spesso con quello di capacità istituzionale o amministrativa, fa riferimento all’insieme dei
processi messi in campo per “costruire” (di solito nei Paesi in via di sviluppo), o “rafforzare” (più spesso nelle economie avanzate) le capacità della Pubblica Amministrazione,
funzionali all’efficienza ed all’efficacia delle politiche pubbliche per la crescita.
Tale concetto è divenuto sempre più pregnante nell’elaborazione delle strategie di sviluppo delle economie occidentali, chiamate a far fronte ai mutamenti strutturali che
hanno caratterizzato l’ultimo decennio.
La disponibilità di una smart Administration, nelle sue diverse dimensioni e declinazioni è divenuta infatti condizione determinante nell’elaborazione delle politiche orientate alla crescita.
Ciò in particolare con riferimento ai programmi sostenuti dai fondi strutturali, nel cui
contesto la capacity building è un obiettivo trasversale di cui tener conto per la riuscita di tutti gli ambiti di policy.
Tale visione ha trovato peculiare attenzione nella fase di elaborazione della programmazione 2007-2013 che, sulla base di un approccio che veniva definito di “riforma” dei
fondi europei, evidenziava l’importanza della qualità e della produttività del settore
pubblico quale fattore essenziale per introdurre le riforme e il buon governo. Si mise in
evidenza quindi la necessità di migliorare la capacità degli Stati membri di gestire e attuare la politica di coesione, “strutturando” in modo adeguato le amministrazioni centrali e regionali per svolgere le mansioni connesse all’esecuzione dei fondi (pianificazione strategica, appalti pubblici, controllo finanziario, monitoraggio, valutazione, ecc.)
e di prevenire e combattere le frodi.
Nel disegno del Quadro strategico nazionale è stata quindi prevista una priorità specifica, la n.10, dedicata alla “governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali ed
efficaci”, che ha trovato declinazione nei programmi nazionali con la previsione di un
Asse per la “capacità istituzionale” nel Piano Operativo Nazionale “Governance e Azioni di Sistema” (PON GAS), sostenuto dal Fondo Sociale Europeo (FSE), e di un Asse per
il “rafforzamento delle Pubbliche Amministrazioni” nel Piano Operativo Nazionale “Governance e Assistenza Tecnica” (PON GAT), sostenuto dal Fondo Europeo di Sviluppo
Regionale (FESR).
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Oltre ai citati programmi, che intervenivano in una logica trasversale e di “sistema” sul
rafforzamento delle capacità del settore pubblico, uno spazio mirato allo sviluppo di
competenze chiave per la buona gestione delle risorse è stato dedicato anche negli altri PON tematici, come in quello per la scuola “Competenze per lo sviluppo”, o in quello per la “Sicurezza” e la lotta alla corruzione negli appalti.
In chiave complementare agli interventi previsti a livello nazionale, completavano il
quadro gli assi dedicati alla capacità istituzionale previsti nei programmi operativi delle
regioni dell’Obiettivo Convergenza (Campania, Calabria, Puglia e Sicilia), dove si continuavano a registrare debolezze e scarsità di performance nella gestione efficiente delle risorse.
IL RUOLO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha svolto in tale processo un ruolo chiave, legato al mandato istituzionale sul presidio delle politiche volte al rafforzamento della
Pubblica Amministrazione, che hanno assunto, nel corso del settennio di programmazione 2007-2013, contorni sempre più definiti verso la piena integrazione delle risorse
aggiuntive, derivanti dai fondi europei, con gli obiettivi di riforma promossi dalle politiche ordinarie.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica, in qualità di Organismo Intermedio delegato
alla gestione dell’Asse E “Capacità Istituzionale” del PON GAS, Obiettivo Convergenza,
2007-2013 (FSE) e dell’Asse II del PON GAT, ha promosso e contribuito in questi anni
al processo di “miglioramento della Pubblica Amministrazione” favorendo la realizzazione di iniziative rivolte ad incrementare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa, a rafforzare il partenariato istituzionale, ad internalizzare le competenze strategiche e la gestione esternalizzata dei servizi collettivi.
Seguendo l’evolversi delle dinamiche legate ai temi dello sviluppo socio-economico e
adeguandosi ai riflessi di tali cambiamenti anche nelle politiche europee per la crescita
e la coesione, gli indirizzi strategici adottati dal Dipartimento nell’attuazione degli interventi hanno assunto nel tempo un ruolo trainante, soprattutto rispetto ad alcuni ambiti ritenuti cruciali per le nuove sfide su cui dovrà giocarsi la capacità di ripresa del sistema economico nazionale ed europeo.
In particolare, tra questi ambiti, è stata considerata la dimensione urbana delle politiche,
che occupa uno spazio sempre più centrale nell’analisi delle dinamiche per lo sviluppo
e la competitività.
Il miglioramento dell’ambiente urbano e della qualità di vita degli abitanti delle città sono divenuti negli ultimi decenni esigenze irrinunciabili per il raggiungimento, a livello
globale, di uno sviluppo sostenibile. Gli amministratori della città sono i principali attori chiamati ad affrontare i problemi derivanti da tali sfide, con una visione al tempo stesso integrata nelle tre dimensioni economica, sociale ed ambientale e condivisa dal maggior numero possibile di attori urbani.
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L’Italia, pur non presentando fenomeni di gigantismo urbano, come avviene in altre
realtà, è tuttavia caratterizzata da una struttura peculiare con poche città metropolitane
e numerosi centri urbani di piccole e medie dimensioni, che si sviluppano secondo
schemi tendenti alla “polarizzazione” delle aree.
Nonostante la “disomogeneità” degli insediamenti, il 57% della popolazione risiede in
aree urbane, con l’inevitabile necessità di sviluppare risposte alle sfide crescenti. Il Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013 ha individuato gli elementi essenziali attraverso cui sviluppare le azioni strategiche mirate allo sviluppo del potenziale offerto dai
sistemi urbani: decentramento, approccio integrato, raccordo tra programmazione regionale e comunale, cooperazione inter-istituzionale tra Amministrazioni centrali, regionali e comunali, dando anche rilievo ai temi della cooperazione territoriale per sostenere la proiezione internazionale delle città.
Particolare enfasi viene data al bisogno di sviluppare strumenti di programmazione più
efficaci e di migliorare la capacità istituzionale nella gestione sia dei progetti, sia dei sistemi di cooperazione interistituzionale.
La linea tracciata dal QSN ha puntato pertanto al rafforzamento della cooperazione
interistituzionale e del confronto multilivello da supportare attraverso meccanismi
efficaci di monitoraggio e valutazione. Tali elementi sono riflessi anche nella strategia del PON GAS, che individua nelle città nuovi potenziali destinatari e nuovi passaggi chiave su cui imperniare gli interventi supportati dal FSE per l’inclusione, l’adattabilità, l’occupabilità, la competitività dei sistemi e, più in generale, per il benessere dei cittadini.
La sostenibilità urbana è in tal senso obiettivo e al contempo strumento, da utilizzare e
da rafforzare attraverso la costruzione di meccanismi efficienti a presidio dell’azione
istituzionale e dei processi di governance.
Ma la caratteristica di particolare interesse dal punto di vista della progettazione dello
sviluppo per il nostro Paese riguarda, nel caso delle città, la valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico unico, diffuso nelle diverse realtà urbane, che deve essere gestito come risorsa di crescita e catalizzatore di sostenibilità.
Anticipando in parte l’evoluzione degli indirizzi europei sulla centralità delle città per la
crescita sostenibile, il Dipartimento ha quindi promosso, già nel 2011, il progetto MUSA, (Mobilità Urbana Sostenibile e Attrattori culturali).
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IL PROGETTO MUSA
La finalità del Progetto è stata di rafforzare le competenze delle amministrazioni locali
dell’area Convergenza, sviluppando in particolare la loro capacità di costruire, con la
partecipazione e il concorso dei diversi attori locali, una pianificazione integrata delle
politiche di mobilità urbana e di valorizzazione degli attrattori culturali, per mettere a
punto i Piani di mobilità1 sostenibile (modelli) ed altri strumenti utili alla pianificazione
delle politiche di sostenibilità urbana.
Le principali azioni realizzate:
❍ analisi approfondita dei modelli di sostenibilità;
❍ sperimentazione di “pratiche partecipative” su “aree pilota” per la messa a punto dei
Piani di mobilità, a partire da una metodologia innovativa;
❍ implementazione di un piattaforma collaborativa attiva (“con la creazione di un portale web dedicato”);
❍ l’attivazione, successiva alla messa a regime della piattaforma collaborativa, di un
servizio di sostegno e assistenza on demand;
❍ somministrazione significativa di altri strumenti più tradizionali di rafforzamento della
capacità di governo delle amministrazioni nei settori di interesse, quali gli incontri di
informazione-formazione, la formazione tecnico-specialistica al personale di settore
delle amministrazioni e lo scambio/visita di “buone pratiche” (con amministrazioni del
Centro-Nord ed europee, e tra amministrazioni del Sud mature-meno mature);
❍ sostegno alla diffusione delle azioni di sistema, attraverso un robusto Piano di comunicazione;
❍ sostegno, attraverso il Comitato scientifico, alla definizione di indirizzi e proposte
per le amministrazioni ed anche per le Regioni in Obiettivo Convergenza utili alla
pianificazione di interventi complementari da realizzare a supporto delle politiche
di sviluppo urbano sostenibile.
Le caratteristiche positive del progetto
Nel corso del Progetto sono state realizzate numerose azioni sui territori. È stato sperimentato, in particolare, un modello innovativo di intervento attraverso procedure partecipative per la definizione di misure di mobilità sostenibile connesse, tra l’altro, alla
valorizzazione e alla promozione turistica degli attrattori culturali.
1 Art. 22 della legge n. 340/2000 Piani urbani di mobilità.
1. Al fine di soddisfare i fabbisogni di mobilità della popolazione, assicurare l’abbattimento dei livelli di inquinamento atmosferico ed acustico, la riduzione dei consumi energetici, l’aumento dei livelli di sicurezza
del trasporto e della circolazione stradale, la minimizzazione dell’uso individuale dell’automobile privata e
la moderazione del traffico, l’incremento della capacità di trasporto, l’aumento della percentuale di cittadini trasportati dai sistemi collettivi anche con soluzioni di car pooling e car sharing e la riduzione dei fenomeni di congestione nelle aree urbane, sono istituiti appositi piani urbani di mobilità (PUM) intesi come
progetti del sistema della mobilità comprendenti l’insieme organico degli interventi sulle infrastrutture di
trasporto pubblico e stradali, sui parcheggi di interscambio, sulle tecnologie, sul parco veicoli, sul governo
della domanda di trasporto attraverso la struttura dei mobility manager, i sistemi di controllo e regolazione del traffico, l’informazione all’utenza, la logistica e le tecnologie destinate alla riorganizzazione della distribuzione delle merci nelle città. Le autorizzazioni legislative di spesa, da individuare con il regolamento
di cui al comma 4, recanti limiti di impegno decorrenti dall’anno 2002, concernenti fondi finalizzati, da leggi settoriali in vigore, alla costruzione e sviluppo di singole modalità di trasporto e mobilità, a decorrere
dall’anno finanziario medesimo sono iscritte in apposito fondo dello stato di previsione del Ministero dei
trasporti e della navigazione.
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Il metodo di lavoro e i risultati raggiunti dal Progetto MUSA sono stati sicuramente apprezzati dalle amministrazioni locali e dai numerosi soggetti del territorio (portatori di
interessi in primo luogo) coinvolti nei percorsi realizzati. La percezione di utilità del lavoro, tuttavia, si collega anche alle prospettive di realizzazione degli obiettivi condivisi
di politica urbana, ovvero alla possibile realizzazione di interventi che ne possano assicurare il raggiungimento. L’aspettativa dei soggetti locali è, in altre parole, quella di finalizzare il lavoro svolto attraverso la materiale realizzazione dei progetti disegnati, che
potrebbero perseguire gli obiettivi indicati come prioritari nei settori della mobilità urbana e degli attrattori culturali.
IL COLLEGAMENTO TRA FSE E FESR
Il progetto è stato un esperimento riuscito anche in termini di integrazione nella programmazione delle risorse, poiché ha offerto un quadro completo delle diverse componenti che caratterizzano la pianificazione strategica per lo sviluppo, che deve necessariamente trovare sostegno nell’utilizzo di diversi strumenti finanziari, come il FSE per
l’investimento sul miglioramento di processi e capacità e il FESR che sostiene le azioni
materiali nell’attuazione delle policy per l’agenda urbana.
L’esito della sperimentazione lascia quindi un quadro utile alla pianificazione dei nuovi interventi che saranno previsti nell’agenda urbana per il periodo 2014-2020, che assegna alle città un ruolo centrale nella nuova prospettiva di crescita tracciata dalla strategia Europa 2020, i cui binari passano per i principi di integrazione negli obiettivi e nella gestione delle risorse finanziarie atte a sostenerli.
2. Sono abilitati a presentare richiesta di cofinanziamento allo Stato in misura non superiore al 60 per cento
dei costi complessivi di investimento, per l’attuazione degli interventi previsti dal PUM, i singoli Comuni o aggregazioni di Comuni limitrofi con popolazione superiore a 100.000 abitanti, le Province aggreganti i Comuni limitrofi con popolazione complessiva superiore a 100.000 abitanti, d’intesa con i Comuni interessati, e le
Regioni, nel caso delle aree metropolitane di tipo policentrico e diffuso, d’intesa con i Comuni interessati.
3. Una percentuale non superiore al 5 per cento dell’importo complessivo derivante dall’attuazione del
comma 1 è destinata a Comuni singoli che per ragioni tecniche, geografiche o socio-economiche, non possono far parte delle aggregazioni di cui al comma 2. Il Comitato interministeriale per la programmazione
economica stabilisce annualmente la ripartizione percentuale del restante 95 per cento tra le Città metropolitane di cui all’articolo 22 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, approvato con
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ed i restanti Comuni di cui al comma 2.
4. Con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dei trasporti e della navigazione, di concerto con i Ministri del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica, dei lavori pubblici e dell’ambiente, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, sono definiti l’elenco delle autorizzazioni legislative di spesa di cui al comma 1, il
procedimento di formazione e di approvazione dei PUM, i requisiti minimi dei relativi contenuti, i criteri di
priorità nell’assegnazione delle somme, nonché le modalità di erogazione del finanziamento statale, di controllo dei risultati e delle relative procedure.
5. Le risorse finanziarie sono erogate ai soggetti promotori dei progetti presentati, fino a concorrenza delle somme disponibili sulla base dei criteri di valutazione di cui al comma 4.
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CONCLUSIONI.
L’importanza della capacity building nel quadro
del più ampio tema della formazione.
Attraverso le azioni realizzate nel corso del ciclo di programmazione 2007-2013 e, in
particolare, attraverso le esperienze come il progetto MUSA, è stato possibile maturare
nuove dimensioni nel processo di miglioramento delle amministrazioni pubbliche.
Si è andati oltre il concetto di formazione, limitata alle sole persone e spesso a dinamiche circoscritte al rapporto tra docente e discenti, per esplorare con successo nuove
metodiche più articolate e funzionali all’attivazione dei processi di crescita nelle organizzazioni complesse.
È ormai condiviso che la “costruzione” di una smart administration passa necessariamente per la progettazione di azioni di capacity building che comprendono le dimensioni caratterizzanti le amministrazioni pubbliche: le strutture e i processi, l’organizzazione, le infrastrutture e le persone. Le azioni per essere adeguatamente sviluppate devono anche intercettare i “fattori esterni” all’efficienza amministrativa, vale a dire gli attori e le dinamiche socioeconomiche che caratterizzano l’ambiente su cui le amministrazioni da migliorare svolgono il proprio mandato.
Questo significa ripensare la “formazione” per sviluppare metodologie in grado di stimolare le dinamiche di interazione tra tutti i soggetti rilevanti e di produrre la condivisione delle politiche su cui si sviluppano l’offerta e il rapporto della Pubblica Amministrazione con i cittadini e le imprese. Significa inoltre produrre strumenti e soluzioni che
possano determinare cambiamenti strutturali sui processi e sull’organizzazione.
La capacity building nella programmazione dei fondi europei 2014-2020
Gli elementi appena accennati hanno trovato piena traduzione nel nuovo assetto strategico e normativo che presiede al prossimo ciclo di programmazione 2014-2020.
In tale contesto, la capacità istituzionale e le condizionalità ex ante per il successo dell’intera strategia europea per la crescita costituiscono un obiettivo prioritario per molti
Stati membri dell’UE, tra cui l’Italia.
Le sfide ancora pressanti, dettate dalla necessità di migliorare l’ambiente per le imprese, di rendere efficaci le misure anticorruzione, di valorizzare le risorse e rendere la
Pubblica Amministrazione più trasparente, innovativa e vicina ai bisogni dei cittadini,
tracciano gli obiettivi del prossimo settennio per la realizzazione di una riforma concreta al servizio della crescita.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica, è impegnato su tale obiettivo, con un ruolo di
responsabilità primaria al servizio di un cambiamento che è atteso in tutte le aree del
Paese e a tutti i livelli dell’agire pubblico. La strategia messa a punto a tal fine prevede
un approccio integrato nell’utilizzo delle risorse finanziarie, volto a sostenere le competenze e a fornire gli strumenti utili al rafforzamento amministrativo, nell’ottica di accompagnare le riforme amministrative con l’innovazione offerta dalla crescita digitale e
di assicurare al contempo l’investimento nelle competenze funzionali all’accesso e alla
piena integrazione delle tecnologie nei processi gestionali.
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