© 2008 C. Malatesta Una esperienza pilota di welfare comunitario in

Una esperienza pilota di welfare comunitario in uno dei municipi del
Comune di Roma ad alta presenza di popolazione anziana
Carla Malatesta (Coop. Soc. Meta, Roma)
Il progetto sperimentale del “centro servizi per l’orientamento e il benessere del cittadino
anziano - viaTerninove”, inizia le sue attività nel maggio 2004, su affidamento in
convenzione (successivamente ad avviso pubblico) da parte del IX Municipio del
Comune di Roma alla Cooperativa Sociale META onlus, in attuazione del 1° Piano di
Zona Municipale 2003 (legge 328/2000).
Nel Piano di Zona veniva posta in evidenza la necessità di attivare interventi per
favorire l’abbattimento delle liste di attesa per l’assistenza domiciliare, attraverso “un
servizio di assistenza leggera per un numero elevato di utenza” nel quale sperimentare
soluzioni innovative per affrontare il problema più generale dell’aumento della domanda
sociale legata al progressivo invecchiamento della popolazione.
Contesto Territoriale: IX Municipio del Comune di Roma
Il contesto territoriale in cui è stato realizzato il progetto è emblematico per quanto
riguarda la composizione demografica: con i suoi 131.210 abitanti, risulta essere al 2°
posto nel Comune di Roma per presenza percentuale di cittadini anziani (32.391 unità
corrispondenti al 24,7% della popolazione residente, contro il 19,07% della media
cittadina) e tra quelli con un indice di vecchiaia più elevato (242, 8, mentre la media
cittadina è di 164,6)1.
Nel IX municipio sono attivi tutti i servizi sociali e di integrazione socio-sanitaria
dedicati alla popolazione anziana, omogeneamente presenti nella totalità dei municipi del
Comune di Roma: SAISA - assistenza domiciliare -, Centro Diurno - Unità Alzheimer e
Anziani Fragili -, servizio di Dimissioni Protette. Già all’avvio del primo progetto questa
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www.comune.roma.it Uff. Statistiche e censimenti - Annuario 2003
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offerta standard risulta però inadeguata a far fronte alla crescente e diversificata domanda
sociale dei numerosi anziani residenti.
Evidenza rafforzata da alcuni elementi di criticità emersi dall’analisi ex ante
sviluppata in sede progettuale presenti sia nel sistema complessivo, che nei singoli servizi
offerti. In particolare si evidenzia che:
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La limitatezza delle risorse economiche destinate alla spesa sociale non
permette di soddisfare la crescente domanda universalistica di aiuto;
la lista di attesa per i servizi domiciliari spesso contiene una generica domanda
di aiuto, che non trova sufficienti spazi e strumenti di accoglimento e di
decodifica strutturati, tali da orientare il ricorso ad interventi importanti come i
servizi domiciliari, solo dove realmente necessario;
i sistemi di presa in carico tradizionali risultano essere impostati su una forte
standardizzazione delle prestazioni,
a discapito della flessibilità e della
personalizzazione del progetto assistenziale;
l’assenza di interventi di sostegno e di accoglienza a bisogni sociali temporanei,
sia lievi che medio-gravi, determina una scarsa possibilità di intercettazione
della domanda prima dell’insorgere del disagio acuto e quindi di una reale
azione di prevenzione;
l’accesso ai servizi tradizionali avviene soprattutto nei casi in qualche modo
inseriti in una rete informale efficiente (tale da sapere dove e a chi chiedere
aiuto), mentre situazioni di grave esclusione sociale spesso approdano ai servizi
troppo tardi;
l’accesso ai più generali diritti di cittadinanza può risultare molto complesso per
le persone anziane, ma anche ai loro familiari che si trovano spesso a doversi
misurare da soli con i “labirinti della burocrazia”;
la difficoltà a sviluppare un’azione di sistema complessiva sia tra i servizi
tradizionali dell’area anziani che tra questi e i servizi sanitari, genera
frammentarietà e sovrapposizioni di interventi e di informazione;
la scarsa integrazione con altri attori pubblici e privati (associazionismo,
volontariato) non consente di ottimizzare le risorse e sviluppare una maggiore
efficacia/efficienza delle risposte possibili.
Il progetto
Da queste considerazioni è nato il progetto sperimentale del Centro Servizi la cui
finalità è quella di svolgere azioni di sostegno per la generalità della popolazione anziana
residente nel IX Municipio, soprattutto verso quei cittadini che per condizioni sociali,
economiche e sanitarie si trovano a rischio di esclusione. Azioni integrative e
complementari ai servizi tradizionali (assistenza leggera) che, attraverso lo sviluppo di
attività dirette, di rete e di ottimizzazione delle risorse pubbliche e private, mira a
differenziare e moltiplicare le possibilità di risposta alla domanda sociale.
Gli obiettivi generali del progetto possono essere riassunti in:
-
sviluppare una forte attività di prevenzione al disagio acuto
intercettare e accogliere un numero maggiore di richieste di aiuto
decodificare e monitorare una domanda sociale molto eterogenea
fornire a questa risposte meno standardizzate e più adeguate ai bisogni reali, in
un’ottica di ottimizzazione delle risorse disponibili
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Allo scopo di potenziare i servizi dedicati ai destinatari finali e produrre un sistema di
prevenzione al disagio risulta fondamentale sviluppare interazioni e processi di
comunicazione e collaborazione con il territorio nelle sue diverse articolazioni formali e
informali. Il focus del progetto viaTerninove è quindi posto sul lavoro di rete e di
prossimità rivolto al sistema-territorio nel suo complesso, per sviluppare un collegamento
forte con la rete locale dei servizi pubblici e privati; offrire un sostegno alle dimensioni
familiari e informali, di solidarietà e buon vicinato e, più in generale, favorire l’attivazione
di percorsi partecipativi della comunità locale.
Soggetti Coinvolti
I soggetti coinvolti in maniera diretta e spesso non formalizzata, risultano essere la totalità
delle risorse pubbliche (fortemente coinvolti i servizi ASL) e private presenti nel territorio
del IX Municipio ed altre a carattere cittadino. Il lavoro di rete costituisce pertanto, una
delle azioni costanti, basilari e strategiche del servizio, fondato su una continua
interrelazione tra le diverse risorse disponibili. E’ necessario per sviluppare sinergie per
incoraggiare l’emersione della domanda, la partecipazione diffusa e trovare possibili
risposte comuni. Questa modalità di intervento costituisce un modo di pensare il lavoro
sociale, che è parte integrante dell’approccio operativo. Il Centro Servizi, infatti, non si
concepisce come elemento autosufficiente e concluso nella prestazione, ma come parte o
nodo di scambio, il cui prodotto “orientato al cliente” è dato dai contributi parziali di ciascun
altro nodo, compresa l’attivazione e il rafforzamento delle reti sociali – familiari, amicali, di
buon vicinato e la presenza dei volontari.
Nel lavoro di rete verso le risorse territoriali il Centro Servizi:
stabilisce rapporti con uffici pubblici di attiguità progettuale e di interesse per le
problematiche dell’utenza (principalmente dell’area sanitaria - uffici ASL, ospedali di zona,
ecc. - Inps, Patronati, servizi comunali vari, uffici postali, ecc.) al fine di stabilire accordi e
forme di collaborazione operativa;
promuove rapporti con testimoni privilegiati (medici di base, esercenti, farmacisti, ecc.)
al fine di sviluppare una maggiore capacità di intercettazione delle situazioni di disagio
grave, verso le quali il centro interviene tempestivamente.
promuove collaborazioni e scambi con le parrocchie, i centri anziani, il volontariato e
l’associazionismo locale al fine di trovare forme di interazione operativa, nel rispetto della
“cultura” e dei mandati di ciascuna organizzazione;
coordina e raccorda le diverse figure (reti naturali e formali) che ruotano attorno all’utente
per evitare sovrapposizioni, ricomporre e armonizzare compiti e competenze in uno spirito di
scambio e di reciproca valorizzazione, a beneficio degli utenti/cittadini della comunità;
promuove e diffonde il progetto allo scopo di creare attenzione e una cultura di sensibilità
sociale verso la problematica degli anziani a rischio; accoglie proposte e realizza incontri
pubblici di approfondimento tematico, in sede in collaborazione con altri organismi del
territorio.
Attività
La complessità delle azioni del Centro Servizi possono essere riassunte in quattro
macroaree di intervento, tutte strettamente correlate e di reciproco rinforzo all’interno di un
unico processo operativo dinamico e variamente articolato.
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1. sportello di front line e porta sociale: Lo sportello di front line rappresenta il punto
di contatto con il territorio e l’utenza per informazioni, orientamento e counseling;
accesso diretto alla presa in carico per utenti autosegnalati e/o eterosegnalati; incontro
con la domanda sociale, accoglimento di segnalazioni, proposte e richieste. E’ uno
sportello specializzato in tematiche relative alla terza età, rivolto non solo ai destinatari
finali e ai loro familiari, ma anche un punto di riferimento per tutti i cittadini e
organizzazioni che vogliono segnalare situazioni problematiche di persone anziane. Un
punto di contatto che è parte integrante del sistema di welfare locale e che costituisce uno
dei
nodi municipali di ingresso al sistema territoriale dei servizi. Occorre infatti
specificare che le attività di “sportello” sono parte costitutiva della presa in carico leggera
e
non
vanno confuse con un semplice scambio informativo, quanto piuttosto
costituiscono una macrofunzione molto più complessa. E’ infatti lo “sportello” che accoglie
e decodifica la domanda, che avvia il processo di presa in carico (prima del Centro Servizi
prerogativa esclusiva del Servizio Sociale Municipale), che connette la domanda alle
risorse, che attiva collaborazioni, che invia e raccorda un circolo virtuoso di comunicazione
e scambio all’interno del territorio.
2. promozione della cittadinanza attiva: la metodologia utilizzata da viaTerninove punta
a favorire l’attivazione di percorsi partecipativi e di solidarietà. In tal senso è catalizzatore
di iniziative provenienti da organismi esterni al servizio, che trovano nel centro lo spazio
per offrire ulteriori possibilità di sostegno ai cittadini, non solo anziani. E’ il caso di gruppi di
auto-mutuo aiuto per il sostegno al lutto realizzati da un’associazione di volontariato,
gruppi di auto-mutuo aiuto per familiari di malati di Alzheimer, incontri di approfondimento
su tematiche relative alle problematiche dell’utenza o di carattere ludico e culturale (visite
guidate in città, laboratori, ecc.), spesso realizzate in collaborazione con tecnici di strutture
pubbliche o da cittadini esperti volontari, venuti in contatto con il Centro in vario modo. In
sintesi si può definire il Centro Servizi un laboratorio sociale che tende a generare e
sviluppare capitale sociale: questo aspetto costituisce l’ambizione ultima del progetto
sperimentale, perché ridefinisce il servizio sociale non tanto in termini di strutture e
prestazioni, quanto di processi interorganizzativi e fortemente relazionali.
3. back office e lavoro di rete: La complessità e l’articolazione delle attività del centro
richiedono un forte impegno di back office sia per attività dirette (tutto ciò che attiene alla
presa in carico) che indirette (lavoro di raccordo e di rete con le risorse territoriali e le reti
naturali), nonché tutte le attività di monitoraggio del servizio e di aggiornamento degli
strumenti di registrazione, implementazione e verifica.
Tutto il sistema del Centro Servizi è supportato da una Banca Dati Utenti realizzata ad
hoc, nella quale vengono raccolti i dati anagrafici e socio ambientali dei singoli utenti in
carico ai servizi all’area anziani municipale. Questi dati sono resi disponibili on line al
Segretariato Sociale e al Servizio Sociale Anziani del Municipio, per un monitoraggio e
verifica in tempo reale degli utenti in carico, delle loro caratteristiche e del flusso di utenza
tra i servizi, con il vantaggio di conoscere in maniera tempestiva l’utenza,
evitare
sovrapposizioni di intervento e promuovere un’azione di sistema d’area.
4. assistenza leggera Il servizio di Assistenza Leggera è una presa in carico differenziata
per livello di bisogno: dalla promozione dei diritti di cittadinanza all’utenza a rischio di
isolamento sociale. Si caratterizza come percorso assistenziale di tutela, attraverso
interventi diretti e di attivazione delle soluzioni/risorse possibili (dell’utente stesso, dei
familiari, dei servizi pubblici, del volontariato, ecc.), soprattutto verso quegli anziani che
presentano una particolare fragilità sociale. L’assistenza leggera si compone di attività
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variamente articolate nel tempo e nell’intensità,
attraverso progetti fortemente
individualizzati e condivisi con il S.S. Municipale, definiti sulla base della complessità e/o
problematicità del bisogno, delle specifiche necessità contingenti e della unicità e globalità
di ciascun utente. L’analisi del bisogno in relazione alle risorse dell’anziano determina la
maggiore o minore intensità di attivazione del centro servizi e la diretta o meno erogazione
di interventi:
Orientamento alla fruizione ed accesso a risorse e servizi e consulenze
specialistiche (sportello Caf e Patronato disponibili in sede)
Sostegno nelle piccole difficoltà della vita quotidiana
Monitoraggio telefonico e domiciliare
Attivazione, mediazione e sostegno alle reti di prossimità
Sostegno alla vita di relazione e promozione dell’agio
Attivazione e raccordo con servizi pubblici specialistici
accompagnamento e invio verso altri servizi d’area, territoriali e/o residenziali
Metodologia e ruolo dell’operatore sociale
Partendo dal concetto che l’obiettivo generale dei servizi alla persona è operare per “la
migliore possibile qualità della vita” dell’utente, la metodologia che caratterizza l’azione
del Centro servizi è la presa in carico dell’utente nella sua globalità. Ciò significa un
approccio fortemente personalizzato non riconducibile all’erogazione di
prestazioni
predefinite e standardizzate, quanto centrato sul processo messo in atto a partire dalla
storia personale di ciascun anziano. La metodologia adottata è di tipo sistemicorelazionale, con un forte orientamento al lavoro di prossimità e di rete, centrato sulle
risorse potenziali e disponibili sia dell’anziano che della comunità, in senso ampio. Nella
presa in carico globale si crea un modello relazionale circolare tra operatore, utente e
risorse, che vede nella valorizzazione dei legami naturali degli utenti e nel coinvolgimento
costante di tutti i soggetti che partecipano al processo di cura (utente stesso, familiari,
volontari, servizi pubblici, ecc.), le azioni prioritarie per la riuscita dell’intervento. Questa
modalità assume particolare rilievo nella dimensione locale dell’intervento sociale, in
quanto luogo di prossimità e di partecipazione estesa ai molti soggetti che producono e
gestiscono benessere. Presuppone un lavoro sulle potenzialità e sulla fiducia che le
risorse, se attivate e sostenute, possono moltiplicare le possibilità di risposta al disagio.
Nell’esperienza di viaTerninove questa metodologia ha ridisegnato il ruolo dell’operatore
sociale prefigurando uno specialista delle connessioni tra il sistema familiare e il sistema
dei servizi pubblici, di mercato e di volontariato, dove ciascun attore contribuisce a
soddisfare un aspetto del bisogno sempre più multidimensionale.
Il presupposto di fondo risiede nel fatto che l’operatore sociale “crede nella capacità di
azione dei suoi utenti, dei gruppi familiari e della comunità, li riconosce competenti,
riconosce l’esperienza degli altri attori e li sostiene nella messa in gioco”. (Folgheraiter,
F.,1999). E’ un approccio in cui l’operatore rappresenta la figura di coordinamento che
Malcom Payne (Payne, M., 1998) definisce “care manager”2 (gestore delle cure). Un
professionista come punto di riferimento per la rete di cure necessarie, che favorisce il
buon coordinamento delle risorse e degli interventi teso ad evitare sovrapposizioni,
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Diverso dal “case manager” (lo specialista dell’organizzazione delle risorse per l’assistenza alla persona)
teso a contenere i costi e creare delle risposte flessibili ai bisogni di assistenza, con un’attenzione particolare
alle necessità del sistema di protezione sociale prima che dell’utente finale.
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ricomporre e armonizzare compiti e competenze, a beneficio dell’utente finale e che
utilizza il principio metodologico dell’empowerment.
Gli operatori del Centro Servizi hanno fatto proprio questo riferimento concettuale
proponendosi come veicolo e nodo di comunicazione tra persone e servizi molto poco
abituati a parlare tra loro. Non rappresentano una figura di coordinamento autorevole per
ruolo istituzionale; lo sono in quanto costantemente presenti e ascoltanti. Profondi
conoscitori dei meccanismi organizzativi e istituzionali degli attori coinvolti nel processo
collettivo di presa in carico, capaci di mediare tra le diverse culture di intervento in gioco.
Un ruolo sempre meno di erogatore di prestazioni quanto di “regia di attivazione” delle
risorse possibili, nella consapevolezza di essere nodo di una rete e “agente di
connessione” volta a
favorire e sostenere un circolo virtuoso di partecipazione e
coesione sociale.
La qualità tra organizzazione e professionalità
In questi anni di esperienza viaTerninove ha sviluppato in itinere un peculiare modello di
intervento sociale, nel quale sono stati ridefiniti i tradizionali aspetti di presa in carico, di
modalità di accesso e di erogazione, spesso anche modificando alcuni presupposti
progettuali. Si tratta di processi flessibili e fortemente personalizzati, il cui punto di forza
risiede nella standardizzazione delle procedure di lavoro (con il supporto di strumenti
informatici) e nella costante condivisione e confronto metodologico interno all’equipe.
Se infatti il progetto individualizzato è svincolato da prestazioni predefinite, l’individuazione
dell’intervento più adatto a quel singolo caso è frutto della capacità di relazione, di lettura
del bisogno espresso, della creatività nell’individuare soluzioni all’interno di uno stesso
quadro metodologico di riferimento, da parte dell’operatore. La qualità dell’intervento e la
professionalità degli operatori coinvolti sono aspetti, infatti, strettamente connessi, saldati
insieme dall’essenza stessa del lavoro sociale che è costituito dal rapporto tra persone,
nel quale ciascuno mette in gioco parte di sé. La professionalità è quindi legata ad un
equilibrio dinamico tra competenze e abilità il cui risultato è una relazione efficace.
La ricerca della qualità, per la natura stessa del bene prodotto (immateriale e relazionale),
implica la possibilità di verificare in itinere, ed eventualmente modificare, i processi messi
in atto dal servizio e dagli operatori stessi. Questa capacità di miglioramento continuo
presuppone un atteggiamento riflessivo e disponibile al cambiamento procedurale
dell’organizzazione, ma anche personale dei singoli operatori.
Pertanto per un servizio di qualità, oltre a predisporre azioni tecniche gestionali efficienti,
l’organizzazione ha il compito di sostenere e curare il capitale sociale interno. Significa in
altre parole, riconoscere e valorizzare nel gruppo di lavoro la capacità riflessiva e di
cambiamento, in un clima di reciproca fiducia. Significa garantire spazi (riunioni di equipe e
supervisione esterna professionale) di condivisione e di confronto sullo stile personale,
sulle difficoltà e soluzioni, generando la possibilità di elaborare nuove modalità comuni che
favoriscano e restituiscano l’identità del servizio e il senso del proprio lavoro.
Risultati di sistema raggiunti
L’azione strategica del Centro Servizi ha sviluppato in questi anni un forte collegamento
con tutto il contesto locale, accreditandosi come punto di riferimento per tutte le
problematiche legate alla terza età. Un servizio dalle tempestive capacità di risposta, sia
verso gli utenti diretti e i loro familiari, che nei confronti delle segnalazioni e invii da parte di
altri servizi territoriali (medici di base, servizi ASL, parrocchie, ecc.). Ciò ha permesso una
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reale attività di prevenzione e la nascita di una cultura diffusa di attenzione e di
intercettazione delle situazioni più a rischio.
Inoltre, uno degli obiettivi più significativi raggiunti ha riguardato il superamento della
frammentarietà dei servizi municipali dell’area anziani, che oggi permette l’intercettazione
di un grande numero di utenti a rischio e il loro inserimento in un circuito di tutela
all’interno del quale l’anziano viene preso in carico e, laddove necessario, accompagnato
via via ai servizi più idonei per lo specifico stato di bisogno.
L’attivazione del Centro Servizi viaTerninove (dal maggio 2004) in una sintesi non
esaustiva ha prodotto:
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Azione di sistema: si è realizzata una forte strategia di integrazione tra Ente locale
e Ente gestore, attraverso la standardizzazione di processo e la banca dati on line,
permettendo il monitoraggio dei flussi dell’utenza ed evitato sovrapposizioni e
dispersioni di risorse. Una gestione integrata che ha reso possibile l’accoglimento
di una domanda multidimensionale, una presa in carico condivisa e accompagnata
all’interno del circuito complessivo dei servizi d’area, superando l’approccio alla
lettura del bisogno secondo categorie di risposte predeterminate dal sistema dei
servizi.
Ampliamento della capacità di accoglimento della domanda sociale: il numero
medio mensile degli anziani inseriti nei diversi Servizi Sociali del IX Municipio è
passato dai circa 210 dei soli servizi tradizionali, ai circa 650 con l’apertura del
Centro viaTerninove. Nell’anno 2007 il numero di utenti anziani complessivamente
intercettati dal Centro Servizi è stato di circa 900.
Contenimento della lista di attesa per l’accesso al servizio di assistenza
domiciliare: i tempi di accesso risultano ancora piuttosto lunghi (a causa della
scarsità e incertezza delle risorse economiche disponibili), ma è qualitativamente
diversa la tipologia degli anziani che ne fanno richiesta. Attraverso l’azione di
supporto alle situazioni a rischio e la conoscenza diretta dei casi, le liste sono
sgrossate da richieste di aiuto generiche, per le quali interviene il Centro Servizi,
ferma restando la possibilità per qualunque cittadino di richiedere autonomamente il
Servizio Domiciliare
Bibliografia
Donati, P., Folgheraiter, F. (a cura di), 1999, Gli operatori sociali nel welfare mix, Roma, Erickson
Payne, M., 1998, Case management e servizio sociale, Trento, Erickson
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