L`azienda come categoria concettuale
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L`azienda come categoria concettuale
L’ORGANIZZAZIONE, LA GESTIONE E LA RILEVAZIONE NELLE AZIENDE DI EROGAZIONE PUBBLICHE di Pina Puntillo 1. Premessa Le aziende di erogazione pubbliche sono rappresentate da tutte quelle unità che costituiscono il c.d. settore delle amministrazioni pubbliche.1 1 In Italia il carattere dello Stato e l’ideologia che lo definisce sono profondamente mutati nel corso del secolo appena trascorso. Nella seconda metà dell’ottocento prevaleva una forma di Stato liberale, modello di Stato in cui gran parte delle funzioni dell’apparato pubblico si limitava alla salvaguardia dei diritti fondamentali dei cittadini, intesi sia come diritti civili, che come diritti quali il diritto di proprietà, il diritto alla pacifica convivenza, e alla raccolta delle risorse finanziarie. Apparato di polizia e intendenza di finanza erano pertanto gli organi caratteristici dello Stato liberale. Già verso la fine dell’ottocento questa immagine dello Stato cominciava ad essere superata, e la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, con un processo lento all’inizio, ma costante ed accelerato poi, faceva sentire il suo peso in settori quali l’istruzione, la cura e la prevenzione delle malattie, l’assistenza e le assicurazioni sociali, gli alloggi. Se a ciò si aggiunge la cura dei sistemi di trasporto e l’incremento di attività del settore dei lavori pubblici, ci si può rendere conto come lo “Stato del benessere” o “Stato assistenziale” o come dicono gli anglosassoni, il “Welfare State” (espressione con cui si designa un modello di Stato che mira a garantire ai suoi cittadini non solo il godimento dei diritti fondamentali ma anche e soprattutto certi livelli di stile di vita o di “benessere”) comporti una moltiplicazione della PUBBLICA AMMINISTRAZIONE sia in termini di personale che di risorse finanziarie. Infine nel periodo della grande crisi del ’29 si configura un modello di Stato detto “economico”, caratterizzato dal fatto che la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE si assume, affianco agli altri, il compito di guidare e programmare il modo sistematico l’economia della nazione. Lo Stato cioè non si arresta di fronte al settore produttivo, considerato in precedenza regno dell’iniziativa privata, ma agisce a fianco dei produttori privati o addirittura si sostituisce ad essi laddove lo ritiene necessario. La situazione ai giorni nostri si configura però in maniera diversa rispetto a quella che ha visto nascere ed espandersi il modello di Stato detto “economico”. Il contesto economico, sociale e politico è sicuramente molto complesso, di natura internazionale a causa dei processi di globalizzazione in atto. Ebbene, l’amministrazione pubblica italiana ha reagito a tale complessità ponendo in essere processi di privatizzazione da un lato, e processi di aziendalizzazione delle strutture e degli istituti pubblici dall’altro. La privatizzazione può essere definita come “il trasferimento della responsabilità di attività e/o servizi dal settore pubblico a quello privato”, e può avvenire attraverso varie modalità, dalla vendita alla stipulazione di accordi contrattuali, a tutta una serie di altri meccanismi. Se i processi di privatizzazione sono ormai nella fase conclusiva della loro realizzazione, i processi di aziendalizzazione sono decisamente in itinere, sebbene si osserva una realtà differente nel paese, nel senso che in diverse realtà pubbliche, per lo più locali, le leggi in materia sono state applicate nel senso profondo della loro ratio, 1 Per pubblica amministrazione (PUBBLICA AMMINISTRAZIONE) deve intendersi, secondo una definizione formalistica, l’apparato di uomini e mezzi diretto a realizzare fini pubblici, cioè fini della collettività. Secondo una definizione che, invece privilegia le funzioni economiche e politiche degli uffici amministrativi, la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE può essere definita: - in termini funzionali, come il procedimento di messa in esecuzione di norme, ovvero di traduzione di regole in decisioni specifiche, per casi singoli; - in termini strutturali, come gli apparati di cui si avvale il governo per esercitare la funzione di cui sopra.2 Carattere comune a tutte le unità che costituiscono la PUBBLICA AMMINISTRAZIONE è la realizzazione di beni e servizi non destinati alla vendita, ma rivolti ad un consumo collettivo con obiettivi di riequilibrio e ridistribuzione della ricchezza. Beni e servizi pubblici rispondono a generali caratteri di utilità primaria, di interesse generale e di non conveniente attuazione da parte di singole aziende familiari. A differenza dei beni e servizi privati, che sono perfettamente divisibili, quelli pubblici sono indivisibili in unità di vendita e quindi anche nel consumo: una volta prodotti possono essere simultaneamente goduti da tutti, nel senso che quando qualcuno ne fa consumo non sottrae necessariamente unità al consumo di altri3 Le aziende della PUBBLICA AMMINISTRAZIONE hanno per compito primo ed essenziale soddisfare i bisogni pubblici, procacciandosi i mezzi necessari mediante contributi diretti o indiretti a carico della medesima collettività o mediante scambi di prestazioni e controprestazioni.4 In altri termini, si può affermare che l’azienda di erogazione pubblica si caratterizza per le seguenti specificità: - espressione di interessi generali e orientamento a soddisfare bisogni collettivi; - esercizio di una potestà normativa e coercitiva nel rispetto degli ordinamenti formali; - estensione della ragion d’essere al di là dell’aspetto economico e produttivo. in molte altre realtà (soprattutto in quelle di più piccole dimensioni) il cambiamento non si è ancora del tutto realizzato, anche perché alla base delle riforme avviate si pone una rivoluzione di tipo culturale, che, evidentemente, in quanto tale necessita di tempi lunghi 2 PETERS, The politics of Bureaucracy. 3 CAFFERATA, Pubblico e Privato nel sistema delle imprese. 4 ONIDA, op. cit. 2 Secondo questa impostazione5 si è di fronte ad un’ azienda pubblica quando un soggetto qualificabile come istituto in base ai caratteri generali, avente personalità giuridica pubblica o privata, o anche privo di personalità giuridica, viene posto in essere con il principale e fondamentale fine di offrire “beni pubblici” e di soddisfare, quindi, bisogni di carattere generale. Sono, di conseguenza, pubblici quegli istituti posti in essere ed operanti come espressione di interessi generali, estesi per lo più a intere comunità territoriali. L’amministrazione dell’istituto pubblico richiede, di conseguenza, una grande attenzione e sensibilità agli aspetti formali e relativi al corretto esercizio delle potestà e della coercizione. L’istituto pubblico, inoltre, partecipa attivamente nel dare “espressione politica” alla comunità sociale. Ciò ha importanti riflessi sul modo in cui l’ente può impostare la propria identità, sviluppando l’originaria ragione di esistenza fino ad acquisire, mantenere e sviluppare la legittimazione sociale.6 L’azienda pubblica, in altri termini, non produce soltanto servizi e interventi di rilevanza economica, ma sviluppa altresì simboli, promuove e diffonde valori, esprime il senso di una comunità e, di conseguenza, il funzionamento dell’istituto pubblico non può essere compreso senza integrare nell’analisi questo aspetto accanto all’analisi propriamente economica. 2. La gestione delle aziende di erogazione pubbliche L’oggetto caratteristico delle aziende di erogazione pubbliche è la diretta soddisfazione, mediante consumo o uso di ricchezza, dei bisogni della collettività. L’attività dell’azienda pubblica, analizzata secondo il profilo tecnicoeconomico, si realizza attraverso la combinazione di una serie di elementi, o fattori della produzione i quali, combinandosi tra loro, la contraddistinguono e ne segnano la specifica individualità Tali fattori sono, in termini generali, riconducibili a materiali e servizi, beni strumentali, lavoro umano e denaro, dalla loro combinazione dipende l’operatività del sistema, la sua capacità di realizzare l’equilibrio economico a valere nel tempo, il raggiungimento di obiettivi e finalità. Nell’esaminare, pertanto, la struttura ed il funzionamento delle aziende pubbliche accanto agli aspetti propriamente economici e comuni a qualsiasi tipo di azienda, non si può prescindere dalle caratteristiche proprie degli stessi e dalle finalità che essi devono comunque perseguire. 5ANSELMI, VOLPATO, (a cura di), Il Management nell’area pubblica. 6ANSELMI, VOLPATO, (a cura di), op. cit. 3 La gestione, anche nell’azienda pubblica, si realizza attraverso la combinazione dei fattori nella realizzazione dei processi produttivi. Si perviene così alla produzione dei servizi, utilizzati dapprima nella stessa azienda e quindi inseriti in ulteriori processi per giungere alla produzione di quei servizi in grado di soddisfare direttamente le esigenze degli utenti, ossia i cittadini, i quali rappresentano i consumatori di questo specifico tipo aziendale. In sostanza, anche nelle aziende pubbliche il processo di produzione può essere scomposto nelle seguenti fasi: - acquisto; - trasformazione; - produzione; - collocamento. Si rendono, tuttavia, necessarie delle precisazioni. Innanzitutto, in tale contesto, si preferisce utilizzare il termine “collocamento” piuttosto che “vendita”, in quanto nella maggior parte dei casi la predisposizione dei servizi e la successiva utilizzazione da parte dei consumatori non si realizza secondo le regole proprie del mercato, ma secondo forme e modalità che l’ente stesso determina, e non sempre liberamente. Si potrà così verificare che il collocamento debba essere gratuito.7 In altri casi il collocamento avviene solo parzialmente a pagamento, attraverso l’applicazione di apposite tariffe.8 In altri casi, invece, avviene a pagamento, sulla base di tariffe predeterminate realizzandosi, in tal modo, un avvicinamento al mercato, sia pur quello monopolistico. Occorre, infine, precisare che i bisogni che le aziende pubbliche devono spesso soddisfare non sono riconducibili ad una remunerazione attesa, ma ad esigenze della vita sociale quali la sicurezza, l’istruzione, l’assistenza sanitaria, lo sviluppo economico, e così via. La mancanza, in questi casi, di una grandezza idonea a darne una visione unitaria esprimibile in termini quantitativi, non comporta anche l’impossibilità di verificare i risultati dell’azienda, implica piuttosto che gli stessi vadano opportunamente ricercati. La gestione delle aziende di erogazione pubbliche presenta, nell’aspetto economico proventi e spese di esercizio e relativi risultati netti (aumenti o diminuzioni di patrimonio netto, derivanti dalla gestione); e nell’aspetto monetario, entrate e uscite relative sia ai proventi e alle spese di cui sopra, 7Si pensi, a tal proposito, ai servizi istituzionali di particolare valore sociale. 8 Anche in tale fattispecie è ravvisabile una finalità sociale, in quanto la contribuzione è spesso legata alle condizioni economiche del cittadino - consumatore. 4 sia agli investimenti o ai disinvestimento patrimoniali e alle variazioni di debiti o di crediti di ogni specie.9 Le uscite delle aziende di erogazione pubbliche sono connesse alle spese per il soddisfacimento dei bisogni pubblici, alle spese per la gestione del patrimonio, ai costi di amministrazione e agli oneri tributari. Le entrate rappresentano le fonti di finanziamento di queste aziende; si tratta di fonti proprie e di fonti derivate. Le fonti di finanziamento proprie sono rappresentate dai tributi, da proventi vari e da redditi provenienti dalla gestione patrimoniale; si dicono proprie perché autogenerate dall’azienda attraverso la propria attività amministrativa oppure attraverso la gestione patrimoniale. I tributi rappresentano un prelievo coattivo di ricchezza nei confronti dei soggetti che usufruiscono dei beni e servizi pubblici generalmente a consumo congiunto. I proventi vari sono rappresentati dal prezzo pagato per determinati servizi. L’evoluzione dell’intervento pubblico si è caratterizzato anche per la produzione in misura crescente di beni di carattere privato sul piano tecnico, ma resi pubblici per scelta politica o sociale. In relazione a tali beni è possibile applicare un corrispettivo diretto della cessione, in forma di prezzo politico, solitamente inferiore al costo di produzione.10 Sono altresì fonti di finanziamento proprie i redditi derivanti dalla gestione patrimoniale, come quelli provenienti dalla proprietà di titoli mobiliari o da operazioni inerenti il proprio patrimonio. Le fonti derivate sono rappresentate da entrate di origine esterna acquisite a titolo di trasferimento e di indebitamento. I trasferimenti provengono da altre aziende di erogazione pubbliche di ordine e dimensione superiori (tipicamente lo Stato trasferisce risorse alle regioni, e agli enti locali). L’indebitamento è una fonte a cui l’azienda ricorre per finanziare i c.d. “investimenti sociali”, ovvero infrastrutture di varia natura (scuole, strade, ponti, ecc.) destinate al soddisfacimento di bisogni collettivi per periodi di tempo lunghi. Con il ricorso al prestito infatti si realizza una distribuzione del sacrificio economico su tutte le generazioni che godono della utilità delle infrastrutture tramite la quota di rimborso del prestito.11 Quanto maggiore è l’entità delle fonti di finanziamento proprie rispetto a quelle derivate, tanto più alto è il grado di autonomia dell’azienda, e le relazioni che si instaurano fra le aziende di vario ordine tendono verso un modello di finanza decentrata o autonoma. Tale modello si basa sull’assunto che ad ogni livello di governo debba essere riconosciuta l’autonomia e la responsabilità di ricercare un proprio equilibrio 9 ONIDA, op. cit 10 BORGONOVI, Principi e Sistemi Aziendali per le Amministrazioni Pubbliche. 11 BORGONOVI, op. cit. 5 economico attraverso autonome scelte sui tributi, sui prezzi dei servizi, sull’uso del patrimonio e anche sul ricorso al prestito12. Nei sistemi in cui le fonti di finanziamento derivate, costituite per lo più dai trasferimenti, ovvero erogazioni di capitale da parte dello Stato, rappresentano la gran parte delle risorse dell’azienda di erogazione pubblica, ci si trova di fronte un modello di finanza accentrata o derivata. Si tratta di un sistema in cui prevale un modello di Stato unitario, dove le scelte relative ai tributi, ai prezzi dei servizi, al ricorso al mercato, allo smobilizzo el patrimonio, sono attribuite ai massimi livelli di governo. Sia il modello di finanza derivata che quello di finanza autonoma presentano vantaggi e svantaggi. Il modello di finanza derivata presenta il vantaggio di realizzare un maggior coordinamento del sistema tributario del paese e quindi una politica fiscale più organica e strumentale alla politica economica generale. Lo svantaggio più evidente del modello accentrato è la scarsa autonomia e, conseguentemente, la scarsa responsabilità delle aziende che ricevono i finanziamenti, rispetto ai risultati della loro gestione. Il modello decentrato si pone evidentemente alla base di un decentramento amministrativo o di funzioni, e risulta caratterizzato da una corrispondenza fra equilibrio economico e sopravvivenza dell’azienda, oltre che da una maggiore flessibilità in termini gestionali dell’azienda stessa e maggiori livelli di competizione fra aziende appartenenti al medesimo ambito territoriale o sistema socio-economico. L’Italia, negli anni settanta e ottanta del secolo scorso, è stata caratterizzata da un modello di finanza accentrata, mentre a partire dagli anni novanta sono state poste in essere diverse riforme tutte tendenti ad un modello di finanza decentrata. A tutt’oggi si può affermare che il modello di finanza pubblico italiano sia un modello misto non essendo ancora stato completato il processo di federalismo fiscale necessario per parlare di finanza decentrata o autonoma. Le aziende di erogazione pubbliche si caratterizzano per alcuni fattori che sono peculiari di questa tipologia di azienda13, che ne condizionano la gestione, in termini di svolgimento e di risultati, e che la differenziano notevolmente rispetto alla impresa. Molte di queste prerogative traggono origine da fattori quali la “logica dell’interesse generale” e la “mancanza del fine di lucro”, che sono insiti nella natura delle aziende di erogazione pubbliche, cioè che ne giustificano l’esistenza stessa. Un primo aspetto peculiare riguarda la natura profondamente eterogenea dei “prodotti” dell’attività svolta: emanazioni di leggi e di atti 12 BORGONOVI, op. cit. 13 BORGONOVI, op. cit. 6 amministrativi, come certificati, autorizzazioni ecc.; beni collettivi, tipicamente servizi, per i quali manca una vera e propria funzione di domanda e una qualche forma di concorrenza diretta, il che determina minori incentivi a perseguire l’efficienza. Questi prodotti sono generalmente ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) il che non permette di misurare il valore dell’output ceduto. La mancanza dello scambio di mercato tende a generare un’ulteriore caratteristica della gestione delle aziende pubbliche di erogazione, rappresentata dalla formalizzazione dell’attività amministrativa, nel senso che l’attività di queste aziende deve svolgersi rispettando procedure formali di amministrazione, pareri vincolanti o facoltativi, controlli preventivi di legittimità o di merito (ridotti sensibilmente da un punto di vista quantitativo dalla riforma dei controlli della Corte dei Conti e dell’organo di controllo delle autonomie locali). Tale caratteristica determina la focalizzazione dell’attenzione sul rapporto decisione-atto formale e non sulla sequenza informazionedecisione-risultato. D’altro canto, i controlli di legittimità formale trovano la loro ragione di esistenza in quella sorta di equità sociale che deve essere garantita nell’erogazione dei servizi, ma che non assicura assolutamente la funzionalità aziendale, ossia la capacità di produrre beni in quantità e qualità corrispondenti ai bisogni della collettività di riferimento con il minor impiego di risorse. Nelle aziende private la legittimazione a decidere sulla produzione trasferimento distribuzione consumo della ricchezza deriva dalla titolarità del diritto di proprietà, dalla diretta assunzione del rischio. Nelle aziende pubbliche la legittimazione a decidere su produzione trasferimento, distribuzione e consumo della ricchezza deriva dal consenso ricevuto tramite il voto, o tramite altra forma di delega, da parte della popolazione o deriva da un “potere sovraordinato” ad essi riconosciuto dal sistema politico-istituzionale. L’individuazione del soggetto economico, ossia della persona o del gruppo di persone che detiene il supremo potere volitivo e che delinea gli indirizzi strategici della gestione nel tempo, è compito alquanto difficile nelle aziende pubbliche di erogazione, rispetto alle aziende di produzione, poiché è difficile riconoscere in queste aziende chi esercita il supremo potere volitivo, a causa della confusione ed incertezza che si riscontra nel definire gli ambiti di competenza dei diversi membri (sebbene il principio di separazione dei poteri fra organi politici e organi amministrativi attuato dal decreto n. 29/93 sia in tal senso chiarificatore). In linea generale, in una azienda di erogazione pubblica il soggetto economico è rappresentato da una coalizione di persone nominate da 7 organismi pubblici e rappresentative sia delle forze politiche che dei ruoli di comando della struttura amministrativa della azienda a cui si riferisce. Ne deriva che assumono particolare importanza le influenze politiche, nel senso che le amministrazioni e i funzionari sono in sottordine al potere pubblico (inteso come il complesso delle persone che traggono la loro legittimità da un procedimento elettorale), e pertanto la loro gestione reca necessariamente l’impronta delle tendenze e dei vincoli di tale potere. Infatti molto spesso il potere decisionale nelle aziende di erogazione pubblica viene usato come strumento per scambiare razionalità economica con consenso politico. Il processo decisionale nelle aziende di produzione private è solitamente finalizzato alla massimizzazione del risultato economico. A tal fine l’azienda effettua una analisi ambientale tesa ad individuare le minacce e le opportunità provenienti dall’ambiente in generale e dall’arena competitiva in particolare, una correlata analisi dei punti di forza e dei punti di debolezza dell’azienda stessa e quindi procede a definire quelle che sono le strategie e i programmi operativi attraverso cui raggiungere le finalità che si è posta. Ciò che differenzia fortemente le aziende pubbliche da quelle private è la logica utilizzata nel prendere le decisioni. Se nelle aziende private la scelte si compiono sulla base della convenienza economica, nelle aziende pubbliche l’erogazione dei servizi non viene determinata dal medesimo parametro, in quanto esiste un obbligo per l’azienda pubblica (sancito da leggi) di erogare il servizio indistintamente a tutti i cittadini che ne hanno diritto, indipendentemente dalla convenienza economica ad erogarlo. Nelle aziende di erogazione pubbliche le decisioni sono perciò finalizzate alla massimizzazione del benessere della collettività o di parte di essa, nei limiti delle risorse a disposizione. Si può pertanto osservare che il sistema decisionale dell’azienda pubblica è essenzialmente, influenzato sia da fattori esterni, ambientali ed istituzionali, e sia da fattori interni, organizzativi e gestionali. In particolare, tra i fattori condizionanti esterni, occorre ricordare i vincoli istituzionali, ovvero l'insieme delle normative che regolano il funzionamento di ogni Pubblica Amministrazione e ne determinano le funzioni e i rapporti con gli operatori, sia pubblici che privati. Riguardo, invece, ai fattori interni, appare di rilievo la circostanza che nelle P. A. si abbia la compresenza di due funzioni: quella politica e quella amministrativa, spettando alla prima la determinazione dei fini da perseguire e alla seconda l'indicazione dei mezzi per il loro conseguimento. Alla prima funzione sono deputati gli amministratori di 8 nomina politica, alla seconda la struttura burocratica. Tuttavia, questa demarcazione nella pratica non è altrettanto agevole. In sostanza, si produce una situazione in cui gli intendimenti del soggetto decisionale politico, esprimenti una desiderata situazione di fatto futura, passano dallo stato di mere aspirazioni a quello di reali obiettivi per l’azienda pubblica solo quando sono adottate efficaci politiche ed assegnate adeguate risorse. Ma tali compiti sono prerogative della struttura burocratica e, in particolare, dell’alta direzione amministrativa. Quest’ultima componente gestisce in prima persona l’analisi dei problemi destinati a diventare oggetto dell’attività di pianificazione, “filtrando” tra le molteplici finalità di intervento e stabilendo dei confini entro i quali viene svolta la definizione degli obiettivi. Quanto più intensa è questa azione di filtro tanto più viene svuotata la funzione decisionale del soggetto politico. La frattura fra momento decisionale e momento attuativo si rende più manifesta se si considera che l’organo politico ha un mandato temporalmente limitato, mentre l’organo burocratico, generalmente, è un prestatore d’opera a tempo indeterminato. Questo fa sì che nel burocrate si sviluppi un senso di “appartenenza” all’amministrazione, ovvero una chiara identificazione dell’uomo con la struttura. Pertanto se i politici in carica non condividono un progetto propugnato dalla burocrazia, quest’ultima può aspettare la scadenza del mandato degli amministratori e sottoporre il progetto ai loro successori. D’altra parte, se l’organo di amministrazione persegue una strategia che la burocrazia non condivide, quest’ultima può ricorrere a forme di ostruzionismo nell’attesa che la futura amministrazione modifichi la linea di condotta dell’organizzazione. È evidente che in questa situazione il processo decisorio ne risulta fortemente irrigidito, implicando tempi lunghi per l’adozione e per la successiva attuazione delle scelte, in palese contrasto con le caratteristiche di dinamismo ed elasticità che qualsiasi unità economica deve possedere per poter convenientemente operare nell’ambiente. Condizionamenti alla gestione dell’azienda di erogazione pubblica derivano dalla interdipendenza delle loro azioni, dovuta al fatto che ciascuna delle aziende pubbliche di un Paese costituisce un complesso distinto ma integrato in un’organizzazione più vasta che è lo Stato, il che implica che per quanto le amministrazioni delle singole aziende possano essere specializzate, le loro azioni interferiranno largamente14. Ed ancora è da menzionare la particolare posizione in cui si trovano le aziende 14 GIBERT, Management pubblico, management del potere pubblico, in Problemi di Amministrazione Pubblica, n. 3/87 9 pubbliche nei confronti del diritto. Infatti, nella maggior parte dei casi, il sistema giuridico impone al gestore pubblico dei vincoli che possono rendere le sue azioni e decisioni diverse da quelle che sarebbero in un regime privo di tali costrizioni. Nelle aziende pubbliche è sicuramente peculiare la forma organizzativa prevalente, che è quella burocratica. Secondo Max Weber la burocrazia risponde alla necessità di costruire una struttura organizzativa tesa al raggiungimento di determinati obiettivi la cui realizzazione è tanto più efficiente quanto più vengono eliminate le arbitrarietà e le occasioni di conflitto nelle relazioni interpersonali e nei rapporti tra i gruppi sociali, e ciò è reso possibile controllando l’organizzazione attraverso regole e procedure che favoriscono l’imparzialità, l’affidabilità e la prevedibilità del comportamento. Il modello burocratico pertanto prevede: una rigida ripartizione (mediante norme) dei compiti, delle autorità e delle risorse tra i singoli membri dell’organizzazione; il coordinamento del lavoro dei singoli e dei gruppi mediante il meccanismo dell’autorità gerarchica, per cui il “superiore” ha il diritto di dire al dipendente cosa deve fare. Da tale impostazione derivano alcune conseguenze quali, ad esempio, la prevalenza di canali di comunicazione verticali (che vanno cioè dal vertice al basso e viceversa, ma che non collegano unità o individui posti sullo stesso livello), la scarsa elasticità e capacità di mutamento, il centralismo o verticismo, ed il rischio che le procedure, interiorizzate dagli operatori, si trasformino da strumento in finalità. Gli ordinamenti burocratici inoltre troppo spesso invecchiano anche a causa della pigrizia mentale dei funzionari che non solo si rifugiano nel formalismo per evitare responsabilità, ma rifuggono anche dalle innovazioni per non disturbare interessi precostituiti. Per questo accade spesso che il nuovo si aggiunge al vecchio, piuttosto che sostituirlo, determinando disarmonie nel complesso dell’organizzazione. Conseguenza di questo modello organizzativo è il ruolo dei dirigenti, il cui operato è completamente avulso da un sistema di responsabilità delle loro azioni. A dire il vero il legislatore ha operato una chiara e puntuale opera di riforma delle competenze dei politici e di quelle dei dirigenti, introducendo sistemi premianti legati ai livelli di performance raggiunti. Tuttavia, nella realtà, la possibilità di mantenere in vita talune gestioni deficitarie (giustificando le relative perdite da motivi di socialità) e l’interferenza di natura politica, fanno sì che l’eliminazione di dirigenti inefficienti sia scarsamente attiva. 10 4. Il sistema delle rilevazioni nelle aziende di erogazione pubbliche Nelle aziende di erogazione pubbliche il sistema delle rilevazioni non si limita ad evidenziare il complesso “sistema dei valori” generati dalla gestione, ma assume la funzione principale di strumento per regolare il rapporto tra gli organi aziendali. L’origine di tale funzione risale alla nascita dello Stato moderno, nel quale si riconoscono al popolo poteri autonomi rispetto al sovrano, e si manifesta la necessità di subordinare il prelievo fiscale e la destinazione delle risorse così raccolte al preventivo consenso del popolo. Si qualifica così la funzione autorizzativa del sistema delle rilevazioni dell’azienda pubblica come strumento di regolazione tra popolo e suoi rappresentanti o tra questi e gli amministratori della cosa pubblica15. La funzione autorizzativa e le conseguenti esigenze di informativa esterna hanno imposto di dare rilevanza alle rilevazioni preventive. Il sistema delle rilevazioni si presenta articolato su tre livelli: - sintesi a preventivo dei valori che rappresentano la gestione futura (bilancio); - rilevazione delle operazioni durante il periodo (gestione del bilancio); - sintesi di fine esercizio (rendiconto). Sintesi a preventivo Prima di analizzare con più dettaglio i tre livelli del sistema delle rilevazioni si deve subito sottolineare una differenza tra la contabilità d’impresa, nell’ambito della quale il termine bilancio, senza aggettivazione, viene riferito ai bilanci consuntivi, e la contabilità pubblica, nell’ambito della quale invece il termine bilancio, senza aggettivazione, viene riferito ai bilanci preventivi. Bisogna altresì premettere che il bilancio delle aziende pubbliche costituisce una sintesi delle sole variazioni monetarie (entrate e uscite) e che, nella prassi corrente, tale sintesi viene definita come “bilancio finanziario”. Infatti la gestione della gran parte delle aziende pubbliche di erogazione è incentrata soprattutto sull’aspetto finanziario e sull’aspetto patrimoniale. In particolare dei tre aspetti che solitamente caratterizzano la gestione delle aziende in generale (aspetto finanziario, aspetto economico, e aspetto patrimoniale) nelle aziende di erogazione è l’aspetto finanziario, cioè quello che esamina le entrate e le uscite, l’aspetto che assume maggiore importanza, in quanto ad esso è connessa la fondamentale funzione di autorizzazione dell’acquisizione delle entrate e dell’erogazione delle spese che qualifica la gestione in queste aziende. 15 BORGONOVI, op. cit. 11 La dimensione finanziaria della gestione consiste nell’acquisizione dei mezzi finanziari e nel loro impiego per l’acquisizione dei fattori produttivi che consentono lo svolgimento della gestione stessa16. Un principio fondamentale di gestione di queste aziende prevede che al totale delle entrate (risorse finanziarie disponibili) debba corrispondere il totale delle spese (spese è un termine utilizzato come sinonimo di uscite), non essendo ammissibile una differenza negativa o positiva. Ciò che si pone subito in evidenza è il diverso ruolo e la diversa struttura che assume il bilancio nelle imprese rispetto alle aziende pubbliche. Nelle imprese il bilancio ha la natura di consuntivo, per cui viene redatto alla fine dell’esercizio con lo scopo di dimostrare la consistenza del patrimonio e il risultato economico conseguito nell’esercizio. Il bilancio consuntivo ha contenuto patrimoniale economico e finanziario che scaturisce dai vari prospetti che lo compongono, è redatto secondo criteri di competenza economica ed è uno strumento di comunicazione e di informazione sull’attività svolta dall’azienda. Nelle aziende di erogazione pubblica le sintesi a preventivo sono costituite da bilanci preventivi che possono riferirsi ad un arco di tempo pluriennale (e si parla in questo caso di bilancio pluriennale) oppure annuale. Da un punto di vista formale i bilanci preventivi (o di previsione) si configurano come prospetti contabili indicanti l’ammontare presumibile delle entrate che avverranno in un determinato periodo futuro e le spese che, durante lo stesso periodo, l’azienda affronterà17. Il preventivo assume perciò valore programmatico in ordine alle azioni dia svolgere nel periodo di tempo al quale si riferisce ed ha come scopo principale quello di fissare i limiti di spesa oltre i quali gli amministratori non possono spingersi. In tal senso si dice che lo stanziamento (ovvero l’assegnazione di risorse in bilancio) rappresenta autorizzazione e limite di spesa. I bilanci preventivi sono uno strumento di controllo antecedente di merito con il quale gli organi volitivi “autorizzano” gli organi amministrativi a riscuotere le entrate e a pagare le spese entro i limiti indicati nel bilancio stesso. Il bilancio pluriennale si qualifica come prodotto del processo di pianificazione strategica, mentre il bilancio di previsione annuale 16 Il legislatore italiano in realtà ha introdotto, per lo Stato, per gli enti locali e per le aziende sanitarie, il concetto di contabilità economica. Tuttavia, fatta eccezione per le aziende sanitarie, i vantaggi derivanti dall’adozione della contabilità economica non sono ancora così evidenti, perché, a parere di chi scrive, il sistema autorizzatorio rimane legato alle rilevazioni di natura finanziaria. 17 MAZZOLENI, Aspetti metodologici e tecnici del sistema di rilevazione negli enti pubblici, in BORGONOVI (a cura di), Introduzione all’economia delle amministrazioni pubbliche. 12 rappresenta l'unità di base del processo di pianificazione operativa, sintetizzando le scelte in ordine all'acquisizione e all'impiego di risorse nell'impiego annuale, e quindi fissando "obiettivi intermedi" strumentali al raggiungimento degli obiettivi strategici18. Il bilancio pluriennale vero e proprio rappresenta la parte contabile in cui sono descritti i flussi delle fonti e degli impieghi finanziari programmati per raggiungere i propri obiettivi pluriennali. Il bilancio di previsione annuale è volto a conseguire l'articolazione di breve periodo del bilancio pluriennale; in particolare, con il bilancio preventivo si stabiliscono gli obiettivi di breve termine in coerenza con gli obiettivi strategici fissati per il lungo periodo e si ricercano le fonti di finanziamento dei programmi e dei progetti che sottendono tali obiettivi. Esso è, quindi, strumento di pianificazione operativa dal momento che soltanto i programmi e i progetti in esso contenuti potranno essere realizzati,19 ed inoltre permette di esprimere la volontà di allocazione delle risorse. Concludendo si può affermare che il bilancio preventivo svolge essenzialmente tre funzioni: - funzione autorizzatoria, in quanto, attraverso l'approvazione di questo documento, l'organo volitivo autorizza l'organo esecutivo a svolgere la gestione, ovvero ad attivare le fasi gestionali che portano alla riscossione delle entrate e ai pagamenti delle spese; - funzione politica, atteso che il bilancio deriva il ruolo di strumento politico dall'esistenza di interessi sociali divergenti e si manifesta attraverso la scelta degli obiettivi sociali da perseguire. Tali scelte sono compiute dall'organo politico, che è anche l'organo elettivo, e quindi l'organo che rappresenta gli interessi della collettività che lo ha eletto; - funzione di guida, visto che è lo strumento con cui l'organo volitivo assegna all'organo esecutivo gli obiettivi da perseguire in un dato esercizio. Questo documento contiene pertanto gli indirizzi che si vogliono assegnare all'ente nel quadro dello sviluppo socioeconomico della collettività. Infatti, autorizzare una spesa piuttosto che un'altra significa dare priorità ad una esigenza ed indirizzare l'attività dell'ente verso tale esigenza. L’approvazione del bilancio è un processo fondamentale sia da un punto di vista politico che contabile. 18 GIOVANNELLI, La programmazione di bilancio come "guida" del Comune, in ANSELMI (a cura di), op. cit. 19 Ciò in virtù del principio generale in base al quale possono essere sostenute solo le spese iscritte in bilancio. 13 Da un punto di vista contabile, perché sta alla base del procedimento finanziario di acquisizione ed erogazione dei mezzi necessari per il soddisfacimento dei bisogni pubblici. Da un punto di vista politico, perché l’enunciazione contabile del bilancio è l’espressione di una scelta di natura politica, è cioè la trascrizione in termini contabili dell’indirizzo e del programma politico che l’azienda si è data. Gestione del bilancio Per gestione del bilancio si intende quel complesso di atti e procedimenti diretti a realizzare i movimenti finanziari relativi alle entrate e alle spese previste nel bilancio stesso. Conseguentemente significa gestire le fasi che portano alla riscossione delle entrate e alla erogazione delle spese, fasi coincidenti con i seguenti momenti:20 - momento in cui nasce il “diritto” ad acquisire un’entrata (fase dell’accertamento) o sorge l’obbligo giuridico di sostenere una spesa (fase dell’impegno); - momento in cui si definisce esattamente l’ammontare dell’entrata o dell’uscita (tecnicamente questa fase si rileva solo per le uscite e prende il nome di liquidazione); - momento (solo per le spese) in cui si emette un titolo di spesa con il quale viene ordinato ai competenti organi (Tesoriere) di effettuare il pagamento della somma determinata al creditore individuato (fase dell’ordinazione); - momento della variazione di moneta (riscossione e versamento per le entrate, pagamento per le spese) Per quanto concerne le entrate, occorre precisare che la valutazione fatta in sede di bilancio ha un valore essenzialmente approssimativo, specie per le entrate tributarie. Pertanto gli stanziamenti dei capitoli di entrata non possono avere natura giuridica di limite per il potere esecutivo, come accade per le spese, rispetto alle quali lo stanziamento in bilancio costituisce il limite quantitativo insuperabile per l’erogazione della stessa. Ciò che è subordinato alla autorizzazione annuale di bilancio è l’esercizio di accertare e riscuotere le entrate tributarie. Ne deriva che con l’accertamento sorge per l’azienda il diritto a riscuotere, anche per quelle entrate non previste in bilancio. In relazione al momento in cui si effettuano le rilevazioni si definiscono due sistemi: - sistema di competenza, che assume come momento di rilevazione le fasi di diritto, ovvero l’accertamento per le entrate e l’impegno per le uscite; 20 BORGONOVI, op. cit. 14 - sistema di cassa, che assume come momento di rilevazione le fasi di fatto, cioè il momento delle variazioni di moneta. Sintesi di fine esercizio Il Rendiconto o bilancio consuntivo o conto consuntivo è un documento in cui si espongono i risultati della gestione finanziaria e della gestione patrimoniale; in particolare, è costituito da due documenti, il rendiconto finanziario, che dimostra quali somme sono state riscosse o pagate durante l’esercizio, quali accertate o impegnate ma non riscosse o pagate, quindi rimaste da riscuotere o da pagare (ossia l’entità dei residui attivi e passivi), e il rendiconto patrimoniale, composto dall’inventario, dalle variazioni dei relativi valori e dalle consistenze finali. Negli enti locali fra i documenti di rendicontazione è compreso anche un conto economico. Le sintesi di fine esercizio consentono di determinare i risultati effettivi della gestione e di verificare se la gestione si è svolta come previsto.21 I risultati della gestione sono i seguenti: - un risultato di amministrazione (avanzo o disavanzo) rappresentato dal saldo delle entrate e uscite di competenza (accertamenti e impegni); - un risultato di cassa, dato dalla differenza fra versamenti e pagamenti. Il rendiconto assolve fondamentalmente alla funzione di rilevare l’effettivo rispetto dei limiti di autorizzazione. 21 BORGONOVI, op. cit. 15