Disoccupazione di lunga durata

BEST PRACTICES NELLA LOTTA ALLA
DISOCCUPAZIONE DI LUNGA DURATA
a cura di
Rosa Altamura e Silvia Spattini
Centro Studi Internazionali e Comparati
“Marco Biagi”
http://www.csmb.unimo.it
Università di Modena e Reggio Emilia
DISOCCUPAZIONE DI LUNGA DURATA E POLITICHE ATTIVE
Uno dei fenomeni più preoccupanti nel mercato del lavoro è
quello della disoccupazione di lunga durata, ovvero di quello stato
di mancanza di lavoro che si protrae per un lungo periodo, di norma
identificato con un tempo superiore ai sei mesi. Si tratta di un
fenomeno insidioso, in quanto chi resta lontano dal mercato del
lavoro vede progressivamente diminuire, in modo direttamente
proporzionale alla durata di tale lontananza, le possibilità di trovare
un nuovo impiego e questo per due ordini di motivi. Anzitutto,
dopo i primi tempi, normalmente scema la spinta alla ricerca di un
nuovo lavoro, mentre subentrano frustrazioni e disillusioni che
possono indurre il soggetto in cerca di occupazione a desistere dal
suo intento. In secondo luogo, vista la continua evoluzione delle
competenze richieste sul mercato, chi resta a lungo privo di
occupazione non acquisisce nuove conoscenze e vede divenire
sempre più obsolete, e quindi poco spendibili, le conoscenze
pregresse, di modo che, con il trascorrere del tempo, aumenta in
modo esponenziale il rischio di non riuscire a reinserirsi nel mercato.
Le fasce a maggiore rischio di disoccupazione di lunga durata
sono i giovani appena usciti dal sistema scolastico, per i quali la
mancanza di esperienza può costituire un ostacolo all’ingresso sul
mercato, ed i lavoratori anziani che per qualche ragione si trovino ad
essere senza occupazione, in quanto il reinserimento si presenta più
difficile della norma.
L’impegno a combattere la disoccupazione di lunga durata
vede nelle politiche attive per l’occupazione lo strumento prioritario
d’azione nel mercato del lavoro.
Infatti, con il manifestarsi delle crisi economiche nazionali ed
internazionali degli ultimi decenni, c'è stato un profondo
ripensamento sulle politiche per l'occupazione fino ad allora
perseguite. Quanto maturato dalle esperienze precedenti è stato
considerato come punto di partenza per un approccio pragmatico sia
a livello di OCSE sia a livello di Comunità Europea.
In particolare, secondo l’OCSE,1 si può rintracciare, nella presenza in
Europa di meccanismi di protezione sociale e di elevata
Ocse è l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico. È un
organismo rappresentante 30 Stati. L’attività dell’Organizzazione si concretizza
soprattutto in una continua opera di monitoraggio della situazione economica
degli Stati membri e nell’elaborazione di studi e proposte da sottoporre ai governi,
al fine di indirizzarne le scelte di politica economica e sociale.
1
2
regolamentazione uno dei fattori determinanti nell’aumento dei tassi
di disoccupazione durante lo scorso decennio.
È da questa considerazione che l’OCSE ha stilato già nel 1994
un rapporto, il Jobs Study2, che elabora le proposte e definisce le
strategie finalizzate alla riduzione dei tassi di disoccupazione.
Il Jobs Study riassume le nove raccomandazioni ritenute essenziali
per la lotta alla disoccupazione che, nello specifico, sono:
¾ attuare le politiche di stabilizzazione dei prezzi e di
risanamento della finanza pubblica;
¾ creare condizioni favorevoli per incoraggiare e
sostenere lo sviluppo tecnologico e l’utilizzo delle
nuove tecnologie a sostegno dell’incremento della
produttività;
¾ creare condizioni favorevoli per la diffusione di
contratti di lavoro flessibile, soprattutto attraverso
incentivi fiscali e contributivi alla riduzione
dell’orario di lavoro e il ricorso a prestazioni di
lavoro a tempo parziale;
¾ sostenere
l’imprenditorialità,
mediante
una
razionalizzazione
e
semplificazione
delle
condizioni per la creazione di nuove imprese e per
la diffusione delle piccole e medie imprese;
¾ utilizzare un approccio flessibile nelle politiche di
prevenzione della disoccupazione, in ragione dei
diversi contesti locali in cui tali politiche devono
essere implementate;
¾ riformare i regimi di stabilità dell’impiego del
settore privato che inibiscono nuove assunzioni;
¾ valorizzare le politiche attive del lavoro;
2
http://www1.oecd.org/sge/min/job94/tabcont.htm
3
¾ valorizzare le politiche educative e formative,
dall’infanzia all’età di ingresso nel mercato del
lavoro, implementando gli strumenti volti a
guadagnare un passaggio dal mondo della scuola a
quello dell’occupazione;
¾ incrementare la competitività nel mercato.
Questo rapporto dell’OCSE costituisce una sintesi efficace
delle trasformazioni subite dal mercato del lavoro negli ultimi due
decenni e s’impone come il presupposto teorico per l’elaborazione di
una strategia organica, avente come obiettivo l’aumento
dell’occupazione.
Secondo la tesi contenuta nel Jobs Study, la difficoltà di
adattamento mostrata dalla maggior parte dei Paesi ai mutamenti del
mercato del lavoro si sarebbe manifestata più gravemente in quei
Paesi europei dove le politiche sociali avrebbero sortito l’effetto
collaterale di accentuare le rigidità del mercato del lavoro.
E' infatti opinione condivisa che l’efficacia in termini di
maggiore occupazione è invece legata alla capacità delle politiche
attive del lavoro di creare nuove opportunità di impiego e
soprattutto di migliorare le opportunità occupazionali delle fasce più
deboli del mercato del lavoro.
Nella prospettiva della lotta alla disoccupazione, l’OECD ha
elaborato la Jobs Strategy, una stratega per l’occupazione, che può
essere riassunta nei seguenti punti:
¾ creazione di un ambiente macroeconomico sano,
nel cui ambito sia possibile una crescita non
inflazionistica;
¾ incentivazione della creazione e della diffusione di
know-how tecnologico;
¾ aumento della flessibilità dell’orario di lavoro;
¾ miglioramento del “clima imprenditoriale”
sostegno dell’imprenditorialità;
4
e
¾ aumento della flessibilità salariale e del costo del
lavoro;
¾ riforma delle misure per la tutela dell’occupazione
dipendente;
¾ rafforzamento delle politiche attive del mercato del
lavoro;
¾ miglioramento della preparazione della forza
lavoro;
¾ riforma dei programmi di assicurazione contro la
disoccupazione.
L’OCSE, con questo manifesto, auspica una riqualificazione
delle politiche del mercato del lavoro, attraverso una diminuzione
della spesa destinata alle misure passive di sostegno del reddito dei
disoccupati ed a favore del finanziamento di nuovi programmi che
sviluppino le competenze e le possibilità di impiego dei lavoratori.
In particolare, è necessario agevolare la diffusione delle
informazioni, mediante il potenziamento degli uffici pubblici per
l’impiego e l’offerta di programmi di riqualificazione professionale
destinati alle categorie di lavoratori che corrono maggiori rischi di
disoccupazione, o le cui qualifiche non sono facilmente spendibili nel
mercato del lavoro.
Nel quadro della strategia per la lotta alla disoccupazione, il
miglioramento delle competenze della forza lavoro è un
fondamentale obiettivo intermedio, che può essere perseguito
attraverso una strategia ad ampio raggio, che, partendo da una
trasformazione completa del sistema scolastico, si spinge fino alla
transizione dei giovani dalla scuola al primo impiego e al
miglioramento dell’efficienza delle offerte formative e della
qualificazione professionale.
Un ulteriore elemento di discussione da parte dell’OECD è il
ruolo dei sussidi di disoccupazione all’interno delle politiche
implementate nella lotta alla disoccupazione di lungo periodo.
Inizialmente previsti per anziani o portatori di handicap, e
5
successivamente estesi anche ai lavoratori in cerca di occupazione, i
sussidi sono ritenuti dall’OECD disincentivanti rispetto alla ricerca
di un occupazione. Per questa ragione sembra necessario
intraprendere un uso più attivo dei sussidi, attraverso il
collegamento di questi con misure di politica attiva del lavoro che
favoriscano il reinserimento del lavoratore disoccupato nel mercato
del lavoro. È a tal proposito che la Job Strategy prescrive una
riduzione dell’ammontare e della durata dei sussidi di
disoccupazione, al fine di incentivare i lavoratori disoccupati verso
una ricerca attiva di un’occupazione, e la creazione di un’offerta
formativa in linea con le richieste del mercato del lavoro.
Questa posizione dell’OECD è stata ampiamente condivisa. La
Strategia europea per l’occupazione, sia attraverso i quattro originari
pilastri (occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari
opportunità) sia con i nuovi 10 orientamenti, si è mossa nella
direzione indicata dall’OECD, cercando di implementare
congiuntamente politiche attive e passive e puntando sulla
prevenzione della disoccupazione di lungo periodo, insieme
all’innalzamento dei tassi di occupazione. Conseguentemente molti
Stati membri hanno intrapreso l’implementazione di queste politiche,
anche attraverso la creazione di un consenso collettivo.
L’ultimo rapporto annuale dell’OECD, Employment Outlook
2003, evidenzia come l’implementazione della Strategia europea per
l’occupazione sia stata rilevante nella riduzione dei tassi di
disoccupazione e abbia permesso uno sviluppo delle politiche attive
per l’occupazione, anche attraverso programmi obbligatori di
formazione e riqualificazione professionale.
POLITICHE ATTIVE E SERVIZI PER L’IMPIEGO
I gruppi che vengono classificati come a maggior rischio di
disoccupazione, e quindi di esclusione sociale, sono di norma:
¾ i giovani in cerca di prima occupazione e
soprattutto quelli che non avendo portato a termine
un percorso di studi o che pur avendo terminato il
percorso scolastico, non hanno acquisito le abilità
richieste dal mercato del lavoro, rischiano di non
potersi inserire nel mondo del lavoro;
6
¾ i disabili, che hanno il diritto di acquisire dignità ed
autonomia attraverso il lavoro piuttosto che in
un’ottica assistenziale ed essere riconosciuti come
una risorsa da valorizzare;
¾ le donne, alle quali unitamente al diritto al lavoro
deve essere garantito il diritto alla maternità, non
solo
attraverso
tipologie
contrattuali
che
consentano una maggiore armonizzazione tra vita
lavorativa e vita familiare, ma anche attraverso
strutture preposte per l’infanzia;
¾ gli immigrati, che spesso, nonostante un elevato
livello di istruzione, incontrano molte barriere, che
ne ostacolano l’inserimento lavorativo;
¾ i disoccupati di lunga durata, specie se anziani, che,
come si è detto, incontrano una grande difficoltà a
rientrare nel mercato.
Fra le politiche attuate per la prevenzione della
disoccupazione, particolare rilevanza è attribuita alle politiche che si
basano sulla formazione, tanto è vero che le politiche attive del
mercato del lavoro su scala europea prevedono la necessità di
sviluppare e attuare programmi esaustivi e coerenti di istruzione e
formazione lungo tutto l’arco della vita, oltre che di semplice
orientamento all’inserimento lavorativo.
Questi programmi possono essere realizzati solo all’insegna di
un’ampia collaborazione tra parti sociali, enti pubblici, scuole e
soggetti interessati. I programmi formativi, peraltro, diventano una
risorsa fondamentale e non solo consentono da un lato di ridurre il
rischio di disoccupazione dei fruitori di tali programmi, ma
favoriscono, al contempo, il loro reinserimento nel mercato del
lavoro, ove ne siano involontariamente usciti, consentendogli di
apprendere nuove conoscenze necessarie in ambito lavorativo e
riducendo in questo modo il rischio di disoccupazione futura.
7
In una logica di workfare e di riduzione della disoccupazione i
Paesi europei sono orientati verso politiche per l’occupazione che
uniscano misure attive e passive, prevedendo l’erogazione di sussidi
di disoccupazione a condizione che il beneficiario segua i programmi
previsti di inserimento e re-inserimento nel mercato del lavoro. A chi
gode di misure passive di sostegno del reddito è perciò richiesto un
impegno attivo per il proprio (re)impiego, attraverso la fattiva ricerca
di un’occupazione e/o con la partecipazione a corsi di formazione o
di riqualificazione professionale, che possano fornire competenze
spendibili sul mercato del lavoro, oppure ad altri programmi di
reinserimento nel mercato del lavoro.
Si ritiene, inoltre, che l’efficacia delle politiche attive dipenda
dall’efficienza e dall’organizzazione dei servizi per l’impiego, che
costituiscono normalmente il canale di implementazione delle
politiche occupazionali. In particolare, il ruolo dei servizi per
l’impiego assume importanza per i gruppi più svantaggiati, tra cui i
disoccupati di lunga durata di cui ci occupiamo in questa sede,
specialmente quando alle politiche attive si accompagnano altre
misure di ausilio all’inserimento lavorativo e di sostegno del reddito.
I servizi per l’impiego svolgono, dunque, un ruolo chiave
nell’implementazione delle politiche attive a favore dei disoccupati:
ne sono un esempio Paesi come la Danimarca e la Svezia, dove le
politiche attive hanno avuto un largo sviluppo, che ha permesso
un’utilizzazione sempre più proficua del periodo di disoccupazione,
durante il quale si sono potute ampliare le conoscenze ed il livello di
formazione dei partecipanti alle misure previste.
Questo implica che le politiche del lavoro devono essere
attuate in maniera globale e devono avvalersi dei servizi pubblici per
l’impiego attraverso i quali è possibile intervenire su una larga fascia
di popolazione, offrendo prestazioni che vanno dall’orientamento al
sostegno alla mobilità fino ai sussidi all’occupazione ecc., misure
tutte volte a preparare il soggetto all’inserimento nel mercato del
lavoro e, quindi, a realizzare il matching tra i disoccupati e le
vacancies.
I servizi per l’impiego sono impegnati, in particolare, nella
prevenzione della trasformazione della disoccupazione in
disoccupazione di lunga durata e questo, in generale, attraverso
alcuni strumenti, quali:
¾ interviste con i soggetti interessati;
8
¾ stesura di un programma individuale tarato sulle
personali esigenze del disoccupato;
¾ assistenza nella ricerca dell’impiego;
¾ offerta di possibilità formative;
¾ counselling, orientamento e consulenza per l’avvio
di attività in proprio e per l’utilizzo delle normative
che incentivano l’autoimpiego;
¾ agevolazione l’incontro tra domanda e offerta di
lavoro;
¾ gestione dei programmi di sostegno al reddito.
Queste misure, che si avvalgono congiuntamente, per
l’appunto, dell’azione dei servizi per l’impiego e degli strumenti di
sostegno al reddito, sono volte al reinserimento dei lavoratori nel
mercato del lavoro, piuttosto che alla mera assistenza, e all’offerta di
servizi ad ampio raggio, che possano offrire risposte appropriate ai
soggetti considerati deboli sul mercato del lavoro.
Gli studi comparati realizzati in questi anni per l’analisi delle
misure di politica attiva nei Paesi dell’Unione Europea pongono in
evidenza, infatti, come gli incentivi ed i sussidi abbiano una
maggiore efficacia se indirizzati ai gruppi più svantaggiati. Inoltre, e
analogamente, la maggiore efficacia dei programmi di politica attiva
è legata al mercato locale, soprattutto per quanto riguarda le azioni
di orientamento e formazione professionale. Per l’attuazione di tali
politiche, è necessario:
¾ il costante monitoraggio della domanda formativa
proveniente dalle imprese appartenenti ad un
tessuto locale;
¾ l’implementazione di programmi di intervento
definiti e perfezionati sulle caratteristiche
9
individuali dell'utente, con particolare riguardo alle
fasce deboli, come per esempio donne , disabili e
soggetti con bassa scolarità;
¾ il rafforzamento dell’azione congiunta di
programmi che integrano i diversi aspetti e
incentivano varie forme di impiego, quali
orientamento, formazione, sostegno all'utente,
programmi di inserimento, creazione di impresa.
La promozione della diffusione tra i Paesi europei delle buone
pratiche sperimentate nell’ambito delle politiche attive è, a tal
proposito, uno strumento essenziale che permette di esaminare le
politiche ideate sulla base delle linee guida stabilite, puntando
all’aggiornamento continuo delle politiche implementate nei vari
Paesi ed all’elaborazione di sempre migliori criteri metodologici per
la realizzazione di altre best practices.
10
ALCUNI ESEMPI DI BEST PRACTICES SVILUPPATE IN AMBITO EUROPEO
Belgio
Alcune esperienze interessanti a livello di buone pratiche
legate alla disoccupazione di lunga durata possono rinvenirsi
nell’esperienza belga. Qui, infatti, una delle prime politiche attive
introdotte a fianco delle più classiche misure passive di welfare si
registra già al termine degli anni ’80, quando vengono introdotte le c.
d. “assunzioni sovvenzionate”, per cui le organizzazioni non profit e
le amministrazioni pubbliche federali potevano far fronte a necessità
temporanee attraverso l’assunzione o la sostituzione di funzionari
proprio con disoccupati di lunga durata ottenendo per corrispettivo
un incentivo economico.
A partire dal 1990, poi, in una fase di generale calo dei livelli
occupazionali, quello che era un isolato intervento è divenuto il
primo passo di un graduale passaggio da una logica di welfare ad una
di workfare, grazie all’introduzione di un piano di accompagnamento
per i disoccupati, avente lo scopo di fornire un sostegno maggiore ai
disoccupati di lunga durata dopo i primi mesi di ricerca intensiva di
una nuova occupazione, ovvero proprio a partire dal momento in
cui, come abbiamo visto, la spinta per la ricerca attiva dell’impiego
potrebbe venire meno, e parallelamente di verificare in concreto la
disponibilità all’impiego di coloro che beneficiano dei sussidi di
disoccupazione, incentivando una ricerca attiva del lavoro. Si è
perciò stabilito che tutti i disoccupati che godono dell’indennità di
disoccupazione e sono privi di un elevato livello di istruzione, salvo
che siano anziani, vengono convocati, dopo dieci mesi di
disoccupazione, presso i servizi regionali per l’impiego, per la
predisposizione di un piano d’azione, il cui rispetto da parte del
disoccupato è poi verificato dagli stessi servizi; che in caso di
inosservanza del piano, possono revoca tali benefici.
Un’esperienza interessante tra i progetti di politica attiva
portati avanti attualmente in Belgio è poi costituita dai Programmi di
transizione professionale, con i quali le Pubbliche Amministrazioni e gli
enti non profit possono assumere a tempo pieno o part time
disoccupati di lunga durata in possesso di bassa qualificazione, i
quali beneficiano di una retribuzione pari a quella degli altri
dipendenti dell’ente che svolgano le stesse funzioni, per un periodo
non superiore a 24 mesi durante tutto l’arco della vita lavorativa
11
(ovvero 36 mesi per coloro che risiedono in un Comune con un tasso
elevato di disoccupazione). Il datore di lavoro, per effetto di questa
assunzione, beneficia di un contributo, variabile in funzione del tasso
di disoccupazione del comune interessato e del tipo di impiego
offerto, di una esenzione dagli oneri sociali pari a quella prevista per
il Piano Activa, di cui si dirà a breve, nonché di un ulteriore
contributo da parte della Regione o della Comunità3. Per quanto
riguarda il lavoratore, a questi viene fornita, oltre alla importante
possibilità di non rimanere a lungo fuori dal mercato del lavoro ed
acquisire nuove competenze, anche la possibilità di avvalersi dei
servizi per l’impiego per ottenere un formazione adeguata per la
ricerca attiva dell’impiego.
Il Piano Activa, cui si è fatto cenno, è un’ulteriore misura che
vuole favorire l’assunzione di disoccupati di lunga durata,
garantendo al datore di lavoro una esenzione, totale o parziale, dal
pagamento degli oneri sociali e la copertura di una parte della
retribuzione con una somma pari all’indennità di disoccupazione.
Per godere di questo beneficio, il datore di lavoro deve assumere un
disoccupato da almeno 6 mesi negli ultimi 9, se la persona interessata
ha più di 45 anni, ovvero da almeno 12 mesi negli ultimi 18 (o 24
negli ultimi 36) se la persona ha un’età inferiore. Si è cercato così di
introdurre una misura che non solo potesse arginare la
disoccupazione di lunga durata, ma soprattutto venire incontro alle
esigenze di una fascia debole particolarmente soggetta a rischio di
esclusione dal mercato del lavoro, come i lavoratori anziani.
Infine, due ulteriori misure volte a favorire il collocamento di
disoccupati anziani e di lunga durata sono il progetto SINE per il
reinserimento dei lavoratori di difficile collocabilità nell’Economia
sociale di inserimento4 e il complemento per la ripresa del lavoro.
Il primo è uno strumento con cui si intende promuovere il
reinserimento dei disoccupati di più lunga durata attraverso il
ricorso ad un uso attivo delle indennità di disoccupazione. In altri
termini, le imprese individuate dalla legge, se assumono soggetti che
hanno goduto dell’indennità di disoccupazione o di attesa per
almeno 60 mesi e che hanno un titolo di studio non superiore al
diploma di istruzione secondaria inferiore, possono usufruire di una
Ricordiamo infatti che il Belgio è uno Stato federale costituito da tre Regioni
(Fiandre, Vallonia, Bruxelles – Capitale) e da tre Comunità (francofona,
germanofona e fiamminga) con competenze individuate a livello costituzionale.
4 Una scheda analitica di tale progetto si può leggere in http://www.onem.be
3
12
riduzione del costo del lavoro, ricevendo dall’Ufficio nazionale per
l’impiego una indennità di reinserimento con la quale possono
coprire una parte della retribuzione liquidata.
Per quanto concerne il secondo strumento ricordato in
precedenza, si tratta di una misura con cui, a fronte dell’assunzione
di un nuovo impiego come salariato, un disoccupato di lunga durata,
che abbia almeno 20 anni di anzianità lavorativa ed un’età non
inferiore a 50 anni, può percepire una somma di 159,18 € come
incentivo per il rientro nel mercato del lavoro. Il beneficio non può
essere concesso per i soggetti in possesso dei requisiti per la
concessione della pensione né, per evitare frodi, è possibile ottenere
il beneficio nel caso in cui il datore di lavoro sia lo stesso presso il
quale si è prestata un’attività lavorativa negli ultimi sei mesi.
Finlandia
La riduzione della disoccupazione di lunga durata ha
rappresentato uno dei principali obiettivi della riforma delle
politiche attive varata a partire dal 1998 in Finlandia, con la quale
sono state introdotte alcune misure ancora utilizzate. La riforma fu
incentrata, in particolare, sul miglioramento dei servizi per
l’impiego, l’attivazione di benefici economici per il sostegno del
mercato del lavoro, l’orientamento delle misure attive verso il
reinserimento lavorativo, la definizione di diritti e doveri dei
disoccupati e facilitazioni per l’assunzione di disoccupati di lunga
durata. Nel complesso, le misure introdotte hanno condotto a buoni
risultati, tanto che nel 2002 la percentuale di disoccupati di lunga
durata, perlopiù uomini, era la metà rispetto al 1997, benché la
discesa del tasso di disoccupazione per questa fascia proceda più
lentamente di quanto accada per altri gruppi. Va tuttavia detto che
vi sono ancora un buon numero di disoccupati ciclici, ovvero di
persone che escono nuovamente dal mercato del lavoro, anche dopo
aver usufruito di misure di politica attiva5.
In particolare, con la riforma cui si è accennato è stato
introdotto, nell’ambito dei servizi per l’impiego, un sistema che
stabilisce per gli utenti il diritto anzitutto di ricorrere al servizio, oltre
Dati e grafici interessanti sull’andamento della disoccupazione in Finlandia
possono
leggersi
nell’
Employment
record
2002,
consultabile
in
http://www.mol.fi/english/reports/employmentreport2002.pdf
5
13
a poter effettuare prestazioni di volontariato ed usufruire di percorsi
formativi durante la ricerca del lavoro. Per quanto concerne
quest’ultimo punto, in particolare, analogamente a quanto si è visto
accadere in altri Paesi, interviene una sorta di accordo contrattuale
tra i servizi per l’impiego e la persona in cerca di occupazione, che si
traduce nella stipulazione di un piano individuale di azioni,
predisposto dopo un’intervista ed aggiornato periodicamente, di
modo che, in una logica di workfare, viene richiesto un impegno
personale dell’interessato per il reinserimento lavorativo.
Venendo, nello specifico, ai progetti volti a ridurre la
disoccupazione di lunga durata, va anzitutto ricordato il sussidio
combinato per favorire l’assunzione di disoccupati di lunga durata.
Chi assume una persona che ha usufruito per 500 giorni
dell’indennità di disoccupazione, riceve infatti, inizialmente per i
successivi 12 mesi, elevati poi a 24, la stessa indennità che sarebbe
stata versata al disoccupato, cui si aggiunge anche un ulteriore aiuto
per l’assunzione.
Analoghe sono le misure di aiuto finanziario in favore di quei
datori di lavoro che assumono disoccupati appartenenti alle fasce
deboli del mercato a rischio di esclusione sociale, come appunto i
disoccupati di lunga durata, che vengono proposti dai servizi per
l’impiego.
Inoltre, sono state introdotte ulteriori misure di sostegno
finanziario per l’assunzione di disoccupati di lunga durata in favore
dei datori di lavoro, ed in special modo le piccole e medie imprese,
purché ai soggetti in questione sia assicurata una formazione
all’interno dell’impresa, così da ottenere anche una riqualificazione
professionale.
Un ulteriore strumento utilizzato per ridurre la
disoccupazione di lunga durata fa leva sul part – time. Infatti, viene
garantita l’erogazione di benefici di tipo compensativo in favore di
chi accetta di ridurre il proprio orario di lavoro e dell’imprenditore
che, per sostituire tale lavoratore, assuma a tempo parziale un altro
disoccupato anziano o di lunga durata.
Da ultimo, a partire dal 2004, il governo finlandese punta sul
sostegno alle imprese sociali, come strumento di inserimento
lavorativo per disabili e disoccupati di lunga durata, che devono
costituire almeno il 30% della forza lavoro impiegata da queste
imprese affinché possano accedere alle agevolazioni previste6.
6
http://www.mol.fi/english/reports/nap2003english.pdf
14
Francia
Il primo intervento in Francia in favore dei disoccupati di
lunga durata risale alla crisi occupazionale degli anni ’90, quando le
politiche per l’occupazione vengono orientate verso misure di
riduzione del costo del lavoro, cui sono affiancati progetti di
sostegno per le fasce deboli del mercato del lavoro.
Nell’ambito di queste misure, viene introdotto il contratto per
l’iniziativa di impiego, che prevede la corresponsione di un incentivo
ai datori di lavoro che assumano disoccupati di lunga durata, la cui
entità è graduata in proporzione appunto alla maggiore o minore
durata del periodo di mancanza di impiego.
Nonostante il successivo calo del tasso di disoccupazione, la
percentuale di occupazione non sembra essere migliorata in maniera
notevole per i giovani, in particolare per coloro che non hanno
completato il percorso scolastico previsto e non hanno, dunque,
conseguito un titolo di studi che agevoli il loro ingresso nel mercato
del lavoro.
Sono infatti proprio i giovani i soggetti deboli del mercato del
lavoro, per i quali gl’interventi di politica attiva vengono
implementati soprattutto con una finalità preventiva, vale a dire
intervenire prima che il periodo di disoccupazione superi un arco di
tempo di sei mesi, limite dopo il quale la disoccupazione viene
considerata “di lungo periodo”.
A partire dal 1998 il Governo francese7 ha effettuato drastici
tagli alla spesa per i sussidi di disoccupazione, in linea con le
direttive europee, per i giovani con età inferiore ai 26 anni, allo scopo
di promuovere l’integrazione professionale, piuttosto che stimolare
una sorta di dipendenza economica dal sistema di assistenza sociale.
È da questa situazione che nasce a Parigi il programma
TRACE8, Trajet d’accès à l’emploi, strumento chiave della strategia per
contrastare la disoccupazione e l’esclusione sociale.
Le finalità principali del programma sono:
¾ favorire l’accesso alla formazione qualificata e al
Può essere utile consultare il sito del ministero degli affari sociali, del lavoro e
della solidarietà in cui vengono pubblicati i documenti che riferiscono alle politiche
occupazionali in Francia: http://www.travail.gouv.fr/dossiers/sommaire1.html
8 http://www.travail.gouv.fr/infos_pratiques/infos_g.html
7
15
lavoro per i giovani che non hanno completato gli
studi o che dispongono di titoli di studio “deboli”;
¾ implementare diverse azioni formative legate
all’esperienza
professionale
(bilancio
delle
competenze,
definizione
di
percorsi
da
intraprendere,
stage
di
formazione
e
riqualificazione);
¾ offrire un contributo che consenta al soggetto un
inserimento a 360 gradi nel contesto non solo
lavorativo, ma anche sociale (come sostegno per
l’alloggio e sostegno socio- psicologico).
Il progetto si propone di aiutare coloro che hanno evidenti
difficoltà di inserimento nel mercato del lavoro e di integrazione
sociale: le problematiche di ordine sociale vengono affrontate, infatti,
in concomitanza con gli sforzi tesi ad assicurare una formazione
appropriata e maggiori possibilità d’impiego.
Il programma prevede l’attivazione di una serie di percorsi
personalizzati per l’accesso alla formazione e alla qualificazione
professionale, l’esperienza pratica di lavoro e l’inserimento
professionale in enti, aziende e organizzazioni locali.
Il percorso proposto dura 18 mesi e può prevede la realizzazione di
diversi tipi di esperienze, dalla formazione tradizionale a stage
formativi e professionali, periodi di prova all’interno di organici
aziendali, il tutto tenendo conto delle peculiari esperienze,
conoscenze e attitudini del soggetto.
Partendo da un approccio che tiene in considerazione la
condizione socio-occupazionale del singolo soggetto, il progetto
fornisce un supporto che offre un ampio spettro di servizi su misura
(fino anche alla fornitura di mezzi di trasporto necessari), insieme
alla guida personale da parte di un esperto consulente per un
periodo di 18 mesi. L’assegnazione di un esperto che segua
individualmente i soggetti interessati avviene dopo un periodo di
conoscenza e valutazione che si protrae fino a quattro settimane.
Si tratta dunque di un programma integrato di promozione
dell’occupazione e della qualificazione giovanile, finalizzato, in
particolare, a offrire un’azione di sostegno e valorizzazione a un
16
bacino di beneficiari stimato in circa 70.000 giovani9, che presentano
diverse forme di svantaggio sociale, legate alla condizione familiare o
a fragilità anche di natura personale. Accanto alla promozione
professionale e lavorativa è previsto un piano di sicurezza e tutela
sociale. Tale azione prosegue anche nel corso dei 12 mesi successivi
alla conclusione del programma, qualora non si riesca a trovare una
condizione sociale o lavorativa adeguata.
Il progetto è gestito da una complessa struttura di
collaborazione tra Stato, amministrazioni locali e regionali, servizi
pubblici e parti sociali. A livello locale il programma TRACE opera
attraverso le Mission locales, le PAIO, uffici dislocati su tutto il
territorio nazionale, che hanno il compito di individuare i soggetti
potenziali beneficiari, creando punti di contatto presso i centri
sociali, le associazioni e in generale i luoghi che hanno i giovani come
utenza centrale.
Un cenno particolare, nella trattazione delle misure di politica
attiva deve essere svolto per quanto riguarda la gestione
dell’indennità di disoccupazione, e, in particolare, il Piano di
reinserimento al lavoro (PARE)10, avviato a partire dal 2001, che
dimostra come la sinergia tra le varie politiche – attive e passive - per
l’occupazione possa portare ad un’efficace passaggio da un sistema
di welfare ad un diverso sistema di workfare.
Il Piano segue lo schema seguente:
¾ Il disoccupato si iscrive all’Assédic (una delle
agenzie tecniche operanti in Francia) e può
beneficiare dell’indennità di disoccupazione.
¾ L’ANPE (cioè il servizio pubblico per l’impiego
francese) convoca il beneficiario dell’indennità per
un colloquio e in quella occasione predispone un
Piano d’Azione personalizzato (PAP) nel quale
viene tracciato un percorso per il reinserimento
lavorativo, che comprende sia la ricerca attiva del
lavoro che momenti di formazione.
Per conoscere le stime derivanti dall’implementazione del progetto Trace si può
consultare
il
documento
presente
all’indirizzo
http://www.travail.gouv.fr/actualites/pdf/trace.pdf.
10 Il progetto è ampiamente conoscibile attraverso le pagine del sito web dedicato
http://www.lepare.com
9
17
¾ L’ANPE verifica il rispetto del Piano d’Azione e
propone la sospensione e/o la revoca del beneficio
in caso di accertato mancato rispetto.
¾ Se, trascorsi sei mesi, il beneficiario è ancora
disoccupato il piano può essere reimpostato e
modificato.
¾ Qualora, trascorsi dodici mesi, il beneficiario sia
ancora disoccupato, vengono introdotte misure
speciali.
Tra le misure speciali previste in favore dei disoccupati di
lunga durata erogate dall’Assédic, vi sono in particolare:
¾ rimborso al datore di lavoro di parte della
retribuzione versata al lavoratore per un termine
massimo di tre anni dall’assunzione;
¾ rimborso delle spese di formazione necessarie per
coprire un fabbisogno particolare del datore di
lavoro;
¾ possibilità di godere di un rimborso per le spese di
tutoraggio e formazione in caso di assunzione con
contratto di qualificazione;
¾ aiuti alla mobilità geografica per assunzioni di
persone residenti ad oltre 50 chilometri.
18
Germania
In Germania, le politiche attive per la lotta alla disoccupazione
di lunga durata risalgono al 1969, quando viene approvata la legge
sugli incentivi per l’occupazione, con la quale, tra l’altro, furono
introdotte misure volte a promuovere l’assunzione di disoccupati di
lunga durata tramite incentivi di carattere finanziario. Questa legge
ha costituito la struttura portante della strategia tedesca per
l’occupazione fino al 1997, quando è stata sostituita dalla legge che
ha istituito il libro terzo del codice della sicurezza sociale.
Attualmente, per quanto concerne la lotta alla disoccupazione
di lunga durata, deve essere ricordato il programma di formazione e
qualificazione professionale lanciato dal governo tedesco a partire
dal 1999, con lo scopo di incrementare l’occupabilità dei giovani.
Infatti, il livello particolarmente elevato di disoccupazione giovanile
unitamente alla notevole disparità tra i Laender ha portato il governo
ad elaborare ed implementare il Programma di Azione Diretta per la
formazione professionale, la qualificazione e l’occupazione dei
giovani, JUMP11, con lo scopo di creare 100.000 posti di lavoro
attraverso la formula dell’apprendistato.
Il programma è stato fin dagli esordi seguito da un team di
ricercatori dell’Istituto di Ricerca sull’Occupazione (IAB) e
dall’Istituto Federale per la Formazione Professionale (BIBB) che ha il
compito di rendere noti i risultati conseguiti attraverso questo
programma. Gli obiettivi primari del programma sono:
¾ prevenire la disoccupazione giovanile (ad esempio
agevolando la transizione dalla scuola al mondo del
lavoro);
¾ ridurre i periodi di durata della disoccupazione;
¾ incentivare l’attività dei giovani disoccupati che
non sono più registrati presso i centri per l’impiego
e hanno smesso di cercare un’occupazione e che
non frequentano corsi di formazione.
11
http://www.peerreview.almp.org/pdf/Exec-summ-Germany-jun01.pdf
19
Tale strumento di politica attiva implementata in Germania è
rivolta a tutti i giovani disoccupati, ed in particolare ai giovani che
dopo aver avviato un percorso di apprendistato, non lo hanno
portato a termine secondo i tempi e le modalità previste, e a coloro
che non hanno alcuna esperienza lavorativa, non hanno mai
partecipato ad alcun corso di formazione professionale e non hanno
contatti diretti con i centri per l’impiego locali.
Questa misura, inoltre, mira ad offrire maggiori possibilità
d’impiego specificatamente a coloro che, come precedentemente
definito, sono considerati soggetti a rischio (donne, giovani, disabili e
immigrati), in maniera tale da offrire loro un’opportunità di
inserimento professionale e sociale al tempo stesso.
I servizi per l’impiego e gli uffici locali di collocamento
pubblico sono responsabili della realizzazione del programma che è
subordinato sia ai programmi attivati dal governo federale, sia a
quelli eventualmente promossi dalle autorità locali e dai Laender.
Ciò significa che ogni sforzo deve essere mirato all’inserimento dei
disoccupati in altri programmi di politica attiva, in modo tale che
convoglino in JUMP tutti quei giovani che non possiedono i requisiti
per essere ammessi in progetti di diversa natura.
JUMP include un’ampia varietà di misure orientate sia alla
domanda che all’offerta, che possono essere raggruppate in cinque
obiettivi fondamentali:
¾ sviluppare l’offerta di lavori temporanei
affiancare all’esperienza formativa teorica;
da
¾ preparare i giovani a conseguire una qualifica
professionale attraverso l’apprendistato;
¾ fornire ai giovani una offerta di apprendistato ad
ampio raggio, di modo che possano disporre di una
larga possibilità formativa pratica;
¾ continuare il percorso formativo anche dopo il
termine del periodo di apprendistato;
¾ incentivare l’assunzione di giovani attraverso aiuti
20
economici ai datori di lavoro pubblici e privati.
Per potersi adeguare alle esigenze del tessuto economico
locale, l’implementazione del programma è stata decentralizzata e si
è avvalsa della collaborazione da parte delle imprese, che devono
rendersi disponibili ad accogliere nel loro organico un determinato
numero di apprendisti, contribuendo all’addestramento pratico e
fornendo il proprio supporto nella progettazione e nella
realizzazione della formazione teorica che viene affiancata per il
raggiungimento della qualifica.
Irlanda
Anche in Irlanda, tra le politiche attive portate avanti a partire
dagli anni ottanta, sono state poste in essere misure volte a favorire il
rientro nel mercato del lavoro da parte dei disoccupati di lunga
durata. Tra questi programmi, va ricordato anzitutto il Community
Employment Programme, che mira proprio ad ottenere una riduzione
della disoccupazione di lunga durata reinserendo nel mondo
lavorativo i soggetti che rientrano in questa fascia debole del
mercato, mediante lavori di pubblica utilità in settori quali la cultura,
le attività sportive e la tutela dell’ambiente. In questo modo, a fianco
dell’offerta di opportunità occupazionali per i disoccupati, vengono
altresì garantiti alcuni servizi essenziali alla comunità. I progetti in
questione vengono promossi da enti pubblici e organizzazioni di
volontariato operanti a livello locale, i quali possono impiegare i
beneficiari del programma per un massimo di 39 ore quindicinali. La
partecipazione al Community Employment Programme non è
obbligatoria, ma il ricorso ad esso da parte del soggetto interessato è
incentivato attraverso la concessione di una prestazione maggiore
dell’indennità di disoccupazione. La durata complessiva può variare
da uno a tre anni a seconda del gruppo di fasce deboli individuato
dal legislatore cui il disoccupato appartiene, laddove la maggiore
durata viene riservata ai lavoratori più anziani che incontrano per
questo maggiori difficoltà di reinserimento.
Ancora, è volto a ridurre la disoccupazione di lunga durata il
programma di “Indennità per il reintegro nel mercato del lavoro”
(Back to Work Allowance Scheme). Tale programma si rivolge ad alcuni
21
gruppi svantaggiati, tra cui i disoccupati di lungo periodo, cui è
concesso di mantenere una parte decrescente della loro indennità
sociale, insieme ad altri benefici addizionali, per il periodo dei tre
anni successivi al momento in cui hanno ripreso a lavorare, o per un
periodo di quattro anni nel caso abbiano intrapreso un'attività di
lavoro autonomo. Un ulteriore beneficio è poi previsto per i
disoccupati da più di cinque anni, che possono essere inseriti nel
Very Long Term Unemployed Programme, che prevede una indennità
supplementare per un periodo di formazione di sei settimane ed il
successivo passaggio al Back to work al termine di questo periodo,
qualora il soggetto continui a lavorare, oppure, nel caso opposto,
l’erogazione di un contributo una tantum12.
Un diverso progetto portato avanti dal Governo irlandese è il
Social Economy Programme, con il quale viene garantito un sostegno
economico alle imprese impegnate nell’economia sociale (servizi
pubblici, imprese che forniscono beni e servizi non forniti
spontaneamente dal mercato, ecc.) qualora assumano disoccupati di
lungo periodo e altri gruppi svantaggiati.
Tra i programmi a più spiccato contenuto formativo, invece, va
ricordato il Vocational Training Opportunity Scheme, programma di
formazione e riqualificazione professionale rivolto sempre ai
disoccupati di lunga durata, i quali mantengono i benefici
assistenziali loro accordati qualora decidano di seguire corsi di
istruzione secondaria a tempo pieno e corsi gratuiti; in tale ipotesi,
essi ricevono anche un aiuto per il vitto ed il trasporto. In questo
modo, si intende fare sì che il soggetto rimasto a lungo fuori dal
mercato del lavoro non trovi ostacoli, ed anzi sia incentivato, a curare
il proprio aggiornamento e la propria riqualificazione professionale,
in modo da eliminare uno dei più grossi ostacoli al rientro nel mondo
del lavoro.
Maggiori e più dettagliate informazioni si possono trovare nel sito
http://www.oasis.gov.ie/employment/losing_your_job/back_to_work_allow.ht
ml
12
22
Regno Unito
Alla fine degli anni ’90 il Governo britannico ha elaborato
alcuni programmi13 specificatamente pensati in risposta a coloro che
mostrano evidenti e maggiori difficoltà di inserimento sul mercato
del lavoro. Questi programmi sono gestiti dal servizio pubblico per
l’impiego britannico, i Jobcentre Plus14, che si avvalgono della
collaborazione con partner locali, come le Agenzie per lo Sviluppo
Locale, autorità locali e parti sociali.
Il New Deal For Young People15 è un esempio di eccellenza di
questi programmi, ed ha come target principale i giovani di età
compresa tra i 18 e i 24 anni che sono disoccupati e che hanno
ricevuto l’indennità di disoccupazione, Jobseeker’s Allowance,
l’ammortizzatore sociale previsto per offrire assistenza economica a
coloro che sono in età lavorativa e che sono alla ricerca attiva di
occupazione, per un periodo di sei mesi.
Il periodo iniziale16 del programma si chiama gateway period,
inizia a seguito dei primi sei mesi di disoccupazione ed ha una
durata quadrimestrale. Il programma, dunque, si rivolge a coloro che
hanno spiccate difficoltà nella ricerca di un’occupazione, o a coloro
che per specifiche condizioni sociali (come eventuali problemi di
disagio socio-economico) possono essere inseriti nel programma New
Deal già prima che trascorra il periodo di transizione di sei mesi.
Durante il periodo gateway, l’utente è seguito da un consulente
personale, il personal adviser del programma che, generalmente, è un
dipendente dei servizi pubblici per l’impiego e che è in grado di
offrire utili informazioni sul funzionamento del mercato del lavoro,
fornendo consigli pratici su come muoversi alla ricerca di un
impiego. L’attività di consulenza parte con la stesura di un piano
individuale d’azione il cui scopo primario è quello di coordinare le
attività in modo tale da potenziare la ricerca di occupazione. Nel caso
in cui il soggetto, al termine del periodo previsto di quattro mesi, sia
ancora in stato di disoccupazione, esistono quattro possibilità che
offrono opportunità di esperienze di lavoro e/o formazione a tempo
pieno:
http://www.newdeal.gov.uk/
http://www.jobcentreplus.gov.uk/cms.asp?Page=/Home
15 http://www.newdeal.gov.uk/newdeal.asp?DealID=1824
16 http://www.psi.org.uk/docs/rdp/rdp15-new-deal-for-young-people.pdf
13
14
23
¾ un impiego che comprende almeno un giorno alla
settimana dedicato alla formazione teorica esterna
fino al raggiungimento di una qualifica accreditata.
Ai datori di lavoro viene offerto un contributo per i
costi salariali, mentre i soggetti percepiscono una
retribuzione dal datore di lavoro;
¾ un semestre di lavoro nel Government’s Environment
Task Force (gruppo di lavoro di esperti ambientali)
che include un giorno alla settimana dedicato alla
formazione esterna per il raggiungimento di una
specializzazione riconosciuta;
¾ un lavoro di sei mesi nel settore del volontariato,
anch’esso comprensivo di un giorno alla settimana
da destinare ad attività formative in grado di
fornire una qualifica professionale;
¾ l’opportunità per coloro che non hanno conseguito
alcun attestato di qualifica necessario per
l’inserimento nel mercato del lavoro, di frequentare
un corso di formazione a tempo pieno.
Il sostegno finanziario ai giovani che dovessero rifiutare di
accedere ad almeno una di queste possibilità, può essere sospeso per
un breve periodo o per una durata indefinita.
Coloro che, invece, non hanno trovato un’occupazione al
termine di uno di questi programmi opzionali, ricevono un ulteriore
aiuto, Follow through, e supporto da parte del servizio pubblico per
l’occupazione. Nel caso in cui l’utente del programma torni ad essere
disoccupato entro tredici settimane dal termine del programma, è
abilitato a riprendere il New Deal continuando la programmazione
precedentemente sospesa.
Un’altra possibilità di ricorso ai programmi del New Deal
riguarda coloro che hanno più di 25 anni e sono stati disoccupati
almeno per 18 mesi negli ultimi 21. Per tale categoria, che ben può
essere inquadrata nell’ambito della disoccupazione di lunga durata, è
prevista la predisposizione di un piano di azioni individualizzato,
24
con il quale viene programmata un’ampia gamma di misure
(predisposizione del curriculum, simulazione di colloqui, corsi di
formazione, tirocini e brevi esperienze lavorative, ecc.) volte a
favorire il reinserimento professionale e riqualificare il lavoratore,
consentendogli di non rimanere a lungo fuori dal mercato del
lavoro17.
Infine, il New Deal si indirizza dal 2000 anche agli
ultracinquantenni, disoccupati da almeno sei mesi, i quali, in ragione
della più difficile occupabilità, ricevono un aiuto maggiore nella
ricerca del lavoro, garantendo loro un minimo salariale ed un
employment credit, consistente in un ulteriore sussidio, che può essere
liquidato in un’unica soluzione per coloro che desiderino avviare
una loro attività.
17
Cfr. www.newdeal.gov.uk/english/twentyfiveplus.
25