La valutazione economica a supporto del piano di gestione del Po

La valutazione economica a supporto del
piano di gestione del Po
Antonio Massarutto
Università di Udine e Iefe, Università Bocconi
Università Bocconi
Milano, 24 ottobre 2008
Verso un nuovo paradigma per le politiche idriche
• Politiche tradizionali si basano sull’idea che alla scarsità di risorse naturali si
debba ovviare attraverso le infrastrutture
– Possibilità di intervenire non è limitata dalla tecnica ma dal costo economico “non è l’acqua a essere scarsa, ma il denaro”
– Fabbisogno idrico e carico inquinante come conseguenze automatiche e inevitabili
dello sviluppo economico
– Analisi costi-benefici delle opere pubbliche
– Ruolo dello stato = soddisfare i fabbisogni e allocare le risorse economiche
• Crisi del modello tradizionale:
– Consapevolezza della fragilità degli ecosistemi idrici e delle interrelazioni che
interessano gli usi dell’acqua a livello di bacino esternalità crescenti
– Importanza crescente dei “non-usi” e dell’importanza sociale del patrimonio idrico
– Costi economici crescenti
– Crisi fiscale dello stato chi usa, paga (ma se paga, vuole contare, e vuole essere
sicuro che gli altri pagano quanto lui)
– Consapevolezza che l’artificializzazione del sistema carica la collettività di costi alla
lunga non sopportabili
Verso una “nuova cultura dell’acqua”
Interesse
generale
Focus su
Finanza
Approccio
Processo
decisionale
Scala territoriale
Valutazione
Key expertise
Costi
Gestione
Da …
A…
Infrastrutture per incrementare
l'uso dell'acqua
Opere pubbliche
Bilancio pubblico e tassazione
Gestione integrata delle risorse
orientata alla sostenibilità
Gestione e risoluzione dei conflitti
Tariffazione al costo e incentivi
economici
Demand-side
Processo decisionale aperto e
partecipato
Supply-side
"iron triangles": burocrazia
pubblica, industria delle
costruzioni e "grandi utilizzatori"
Tecnocrazia
Centralizzazione
ACB
Ingegneria civile
Opere pubbliche
Ammistrazione pubblica
Coinvolgimento
Decentramento
Valutazione integrata - AMC
Interdisciplinare
Sia opere che "mancati usi"
Gestione industriale e commerciale
Come cambia la politica dell’acqua
• Politiche più ambiziose
– Obiettivi di qualità del recettore finale
– Mantenimento delle funzionalità ecologiche
– Sostenibilità compromesso tra esigenze economiche, ambientali e sociali
• Politiche più discrezionali
– Gli obiettivi possono essere raggiunti in molti modi diversi, che implicano
l’intervento di attori diversi e ripartiscono i costi in modo diverso
– I costi non sono più solo quelli per realizzare le opere, ma anche quelli impliciti
nella sottrazione di opportunità agli utilizzatori
• Politiche più intensive
– la gestione diviene più complessa e richiede l’organizzazione di filiere complesse
– L’attuazione delle politiche implica sempre più l’azione di organizzazioni esperte,
esterne alla pubblica amministrazione, che mettono in gioco risorse proprie
• Politiche più integrate
– Enfasi sulla ricerca di sinergie e collaborazione tra i diversi usi
– Nuovi strumenti: incentivi economici, water quality trading, CES
Come cambia il ruolo dello stato
• Da finanziatore ad attivatore di interventi da parte
dei privati
• Da gestore a regolatore
• Da soggetto responsabile di soddisfare i
fabbisogni a soggetto responsabile di comporre i
conflitti tra portatori di interessi
• Da decisore sovrano ad animatore di decisioni
partecipate l’attuazione delle politiche
dipende in modo cruciale non solo dal consenso,
ma anche dalla collaborazione attiva
Il contributo dell’economia alla politica dell’acqua
• Il contributo dell’analisi economica soffre di un doppio rischio di
malinteso
– Da parte dei non-economisti tende spesso a essere banalizzato a semplice
misurazione del “quanto costa”
– Timore di una “mercantilizzazione” dell’acqua
– Da parte degli economisti tende spesso ad essere mitizzato come se si
trattasse di perseguire un’allocazione “ottimale” attraverso l’applicazione di
prezzi corrispondenti ai costi marginali e/o dell’internalizzazione dei “costi
esterni”
• Equivoci da eliminare:
– Acqua non è e non sarà mai un “bene commerciale” (ma “acqua” ≠ “servizi
idrici”)
– Prezzi e altri strumenti economici funzionano, ma solo in modo parziale e
imperfetto
– La dimensione dell’efficienza è importante, ma non è l’unica
Obiettivi dell’analisi economica
• Conoscenza del sistema
– “funzioni ambientali” dell’acqua, valori associati ed eventuali trade-off
– dinamiche economiche che muovono i fattori di pressione
– determinanti economiche della domanda (inclusi i prezzi) e reazione degli utilizzatori
alla manovra di queste variabili
• Individuazione dei problemi governance issues
– Scelta delle priorità allocative relative sia all’acqua, sia a capitale e lavoro impiegato
nei servizi idrici
– Analisi dell’efficienza dell’attuale modello gestionale
• Ricerca delle soluzioni
– Analisi costi – efficacia e costi - benefici
– Comprensione della “sostituibilità” del capitale naturale e/o delle funzioni ambientali
individuazione delle componenti “critiche” del capitale naturale
• Attuazione della politica
– Scelta del mix di politiche
– Scelta degli strumenti
– Identificazione dei canali per redistribuire il costo
Temi rilevanti per l’analisi economica
• Temi micro-economici economia ambientale
– Le modalità di allocazione dell’acqua sono efficienti ? Potrebbero essere migliorate
trasferendo diritti da alcune funzioni ad altre ?
– La società ricaverebbe un beneficio se si espandessero le infrastrutture rendendo
disponibili funzioni ambientali ulteriori ?
– Chi sta pagando i servizi idrici e chi ne sta traendo beneficio?
– I prezzi funzionano come strumento allocativo ? Gli utilizzatori dell’acqua ricevono
segnali corretti dal mercato e dalle regole allocative attuali ?
• Temi macro-economici e istituzionali economia ecologica
– A quale scala territoriale si deve intendere l’acqua come “capitale naturale critico”?
– Esistono dei “limiti alla crescita” che determinano l’uso massimo che la collettività
può fare delle risorse idriche esistenti ? Esiste un “limite all’artificializzazione” ?
– Quali sono le forze che determinano la domanda sociale di funzioni legate all’acqua ?
Quali fattori economici possono essere influenzati per governare queste forze ?
– Le modalità di allocazione dell’acqua e dei relativi costi sono eque e accettabili
socialmente ? E’ desiderabile introdurre misure perequative ?
– Le tendenze in corso (relativamente alla disponibilità e alla dinamica degli usi) sono
in equilibrio ? La società sarà in grado di far fronte alla domanda in futuro ?
Il ruolo dell’analisi economica nella WFD
• Analisi economica degli usi
– Valore economico associato alle diverse funzioni ambientali
– Determinanti economiche della domanda e dei fattori di pressione sulle risorse
• Struttura dei costi e le modalità di finanziamento
– “bilancio economico” dei servizi idrici che chiarisca le modalità di copertura del costo
– “tenere in considerazione” FCR e garantire “adeguata” copertura dei costi
– polluter-pays principle strumenti economici di politica ambientale
– Evitare che gli utilizzatori ricevano incentivi distorti
• Analisi costi-benefici delle politiche
– Costi-efficacia delle misure per raggiungere gli obiettivi minimi (“buono stato
ecologico”)
– Costi-benefici delle misure aggiuntive (valore sociale vs. costo sociale)
– Accessibilità dei costi e della praticabilità di azioni nel caso di corpi idrici
altamente compromessi
• Strumenti economici
– Tariffe e tasse ambientali
– Strumenti di mercato (es. water quality trading)
Lo studio dello Iefe
• Obiettivo
– Realizzare uno “studio di fattibilità” per comprendere gli spazi entro i quali
l’analisi economica può essere utile alla pianificazione nel caso del Po
– Supportare la fase di caratterizzazione del bacino identificando le principali
questioni economiche
– Identificare le principali criticità
– Identificare i gap informativi da colmare in vista di un’analisi più
approfondita
• Ipotesi di partenza
– Analisi economica deve essere funzionale a una decisione partecipata in
quanto rivela agli attori coinvolti le dimensioni di valore in gioco
– Identificazione dei conflitti e dei trade-off come metodo per valutare le
criticità
– Acqua come “capitale critico”, ma possibilità di sostituirlo con appropriati
servizi, purché ne valga la pena e il sistema ne sia capace
Lo schema concettuale
Ecological
constraints
Violation of reproduction conditions
Institutional
constraints
… Stakeholder n
Stakeholder 3 ...
Governance Issues
Some stakeholders are left unsatisfied
Cost is unaffordable
Desired Environmental
functions
Available Environmental
Functions
Taxes / subsidies
Environmental and Economic
Sustainability Indicators
Stakeholders satisfaction
Indicators
Depreciation / loss of value
Stakeholder 1
Water Management
Infrastructure
Price / cost
Stakeholder 2
Conceptual model for evaluation
• Sustainability requires that the following criteria ar all satisfied:
– Human pressure on CNC does not involve the sacrifice of inalienable environmental
functions
– Eventual substitution of NC with AC is made efficiently (social benefit>social cost)
– Financial and external cost of water services are not transferred elsewhere (to other
users and/or to next generations) without adequate compensation
– Cost of water services should be affordable for society
• A check-list of questions for assessing carrying capacity
– Does the existing water resource support all environmental functions that the
community considers as fundamental ?
– Is the current generation paying for all of the costs implied by its current water use ?
– Is the resulting allocation efficient (would it be socially beneficial to transfer water
from one of the existing beneficiaries to another) ?
– Would it be possible and economically efficient to increase the availability of waterrelated environmental functions through artificial means ?
– Is the related cost affordable and socially acceptable?
– Is it possible to shift some costs from most vulnerable actors in a way that is
acceptable for other users ?
System of indicators - 1
• Availability of water and patterns of renewability if resource
– Natural availability (natural water balance)
– Institutional availability (water that it is actually allowed to use)
– Artificial availability (existing water infrastructure and supply/treatment capacity)
• Environmental functions
– Stakeholder / function matrix showing actual EFs enjoyed by each stakeholder
– SH/EF matrixes identifying what EFs are relevant for each stakeholder with a
qualitative indication of its importance and threshold values
– SH/EF matrixes showing existing gaps between actual and most desired situation
– Identification of economic values associated to Efs
– Identification of main driving forces behind demand for Efs and their future
evolution
• Institutional structure and water management systems
– Identification of WMS (eg water supply & sanitation; irrigation and drainage;
hydropower systems; multipurpose storage and transfer schemes):
– Institutional structure of water policy, actors and decisionmaking systems
– Patterns of water rights allocation
– Patterns of private sector involvement
System of indicators - 2
•
Cost recovery patterns
–
–
–
–
•
Infrastructure and physical networks: structure, asset value, evolution over time, gaps
Financial cost (total, per capita and per m3) for operation, depreciation and capital
Indirect cost (Resource and Environmental costs)
Reconstruction of a “consolidated accounting system” considering all costs and the way they
are financed (through general budget, ear-marked taxation and prices)
Efficiency
– Efficiency of WSS management (dynamics of costs, productivity improvements, cost
benchmarking)
– Efficiency of WSS provision (is the actual full cost of WSS > WTP?)
– Efficiency of water right allocation: for existing and potential EFs, ratio between WTP and
opportunity cost (including new WSS and alternative EFs sacrificed)
•
Accessibility and ethical issues
–
–
–
–
–
Identification of “merit uses” (uses that are regarded as fundamental “in the general interest”)
Identification of economic equalization (cost sharing) mechanisms
Water price (level and dynamics) front to per capita GDP (level and dynamics)
Representation of stakeholders in the decision process
Qualitative assessment and identification of threshold is made through involvement of
stakeholders, with legislative inputs sometimes providing an external constraint (eg
achievement of good ecological status)
Alcuni elementi critici
• Un bacino ricco ma vulnerabile
–
–
–
–
Elevata disponibilità vs. elevatissima intensità di uso
Pressione antropica elevata e concentrata
Sistema di gestione arretrato, ma limitati margini per investire
Risorse strategiche poco protette
• Un sistema largamente dipendente dalla spesa pubblica
– Copertura dei costi largamente inadeguata
– Situazione migliore e in evoluzione positiva (ma lenta) nel settore civile
• Un sistema sempre più spesso in emergenza
– Debolezza atavica della pianificazione
– Difficoltà di arginare i fattori di pressione
– Debolezza di strumenti diretti a prevenire le emergenze anziché curarle
Alcuni elementi critici
• Un sistema istituzionale ancora in buona parte da costruire
– Autorità di bacino eroica, ma troppi stop&go legislativi
– Strumenti innovativi (es. contratti di fiume) ma ancora insufficienti
– Politica dell’acqua ancora avulsa dal confronto con il territorio e gli
stakeholder; partecipazione ancora solo nominale
– “gestione integrata” è ancora un concetto vuoto; politiche restano in buona
parte settoriali
• Un sistema di gestione che fatica a modernizzarsi
–
–
–
–
La lenta trasformazione dei servizi idrici verso modelli industriali
prime difficoltà per le gestioni in house alle prese con i mercati finanziari
Regolazione ancora non all’altezza di un servizio idrico industriale
su altri sistemi di gestione (es. bonifica/irrigazione) stendiamo pietoso velo
Alcuni spunti propositivi
• Anche nel bacino del Po, si conferma la tesi (Dinar e Saleth) che vuole lo stress
idrico dipendere soprattutto da deficit gestionale e non da scarsità della risorsa
• Allocazione delle risorse idriche ragionevole finché non ci sono vincoli alla
disponibilità, ma inefficiente nei casi di siccità
• Domanda in molti casi rigida per effetto di condizionamento di altre politiche
(es. agricoltura)
• Eredità del passato va superata, ma occorre compensare i perdenti
• Agricoltura ha molto da offrire se riesce a ripensarsi come “fornitore di servizi
ambientali”, soprattutto nelle aree periurbane
• Fondamentale accelerare la modernizzazione dell’industria dei servizi idrici e il
sistema di regolazione;
• Collo di bottiglia importante nel consenso politico all’aumento delle tariffe;
necessario un grande sforzo anche partecipativo
• Spazi potenzialmente interessanti per l’introduzione di strumenti di mercato
come WQT, CES, assicurazioni private
The parabola of modernization - I
• Access to (scarce) water resources common property
– (Cheap) water resources as a rival good
– Externalities and interdependencies tragedy of commons
– Limited capacity to enforce rules and prevent abuse
• Water services club goods
– Potentially unlimited, provided that enough economic resources
are devoted
– Easy to limit access to “club members”
– Market failures water services soon become a publiclyowned and publicly-supplied service
– State-failures inefficient management, over-supply,
unsustainable financial mechanisms
The parabola of modernization - II
• Market failures in developing water services
– Externalities (eg public health)
– Merit goods (universal services + social rights)
– Natural monopoly
• The apex of the “further from farther” approach
– Regulatory capture and “iron triangles”
– The easy way out: develop infrastructure at public expenses
– The water footprint of the city enlarges
• The crisis of the “further from farther” approach
– Ecological crisis: water footprint cannot enlarge
– Financial crisis: towards commercial universal water services
– Management crisis: need to mobilize specialized factors
Drivers of policy change
Sunk costs
Innovation
Scientific community
Industrial pressure
Environmental pressure groups
New governance issues
Urban/economic development
Increased difficulty to access WR
Social demand for water and
environmental quality
Constraints to policy change
Willingness to pay
Political commitment
Legitimation
Technological constraints
Geographical / hydrological
Capabilities of WSO
Technological
complexity
P
O
L
I
C
I
E
S
Efficient use of facilities
Efficient investment planning
Professionalization of WSO
More complex and specialized
market transactions
Increasing cost
Investment needs
FCR / market corporate finance
Need for WSO to acquire good
financial ranking
Responsibilization
of WSO for planning
and implementation
Regionalization
Economies of scale
Vertical integration
New stakeholders
New governance mechanisms
Participation / “arms length”
Emphasis on cost efficiency
A
U
T
O
N
O
M
Y
G
R
O
W
T
H
C
O
R
P
O
R
A
T
I
Z
A
T
I
O
N
P
R
I
V
A
T
E
S
E
C
T
O
R
I
N
V
O
L
V
E
M
E
N
T
Modernization and “privatization”
• The emerging paradigm …
–
–
–
–
Commercial water services
Full-cost recovery polluter-pays
Professional water management
Independent regulation at arms’ length UWS increasing
becoming part of the problem and not only part of the solution
• … and related governance issues
– Requiring corporatization (if not privatization) and adequate
ways to govern it
– Market finance cost of capital
– Tension btw commercial approach and universal rights
– Affordability cost-sharing rules
– Cost of achieving env + quality targets
Study for the Regional water quality plan
• Context:
– Dlgs 152/99 requires Regions to adopt “water quality restoration plans”
(Piani di tutela delle risorse idriche) aimed at achieving GES
– WQRPs can be seen as an anticipation of the WFD requirements
– These plans also should update the existing infrastructure system to the
UWWD and other directives still unimplemented; therefore they entail both
obligatory and discretional actions
• Approach
– Technical team of Regional consultants provides a scenario for action aimed
at achieving GES
• Actions are chosen after a simulation of effects bases on hydrologic models
• Actions are intended as a first general set of measures valid for the whole
territory; further actions will be considered in a later phase for those water bodies
that do not reach GES
– Economic analysis ex-post based on the input of scenarios
Alternative policy actions and related costs
• Infrastructural actions
–
–
–
–
–
Improve the sewage treatment system
Reduce leakage in the household water supply system
Improve the network for irrigation water supply
Reuse of treated effluents for irrigation
Reuse of treated effluents for industry
• Non-structural actions
–
–
–
–
–
Increasing minimum flows
Reduce licensed abstractions fro rivers
Introduce cleaner technologies in industry
Implement best practices in agriculture and livestock breeding
Relocate polluting activities to less vulnerable water resources
• Related costs:
– Infrastructural actions: ∆ financial costs (+ eventual external costs)
– Non structural actions: income loss for concerned activities (based on the economic
analysis of water uses when possible, otherwise test cases and literature data)
Methodology: financial cost of infrastructural actions
• Identification of policy actions based on regional plans
– Distinguish costs implied by new actions from those concerned with maintenance
and replacement of existing infrastructure
– Problem: no economic accounts available for existing infrastructure !!
– Assess separately new policy actions:
• Those that are obligatory according to WFFD (Dir 91/271)
• Those that are already foreseen in regional plans + AMDP of water service operators
• Further discretional actions to be traded off with alternative actions
• Assessment of costs on the basis of the long-run marginal cost
– Operational costs based on operators’ accounting or on standard costs
(benchmarking)
– Replacement value of all infrastructure (existing and not existing)
– Depreciation rate according to true economic life of assets
• Actions aiming at reducing leakage reduced depreciation schedule
– Different hypotheses on the cost of capital (between 2 and 7 %)
Methodology: cost of non-structural actions
•
Identification of main use- and non-use values
•
Quantification of main consumptive uses
•
Assessment of WTP curves of consumptive uses
•
•
–
General “screening” model aimed at understanding key magnitudes and identify critical governance issues
–
Zoom on critical governance issues with the application of more detailed analysis
Agriculture
–
WTP curves for each crop (COP; horticolture; forage; vineyards; etc) and on a provincial (district) base
–
General screening based on per/ha income difference of irrigated and non-irrigated land
–
Zoom based on linear programming model calibrated at the district level for those areas in which governance
issues occur
Industry and cooling
–
•
WTP curves for each sectoral branch based on per-employee water demand and value added
Hydropower
–
Private WTP for abstractions of continuous production: based on average energy price at the stock exchange
–
Private WTP for the water stocked in reservoirs: based
–
Social WTP: consider also the external cost of alternative fuels (quantified as 17-22 €/kWh from previous
studies)
Economic indicators considered in the study
Structural actions
Total cost (social cost)
Total full cost of existing assets[1]
Non-structural actions
Identification of main use and non-use EF
Quantification of main consumptive uses
Total value of water for productive uses
Actual sustainability gap[2]
Total cost depending from actions (broken down
by economic sector[3])
Differential total cost (per year) of new assets, broken
down by single actions
Total investment in new assets
Specific cost (cost arising to Water price increase (per m3 and per capita)
specific stakeholders)
Irrigation water price increase (per ha)
Affordability
Cost-effectiveness
Estimated number of dwellings, surfaces and working
places affected
Income reduction for affected firms
Total per capita annual expenditure (of average and lowincome families)/per capita GDP
Cost per unit of target achieved (in terms of reduction of main pollutants concentration)
[1] Criteria for cost assessment are based on reconstruction costs of existing assets; depretiation schedule coherent with true economic life.
[2] Sustainability gap = difference between actual full cost of existing assets, calculated as in note 10 and direct revenues from water prices
Assessment
• Scenario 0: what if “business as usual” ?
– Are all the sustainability criteria satisfied ?
– Is the system stable ? What is its likely evolution in the future ?
• Alternative scenarios based on existing policy options
– New infrastructure (examine alternative mixes)
– Change in water rights (eg derogate to FCR; change allocation priorities)
– Demand management (including that for environmental quality heavily modified
water bodies)
• Are alternative actions viable ?
– What are the new costs (direct and indirect) entailed by alternative actions ? Who
does pay them ?
– Is the overall (social) cost-benefit ratio positive ? Is the individual cost-benefit ratio
positive for all concerned stakeholders ? Is it ev. possible to compensate some of
them ?
– Do the actions invert or stabilize the unsustainable trends ?
– Are water service becoming unaffordable for some users ?
– Is the society ready to accept the loss of some environmental functions ?
– Has the decision been taken thorugh an open and democratic process ?
Analisi degli scenari
Scenario 1
Lombardia
Scenario 2
EmiliaRomagna
Scenario 3
Lombardia
EmiliaRomagna
Lombardia
EmiliaRomagna
354
169
149
75
Average water bill as a % of family income
Average
0,7
1,2
Range 0,4 - 1,8
0,8 - 1,9
1,2
0,7 - 2,3
1,9
1,3 - 2,6
0,7
0,4 - 1,7
1,2
0,8 - 2,8
Affordability index[1]
Average
Range
4,9
3,0 - 9,8
4,8
3,4 - 5,6
2,8
1,7 - 7
3
2,1 - 3,8
Gap between actual prices and181
FCR (%)
3,1
1,8 - 7,3
75
3
2,2 - 4
Some results
• Sustainability gap significant (actual CR ratio 40-60%)
• Additional cost for meeting WFD high, but not decisive; price increase expected
mostly for covering actual costs
• Significant price increase to be expected if investment is to be financed totally
on the market, at market interest rate and market-consistent depreciation
schemes;
– Huge territorial variations; highly penalized rural and mountain areas
– Huge variations among households since demand is not price-elastic
• Alternative remedies (how to make a r=2% possible?)
– Continue to have public financing institutions, while alleviating the general budget
(eg ear-marked systems)
– Continue to have some equalization systems in order to alleviate situation of less
favoured regions
– Maintain tariff structures that are progressive w/ respect to income and not only
water consumption
Structural vs non structural actions: agriculture
• Preliminary results show that:
– The chosen mix of measures for upgrading the sewerage system is costeffective
– However, in many cases, further actions seem not justified on a purely costeffectiveness ground: non structural actions seem cheaper (eg reducing
abstractions for irrigation) although their cost more concentrated on single
stakeholders
– These impacts might be compensated by actions aimed at making irrigation
more water-efficient; however, these actions are not always affordable to
farmers (increase of annual irrigation charges > 50%)
– In order to make these solutions more acceptable, some compensation
schemes should be foreseen (eg German case), but are not institutionally
available at the moment
Studio di fattibilità concernente lo
sviluppo dell’Analisi economica
dell’utilizzo idrico a scala di bacino del
fiume Po così come prevista dalla
Direttiva 2000/60/CE
IEFE – Università Bocconi
Gruppo di ricerca: Antonio Massarutto (responsabile), Anna
Basoni, Alessandro de Carli, Vania Paccagnan
Il contributo dell’economia alla politica dell’acqua
•
Il contributo dell’analisi economica soffre di un doppio rischio di malinteso
– Da parte dei non-economisti tende spesso a essere banalizzato a semplice misurazione del
“quanto costa”
– Timore di una “mercantilizzazione” dell’acqua
– Da parte degli economisti tende spesso ad essere mitizzato come se si trattasse di perseguire
un’allocazione “ottimale” attraverso l’applicazione di prezzi corrispondenti ai costi marginali
e/o dell’internalizzazione dei “costi esterni”
•
Equivoci da eliminare:
– Acqua non è e non sarà mai un “bene commerciale”
– Prezzi e altri strumenti economici funzionano, ma solo in modo parziale e imperfetto
– La dimensione dell’efficienza è importante, ma non è l’unica
•
L’acqua ha un valore economico, ma anche un valore sociale: come distinguere ?
– Acqua come bene economico domanda
• allocazione deve seguire un criterio di efficienza, ossia privilegiare gli usi con un valore più elevato
• La domanda non è una variabile da soddisfare a ogni costo, ma solo qualora il costo sia superato dai
benefici (misurati dalla disponibilità a pagare effettiva da parte degli utilizzatori e/o della collettività)
– Acqua come bene sociale fabbisogno
• È nell’interesse generale che gli utilizzatori abbiano accesso ad acqua in quantità sufficiente
• Il valore sociale si definisce attraverso il processo politico e non viene esaurito dalla WTP individuale
Centralità dell’analisi economica nelle nuove politiche idriche
• Il presupposto dell’analisi economica
– Politica idrica ha obiettivi più ambiziosi e costosi cost-effectiveness
– Politica idrica non opera più solo con strumenti “supply side” (opere, infrastrutture e
servizi) ma anche con strumenti “demand side” i costi si formano attraverso
modalità diverse e vanno compresi
– Politica idrica opera in modo più discrezionale legittimazione politica
– Politica idrica è meno settoriale e più integrata definire e misurare i “trade off” tra i
vari settori e le opportunità di redistribuzione dei costi e dei benefici
• Obiettivo di analisi economica
– Comprensione delle “funzioni ambientali” dell’acqua, dei valori ad esse associati e
degli eventuali trade-off
– Comprensione della “sostituibilità” del capitale naturale e/o delle funzioni ambientali
individuazione delle componenti “critiche” del capitale naturale
– Scelta delle priorità allocative relative sia all’acqua, sia a capitale e lavoro impiegato
nei servizi idrici
– Analisi delle dinamiche economiche che muovono i fattori di pressione
– Analisi delle determinanti economiche della domanda (inclusi i prezzi) e della reazione
degli utilizzatori alla manovra di queste variabili
– Analisi delle modalità con cui i costi delle politiche e dei servizi idrici vanno a
distribuirsi sugli attori sociali (a livello individuale, settoriale e territoriale) equità
• Analisi economica è funzionale a una decisione partecipata in quanto rivela agli
attori coinvolti le dimensioni di valore in gioco
Il ruolo dell’analisi economica nella WFD e nelle politiche europee
• La WFD attribuisce un ruolo di primo piano all’analisi economica
– Analisi economica degli usi
• Valore economico associato alle diverse funzioni ambientali
• Determinanti economiche della domanda e dei fattori di pressione sulle risorse
– “Bilancio economico” struttura dei costi e le modalità di finanziamento
– Tendenziale applicazione del principio di recupero dei costi attraverso le tariffe e
“bilancio economico” dei servizi idrici che chiarisca le modalità di copertura del costo
•
•
•
•
“tenere in considerazione” il principio del FCR
garantire un “adeguato” livello di copertura tariffaria dei costi
applicare il polluter-pays principle strumenti economici di politica ambientale
Evitare che gli utilizzatori ricevano incentivi distorti
– Analisi costi-benefici delle politiche
• Costi-efficacia delle misure per raggiungere gli obiettivi minimi (“buono stato ecologico”)
• Costi-benefici delle misure aggiuntive (valore sociale vs. costo sociale)
• Accessibilità dei costi e della praticabilità di azioni nel caso di corpi idrici altamente
compromessi
• Approccio “industriale” alla gestione dei servizi idrici (non nella WFD ma …)
– Efficienza concorrenza, meccanismi di mercato
– Gestione imprenditoriale coinvolgimento del settore privato
Temi rilevanti per l’analisi economica
• Temi micro-economici economia ambientale
– Le modalità di allocazione dell’acqua sono efficienti ? Potrebbero essere migliorate
trasferendo diritti da alcune funzioni ad altre ?
– La società ricaverebbe un beneficio se si espandessero le infrastutture rendendo
disponibili funzioni ambientali ulteriori ?
– I prezzi funzionano come strumento allocativo ? Gli utilizzatori dell’acqua ricevono
segnali corretti dal mercato e dalle regole allocative attuali ? Chi paga per i servizi
idrici ?
– Quali sono i settori su cui è più opportuno agire al fine di raggiungere gli obiettivi al
minimo costo per la collettività ?
• Temi macro-economici e istituzionali economia ecologica
– A quale scala territoriale si deve intendere l’acqua come “capitale naturale critico”?
– Esistono dei “limiti alla crescita” che determinano l’uso massimo che la collettività
può fare delle risorse idriche esistenti ? Esiste un “limite all’artificializzazione” ?
– Quali sono le forze che determinano la domanda sociale di funzioni legate all’acqua ?
Quali fattori economici possono essere influenzati per governare queste forze ?
– Le modalità di allocazione dell’acqua e dei relativi costi sono eque e accettabili
socialmente ? E’ desiderabile introdurre misure perequative ?
– Le tendenze in corso (relativamente alla disponibilità e alla dinamica degli usi) sono
in equilibrio ? La società sarà in grado di far fronte alla domanda in futuro ?
Il concetto di “carrying capacity”
• Esiste un limite superiore alle dimensioni del sistema economico e sociale, in
relazione alla disponibilità di risorse idriche ?
– Il limite ovviamente esiste, ma può essere “spinto all’indietro” attraverso le
infrastrutture e i servizi
– Questa possibilità però non vale in modo indefinito: esiste un punto oltre il quale non
è possibile andare
– Questo limite non è solo naturale, ma dipende tra l’altro:
• Dai costi economici necessari per sviluppare i servizi e le infrastrutture
• Dalle modalità con cui questi costi vengono ripartiti (inter- ed intra-generazionali)
• Dall’insieme di variabili istituzionali (es. “diritto dell’acqua”; legittimità di certe forme di
tassazione) e in senso lato “culturali” (es. accettabilità sociale di certe soluzioni)
• Concetto di “carrying capacity” risulta dall’incrocio delle componenti ecologiche,
economiche, sociali, istituzionali etc
– Necessario un approccio integrato alla valutazione
– In particolare: fondamentale ruolo di analisi economica e di una “razionalità”
economica principio di efficienza
La carrying capacity risulta da molteplici “limiti”:
• Limits to growth incapacità di risolvere le “governance issues”, che risulta:
– Dalla sfera naturale
• Disponibilità limitata dal deflusso idrico naturale
• Disponibilità qualitativamente limitata anche per effetto di carico antropico
– Dalla sfera sociale:
• La società non è disposta ad accettare la perdita di alcune funzioni ambientali critiche
• Le conseguenze della sostituzione tra capitale naturale e artificiale sono inaccettabili
– Dalla sfera istituzionale:
• I “diritti di proprietà” non garantiscono la conservazione della risorsa
• I processi di decisione collettiva non riescono a produrre soluzioni
• Difficoltà di modificare il quadro esistente e i “diritti acquisiti” per far posto a nuove
esigenze
• Incapacità di garantire un adeguato “enforcement”
• Incapacità di attirare risorse economiche e imprenditoriali
– Dalla sfera economica
• Le alternative sono tecnicamente fattibili ma troppo costose rispetto agli attuali livelli di
reddito, sviluppo economico, capacità di investimento etc
• Le alternative sono disponibili, ma non efficienti (valore < costo)
The conceptual framework
for Carrying Capacity
Ecological
constraints
Violation of reproduction conditions
Institutional
constraints
… Stakeholder n
Stakeholder 3 ...
Governance Issues
Some stakeholders are left unsatisfied
Cost is unaffordable
Desired Environmental
functions
Available Environmental
Functions
Taxes / subsidies
Environmental and Economic
Sustainability Indicators
Stakeholders satisfaction
Indicators
Depreciation / loss of value
Stakeholder 1
Water Management
Infrastructure
Price / cost
Stakeholder 2
Conceptual model for evaluation
• Sustainability therefore requires that the following criteria ar all satisfied:
– Human pressure on CNC does not involve the sacrifice of inalienable environmental
functions
– Eventual substitution of NC with AC is made efficiently (social benefit>social cost)
– Financial and external cost of water services are not transferred elsewhere (to other
users and/or to next generations) without adequate compensation
– Cost of water services should be affordable for society
• A check-list of questions for assessing carrying capacity
– Does the existing water resource support all environmental functions that the
community considers as fundamental ?
– Is the current generation paying for all of the costs implied by its current water use ?
– Is the resulting allocation efficient (would it be socially beneficial to transfer water
from one of the existing beneficiaries to another) ?
– Would it be possible and economically efficient to increase the availability of waterrelated environmental functions through artificial means ?
– Is the related cost affordable and socially acceptable?
– Is it possible to shift some costs from most vulnerable actors in a way that is
acceptable for other users ?
System of indicators - 1
•
Availability of water and patterns of renewability if resource
– Natural availability (natural water balance)
– Institutional availability (water that it is actually allowed to use)
– Artificial availability (existing water infrastructure and supply/treatment capacity)
•
Environmental functions
– Stakeholder / function matrix showing actual EFs enjoyed by each stakeholder
– SH/EF matrixes identifying what EFs are relevant for each stakeholder with a qualitative
indication of its importance and threshold values
– SH/EF matrixes showing existing gaps between actual and most desired situation
– Identification of economic values associated to Efs
– Identification of main driving forces behind demand for Efs and their future evolution
•
Institutional structure and water management systems
– Identification of WMS (eg water supply & sanitation; irrigation and drainage; hydropower
systems; multipurpose storage and transfer schemes):
– Institutional structure of water policy, actors and decisionmaking systems
– Patterns of water rights allocation
– Patterns of private sector involvement
System of indicators - 2
•
Cost recovery patterns
–
–
–
–
•
Infrastructure and physical networks: structure, asset value, evolution over time, gaps
Financial cost (total, per capita and per m3) for operation, depreciation and capital
Indirect cost (Resource and Environmental costs)
Reconstruction of a “consolidated accounting system” considering all costs and the way they
are financed (through general budget, ear-marked taxation and prices)
Efficiency
– Efficiency of WSS management (dynamics of costs, productivity improvements, cost
benchmarking)
– Efficiency of WSS provision (is the actual full cost of WSS > WTP?)
– Efficiency of water right allocation: for existing and potential EFs, ratio between WTP and
opportunity cost (including new WSS and alternative EFs sacrificed)
•
Accessibility and ethical issues
–
–
–
–
–
Identification of “merit uses” (uses that are regarded as fundamental “in the general interest”)
Identification of economic equalization (cost sharing) mechanisms
Water price (level and dynamics) front to per capita GDP (level and dynamics)
Representation of stakeholders in the decision process
Qualitative assessment and identification of threshold is made through involvement of
stakeholders, with legislative inputs sometimes providing an external constraint (eg
achievement of good ecological status)
Obiettivi del progetto
1. Individuazione delle metodologie più adeguate
2. Analisi economica degli attuali usi dell’acqua
(Art. 5 WFD)
3. Analisi di criticità ed esternalità interregionali
4. Scenari
5. Proposte di politiche e azioni alternative
Attività integrativa su:
• Analisi economica della siccità 2003
• Definizione linee guida per la valutazione dei
“costi sproporzionati”
Aspetti metodologici
• La scelta delle metodologie nasce dal
compromesso tra:
• Scala territoriale (bacino)
• Disponibilità dei dati
• Accuratezza delle stime
• Analisi della letteratura scientifica
• Confronto con esperienze straniere
nell’applicazione della WFD
Valutazioni economiche degli usi attuali
(come richiesto da WFD)
• Interazione sistema idrico - sistema economico
– Basato sugli strumenti di Contabilità Ambientale (i conti
dell’acqua)
• Valutazione del valore dell’acqua
• Valutazione costi e livello di recupero
– Buona disponibilità dati per SII civile
– Approssimativa ma in miglioramento per servizi idrici per
agricoltura
– Pochissime informazioni per industria
• Valutazione costi-benefici di azioni
– Identificazione linee guida per i “costi sproporzionati” (in
termini di quantità e/o distribuzione)
I conti dell’acqua
• Sulla base di diverse esperienze, Eurostat ha
sviluppato una proposta di linee guida
• Il nostro Programma Statistico Nazionale 2004-06
prevede lo sviluppo dei Conti dell’Acqua.
• Strumento per incrociare dati economici con dati
fisici
• Utile per “fotografare” nel tempo il legame acqua
- economia
Acque sotterranee
Prelievo: 5.300
Acque superficiali
Prelievo: 25.100
2300
16.000
187
8.000
0,4
2000
Capt./distribuzione
NACE 41
300-600
29
267
1470
Perdite o
non
fatturato
industria
Agricoltura e
zootecnico
NACE 01
Estrazione e
industrie
manifatturiere
Elettricità gas
ecc.
Altri usi
industriali
NACE 40
NACE 02, 42-99
Civile
NACE 70 + ??
NACE 10-39
1470
75
Fonti
Depurazione
Urban run-off
AdB Po
NACE 90.001
ISTAT
Elab. IEFE
Acque superficiali
Altri usi
Costi dei servizi, FCR, accessibilità
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
Tarif f a sostenibile
0,40
Tarif f a attuale
0,20
Tariffe attuali vs. tariffe FCR
na
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n
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0,00
Costi dei servizi, FCR, accessibilità
160,00
140,00
Rem K misure
120,00
Depr misure
100,00
Costi op misure
80,00
Rem K
60,00
Deprezzamento K
40,00
Costi operativi
20,00
R
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Ro
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-
Investimento annuo per abitante (€/ab./anno) necessario all’applicazione del FCR
La spesa pubblica
euro/abitante
150,00
Emilia Romagna
100,00
Lombardia
Piemonte
50,00
VdA
0,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: Elaborazioni IEFE su dati Conti Pubblici Territoriali (Settori di spesa: Acque e F&D)
Criticità attuali e Scenari
- Attività in corso • Approfondimenti su criticità ritenute prioritarie
da AdB
• Esternalità interregionali
Valutazione della fattibilità di
politiche e azioni alternative
- Attività in corso • Modalità di copertura dei costi per il governo
delle risorse idriche (Es. Agences de l’Eau)
• Modalità di interazione tra obiettivi dei PTA e
Piani d’Ambito
Sviluppi futuri
• Valutazione costi ambientali/della risorsa
• Integrazione delle valutazioni economiche nella
pianificazione di bacino
• Approfondimento di due casi di studio:
– Gestione emergenze idriche stagionali e misure
straordinarie (evento: siccità 2003)
– Applicazione del regime “corpi idrici altamente
modificati” (caso: bacino Lambro-Seveso-Olona)
Legge della precisione
“Misura con un micrometro
Fai un segno con un gessetto
Taglia con un’ascia”