Audizione informale - Confindustria Servizi Innovativi e Tecnologici

Audizione informale in sede di
VI Comitato (Riciclaggio e misure patrimoniali e
finanziarie di contrasto) presso la
Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno
della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche
straniere
Roma, 29 marzo 2011
1
Desideriamo anzitutto ringraziare il Presidente della “Commissione parlamentare
di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche
straniere”, insieme al coordinatore ed ai componenti del VI Comitato (Riciclaggio e
misure patrimoniali e finanziarie di contrasto), istituito in seno alla medesima
Commissione d’inchiesta, per averci concesso di partecipare a questa audizione,
fornendoci l’opportunità di esprimere la nostra posizione su un tema che riteniamo di
grande importanza per il Paese.
Confindustria Servizi Innovativi e Tecnologici rappresenta l’intera filiera dei
Giochi e dell’Intrattenimento all’interno di una più ampia sfera di interessi delle
aziende che offrono servizi di consulenza, pubblicità, relazioni pubbliche e
marketing, le tecnologie informatiche, contenuti digitali, e-media, ingegneria,
internet, organismi di certificazione, le reti radio e televisione, ricerche e indagini,
applicazioni satellitari, la formazione, servizi tecnologici e professionali, le
telecomunicazioni.
All’interno del Sistema confederale, Confindustria Servizi Innovativi e
Tecnologici è una delle principali Federazioni nazionali di settore. La sua mission è
promuovere politiche articolate per favorire la crescita dei Servizi Innovativi e
Tecnologici in coerenza con le necessità di sviluppo del Sistema Paese.
***
Confindustria Servizi Innovativi e Tecnologici nell’ambito della filiera dei Giochi
e dell’Intrattenimento rappresenta cinque realtà associative:
ACADI (Associazione Concessionari Apparecchi da Intrattenimento);
ACMI (Associazione Costruttori Macchine Intrattenimento);
AS.TRO (Assotrattenimento);
FEDERBINGO (Federazione Nazionale Concessionari Bingo);
GIOCHI E SOCIETA’(Associazione Giochi e Società).
2
Dette Associazioni costituiscono all’interno della Federazione il Comitato d’Area
Gioco e Intrattenimento che rappresenta l’articolazione operativa per tutelare gli
interessi di filiera e del mercato in questione.
Nel documento che segue viene riportata la posizione complessiva delle
Associazioni ACADI, ACMI, AS.TRO e GIOCHI E SOCITA’ ed a seguire il
contributo predisposto dall’Associazione FEDERBINGO.
***
Indice:
§ 1. Premessa: L’industria del gioco pubblico: principi e presupposti giuridici
dell’organizzazione e gestione delle attività di gioco.
§ 2 La distinzione tra gioco lecito (e rientrante nel portafoglio gestione
dell’Amministrazione Finanziaria) e offerte di gioco non autorizzate.
§3. Cosa si intende per riciclaggio e come si interpreta il concetto di infiltrazione
criminale (ovvero di capitali illeciti) in un settore economico.
§ 4. Alcuni dati normativi rilevanti sul sistema industriale del gioco lecito.
§ 5. La disciplina antiriciclaggio ed il settore dei giochi e delle scommesse.
§ 6. Conclusioni.
Contributo FEDERBINGO
3
1. Premessa: L’industria del gioco pubblico: principi e presupposti giuridici
dell’organizzazione e gestione delle attività di gioco.
L’industria dei giochi e delle scommesse, oggi tra le prime del Paese, ha vissuto
nell’ultimo decennio un lungo ed importante processo di crescita, non soltanto sotto il
profilo strettamente economico, ma anche sotto quello della costruzione e
dell’adeguamento della struttura giuridico-normativa e di mercato. Non a caso, quello
italiano, è divenuto il modello legislativo e regolatorio di riferimento all’interno
dell’Unione Europea, che sconta, come noto, ben profonde differenze politiche,
giuridiche e culturali tra i 27 Stati Membri, anche e soprattutto riguardo al settore dei
giochi.
La Francia, dopo anni di studio, ha adottato nell’aprile del 2010, una legge di
apertura e regolamentazione del proprio settore del gioco on line, che ricalca
fedelmente i principi cardine della legislazione italiana in materia, ed altri Paesi, tra
cui la Spagna e la Grecia, si apprestano, in questi mesi, a fare altrettanto.
Negli anni, l’Italia si è dotata di un sistema bilanciato, in cui l’offerta di gioco,
seppure ampia, trova fondamento e limite nelle leggi e nei regolamenti dello Stato,
cosa che ha consentito di accompagnare e guidare la crescita del mercato, ed al tempo
stesso di sottrarre al mercato illegale, e dunque alla gestione diretta delle mafie, una
larga fetta di proventi. A titolo di esempio, preme ricordare le scommesse sportive, da
sempre praticate in ogni parte del Paese, considerata l’italica passione per il calcio,
ma gestite dallo Stato soltanto a partire dal 1998, e quindi gli apparecchi da
intrattenimento, che proprio questa Commissione parlamentare, negli precedenti al
2004, aveva indagato a fondo in quanto fonte diretta di entrate per numerose
organizzazioni criminali. L’esempio ultimo, è estremamente significativo, perché
un’attenta ed importante regolamentazione di questo comparto, da parte dello Stato,
ha consentito di far emergere un mercato clandestino ed illegale di proporzioni
enormi, che oltre ad essere integralmente sottratto all’imposizione fiscale 1 ed a
1
Nel 2003 all’Erario, gli oltre 450.000 apparecchi da intrattenimento censiti ( in realtà il numero era maggiore, considerato il fatto
che nessun censimento ufficiale poteva essere fatto), hanno assicurato a titolo di Imposta sugli intrattenimenti (ISI), circa 23 milioni
di euro. A partire dall’entrata in vigore ( 2004) della riforma che ha previsto ed imposto il collegamento in rete degli apparecchi cd.
comma 6 a), art. 110 Tulps, l’Erario ha visto crescere, seppure con un numero di apparecchi nettamente inferiore, vistosamente le
proprie entrate, che nel 2010 hanno superato i 3,7 miliardi di euro. Questi dati, di carattere fiscale, confermano come la riforma abbia
prodotto effetti largamente positivi, sottraendo per la quasi totalità il business al mercato clandestino e ponendolo sotto il controllo
pubblico.
4
qualsiasi forma di tutela e controllo anche a garanzia dei consumatori, assicurava,
soprattutto, finanziamenti continui ed ingenti alle mafie, consentendo, poi, di
reinvestire i predetti proventi in altri traffici illeciti, e quindi mostrando una
straordinaria, quanto pericolosissima, propensione criminogena.
La regolamentazione introdotta nel 2003/04 ha, quindi, favorito la creazione di
una vera e propria filiera industriale, nella quale trovano impiego e riconoscimento
decine di migliaia di persone.
La riserva allo Stato delle attività di gioco, prevista e sancita dall’art. 1 2 del D.lgs.
14 aprile 1948, n.496, e la conseguente possibilità di affidarne la gestione a soggetti
privati esclusivamente in forza di un rapporto concessorio, connotano, dunque, un
sistema in cui ogni attività di organizzazione, offerta e raccolta del gioco è posta in
essere sotto il controllo preventivo e successivo della pubblica autorità!
L’affidamento in concessione della gestione dei servizi pubblici di gioco 3
rappresenta, certamente, l’elemento che ha consentito al sistema di evolvere verso
una situazione di mercato di effettiva e reale concorrenza, nel rispetto dei principi
comunitari, offrendo, al tempo stesso, ampie garanzie di protezione del consumatore
nonché di tutela della fede, della sicurezza e dell’ordine pubblico.
Il rilascio della concessione non esaurisce, peraltro, la fase dei controlli e della
vigilanza, che l’ordinamento interno rimette ad altre autorità 4, e segnatamente alle
Questure.
L’art.88 del Tulps, prevede che “La licenza per l’esercizio delle scommesse può
essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di
Ministeri o altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione
delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di
autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione.>>.
Concessione e licenza5 di pubblica sicurezza sono, dunque, due fondamentali
presidi di legalità, posti a garanzia del sistema, la cui piena compatibilità con
2
Art.1 <<L’organizzazione e l’esercizio dei giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di
qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato.>>.
3
Da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 dicembre 2010, n.9347.
4
Altre autorizzazioni sono rimesse, ai sensi dell’art.86 del Tulps, alle amministrazioni comunali, alle quali spettano corrispondenti
poteri sanzionatori nelle ipotesi di violazioni .
5
l’ordinamento comunitario è stata ribadita, a più riprese, dal Consiglio di Stato e dalla
stessa giurisprudenza comunitaria.
Il Supremo Consesso6 ha affermato con forza che <<…l’autorizzazione svolge
una funzione anche autonoma rispetto alla concessione (perché diretta a verificare
requisiti di moralità e affidabilità da parte del soggetto che intende svolgere l’attività
di intermediazione), non è certamente sostenibile che un soggetto possa pretendere di
svolgere l’attività di raccolta delle scommesse senza sottoporsi al vaglio preventivo
dell’autorità di pubblica sicurezza ..>>.
Mentre la stessa Corte di Giustizia europea ha affermato7 che << un sistema di
concessioni può, in tale contesto, costituire un meccanismo efficace che consente di
controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di
prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti..>>.
Intorno a tali istituti si è sviluppato e strutturato il mercato del gioco pubblico.
Non sia di inganno, pertanto, la visione del solo dato economico relativo al
fatturato annuo dei giochi, pari ad oltre 61 mld8 di euro nel 2010: il comparto,
regolato e vigilato dal Ministero dell’economia e finanze - Amministrazione
Autonoma dei Monopoli di Stato, evidenzia, infatti, livelli di sicurezza ed attenzione
non comuni a molti altri settori industriali del Paese!
Tuttavia, accanto al gioco pubblico e legale, permane un mercato parallelo ed
illegale, ancora, purtroppo, di grandi dimensioni, dotato di una forza criminogena
particolarmente evidente, specie in relazione ai fenomeni di riciclaggio del denaro,
in grado di alterare ed inquinare il tessuto economico, imprenditoriale e sociale di
intere aree geografiche.
Gli operatori illegali hanno mutato, nel corso degli ultimi anni, sensibilmente il
proprio modus operandi, specie in relazione a determinate tipologie di giochi. Se
dapprima il gioco non autorizzato tendeva a rimanere nascosto, clandestino, oggi
5
Sul tema si veda M. Presilla “E’ illegittima l’attività di bookmaking posta in essere in assenza dei necessari titoli
amministrativi:Consiglio di Stato n. 208 del 2009”, Il Foro Amministrativo C.d.S., Anno VIII Fasc. 2 – 2009- Milano – Giuffrè
Editore.
6
Cds, VI Sez., n. 6027 del 5 dicembre 2008 ed altri.
7
Corte di Giustizia, sentenza 6 marzo 2006 (cd. Placanica).
8
Rispetto a tale dato occorre considerare una restituzione in vincite al giocatore pari a circa 45 miliardi di euto, circa 9,9 miliardi di
euro all’erario (tra prelievo fiscale 8,7 mld e diritti amministrativi una tantum circa 1,2 mld), il resto distribuito all’intera filiera che
comprende le imprese concessionarie, le imprese di gestione, la produzione e gli esercenti (bar, tabacchi, agenzie etc.).
6
tende, quanto più, ad affiancare quello regolare, a rendersi visibile al fine di
confondersi con quest’ultimo, nel tentativo di sottrarre al circuito della legalità risorse
importanti. Si può parlare al riguardo di una vera e propria concorrenza di tipo
parassitario che drena costantemente risorse, da immettere, poi, nel generale sistema
illegale/criminale9
*****
2. La distinzione tra gioco lecito (e rientrante nel portafoglio gestione
dell’Amministrazione Finanziaria) e offerte di gioco non autorizzate.
La persistente presenza di organizzazioni dedite all’offerta al pubblico di prodotti
di gioco non leciti, non autorizzati, ovvero distribuiti secondo modalità differenti
dalle disposizioni impartite dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato,
costituisce un fattore di rischio per il sistema pubblico di gioco.
Il gioco illegale emula i prodotti del portafoglio di gestione dell’Amministrazione
Finanziaria, ne imita le forme distributive, e pertanto si insinua nel mercato
provocandone alterazioni sensibili sotto il profilo economico, rilevanti anche sotto
l’aspetto dell’ordine pubblico e delle prerogative erariali.
Il gioco illegale non necessita di consistenti investimenti tecnologici, è sottoposto
a un modesto rischio penale, e, in virtù della sua clandestinità tributaria, si presenta
come attività idonea alla creazione di notevole ricchezza illecita, a basso rischio di
impresa10.
Il gioco illegale, contrariamente a quello autorizzato, costituisce uno “storico”
bacino di confluenza di capitali illeciti.
9
Si pensi all’alterazione degli eventi sportivi. La Uefa, nel Congresso di Parigi del 23 marzo 2011, ha deliberato l’adozione di un
piano straordinario di contrasto al gioco irregolare ed alla corruzione nel mondo sportivo.
10
Le organizzazioni che offrono gioco illegale si caratterizzano per un limitato rischio di impresa perché non sono sottoposte a
controllo pubblico, ma solo ad azioni di repressione che le Forze dell’ordine realizzano con impegno, ma che spesso sono frustrate
dall’irrisorietà della sanzione e dall’incertezza normativa sui presupposti di reato.
Queste imprese, quindi, possono risparmiare sui costi che l’industria lecita deve sostenere in termini
di garanzia al pubblico della percentuale di pagamento di premi,
di sicurezza, di tecnologia telematica per la sottoposizione del flusso di gioco a verifica tributaria,
realizzando così grandi profitti con ridotta spesa e calcolati rischi.
7
Il gioco autorizzato, invece, si atteggia come “ordinaria” realtà imprenditoriale
“teoricamente aggredibile ” da capitali di illecita provenienza, al pari di molte altre
entità economiche (anche sottoposte ad Autorità Pubbliche di vigilanza). Tuttavia
alcune sue peculiarità lo rendono, come si vedrà nel prosieguo, oggettivamente
distante dagli standards di “appetibilità” fatti propri dalla criminalità organizzata.
3. Cosa si intende per riciclaggio e come si interpreta il concetto di infiltrazione
criminale (ovvero di capitali illeciti) in un settore economico.
La dottrina penalistica e gli studi criminologici suggeriscono 11 di considerare tre
aspetti:
a) Le tecniche di riciclaggio, ovvero gli strumenti e le operazioni che consentono
il c.d. “money laundering”,
b) Le misure di contrasto all’utilizzo del denaro contante senza tracciabilità di
movimentazione,
c) La infiltrazione dei capitali illeciti in imprese legali.
In relazione al primo profilo, si osserva:
in base alla nozione normativa di riciclaggio (e alla qualificazione penalistica di
tale fattispecie di reato), il fattore di centrale rilevanza risiede nel c.d. ostacolo alla
identificazione della provenienza illecita di una utilità economica. La tecnica di
riciclaggio è quindi un’operazione tesa a “distaccare” un capitale o una utilità
economica dalla sua provenienza illecita.
Sul fronte del gioco pubblico, pertanto, occorrerà verificare se i prodotti del
gioco lecito presentano intrinseca idoneità a fornire questo genere di copertura.
In relazione al secondo aspetto, si osserva:
11
Fra i tanti si segnalano: Colombo, il riciclaggio. Gli strumenti giudiziari di controllo dei flussi monetari illeciti, Milano 1990,
Reinotti, Ricettazione e Riciclaggio, in Enc. Dir. XL, Milano, 1989, Franzoso – Guerini, Le norme del c.p. in tema di repressione dei
fenomeni di riciclaggio, La normativa di prevenzione dei fenomeni di riciclaggio, in Giurisprudenza Sistematica di Diritto Penale,
diretta da Bricola-Zagrebelsky, UTET, 2002.
8
l’utilizzo di denaro contante è un fenomeno che vari settori della Legislazione
vigente tendono “oggettivamente” a disincentivare, per la potenzialità elusiva che è
intrinseca nella movimentazione di risorse senza tracciabilità.
Tutti i settori industriali (unitamente a quelli commerciali e delle libere
professioni), e il gioco lecito non fa eccezione, sono oggi sottoposti ad obblighi di
segnalazione finalizzati a limitare l’uso del denaro contante entro limiti giudicati
coerenti dalla vigente legislazione.
Nel gioco lecito esistono, come detto, previsioni specifiche di registrazione ed
identificazione del cliente (nonché della sua giocata o vincita) ispirate a soglie di
cautela “anticipata” rispetto agli altri comparti economici.
In relazione all’ultimo punto, si evidenzia quanto segue:
ogni comparto economico può essere oggetto di interesse da parte di
organizzazioni criminali e costituire potenziale bacino di confluenza di capitali
illeciti.
L’industria del gioco lecito, tuttavia, presenta specifiche caratteristiche di
attenuazione di tale realtà oggettiva.
Il gioco lecito è uno dei contesti più “complessi” per operazioni di riciclaggio e
reinvestimento di capitali illeciti, perché:
i) è sottoposto ad una “griglia” di controlli in perenne affinamento, e dalla elevata
invasività: essi, infatti, non incidono solo sulla verifica del rispetto delle norme
di gestione dei prodotti di gioco, ma si estendono a rilevanti profili della
gestione interna aziendale dei Concessionari e delle imprese loro partners per
le attività di raccolta;
ii) non consente la “restituzione” del capitale investito (il c.d. rientro) sul breve –
medio periodo;
iii) la resa12 dell’attività è ridotta (bassa redditività); ciò è determinato da tre
fattori;
12
A ciò si aggiunge una ulteriore peculiarità caratterizzante la raccolta di gioco a mezzo di apparecchi AWP (congegni di cui
all’articolo 110 comma sei lettera A del TULPS).
Con l’introduzione della Legge di abbattimento dell’aliquota del PREU su determinate eccedenze di raccolta, si è introdotto un
conflitto di interesse tra la resa aziendale e l’occultamento della raccolta di gioco all’Erario: più è alta la base imponibile censita
dal sistema di A.A.M.S., più è consistente lo “sconto” tributario a consuntivo (e il conseguente ricavo dell’impresa).
In questo comparto, la leva tributaria ha inciso come elemento di innalzamento complessivo della virtuosità
imprenditoriale, a beneficio della maggiore incisività dei controlli sul territorio. Da ciò dovrebbe derivare un impulso ad
estendere questo meccanismo anche ad altre forme di raccolta di gioco pubblico.
9
o l’elevata pressione tributaria “sul gioco” che si somma a quella
sull’impresa;
o l’elevata incidenza del costo del lavoro;
o l’elevata percentuale di pay out garantita ai giocatori dalle singole leggi
istitutive dei giochi;
o i costanti investimenti in termini di innovazione tecnologica 13 che sono
necessari per la sicurezza (senza i quali si sarebbe esposti a rischi di
frodi).
Passiamo ora a verificare i requisiti tradizionali che contraddistinguono i consueti
bacini di confluenza degli interessi criminali.
i) Il capitale illecito viene raramente utilizzato
- a bassa resa (a meno che non si tratti di imprese a loro volta illecite, quali le
cartiere, o le strutture economiche artatamente costituite per accaparramento di
fondi o pubbliche sovvenzioni);
- in attività sottoposte a “effettivo” controllo pubblico, dove per “effettività”
non si intende un contesto di riscontri meramente formali, effettuati a
campione o da Autorità molto accentrate e incapaci di osservare da vicino i
singoli fenomeni (esempio i grandi appalti pubblici di natura edilizia), ma un
sistema di tipo “reticolare” costituito da molteplici controlli affidati a
organismi diversi, i cui esiti ispettivi confluiscono centralmente in sedi
idonee alla aggregazione scientifica delle risultanze (e il più lampante
esempio in materia è proprio il gioco pubblico).
13
Non si sta ovviamente sostenendo che il gioco lecito lavora in perdita, ma si intende evidenziare che l’unica possibilità di
incremento di valore dell’impresa di gioco autorizzato (che rispetta tutte le regole) è il costante reinvestimento di ogni sua risorsa
all’interno dell’azienda stessa, unitamente alla costante ottimizzazione di tutti i processi gestionali. L’industria del gioco lecito, passa
da una fase di start up di un prodotto (che richiede ingenti investimenti iniziali sia in termini di risorse per l’acquisto dei
diritti concessori, sia in termini di allestimenti tecnologici),
alla fase di mantenimento e crescita di un determinato asset di mercato (richiedente ulteriori investimenti, ovvero il
coinvolgimento di imprese partners per la cura del punto di raccolta di gioco),
alla successiva fase in cui si ricomincia tutto d’accapo con il prodotto di gioco “nuovo”, alla cui gara difficilmente si può
rinunciare; per evitare cannibalizzazioni commerciali tra i singoli prodotti (e quindi tutelare i precedenti investimenti),
occorre sempre tenere il passo con l’ampliamento del portafoglio prodotti che Aams costantemente persegue.
Un elemento di “ostacolo” naturale, quindi, all’infiltrazione della criminalità nel settore del gioco pubblico è il mantenimento (e
possibilmente l’accentuazione) della sua connotazione industriale. Con tale espressione si intende che gli attuali processi
normativi e di mercato, volti a privilegiare gli operatori dalla maggiore organizzazione aziendale e dal più lungo termine di
programmazione economico-finanziaria, contribuiscono a rendere il comparto un contesto difficilmente appetibile per i capitali
illeciti.
10
ii) Il capitale illecito “cerca” uno sbocco, in quanto così come entra deve poter
uscire; i possibili “sbocchi” sono:
o l’acquisizione del controllo di una azienda, o di un complesso di aziende.
o una legittima “vestizione” del denaro (ovvero un titolo che legittimi il
possesso di una determinata ricchezza).
Più è organizzata la strutturale criminale operante più “sbocchi” vengono
perseguiti.
iii) Il capitale illecito, quindi, cerca contesti economici:
- a bassa fiscalità,
- a limitato (o inefficace) controllo pubblico,
- ad alta resa,
- ad elevato flusso di denaro contante,
- influenzabili dai metodi operativi della criminalità (minacce, usura,
corruzione).
4. Alcuni dati normativi rilevanti sul sistema industriale del gioco lecito.
Il gioco pubblico, inserito in una rete di controlli sempre più eterogenei, diffusi e
incrociati (ma a confluenza centrale), va qualificato come realtà estremamente
“complicata” ai fini del compimento di operazioni ex artt. 648 bis o 648 - ter del
codice penale14.
14
Certamente sono esistiti, in passato, episodi di infiltrazione di capitali illeciti nel mondo del gioco lecito, e non possono essere
esclusi a priori. Tempi e modalità (oltre che contestualizzazione territoriale) di tali fenomenologie ci rivelano
i) la ragione di tali “investimenti”,
ii) il motivo della loro individuazione da parte delle Forze di Polizia,
iii) la difficile riproposizione nel contesto attuale.
Sono stati censiti casi in cui una sala scommesse, una sala bingo, una società di gestione di apparecchi da gioco (ecc. ecc.), siano
state ricondotte a realtà criminali.
Innanzitutto si tratta di “investimenti” risalenti (al più tardi) agli inizi degli anni 2000, per lo più realizzati nella fase di start up
di un programma distributivo di gioco. Si tratta di un epoca in cui l’entità che gareggiava per l’acquisizione di un diritto (o per
l’allestimento di una azienda partner di un concessionario), non doveva presentare un proprio curriculum storico di solidità e
trasparenza patrimoniale, esaurendosi nella fideiussione ottenuta in banca la sua pressoché unica credenziale.
Le ragioni dell’”investimento” erano sostanzialmente due:
La convinzione che gioco /scommesse potessero essere un grande collettore di denaro, e quindi consentire rapida remunerazione
dell’investimento, e legittima “vestizione” delle illecite risorse investite. La convinzione che un mercato caratterizzato dall’istituto
concessorio si caratterizzasse per staticità, e che quindi non ci fosse bisogno di grande managerialità per condurre le aziende e
ricavare profitti. Se avessero avuto ragione, probabilmente, si sarebbe avverato una estensione in larga scala del fenomeno, tuttavia:
11
Si evidenziano i dati normativi più significativi:
i) La legge di stabilità 2010.
Tale provvedimento incide profondamente su:
a) contrasto al gioco illecito (incremento degli obiettivi di verifica e delle risorse,
inasprimento delle conseguenze tributarie per le imprese illegali),
b) controllo ispettivo sul rispetto delle norme del gioco lecito (ampliamento degli
organismi coinvolti, estensione dei doveri di denuncia di violazione delle
norme sul gioco lecito, realizzazione di banca dati telematica per il
monitoraggio in tempo reale del posizionamento di ogni apparecchio da gioco,
anche non funzionante),
c) limitazione alla redditività della raccolta di scommesse (recupero a tassazione
degli eventuali proventi superiori al 20%),
d) riforma delle convenzioni (ispirate a precisi criteri di prevenzione all’ingresso
di capitali illeciti),
e) requisiti delle società Concessionarie di gioco pubblico, dei rispettivi
componenti degli organi amministrativi, dei rispettivi assetti proprietari,
f) obblighi delle società Concessionarie di gioco pubblico ( trasparenza
finanziaria e patrimoniale, doveri di costante comunicazione ad AAMS di dati
sull’andamento economico, sottoposizione al vaglio dell’Autorità delle
operazioni di cessioni di attività o partecipazioni),
g) controllo sui costi delle prestazioni di servizio dei Concessionari di gioco
pubblico,
i)
Il gioco lecito e le scommesse autorizzate sono oggi attività a bassissima resa, ma soprattutto sono realtà gestionali
estremamente complesse in quanto sottoposte a cospicui prelievi tributari in forma anticipata rispetto alla creazione
del (comunque modesto) utile.
ii) I prelievi tributari sul gioco sono concepiti come accise anticipata sul “volume di gioco”, indipendente dai ricavi, peraltro
poi assoggettati alle ordinarie imposizioni e dichiarazioni fiscali. Questi prelievi sono sempre a scadenza serrata,
liquidati in forma automatizzata, sulla base di volumi censiti telematicamente. A ciò si aggiunge, oggi, la sostanziale
assenza di tolleranza del sistema impositivo e di riscossione verso ogni forma di ritardo nel versamento
all’Amministrazione dei tributi e degli aggi.
iii) Il mercato dei clienti e dei competitors è molto dinamico, perché l’Amministrazione lavora quotidianamente per
l’ampliamento dell’offerta di gioco e della rete distributiva del gioco, di tal ché il bacino di utenza e il contesto
concorrenziale può mutare sensibilmente in tempi rapidi; il rischio d’impresa è quindi elevatissimo.
Ecco quindi, che, per “mantenere in piedi” l’investimento iniziale, tali realtà hanno dovuto “piegare” una entità
formalmente lecita a condotte di irregolarità rispetto alla normativa su giochi / scommesse, incappando inevitabilmente nella
rete di controlli che all’epoca del loro ingresso non era forse così serrata, ma che costantemente si è affinata.
Ecco quindi che si scoprono le scommesse anomale, le puntate di grosse somme senza identificazione dello scommettitore, la
presenza di portali abusivi di scommesse all’interno dei locali, i mancati controlli sull’età degli avventori, le deficienze di
comunicazione degli apparati telematici, gli attentati o le minacce ai competitors territorialmente vicini, i tentativi di manipolare
l’esito degli eventi sportivi.
12
h) controllo di tutti i soggetti non concessionari che collaborano a qualsiasi titolo
con i Concessionari (censimento dei medesimi in albo tenuto da A.A.M.S. e
divieto di rapporti con soggetti non iscritti),
i) della riforma del gioco on line (tutela dei minori, obbligo di adozione di
dispositivi di limitazione di gioco).
*******
5. La disciplina antiriciclaggio ed il settore dei giochi e delle scommesse.
Il Decreto Legislativo 21 novembre 2007, n. 23115, in attuazione della III Direttiva
europea in materia di prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di
riciclaggio, ha introdotto, come noto, precise disposizioni ed obblighi per tutti gli
operatori16 del settore dei giochi e delle scommesse, attivi nella raccolta e nell’offerta
tanto da rete fisica che da rete internet.
Riguardo a tale comparto, il Legislatore ha ritenuto di prevedere disposizioni
specifiche, oltre quelle di carattere generale, che sostanziano obblighi ed
adempimenti distinti e peculiari rispetto agli altri settori ed attività economiche.
Tra i principali aspetti da valutare, sicuramente l’introduzione di una soglia di
rilevanza speciale stabilita per “… importo superiore ai 1.000 euro”, ai fini:
a) della identificazione del cliente e della verifica della sua identità;
b) della data delle operazioni di apertura e ricarica dei conti di gioco e di
riscossione sui medesimi conti;
c) della registrazione dei dati relativi al cliente ed all’operazione svolta;
d) del valore delle operazioni sopra indicate ed ai mezzi di pagamento
utilizzati.
15
D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231, recante “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del
sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva
2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione.”, è stato pubblicato nella Gazz. Uff. 14 dicembre 2007, n. 290, S.O.
16
L’art. 14, comma 1, lett. e) ed e-bis) definisce ed individua i soggetti tenuti all’applicazione delle disposizioni in materia di
antiriciclaggio, operanti nel settore giochi e scommesse, oltre a quelli di cui alla lett. d) che svolgono attività di gestione di case da
gioco.
13
Gli obblighi di adeguata verifica della clientela scattano, dunque, esclusivamente
per le sole attività di gioco, al raggiungimento del valore suindicato, secondo quanto
previsto dall’art. 24, co. 4, del citato decreto legislativo.
Tale previsione, che rende più stringente e rigorosa l’applicazione delle
disposizioni in materia di antiriciclaggio, rispetto a quanto previsto per la generalità
degli altri settori economici, rafforza, indubbiamente, le garanzie nei confronti del
sistema e testimonia di un’attenzione e di un coinvolgimento attivo17, che riguarda
non solo le Autorità pubbliche di riferimento, ma anche il ruolo degli stessi operatori
dei servizi pubblici di gioco!
Offerta di gioco mediante rete fisica.
A decorrere dal 1° marzo 201018, ai sensi dell’art. 24 del D.Lgs. 231/07, è
diventato obbligatorio, anche per gli operatori che svolgono l’attività di raccolta dei
giochi pubblici mediante rete fisica (negozi o punti di gioco; sale Bingo etc.),
procedere all’identificazione ed alla verifica dell’identità dei clienti che effettuino
una giocata ovvero pongano all’incasso ticket relativi a vincite superiori ad Euro
1.000,00.
I pagamenti, in conformità alle previsioni generali contenute all’art.49, riguardanti
“Limitazioni all’uso del contante e dei titoli al portatore”, possono essere effettuati a
mezzo denaro contante soltanto per importi inferiore ad euro 5.000.
Per quanto attiene, in particolare, alla segnalazione delle c.d operazioni sospette ai
sensi dell’art. 41 del decreto in commento, appare opportuno rilevare come al
momento le disposizioni di cui al comma 2, per il gioco fisico siano rimaste disattese.
Il predetto comma, stabilisce, infatti, che << Al fine di agevolare l'individuazione
delle operazioni sospette, su proposta della UIF sono emanati e periodicamente
aggiornati indicatori di anomalia:
17
Nota AAMS 25 febbraio 2011, indirizzata ai Concessionari di gioco pubblico, ai quali viene richiesto di comunicare
all’Amministrazione le misure apprestate per ottemperare alle finalità di prevenzione del riciclaggio descritte nel decreto legislativo,
secondo cadenze temporali ben precise: “entro il mese di luglio per i dati relativi al primo semestre di ciascun anno, ed entro il mese
di gennaio dell’anno successivo, relativamente ai dati inerenti il secondo semestre”.
18
Previsione introdotta con il d.lgs. 25 settembre 2009, n. 151. Per il gioco a distanza l’applicazione delle misure e degli obblighi
antiriciclaggio era già in vigore.
14
c)
per i soggetti indicati…., e per quelli indicati nell'articolo 14 con
decreto del Ministro dell'interno.>>
Il Decreto del Ministero dell’Interno del 17 febbraio 2011, incomprensibilmente,
non ha previsto gli indicatori di anomalia per il cd. gioco fisico, limitandosi a
prevedere soltanto quelli per il gioco on line (oltre quelli per le cd. case da gioco).
Questa carenza impone agli operatori di definire propri autonomi indicatori di
anomalia, che possono, quindi, essere diversi da soggetto a soggetto.
Sarebbe opportuno colmare la lacuna, attraverso l’introduzione di indici di
anomalia unici e comuni e soprattutto realmente calibrati sulle effettive caratteristiche
delle attività e tipologie di gioco.
Offerta di gioco a distanza.
Il gioco on line, laddove praticato in presenza di un sistema di regole certe e
definite, come previsto dalla vigente legislazione nazionale, evidenzia rischi di
utilizzo per finalità di riciclaggio estremamente contenuti rispetto ad altri settori
economici.
L’acquisizione di una concessione statale, attraverso una procedura ad evidenza
pubblica di rilevanza europea, quale presupposto indefettibile ai fini dello
svolgimento dell’attività di offerta di gioco, determina l’effettiva e completa
identificazione dell’operatore ed il suo assoggettamento pieno ai meccanismi di
controllo, sulla composizione societaria e sull’attività svolta.
Tali controlli accompagnano la vita e le attività dell’operatore per tutta la durata
della concessione.
Inoltre, la persistenza in capo all’operatore, di ben precisi obblighi e requisiti
(previsti tra gli altri dalla L.88/2009) è condizione necessaria ai fini del
mantenimento del titolo (concessorio) per l’esercizio dell’attività di gioco.
Le principali ragioni di garanzia a tutela del sistema sono da individuare:
15
a)
nella totale tracciabilità di tutte le transazioni (ricarica/versamento,
giocata; prelievo);
b)
nei limiti posti al gioco;
c)
nella necessaria e preliminare identificazione del giocatore;
d)
nella identificazione dell’operatore/concessionario (a seguito della
partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica per l’ottenimento della licenza), e
quindi nei controlli sullo stesso.
I controlli sull’operatore e quelli sulle attività di gioco consentono un ampio
monitoraggio sulle attività on line e di conseguenza riducono sensibilmente i rischi di
utilizzo del circuito a fini di riciclaggio di denaro di provenienza illecita.
E’ fondamentale ricordare che l’obiettivo prioritario di ogni attività di “lavaggio
del denaro sporco” è quello di cancellare qualsiasi traccia dell’origine del denaro e
dell’attività criminale che l’ha generata.
Il sistema delineato dalla la legge italiana prevede che di ogni singola transazione
(ricariche dei conti di gioco; scommesse/giocate; prelievi) resti traccia sui sistemi del
concessionario/operatore, nonché sul Sistema Centrale dell’AAMS, con ciò
consentendo in qualunque momento di identificare gli estremi di:
a) ogni singola operazione di ricarica del conto di gioco;
b) ogni singola giocata;
c) ogni singola operazione di prelievo.
Tale aspetto deve essere opportunamente evidenziato, in quanto tra i 27 Stati
Membri dell’UE, nessun Paese, ad eccezione della sola Francia, è dotato di sistemi
normativi e di controllo comparabili con quelli in vigore in Italia.
16
******
In linea generale è possibile identificare alcune aree di rischio specifiche per il
gioco on-line, di seguito indicate.
Una prima area di rischio è quella relativa all’accredito delle vincite o delle (cd.
ricariche) somme depositate e non utilizzate in favore di:
- un conto di gioco diverso da quello dal quale sono state originariamente
effettuate;
- una card di gioco diversa rispetto a quella che ha originato la giocata;
- per contanti in assenza di limiti di identificazione;
- in ogni situazione nella quale il rimborso o l’accredito delle somme di denaro
avviene in favore di un soggetto diverso dall’originario giocatore.
Le ipotesi richiamate non sono consentite dalla normativa italiana (L.88/2009 art.
24 e Decreto febbraio 2011). Le disposizioni regolamentari riguardanti l’uso del
conto di gioco proibiscono tassativamente:
- che un giocatore possa aprire più di un conto di gioco con lo stesso
operatore;
- pagamenti diretti tra giocatori;
- qualunque forma di pagamento o rimborso in favore di soggetti diversi dal
giocatore/titolare del conto.
Una seconda area di rischio può essere rinvenuta nelle forme di gioco diretto tra
giocatori (peer to peer): in tali casi potrebbero verificarsi dei trasferimenti di denaro
tra giocatori come conseguenza di una deliberata volontà di perdere (ipotesi
collusive).
Il sistema automatico di controllo e monitoraggio effettuato, anche da personale
addetto, consente di intervenire ed interrompere la partita con conseguente
congelamento del denaro.
17
Si evidenzia come, al contrario, operatori non titolari di concessione possono
offrire particolari facilitazioni nel trasferimento diretto di fondi tra giocatori. Tale
possibilità rimane tassativamente vietata dalla legge italiana.
Una terza area di rischio deve essere individuata nell’utilizzo di carte prepagate
per effettuare le ricariche dei conti di gioco. In questi casi la previsione di bassi limiti
di pagamento è importante per attenuare i rischi connessi ad un uso improprio ed
illegale di tali strumenti di pagamento anonimi.
******
In materia di gioco on line le disposizioni antiriciclaggio si saldano con le norme
dettate dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato sull’utilizzo del conto
di gioco. In particolare, appare opportuno richiamare le previsioni più significative ai
fini della presente indagine:
a) il giocatore può prelevare il denaro dal conto di gioco soltanto a seguito
dell’avvenuta ricezione della copia del contratto e del documento di identità;
b) il giocatore può prelevare dal conto di gioco soltanto le somme di denaro
conseguenti a vincite o rimborsi: non può in alcun caso prelevare gli importi imputati
a titolo di ricarica (versamenti sul conto);
c) il prelievo dell’intera giacenza del conto ovvero degli importi versati a titolo di
ricarica è consentito soltanto all’atto della chiusura del conto di gioco;
d) a seguito della risoluzione del contratto con il concessionario e dunque della
chiusura del rapporto di gioco, un nuovo rapporto può essere instaurato non prima
che siano trascorsi 15 giorni;
e) deve esserci sempre piena corrispondenza tra l’identità della persona titolare
del conto, di chi deposita il denaro, effettua le giocate ed incassa le vincite;
f) al concessionario è consentito procedere alla sospensione del conto di gioco di
propria iniziativa, oltre ai casi in cui ciò viene richiesto dalla pubblica autorità, nei
casi in cui siano ravvisati elementi che facciano dubitare della regolarità delle
operazioni svolte. Tale sospensione è previsto per un max di 180 gg.
18
*****
Gli apparecchi da intrattenimento19.
In premessa può affermarsi che è esclusa l’utilizzabilità degli apparecchi new
slot come strumento di riciclaggio.
Gli apparecchi “new slot” che oggi possono essere installati, sono sensibilmente
diversi da quelli che sono stati originariamente concepiti dalla legge n. 289/ 2002 e
dal decreto AAMS del dicembre 200320.
L’attuale sistema di gioco pubblico ha definitivamente cancellato dal novero
degli apparecchi leciti con vincita in denaro, i congegni abilitati al
funzionamento in assenza di collegamento telematico.
La permanenza del controllo da remoto dei contatori di gioco da parte della rete
telematica, da requisito amministrativo di regolarità, è diventato, già dal 31 dicembre
2009, requisito tecnico specifico caratterizzante il funzionamento di ogni apparecchio
lecito.
Il dato esplica la sua piena rilevanza, poi, se lo si associa all’ulteriore requisito di
sicurezza della smart card, ovvero un dispositivo realizzato dall’Amministrazione
Autonoma dei Monopoli di Stato, e dalla medesima prodotto e distribuito, in virtù
della quale la rete riconosce l’hardware di gioco, ne interroga la memoria, ne verifica
la corrispondenza al prototipo omologato all’atto della prima accensione
dell’apparecchio e durante tutta la sua attività. Le anomalie del flusso telematico
19
L’argomento è suggestivo e richiama la letteratura penalistica in materia di collegamenti tra il “Giuoco d’azzardo” e le
tecniche di riciclaggio. La più antica tecnica di riciclaggio di denaro contante censita negli anni settanta dagli studiosi, consisteva nel
recarsi in un Casinò e puntare alla roulette, ed in particolare scommettere costantemente la medesima cifra sul nero e sul rosso. Al
costo del 50% l’originario provento illecito poteva definirsi ripulito. Di tale antico insegnamento, evidenziamo le costanti ancora
oggi rilevanti:
i) Il riciclaggio ha un costo, ed il mercato complessivo della economia criminale ne determina i tassi, ovvero ne identifica la
soglia di convenienza, ovvero la corrente percentuale.
ii) Il riciclaggio deve avere uno “sbocco”, non potendosi mai arrestare alla soglia di mera allocazione dormiente di capitale.
iii) lo “sbocco” dell’operazione di riciclaggio si ispira a criteri di “rapidità”, non aggredibilità fiscale, di acquisizione di un
“titolo” legittimante il possesso di una risorsa economica che ne impedisca il collegamento con l’origine.
iv) L’operazione di riciclaggio non è assoggettabile all’alea, ma deve avere un esito sicuro e un costo certo.
20
In condizioni di genuinità dell’evento (e di rispetto assoluto delle norme) , il rischio di perdita a cui si sottopone questa
“operazione” è elevato perché non esistono possibilità di costruzione di “vincita certa a costo certo”.
19
determinano il blocco della smart card e l’impossibilità dell’apparecchio di accettare
giocate.
Il congegno new slot funziona solo tramite moneta metallica, sia come strumento
di attivazione del gioco, sia come mezzo di erogazione delle vincite.
Il flusso di gioco tramite questi apparecchi è interamente basato sulla moneta
metallica, la cui raccolta fisica e lavorazione in valuta bancaria è attività tanto
sensibile e gravosa da richiedere, nella maggior parte dei casi, un cospicuo novero di
aziende partner dei concessionari di rete, ai quali incombe l’onere del pagamento del
tributo e ai quali occorre ricevere il flusso di gioco, sotto forma di valuta, in tempo
utile per le scadenze tributarie.
Le new slot retrocedono sotto forma di vincita il 75-76% del volume di gioco,
assumendo come base di calcolo della percentuale il ciclo di partite che caratterizza il
software di gioco (per legge non superiore alle 140.000), e non consentono al
giocatore di inserire più di 2 euro alla volta, a mezzo dei quali è comunque possibile
disputare partite dal costo massimo di 1 euro.
La vincita massima è di 100 euro per singola partita, distribuita direttamente
dal congegno al termine della partita e non è possibile ottenere alcuna attestazione
scritta della riscossione della vincita.
Tali specifiche modalità di gioco, che non prevedono in alcun modo il
rilascio di una ricevuta cartacea o di altra natura attestante la giocata e/o la
vincita, non rendono gli apparecchi di cui al comma 6 lett. a), in alcun modo,
strumento o veicolo, reale o potenziale, di attività di riciclaggio di denaro.
L’assenza di qualsivoglia titolo giustificativo 21 di proventi da gioco esclude,
pertanto, per assenza dei presupposti fattuali, tassativamente l’utilizzabilità di
tali apparecchi per le finalità illecite richiamate.
********
21
La stessa Agenzia delle Entrate si è già espressa in plurime sedi provinciali escludendo la opponibilità al fisco di tale
provenienza, sancendo la riconducibilità dei versamenti in contanti di valori (dedotti come vinti alle slot) alle ordinarie presunzioni di
cespite.
Alla luce di tali caratteristiche tecniche e strutturali emerge la estraneità del congegno a qualsiasi tecnica di riciclaggio.
20
Le Videolotteries
Gli apparecchi di cui all’articolo 110 comma sei, lett. B) del T.U.L.P.S.,
costituiscono un prodotto di gioco estremamente recente. Il decreto AAMS che ne
disciplina le specifiche tecniche è datato 22 febbraio 2010 (G.U. Serie Generale n.
32/2010). Tutto il sistema è pertanto in piena fase di start up.
“Onestà storica”, poi, impone di ricordare lo stretto collegamento tra l’avvio
della sperimentazione (e successiva realizzazione) di tale innovativo congegno con la
necessità di reperire immediate e ingenti risorge per affrontare l’emergenza del
terremoto che ha interessato la regione Abruzzo.
Il settore e l’Amministrazione Finanziaria hanno quindi ottemperato ad una
precisa disposizione del c.d. decreto Abruzzo, cercando di dotarsi di un apparato
normativo e tecnologico che consentisse l’allestimento di un nuovo sistema di gioco,
totalmente differente da quello sino a quel momento operante, e per di più
“sconosciuto” all’industria italiana della produzione di soluzioni di gioco.
In tempi ragionevolmente rapidi e con massiccio ricorso a tecnologie di altri
Paesi, settore e AAMS, con l’ausilio e il monitoraggio di Sogei, hanno approntato il
primo sistema di gioco “da remoto”, che per fattezze ed estensione è già candidato a
costituire un altro record mondiale dell’industria italiana.
Il sistema di gioco da remoto si caratterizza per l’assenza di software
all’interno del congegno, in quanto il medesimo di comporta da mero terminale che si
interfaccia con il giocatore, connesso ad un server centrale depositario di tutte le
funzioni distributive e di gestione degli esiti di ogni partita.
Il server è installato presso il Concessionario, previa omologazione della
piattaforma.
Le VLT sono state concepite come congegni differenti dagli apparecchi da
intrattenimento, ovvero come offerta di gioco dedicata a giocatori più “professionali”,
e per tale ragione “relegati” a ben definite locations caratterizzate dalla licenza di cui
all’articolo 88 TULPS.
Le VLT consentono di accedere a forme di gioco più costose rispetto a quelle
consentite dalle AWP (costo della singola partita che da 50 centesimi può essere
liberamente elevato dal giocatore sino a 10 euro), e a promesse di vincita
sensibilmente più interessanti (sino a 5000 euro per singola partita), ulteriormente
elevabili tramite i c.d. Jackpot (il jackpot nazionale può arrivare sino a 500.000 euro,
21
mentre l’eventuale jackpot di sala previsto dalla piattaforma può raggiungere i 50.000
euro).
Il naturale “antidoto” alla frenetica (e potenzialmente problematica, a livello
sociale) ricerca della “grande vincita” (stile Casinò), è costituito dalla gestione
centralizzata (e interamente da remoto) del gioco, di tal ché non è possibile concepire
un rapporto tra “volume di gioco del singolo terminale” e probabilità di vittoria 22. La
percentuale di vincita dell’85% prevista come minima regolazione dell’andamento
del gioco, infatti, non si applica al congegno ma alla “nazionale” raccolta del tema di
gioco alloggiato su ciascuna piattaforma. L’”accanimento” della ricerca di vincita
dovrebbe pertanto essere scongiurato da un sistema che è assimilabile alla
distribuzione dei gratta e vinci, laddove il “cartaceo”è ovviamente sostituito da una
partita a video.
Quanto al “controllo” delle movimentazioni finanziarie, la tracciabilità
obbligatoria (tramite identificazione) delle transazioni superiori a 1.000 euro, e il
necessario passaggio della richiesta al Concessionario per ottenere il rimborso
dei premi di importo superiore ai 5.000 euro, offrono, allo stato attuale, una
visione di “solidità” del sistema di monitoraggio contemplato dalle VLT.
La supervisione dell’A.A.M.S., comunque, è costante, e tutti i correttivi tecnici
che dovessero emergere come precauzione ridondante ma opportuna, potranno essere
poi introdotti agevolmente, stante la facilità di intervento che contraddistingue una
modifica di funzioni su un server piuttosto che su migliaia di congegni.
*******
22
I primi dati della raccolta dei congegni VLT, epurati dalle peculiarità tecniche che contraddistinguono le procedure di
liquidazione della base imponibile, non rivelano una aggressiva potenzialità di “drenaggio” di risorse (ovvero un
preoccupante costo medio orario) dei videoterminali. Come noto, infatti, la nozione di “volume di gioco” che
contraddistingue la base imponibile del PREU applicato alle VLT non equivale al denaro introdotto (come avviene per
le awp), ma si estende al “ri-gioco” dei punti vinti. Ad esempio: a fronte di 1 euro inserito, cui segue una partita
dall’esito vincente di 60 euro, l’eventuale ri-gioco degli stessi, porta ad una liquidazione di tributo sulla base di 61 euro.
I volumi di raccolta sino ad oggi censiti, quindi, fanno pensare, salvo rettifiche all’esito della fase di start up, che le
VLT saranno percepite dal pubblico come una delle tante offerte di gioco pubblico caratterizzate da montepremi.
22
6. Conclusioni
L’attuale costruzione legislativa in materia di antiriciclaggio applicata al settore
giochi, seppur complessivamente apprezzabile, denota taluni difetti di coordinamento
con la disciplina specifica, che ben potrebbero essere superati attraverso un maggiore
approfondimento delle tecnicalità e delle peculiarità normative e di funzionamento
del comparto.
Per il futuro potrebbe essere utile adeguare e calibrare talune prescrizioni in relazione
alle caratteristiche sostanziali del settore, superando, al tempo stesso, complessità
formali di scarsa utilità ai fini dell’effettivo contrasto di eventuali impieghi di capitali
illeciti.
Alcune scelte operate recentemente, appaiono, poi, in evidente contrasto con i
principi dell’ordinamento. In particolare, si ritiene estremamente dannosa la
previsione della estensione degli obblighi antiriciclaggio a soggetti illegali, vale a
dire a soggetti che scientemente rifiutano di conformarsi ai principi ed agli obblighi
posti dalla legislazione vigente23!
L’articolo 1424 della L. 231/07, stabilisce, infatti, per il gioco a distanza, alla lett. e)
che anche gli operatori non autorizzati sono soggetti all’applicazione della
normativa antiriciclaggio.
La disposizione, contiene, tra l’altro, una deroga al principio enunciato nel medesimo
articolo, al comma 1, laddove stabilisce che << Ai fini del presente decreto “per altri
soggetti” si intendono gli operatori che svolgono le attività di seguito elencate, il cui
esercizio resta subordinato al possesso delle licenze, autorizzazioni, iscrizioni in albi
o registri, ….>>.
Sul punto si osservi, anche, che il recente Decreto del Ministero dell’Interno, del 17
febbraio 2011, nel determinare gli indicatori di anomalia ai fini delle segnalazioni di
23
Non trova alcun fondamento, poi, la presunta assimilazione con la disciplina sulla tassazione dei proventi illeciti. Al contrario si
tratta di un principio che, al contrario, finisce per creare un vulnus all’ordinamento e fornire giustificazioni alle pretese di legittimità
invocate da molti operatori esteri illegali.
24
Come modificato dall’art. 2 della DL. 40 del 25 marzo 2010 (convertito in L.73/2010). In precedenza tale previsione era invece
contenuta alla lett. e-bis) del medesimo articolo, dalla quale è stata espunta e trasferita alla lett. e): circostanza, questa che lascia
ulteriormente perplessi.
23
operazioni sospette, per i soggetti di cui all’art.14, lett. e), ha escluso gli operatori
non autorizzati. Pertanto, tali ultimi, qualora ritenessero di applicare e rispettare la
normativa italiana in materia di antiriciclaggio, pur continuando a violare le altre
disposizioni penali, amministrative e tributarie, sarebbero nella condizione di definire
autonomamente propri indicatori di anomalia, al fine di poter procedere alle
segnalazioni richieste dall’art.41 della D.lgs. 231 /07.
La corretta ed integrale attuazione delle disposizioni antiriciclaggio è rimessa
interamente alla discrezionalità ed ai controlli effettuati dalle società che emettono le
carte di credito ovvero dagli istituti di credito.
Gli operatori non autorizzati non sono collegati con le Autorità nazionali preposte
al controllo del settore e dunque, a differenza di quanto accade per i concessionari dei
servizi pubblici di gioco, le transazioni non sono soggette a registrazione presso il
sistema AAMS- SOGEI.
La disposizione in commento, contrasta anche con le previsioni ex art. 1, co. 50,
della L. 296/2006, sul cd. oscuramento dei siti internet non autorizzati.
Pertanto, lo stesso soggetto che dovrebbe essere inibito ad offrire gioco a distanza,
perché privo dei necessari titoli, deve volontariamente conformarsi ed
assoggettarsi agli adempimenti antiriciclaggio (identificazione del giocatore;
registrazione delle ricariche, giocate e vincite; istituzione dell’Archivio Unico
Informatico per la registrazione dei dati, conservazione dei dati, etc. etc.).
Si ritiene, convintamente che questa disposizione non permetta di garantire il
pieno e corretto rispetto delle previsioni contenute nella III Direttiva comunitaria in
materia di antiriciclaggio, ma al contrario sia gravemente lesiva dei principi cardine
dell’ordinamento giuridico!
Controlli reali, continui e non episodici sull’operatore e sulle attività di gioco
sono possibili soltanto in un sistema regolato!
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