URBAN FORUM PAY THE WAY FOR SMART, SUSTAINABLE AND

NOTA DI APPROFONDIMENTO
20/02/2012
URBAN FORUM
PAY THE WAY FOR SMART, SUSTAINABLE AND INCLUSIVE CITIES.
SINTESI DEI LAVORI
Contesto
In occasione del primo Urban Forum promosso dalla Commissione europea, il 16 febbraio 2012 circa
500 partecipanti, tra cui i sindaci di grandi città europee (Amsterdam, Barcellona, Varsavia, Lisbona,
Sofia, Bratislava, Manchester, Lipsia, Napoli, Łódź, Lille Métropole, Torino e Dunkerque), i rappresentanti
di reti e associazioni cittadine e delle istituzioni europee, si sono incontrati a Bruxelles per discutere del
ruolo dello sviluppo urbano nella politica di coesione per il periodo 2014-2020.
Il Forum si inserisce all’interno di una più generale riflessione avviata dalle istituzioni europee sul ruolo
fondamentale che le città rivestiranno nei prossimi anni per testare il successo o il fallimento degli
ambiziosi obiettivi fissati dalla strategia Europa 2020. Cambiamenti demografici, crisi economica,
polarizzazione ed emarginazione sociale, disoccupazione giovanile, emissioni di CO2 ed espansione
urbana incontrollata sono soltanto alcune delle sfide che mettono in pericolo dil modello europeo di
sviluppo urbano sotenibile.
Come evidenziato da uno studio promosso dalla Commissione europea1 nel 2010, per rispondere a
queste sfide, servono nuovi modelli di governance. Le città del futuro devono perciò adottare un
modello di sviluppo urbano sostenibile fondato su un approccio globale, integrato, efficiente e flessibile.
Lo stesso Johannes Hahn, Commissario per la Politica Regionale, in apertura del forum, ha voluto
ricordare come, attualmente, quasi il 70% della popolazione dell'UE sia concentrato nelle nostre città.
Questo dato, particolarmente significativo, orienta l’attenzione e gli sforzi della Commissione europea
per il futuro. In tale ottica, il pacchetto legislativo sulla futura politica di coesione, adottato dalla
Commissione Europea lo scorso ottobre, si propone di rafforzare la dimensione urbana di tale politica,
supportando lo sviluppo urbano sostenibile con azioni integrate in ambito economico, ambientale e
sociale.
Obiettivi della futura politica di sviluppo urbano
Questa maggiore enfasi sulla dimensione urbana della politica di coesione si colloca sul solco di un
percorso già avviato dalle istituzioni UE nel periodo di programmazione 2007-2013, durante il quale il
6.1% (21.1 miliardi di euro)2 del budget totale della Politica di Coesione ha avuto come target le città e
lo sviluppo urbano, attraverso una serie di politiche, strumenti e iniziative3.
1
Cfr. European Commission, Directorate Genaral for Regional Policy, Città del futuro. Sfide, idee, anticipazioni, ottobre 2011.
European Commission, Regional Policy – Inforegio: http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/index_en.cfm
3
“Tra di esse, in particolare:
2
1
Nelle proposte della Commissione per il periodo di programmazione 2014-2020, le città vengono
riconosciute come volano per uscire dall’attuale situazione di crisi e lo sviluppo urbano sostenibile
assume un ruolo di inedita centralità.
Pietra miliare di questo approccio risultano le disposizioni di cui agli artt. 7, 8 e 9 della proposta di
Regolamento del FESR, 12 della proposta di Regolamento del FSE e 99 della proposta di Regolamento
Generale. Nella fattispecie, le misure previste sono:
Assegnazione specifica di finanziamenti ai fini di uno sviluppo urbano integrato
sostenibile4: almeno il 5% delle risorse del FESR assegnate a livello nazionale sono destinate ad
azioni integrate per lo sviluppo urbano. La gestione e l'attuazione saranno affidate alle città
stesse, in diversa misura, a seconda del quadro istituzionale vigente in ciascuno Stato membro. Si
osservi che lo strumento di cui si avvarranno le città per la gestione ed implementazione delle
risorse assegnate saranno i c.d. Investimenti Territoriali Integrati (ITI), previsti dal dettato
dell’articolo 99 del Reg. Generale5 . Stati membri ed Autorità di gestione hanno la possibilità di
identificare gli enti locali come enti intermedi a cui delegare la gestione e attuazione di un ITI.
Azioni innovative urbane6: la Commissione propone 0,2% dello stanziamento FESR per finanziare
azioni innovative nel campo dello sviluppo sostenibile. Le azioni innovative urbane saranno
progetti pilota urbani, progetti di dimostrazione e studi correlati d'interesse europeo. Tali azioni
possono essere imperniate su un ambito strategico liberamente scelto nella misura in cui
producono risultati in linea con gli obiettivi della Strategia Europa 2020. Tali risorse saranno
gestite direttamente dalla Commissione stessa, che, in fase di assegnazione, premierà
soprattutto la trasferibilità dei risultati e l’approccio sperimentale, come sottolineato da
Veronica Gaffey della DG regio, intervenuta nel corso del Forum Urbano. La stessa ha posto
l’accento sulla priorità della Commissione di sostenere azioni sperimentali e innovative da parte
delle città europee legate allo sviluppo urbano sostenibile in ottica più competitiva e che portino
visibilità alle città a livello europeo.
PON e POR, che in vario modo hanno integrato azioni di sviluppo urbano cofinanziate dai Fondi Strutturali e dal
Fondo di Coesione;
lo scambio di best practice e di esperienze all’interno del programma URBACT II;
gli strumenti di ingegneria finanziaria, in collaborazione con la Banca Europea degli Investimenti (BEI), come
JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas);
la banca dati Urban Audit, che fornisce statistiche e informazioni su 357 città europee nei 27 Stati membri,
Norvegia, Svizzera e Turchia, dettagliati per un’ampia serie di indicatori”, ibidem.
4
Articolo 7 reg. FESR: “Il FESR sostiene, nell'ambito dei programmi operativi, lo sviluppo urbano sostenibile per mezzo di
strategie che prevedono azioni integrate per far fronte alle sfide economiche, ambientali, climatiche e sociali che si pongono
nelle zone urbane. 2. Ciascuno Stato membro stabilisce nel proprio contratto di partenariato un elenco di città in cui
devono essere realizzate le azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile e la dotazione annua indicativa destinata a
tali azioni a livello nazionale. Almeno il 5% delle risorse del FESR assegnate a livello nazionale sono destinate ad azioni
integrate per lo sviluppo urbano sostenibile delegate alle città per essere gestite per mezzo degli investimenti territoriali
integrati di cui all'articolo 99 del regolamento (UE) n. […]/2012 [RDC].”
5
Articolo 99 Reg. Generale : “Qualora una strategia di sviluppo urbano o un'altra strategia o patto territoriale, richieda un
approccio integrato che comporti investimenti nell'ambito di più assi prioritari di uno o più programmi operativi, l'azione è
eseguita sotto forma di investimento territoriale integrato (di seguito "ITI"). 2. I programmi operativi interessati individuano
gli ITI previsti e stabiliscono la dotazione finanziaria indicativa di ciascun asse prioritario destinata a ciascun ITI. 3. Lo Stato
membro o l'autorità di gestione può designare uno o più organismi intermedi, compresi enti locali, organismi di sviluppo
regionale o organizzazioni non governative, cui delegare la gestione e l'attuazione di un ITI. ”.
6
Articolo 9 reg. FESR: “Su iniziativa della Commissione, il FESR può sostenere azioni innovative nel campo dello
sviluppo sostenibile, entro il limite dello 0,2% della dotazione totale annua del FESR. Tali azioni comprendono studi e
progetti pilota diretti a identificare o sperimentare nuove soluzioni a problemi relativi allo sviluppo urbano sostenibile che
abbiano rilevanza a livello di Unione. La Commissione adotta atti delegati a norma dell'articolo 13 per quanto riguarda le
procedure per la selezione e la realizzazione delle azioni innovative”.
2
In temini di management si è posto l’accento sul fatto che le azioni innovative gestite dalla Commissione
saranno finanziate non attraverso progetti, ma programmi innovativi incentrati su questioni particolari.
Il bilancio a disposizione per il periodo 2014- 2020 è pari a 400 milioni di euro.
Piattaforma per lo sviluppo urbano: sulla base degli elenchi di città proposte dagli Stati membri
(previsti già nei contratti di partenariato) come beneficirie delle nuova strategia urbana, la
Commissione definirà una piattaforma per stimolare il dialogo diretto tra le città stesse e con la
Commissione. La piattaforma non è uno strumento di finanziamento, ma un modo per
consentire alle città di scambiare feedback sui nuovi approcci7.
Nota di procedura: terminata la fase di discussione sulle proposte legislative in Consiglio e Parlamento
e la loro approvazione, si passerà all’adozione, via atti delegati, dei regolamenti relativi al nuovo ciclo di
programmazione. Intanto, a dicembre è stato presentato il nuovo Quadro Strategico Comune da parte
della Commissione europea.
SINTESI DEI PRINCIPALI PUNTI EMERSI DAL DIBATTITO DEL FORUM URBANO
In linea con tali obiettivi e proposte, il Commissario Europeo per la politica regionale, Johannes Hahn, ha
avviato un dialogo diretto con le città europee, attraverso l’organizzazione del primo Urban Forum, che
si è svolto a Bruxelles il 16 febbraio 2012.
Tre i panel tematici che si sono susseguiti durante il forum:
• “La strategia Europa 2020 e le sfide del coordinamento degli investimenti tematici nelle città e della
promozione dello sviluppo urbano integrato”;
• “Azioni innovative per lo sviluppo urbano sostenibile”;
• “Gli Investimenti Territoriali Integrati: come possono contribuire a rafforzare la dimensione urbana
della politica di coesione?”.
Accolto dai partecipanti come un primo fondamentale passo volto all’instaurazione di un dialogo
duraturo tra le istituzioni europee e le città, più volte è stata richiamata l’attenzione, nel corso
dell’iniziativa, sulla necessità di valorizzare appieno, a partire dal prossimo periodo di programmazione,
la capacità progettuale e programmatica delle città europee.
Di seguito si indicano alcune delle criticità messe in evidenza nel corso della discussione del 16
febbraio. Da più parti è emersa l’esigenza che:
1. Le città diventino destinatarie dirette dei finanziamenti europei, attraverso un accordo diretto
con la Commissione europea e con meccanismi di valutazione e verifica più immediati rispetto ai
risultati concretamente raggiunti. Il meccanismo attuale, che affida alle Regioni la gestione
finanziaria dei Fondi europei, si è già da lungo tempo dimostrato inefficiente e farraginoso
(posizione espressa, inter alia, da Luigi De Magistris e Piero Fassino. Il primo ha altresì richiamato
7
Articolo 8 reg. FESR: “La Commissione istituisce una piattaforma per lo sviluppo urbano al fine di promuovere lo
sviluppo di capacità, la creazione di reti tra città e lo scambio di esperienze sulla politica urbana a livello dell'Unione nei settori
attinenti alle priorità d'investimento del FESR e allo sviluppo urbano sostenibile. 2. La Commissione adotta, per mezzo di atti
di esecuzione, un elenco di città partecipanti alla piattaforma sulla base degli elenchi stabiliti nei contratti di
partenariato. Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura consultiva di cui all'articolo 14, paragrafo 2. L'elenco
contiene un massimo di 300 città, con un massimo di 20 città per ciascuno Stato membro. Le città sono selezionate in base
ai seguenti criteri: (a) la popolazione, tenendo conto delle specificità dei sistemi urbani nazionali; (b) l'esistenza di una strategia
per le azioni integrate volte a far fronte alle sfide economiche, ambientali, climatiche e sociali delle zone urbane. 3. La
piattaforma sostiene anche la creazione di reti tra le città che intraprendono azioni innovative su iniziativa della Commissione”.
3
la problematica oggi del vincolo del patto di stabilità per gli enti locali e l’esigenza di aumentare la
soglia attuale del 5% per le risorse assegnate. Il Sindaco di Napoli ha inoltre sottolineato quanto il
dialogo diretto tra enti locali e Commissione europea rappresenti oggi la strada per recuperare
fiducia da parte dei cittadini nelle istituzioni europee.
2. La Commissione proceda ad uno sforzo definitorio ulteriore riguardo al concetto di città e a
quello di area urbana. Il problema assume una dimensione di tutto rilievo soprattutto con
riferimento all’identificazione delle città in cui devono essere realizzate le azioni integrate per lo
sviluppo urbano sostenibile e che ciascuno Stato membro è chiamato ad elencare nel proprio
contratto di partenariato. Alcuni relatori, come Jan Olbrycht8 - relatore del Parlamento europeo
sul FESR e Presidente dell’Intergruppo Urbano al Parlamento europeo - hanno proposto di aprire
ad un’elencazione di aree urbane funzionali, piuttosto che di città, che possa meglio rispondere
alle esigenze di promuovere un modello di crescita integrata. Occorrerebbe, cioè, spostare
l’accento e promuovere casi di cooperazione tra le città e le loro aree periferiche, ovverosia una
migliore cooperazione tra dimensione urbana e dimensione rurale e tener conto delle esperienze
esistenti di città metropolitane.
3. La definizione dei soggetti beneficiari degli interventi sia legata al dibattito sulla possibilità di
restringere o ampliare il numero delle realtà coinvolte e vengano chiarite le modalità di tale
coinvolgimento. Su questo ultimo aspetto si assiste ad una pressione degli Stati membri,
d’accordo con la Commissione, di definire ex ante una lista “bloccata” delle città e/o aree urbane
già nei contratti di partenariato. Nel corso del dibattito tale aspetto é stato criticato da numerosi
interlocutori e rappresentanti di enti locali di media- piccola dimensione.
4. Le città elencate nei contratti di partenariato vengano scelte sulla base di indicatori di qualità
delle proposte di pianificazione integrata, piuttosto che sulla base di criteri numerico-quantitativi
afferenti, ad esempio, alla popolosità o alle dimenisioni. Occorrerebbe, in tal senso, privilegiare
una selezione basata sulla valutazione dei risultati raggiunti, e non effettuata sulla base di
indicatori definiti a monte. (Posizione espressa, tra gli altri, anche da Michel Delebarre, presidente
della commissione COTER del CdR e dalla Presidente del CdR Mercedes Bresso. Interessante é
stata la proposta avanzata dal Comune di Modena di prevedere in una griglia di criteri per
selezionare le aree suscettibili di intervento, tra cui, ad esempio, annoverare esperienze esistenti e
qualificanti l’ente locale, come l’adesione al Patto dei sindaci- esperienza che segue un approccio
integrato per lo sviluppo sostenibile);
5. Altra esigenza più volte richiamata nel corso del dibattito è quella di procedere ad una
selezione concertata, che coinvolga, sulla base di un processo bottom-up, le città di ogni Stato
membro nel processo decisionale ed eviti sterili e controproducenti imposizioni dall’alto. Il rischio
da evitare, in ogni caso, è la creazione di club esclusivi di “green, sustainable and inclusive cities” e
l’incentivazione ingiustificata di disparità tra le città ammesse e quelle escluse dall’elenco;
6. Rispetto al tema della flessibilità, invocata come caratteristica delle nuove proposte della
Commissione europea, si metta in evidenza quanto ad oggi la Commissione europea si trovi
intrappolata tra la sua esigenza di aumentare il grado di flessibilità e l’attitudine, dall’altra, della
Corte dei Conti ad aumentare il sistema dei controlli, attraverso le valutazioni ex ante ed ex post,
8
Dell’Intergruppo fanno parte, altresì, i MEP italiani: Angelilli Roberta, Antoniozzi Alfredo, Borghezio Mario, Cancian
Antonio, Cozzolino Andrea, Fidanza Carlo, Scurria Marco, Tatarella Salvatore. Per info: http://urban-intergroup.eu/ .
4
che incrementano i livelli di condizionalità anziché diminuirli. (Posizione espressa ancora una volta
dal PE);
7. Si evitino duplicazioni con la creazione della Piattaforma per lo sviluppo urbano. Come ricordato
dalla Presidente Bresso nel corso del suo discorso, esistono già numerose reti e piattaforme tra
città in Europa, il cui obiettivo è lo scambio di esperienze sulla politica urbana a livello dell'Unione
nei settori attinenti alle priorità d'investimento del FESR e allo sviluppo urbano sostenibile. Ne
sono esempio la rete URBACT o la stessa Eurocities e i diversi gruppi di lavoro esistenti al suo
interno. La presidente Bresso ha quindi proposto di integrare la piattaforma per lo sviluppo
urbano all’interno di incubatori già esistenti evitando costi aggiuntivi e oneri ulteriori. Come
sottolineato anche all’interno del progetto di parere della commissione COTER sulla proposta di
regolamento sul FESR9, invece di procedere alla creazione di piattaforme ex novo, sarebbe più
opportuno rafforzare quelle esistenti;
8. Sulla concentrazione tematica si individuino le priorità, al fine di intervenire attraverso gli
strumenti integrati in maniera strategica. Risulta evidente che tali priorità sono le stesse della
strategia Europa 2020.
(Posizione espressa dalla Commissaria per il clima Connie Hedegaard, la quale ha piu’ volte rimarcato,
nei suoi interventi, l’importanza di favorire lo scambio di esperienze e la replicabilità di soluzioni per lo
sviluppo urbano sostenibile e la risoluzione di problemi esistenti in singole realtà tra le città europee).
9. Si chiarisca il modello di governance interna ad ogni Stato membro attraverso cui le città e le
aree urbane saranno destinatarie di un ITI. Tale aspetto é apparso ancora molto incerto e da
definire anche in base alle peculiarità del sistema istituzionale di ogni Paese europeo. Nel corso
del dibattito, molti partecipanti hanno sottolineato il rischio che il sistema che si sta immaginando
diventi una delle tante “cattedrali burocratiche” della Commissione.
10. Infine, tra gli spunti emersi si ricorda che: Eurocities ha posto in evidenza il tema dell’agenda
digitale; il sindaco di Torino l’elemento culturale e quello dell’inclusione sociale; il sindaco di
Napoli quello dell’ambiente e della mobilità sostenibile; il sindaco di Sofia quello dei trasporti
pubblici; numerosi relatori, tra cui il sindaco di Manchester e di Bratislava, hanno posto l’accento
sul tema dell’innovazione e del sostegno alle PMI.
Si ricorda poi il richiamo alla proposta di rafforzare la capacità del fondo FESR integrandolo con fondi di
investimento che attirino anche privati – avanzata dal sindaco di Manchester- , quale strada per
rendere più efficace il supporto dato alle città in questo momento di forte austerità. La stessa
Commissaria all’ambiente è intervenuta sull’esisgenza di promuovere forme di partenartiato pubblicoprivato per raggiungere gli obiettivi fissati.
Dal CdR é infine pervenuta la proposta di rendere il Forum Urbano un appuntamento annuale,
organizzato congiuntamente da Commissione e Comitato delle Regioni, ad esempio nel quadro
dell’iniziativa degli Open Days che si tengono ad ottobre a Bruxelles.
A cura di Annachiara Stefanucci
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PROGETTO DI PARERE della commissione Politica di coesione territoriale PROPOSTA DI REGOLAMENTO SUL FESR,
COTER-V-018.
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