I soggetti aggregatori nel D.L. 66/2016 - Floriana

I SOGGETTI AGGREGATORI NEL D.L. 66/2016
Avv. Floriana Russo
Il decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni dalla legge 23 giugno 2014, n.
89, recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, ha ridisegnato il sistema di
acquisto di beni e servizi della pubblica amministrazione.
Il Legislatore è intervenuto per attuare la razionalizzazione della spesa della pubblica
amministrazione e l’efficientamento delle procedure di acquisto, mediante l’istituzione di centrali di
committenza volte alla centralizzazione degli acquisti.
L’obiettivo è quello di porre in essere meno gare per le stesse tipologie di acquisto e di conseguire
una maggiore standardizzazione delle procedure, al fine di ottenere un risparmio di spesa senza
compromettere la qualità.
Si consideri, tuttavia, come la possibilità di costituire centrali di acquisto - che operano quali
centrali di committenza - era già prevista dall’articolo 33 del d.lgs. 163/2006 e dalla legge
finanziaria 27 dicembre 2006, n. 206 (articolo 1 comma 455): il d.l. 24 aprile 2014, n. 66 - tuttavia
- ha ridisegnato il sistema.
La principale novità normativa introdotta dal d.l. 66/2014 è l’istituzione, presso l'Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ANAC), di un elenco dei Soggetti
Aggregatori (SSAA) che agiscono quali centrali di committenza per conto delle singole
Stazioni Appaltanti nell'approvvigionamento di beni e servizi.
La Delibera ANAC (delibera n.58 del 22/07/2015) ha istituito attualmente 35 SSAA , di cui Consip,
21 centrali di committenza regionali, 2 Province Autonome, 9 Città metropolitane, 1 consorzio1.
I 35 Soggetti Aggregatori, è bene specificarlo, agiscono per conto di 32.000 Stazioni Appaltanti.
Il DPCM del 24 dicembre 2015, di attuazione delle norme introdotte dal d.l. 66/2014, prevede agli
artt. 1 e 2 che l'individuazione dei SSAA e delle Stazioni Appaltanti, per le quali le procedure di
acquisto vengono accentrate, è compiuta dal Tavolo Tecnico dei SSAA.
I Soggetti Aggregatori, a tal fine, possono stipulare le convenzioni di cui al comma 2, art. 9 del D.L.
66/20142 negli ambiti territoriali di competenza e ciascuno è tenuto a rendere noto l'elenco delle
proprie iniziative, comprensivo delle tempistiche e dello stato di avanzamento delle stesse3.
1
I 35 SSAA: CONSIP;Abruzzo:Servizio Genio Civile dell'Aquila - Dipartimento Opere Pubbliche, Governo del Territorio e
Politiche Ambientali – S.U. A.; Basilicata:Stazione Unica Appaltante (S.U.A.);Bolzano:Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in
materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture - Centrale di Committenza;Calabria: S.U.A;Campania: So.Re.Sa. – Società
Regionale per la Sanità;Emilia-Romagna: IntercentER– Agenzia regionale per lo sviluppo dei mercati telematici; Friuli VeneziaGiulia: Servizio Centrale Unica di Committenza della Direzione Centrale Funzione Pubblica; Lazio: Direzione Regionale Centrale
Acquisti; Liguria: S.U.A.;Lombardia: ARCA - Agenzia Regionale Centrale Acquisti; Marche: SUAM; Molise: Servizio regionale
Centrale unica di committenza;Piemonte: SCR – Piemonte;Puglia: InnovaPuglia;Sardegna: Servizio Provveditorato - Dir. Gen. Enti
Locali e Finanze; Sicilia: Centrale Unica di Committenza per l'acquisizione di beni e servizi; Toscana: Regione Toscana; Trento:
Agenzia Provinciale per gli Appalti e Contratti – APAC; Umbria: Umbria Salute – CRAS;Veneto: CRAV; Valle d’Aosta: In.Va.;
Altri SSAA: Città Metropolitana di Bari; Città Metropolitana di Bologna, Città Metropolitana di Firenze; Città Metropolitana di
Genova; Città metropolitana di Milano; Città Metropolitana di Napoli; Città Metropolitana di Roma; Città Metropolitana di Torino;
Città Metropolitana di Catania; Provincia di Perugia; Provincia di Vicenza, Consorzio CEV.
2
Art. 9, co. 2 d.l. 66/2014 prevede che <<I soggetti aggregatori di cui al presente comma possono stipulare, per gli ambiti
territoriali di competenza, le convenzioni di cui all'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive
modificazioni>>; l'art. 26, co. 1, l. 488/1999 definisce le convenzioni di cui sopra:<<convenzioni con le quali l'impresa prescelta si
impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni
ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione
finanziaria. I contratti conclusi con l'accettazione di tali ordinativi non sono sottoposti al parere di congruità economica. Ove
previsto nel bando di gara, le convenzioni possono essere stipulate con una o più imprese alle stesse condizioni contrattuali proposte
dal miglior offerente>>.
Il d.l. 66/2014 demanda, inoltre, al DPCM del 24 dicembre 2015 l'individuazione delle categorie di
beni e di servizi (c.d. categorie merceologiche) e delle soglie per cui le amministrazioni statali
centrali e periferiche, nonché le regioni, gli enti regionali, i loro consorzi e associazioni, e gli enti
del servizio sanitario nazionale, ricorrono obbligatoriamente a Consip o agli altri Soggetti
Aggregatori per lo svolgimento delle relative procedure. Il Decreto cit. all'art. 1 ha individuato,
attualmente, 19 categorie merceologiche per le quali gli appalti dovranno necessariamente passare
attraverso uno dei 35 Soggetti Aggregatori, tra cui 5 categorie di beni e servizi individuati dal
decreto nel settore immobiliare e altre 14 categorie di beni e servizi riguardano il comparto della
sanità4.
Occorre specificare che le soglie, individuate dal DPCM, devono intendersi come importo
massimo annuo negoziabile autonomamente per ciascuna categoria di beni e servizi dalle
singole p.a. (art. 1, co. 2 DPCM 24 dicembre 2015)5.
Si consideri, tuttavia, la deroga inserita per i Comuni per fabbisogni annui inferiori a 40.000 euro e
quella per gli Enti Sanitari per i c.d. micro-acquisti inferiori a 1.000 euro: in tali ipotesi è possibile
acquistare in forma singola.
E' utile chiarire, altresì, che dette norme sono immediatamente attuative per tutte le amministrazioni
regionali e statali, mentre per gli enti locali diventeranno obbligatorie tra sei mesi.
Una nota si rende necessaria sulle principali novità introdotte dal d.l. 66/2014: qual è il rapporto tra
i Soggetti Aggregatori e la Stazione Unica Appaltante (art. 33, d.lgs. 163/2006).
L’ ANAC, con Determinazione n. 3 dell’Adunanza del 25 febbraio 2015, interviene sul punto e
chiarisce il rapporto tra i due istituti.
Il comune denominatore tra Stazione Unica Appaltante e Soggetti Aggregatori è rappresentato dalla
nozione di Centrale di committenza.
<<Nell’ottica di una lettura sistematica delle disposizioni di riferimento si può concludere che la
nozione di soggetto aggregatore presuppone, quanto a funzione, quella di centrale di committenza,
ma nel contempo la supera, costituendo la prima una forma evoluta della seconda, in quanto si
tratta di centrale di committenza “qualificata” ed “abilitata” (ex lege o tramite preventiva
valutazione dell’A.N.AC. e successiva iscrizione nell’apposito elenco) all’approvvigionamento di
lavori, beni e servizi per conto dei soggetti che se ne avvalgono.
Pertanto, pur con la precisazione appena evidenziata, si può ritenere che il soggetto aggregatore
sia una centrale di committenza>> (A.N.A.C. - adunanza del 25 febbraio 2015, Determinazione n.
3).
3
L'art. 2 del DPCM del 24 dicembre 2015 statuisce che le modalità operative e le relative informazioni sono reperibili sul
portale www.acquistiinretepa.it alla sezione “soggetti aggregatori”.
4
Categorie merceologiche: Farmaci: 40.000; Vaccini: 40.000; Stent: soglia di rilevanza Comunitaria per i contratti pubblici
di forniture e servizi aggiudicate dalle amministrazioni diverse dalle autorità governative centrali; ausili per incontinenza (ospedalieri
e territoriali): 40.000; Protesi d'anca: soglia di rilevanza Comunitaria; Medicazioni generali: 40.000; Defibrillatori: soglia di rilevanza
Comunitaria; Pace-maker: soglia di rilevanza Comunitaria; Aghi e siringhe: 40.000; Servizi integrati per la gestione delle
apparecchiature elettromedicali: 40.000; Servizi di pulizia per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale: 40.000; Servizi di
ristorazione per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale: 40.000; Servizi di lavanderia per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale:
40.000; Servizi di smaltimento rifiuti sanitari: 40.000; Vigilanza armata: 40.000 euro; facility management immobili: soglia
comunitaria; pulizia di immobili: soglia comunitaria; guardiania: 40.000 euro; manutenzione di immobili e impianti: soglia
comunitaria.
5
Il d.l. 66/2014 contiene, altresì, altre prescrizioni per garantire il corretto funzionamento del nuovo sistema di acquisto,
quali l’obbligo di pubblicità del programma biennale di fabbisogni di beni e servizi di importo stimato superiore ad un milione di
euro annuo (Comma505); la definizione, delle caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che saranno oggetto delle
convenzioni stipulate da Consip (Commi507 - 508), nonché l’obbligo di utilizzo esclusivo dei Soggetti Aggregatori per le categorie
merceologiche di spesa sanitaria individuate in applicazione dell’art.9, comma 3 del D.L.66/2014(Comma548).
Si può desumere che il Legislatore ha inteso istituire un nuovo modello di procedura di acquisto
di beni e servizi.
Le p.a., per soddisfare i propri fabbisogni, sono tenute anzitutto a verificare se sia attiva una idonea
iniziativa tra i Soggetti Aggregatori. Ciò, beninteso, qualora i fabbisogni dell’amministrazione siano
superiori agli importi individuati dal DPCM ed enumerati nelle categorie merceologiche elaborate
dallo stesso Decreto. Le amministrazioni, per conseguenza, possono acquistare in forma singola
solo qualora non sia attiva presso i Soggetti Aggregatori una iniziativa ritenuta idonea ai propri
fabbisogni: ANAC solo in tale ipotesi, a seguito della richiesta inoltrata mediante un modulo di
autodichiarazione, potrà assegnare all’amministrazione un codice CIG per l'attivazione di una
autonoma procedura di gara (v. sul punto ANAC- Comunicato del Presidente 10 febbraio 2016).