divieto di estensione del giudicato

Dott. Riccardo LASCA
(dato alle stampe on line l'11.11.2014)
COS'E' E COME FUNZIONA
L'ODIOSA REGOLA DEL
“DIVIETO DI ESTENSIONE DEL GIUDICATO”
Perché i Governi di qualunque colore che si sono alternati dal 1995 non hanno più
tolto questa vergognosa misura gestionale che da transitoria e prorogata,
poi il Ministro Brunetta ha voluto come definitiva?
La risposta esatta ed immediata al provocante quesito di cui al sottotitolo è una sola: perché
in uno Stato pre-fallimentare - come quello italiano - sul fronte della spesa pubblica, non c'è spazio
per il diritto e l'uguaglianza nel trattamento economico dei propri pubblici dipendenti ! E le cose
stanno così ormai dal 1995.
Aggiungiamoci poi che in molte PP.AA. alcuni zelanti dirigenti estendono cautelativamente (non
si sa mai: vista la severità creativo-punitiva di alcune pronunce della Corte dei Conti di II non
ricorribili per Cassazione, come le sentenze del Consiglio di Stato: roba da non credere,
maxime dinanzi a palesissime v-i-o-l-a-z-i-o-n-i di legge da parte di alcune sentenze di dette
Autorità Giudiziarie, può accadere e …. accade eccome!) la portata di tale vergognosa ed
incostituzionale regola di contenimento della spesa pubblica - ormai a regime dal 2009 - anche al
c.d. trattamento giuridico ininfluente sulla spesa di personale presso l'Ente, preventivata a bilancio
ed impegnata per la gestione complessiva delle c.d. Risorse umane (più che “risorse” sono delle
“cose” ….. aihmé “umane”!): distinguo difficile da spiegare a chi spesso non ragiona perché preso
dal terrore (e relative conseguenze nefaste sulla sua persona/famiglia/patrimonio) di eventuali errori
gestionali seriali.
A che cosa si allude? Esattamente alle sotto riportate norme seriali pirotecniche col botto
finale del 2008-2009, voluto dall'allora Ministro Brunetta del penultimo governo Berlusconi e mai
tolto da nessun successivo Capo di Governo: norme che di sicuro l'OCSE non conosce e/o non ha
valutato nel complimentarsi (quest'anno: 2014) con il Governo italiano per la L. 190/2012
sull'Anticorruzione: dette norme sono invero la prova provata che è lo Stato italiano ad
essere il primo “c-o-r-r-o-t-t-o”, nel senso di “n-o-n i-n-t-e-g-r-o” e cioè “n-o-n l-e-g-a-l-e” e
stimolante situazioni/contesti lavorativi pubblici non sereni e foschi, in quanto pieni di tensioni tra
colleghi di una stessa PA o appartenenti a PP.AA. diverse! Tale regola del DIVIETO DI
ESTENSIONE DEL GIUDICATO esiste in altri paesi del Mondo a democrazia avanzata? Credo di
no!
Praticamente sino al 31.12.1994 quando un bravo Dirigente sindacale entrava dentro
l'Ufficio di un qualunque “Capo* del Personale” di P.A. (*ma già dal 2001 non esisteva più questa
figura, come non esiste oggi!) sbandierando una sentenza della Cassazione, magari anche a Sezioni
Unite, sull'interpretazione da darsi ad una norma di CCNL relativa a specifico istituto1, dopo
qualche consueta scaramuccia d'obbligo (cane e gatto non vanno d'accordo per definizione!)
d'approccio se ne usciva con:
1
Poniamo la questione che negli EE.LL. sta sulla gratica giuridico-gestionale-giudiziaria dal 6.7.1995: il
trattamento economico e giuridico della giornata festiva infrasettimanale - es. 15 Agosto - ordinamriamente lavorata da
un turnista, mentre il suo collega amministrativo se ne sta a casa non lavorando ma confidando che a fine mese nessuno
gli decurta per detto non lavoro 1/26 di busta paga: “è festività stabilita da legge nazionale”! Questione sulla quale negli
ultimi 15 anni si sono visti pareri istituzionali e sentenze diametralmente opposti: con gran gioia dei soli Avvocati !
1
a) una stretta di mano e magari coi ringraziamenti da parte del Capo del Personale per la
segnalazione della ignorata nuova pronuncia che poneva (sino a nuova sentenza contraria di pari
grado: possibile in Italia !?!) la parola fine su di un dubbio interpretativo aventi concreti risvolti
giuridici ed economici per molti dipendenti amministrati;
b) l'assoluta certezza che detto Capo del Personale avrebbe applicato (cioè esteso!), anche al
personale della PA da lui diretta, il principio espresso dalla Cassazione nell'interpretazione della
norma di CCNL relativa a detto specifico istituto oggetto della causa magari relativa a PA distante
1000km ma dello stesso Comparto, in quanto nessun Dirigente sano di mente avrebbe mai
continuato ad applicare la (nuova) linea interpretativa che in detta sentenza della Cassazione aveva
visto una qualche altra PA soccombere: resistere ostinatamente, aprendo nuovi contenziosi presso la
propria PA, averebbe significato non solo far perdere altre cause al sistema allargato del Pubblico
Impiego italiano (la c.d. Azienda Pubblico Impiego: la più grande in assoluto in Italia con 3.500.000
di dipendenti), ma anche soccombere pure nelle spese di lite per evidente temerarietà della
resistenza dinanzi a siffatta Gr. di Cass.! Insomma: resistere cocciutamente/ostinatamente, per il
noto principio che la sentenza fa “stato solo tra le parti”2, avrebbe significato produrre alla propria
PA anche un vero e proprio danno erariale in quanto “errare humanum est, perseverare autem
3
diabolicum”* (* sia consentito: “stupidum”!) .
Ebbene, il sano modus procedendi appena esposto sub lett. b) andava e va tutt'ora (anche se
non più praticabile) sotto il nome di ESTENSIONE DEL GIUDICATO.
Vediamoli allora i suddetti extra-vaganti ed incostituzionali fuochi d'artificio normativi col
brunettiano botto finale … atecnico del 2008-2009 (v. infra sub T06):
T00) L'odioso DIVIETO DI ESTENSIONE DEL GIUDICATO in esame risale, nella sua prima
edizione, al 1994. Infatti, la legge collegata alla manovra di bilancio (legge 23 dicembre 1994, n. 724)
stabiliva tale divieto per l’anno 1995 (art. 22, comma 34): “34. Per l'anno 1995 è fatto divieto a tutte le
pubbliche amministrazioni di adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni giurisdizionali
aventi forza di giudicato o comunque divenute esecutive nella materia del pubblico impiego.”
T01) Per il triennio 1996-1998 la medesima disposizione è stata prevista dalla legge 28
dicembre 1995, n. 549 (art. 1, comma 45): “45. Per il triennio 1996-1998 è fatto divieto a tutte le pubbliche
amministrazioni, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive
modificazioni ed integrazioni, di adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni giurisdizionali
aventi forza di giudicato, o comunque divenute esecutive, nella materia del pubblico impiego.”
T02) Per il triennio 1999-2001 il divieto è stato riproposto dall’art. 24 della legge 17 maggio
1999, n. 144 (recante “Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli
incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonché disposizioni per il riordino
degli enti previdenziali”): “ARTICOLO N.24 - Divieto di estensione di decisioni giurisdizionali nella materia
del pubblico impiego. 1. Per il triennio 1999-2001 è fatto divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni, di
2
V. art. 2909 c.c..: c.d. cosa giudicata.
3
Da Wikipedia, l'enciclopedia libera.: “La locuzione latina errare humanum est, perseverare autem diabolicum, tradotta
letteralmente, significa "commettere errori è umano, ma perseverare [nell'errore] è diabolico". La frase è entrata nel linguaggio comune,
come aforisma con il quale si cerca d'attenuare una colpa, un errore, purché sporadico e non ripetuto. Sostanzialmente essa si rifà
(anche se non letteralmente) a un'espressione di sant'Agostino, anche se esistono diversi antecedenti in latino precristiano.”
L'aggettivo “stupidum” è un neologismo latino maccheronico di cui ci si scusa sin d'ora: ma rende bene il
concetto anche ai non avvezzi al “latinorum” come il buon Renzo Tramaglino dinanzi al Dott. Azzeccagarbugli di
mazoniana memoria!
2
adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato, o
comunque divenute esecutive, nella materia del pubblico impiego. La disposizione del presente comma non
si applica alle controversie nelle quali siano parti pubblici impiegati ricorrenti o resistenti in grado di appello,
qualora questioni identiche a quelle dedotte in giudizio siano già state decise in sede giurisdizionale in senso
favorevole ad altri soggetti versanti nella medesima posizione giuridica dei ricorrenti o resistenti.”
T03) Per il triennio 2002-2004 ha provveduto l'art. 23, comma 3, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (legge finanziaria per il 2002), rubricato “(Riduzione dei compensi per i Ministri e contenimento delle
spese di personale)” : “3. Per il triennio 2002-2004 è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di adottare provvedimenti per
l'estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato, o comunque divenute esecutive, in materia
di personale delle amministrazioni pubbliche.”
T04) La disposizione è stata riproposta - per il periodo 2005-2007 - con l’art. 1, comma 132,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria per il 2005):
> versione comma 132 cit. in G.Uff. “132. Salvo diversa determinazione della Presidenza del
Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica, per il triennio 2005-2007 è fatto divieto a
tutte le amministrazioni pubbliche di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, di adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni
giurisdizionali aventi forza di giudicato, o comunque divenute esecutive, in materia di personale delle
amministrazioni pubbliche.”
> versione comma 132 cit. post. articolo 14-septiesdecies (*) del D.L. 30 giugno 2005, n.
115: “Per il triennio 2005-2007 è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di cui agli articoli 1,
comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, di
adottare provvedimenti per l'estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato, o
comunque divenute esecutive, in materia di personale delle amministrazioni pubbliche.” (* : ARTICOLO N.14
septiesdeciesModifica all'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (1) Art. 14-septiedecies. 1. All'articolo 1,
comma 132, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, le parole: "Salvo diversa determinazione della Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica," sono soppresse. (1) Articolo inserito dall'articolo 1 della
legge 17 agosto 2005, n. 168, in sede di conversione. )
T05) La disposizione è stata semplicemente prorogata al 31.12.2008 dall'art. 25 del DL. 31
dicembre 2007 n. 248 (in Gazz. Uff., 31 dicembre, n. 302), decreto convertito, con modificazioni,
in legge 28 febbraio 2008 n. 31. (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni
urgenti in materia finanziaria.): “ARTICOLO N.25 Divieto di estensione del giudicato.
1. La disposizione di cui all'articolo 1, comma 132, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e'
prorogata al 31 dicembre 2008.
1-bis. La disposizione di cui al comma 1 non si applica all’estensione, in applicazione dell’articolo 61,
comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dei trattamenti derivanti dall’applicazione
dell’articolo 15 della legge 9 marzo 1989, n. 88, al personale degli enti pubblici disciplinati dalla legge 20
marzo 1975, n. 70, con trattamento di pensione a carico del Fondo integrativo, in possesso della qualifica di
direttore o consigliere capo ed equiparate, ovvero delle qualifiche inferiori della ex carriera direttiva, alla data
degli inquadramenti operati in attuazione delle norme di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26
maggio 1976, n. 411, cessato dal servizio prima della data di entrata in vigore della citata legge 9 marzo
1989, n. 88, e oggetto di provvedimenti giurisdizionali definitivi, a fini di perequazione delle prestazioni
pensionistiche (1) .
1-ter. All’onere derivante dal comma 1-bis, nel limite massimo di un milione di euro a decorrere
dall’anno 2008, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio
triennale 2008-2010, nell’ambito del fondo speciale di parte corrente dello stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze per l’anno 2008, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo
al medesimo Ministero (1) .
3
(1) Comma aggiunto dalla legge 28 febbraio 2008 n.31, in sede di conversione.”
T06 botto finale del Ministro Brunetta) art. 41, comma 6 del DL 207/2008 (c.d. Milleproroghe)
convertito in legge dalla L. 14/2009 (NB l'art. 41 è così beffardamente rubricato: “Proroghe di termini in
materia finanziaria. Proroga di termini in materia di istruzione e misure relative all'attuazione della
Programmazione cofinanziata dall'Unione europea per il periodo 2007-2013”): “6. Il divieto di cui all'articolo
1, comma 132, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e' prorogato anche per gli anni successivi al 2008.”
Botto finale, questo riportato sub T06, espresso dal Legislatore con l'ormai consueto quanto risibile
slang da bar: invero nel mondo del diritto una regola prorogata senza termine finale non è una una
regola transitoria “prorogata”, ma è regola messa “a regime”; ma sorvoliamo con gli insegnamenti
del divino Dante Alighieri: "Non ti curar di lor, ma guarda e passa" (Dante, Inferno, canto III,
v.51). Però il Governo del Ministro Brunetta è passato, ma sta di fatto che nell'Inferno ci siamo
rimasti Noi, dipendenti pubblici, in quanto i successivi Governi nulla hanno fatto per eliminare tale
ignominia dall'ordinamento del Pubblico Impiego.
Che si trattasse e si tratti tutt'ora di norma obbrobriosa e dannosa per l'Erario lo dice anche il
dibattito parlamentare e non solo chi scrive, leggere per credere i seguenti passaggi degli uffici
legislativi nel 2007:
“L’art. 78 dell’A.S. 1817 (disegno di legge finanziaria per il 2008) prevedeva la proroga di tale
divieto per tutto il triennio 2008-2010. Tale articolo è stato tuttavia soppresso durante l’esame
parlamentare del provvedimento. A tal proposito, si ricorda che nel parere favorevole con osservazioni
approvato in sede consultiva sull'A.S. 1817, la 2ª Commissione del Senato aveva chiesto la soppressione
del suddetto art. 78, "in considerazione del fatto che da un lato si incide su diritti di cui potrebbero
beneficiare altri dipendenti della pubblica amministrazione, e dall’altro non si considera che in tale
ambito le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive e efficaci, e che pertanto non vi
sarebbe risparmio di spesa, in rapporto alle prevedibili successive condanne, anche per spese, onorari,
interessi e rivalutazioni" (seduta del 10 ottobre 2007). [Nda LASCA: però un po’ di saggezza serpeggia
in Parlamento!] Da più parti, nel corso dell'esame in Commissione, erano giunte critiche all'art. 78,
che da un lato veniva considerato una palese ingiustizia nei confronti di cittadini privi di sentenza per
situazioni identiche e, dall'altra, si sosteneva, non avrebbe recato alcun vantaggio alle finanze
pubbliche, ma anzi un grave danno perché avrebbe moltiplicato le cause in cui l'amministrazione
sarebbe risultata soccombente (cfr. resoconto sommario della seduta della Commissione giustizia del
Senato del 9 ottobre 2007).”
Il dibattito parlamentare testé accennato è la riprova che detto assurdo divieto di estensione del
giudicato, vigente dal 1995, è stato ed è dolosamente voluto da tutti i Governi, contro (cioè in
accanimento) gli odiati dipendenti pubblici, con grave quanto futuro sicuro nocumento per l'Erario e
sul punto in Italia c'è un grande quanto inspiegabile silenzio: della Stampa, anche quella che vende
milioni di libri e copie per scritti contro i pubblici dipendenti, come della Dottrina tutta, sia quella
“laica” sia quella, attentissima, “togata” !!!
Contestualizziamo e concretizziamo per quanti non avessero ancora le idee chiare.
Quindi, dal 1995, se accade che in una PA di 1000 dipendenti uno di essi, uno solo ma
facoltoso economicamente, poniamo un infermiere di una ASL, si decide a spendere 20.000€. in
avvocati per avere la meglio, sino alla Cassazione (e/o fermandosi anche al I o II grado di giudizio
dinanzi al Giudice del Lavoro in caso di inerzia difensiva della PA: in tal caso spenderà meno, ma
sotto i 6.000€. di spesa non scende; privilegio che pochi lavoratori dipendenti hanno in Italia, visto
che lo stipendio ormai non basta neppure per “campare” ordinariamente!), contro il suo Ente
datoriale sulla spettanza di un dato trattamento economico ad es. per certe sue mansioni ritenute da
indennizzarsi economicamente ai sensi del CCNL e … vince, ottenendo la condanna della sua PA a
pagargli a tale titolo in arretrato (nei limiti della prescrizione) e maxime a regime sino alla
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cessazione del rapporto di lavo e/o cambio di profilo professionale un bella somma ….., che ne è
del trattamento economico dei suoi restanti 400 colleghi infermieri che hanno il suo stesso profilo e
svolgono le sue stesse mansioni? Semplice: non vengono trattati allo stesso modo e se vogliono
avere detto trattamento economico migliorativo devono anch'essi spendere dai 20.000€. ai 6.000€.
in cause ed ottenere, tra 10 anni, una sentenza identica (e sarà identica al 99% dei casi !!!) definitiva
di condanna nei confronti della sua PA, che soccomberà inequivocabilmente e spenderà per interessi
ed Avvocati in una inutile quanto temeraria resistenza giudiziaria (impostale dal “divieto di
estensione del giudicato”) ben più di quanto avrebbe speso se avesse esteso quel primo giudicato
che la vedeva sicuramente soccombente.
Quindi avremo al lavoro in detta supposta4 ASL, due tipi di infermieri:
a) un tipo, coincidente con l'unico facoltoso, vittorioso in Cassazione, che lavora sereno e
col sorriso lungo le corsie del suo reparto;
b) un secondo tipo, cui appartengono i restanti 399 infermieri non facoltosi, ...arrabbiati …e
lavoranti con un animo non predisposto al meglio per l'espletamento delle mansioni ordinarie e
tanto meno per la c.d. performance da cui trarre un trattamento economico aggiuntivo per il
maggior sudore speso / maggior prodotto erogato alla PA nel lasso di tempo ordinario pari a
36h/sett. Per 52 settimane all'anno.
Altro che strette di mano: oggi il Dirigente sindacale uscirà dall'Ufficio del Capo del
Personale, in molti casi, anche se avendo in mano una sentenza della Cass. a SS.UU., con il fegato
gonfio e tanta rabbia anche lui come i lavoratori rappresentati: contro chi? Contro una legge/regola
assurda ancora in vigore che neppure il Premier Renzi, paladino della Trasparenza (solo per chi dice
Lui?), ha ancora modificato nonostante i suoi grandi intenti riformatori del Pubblico Impiego.
Incominci con poco, allora, dando segni di civiltà democratica eliminando l'odiosa regola del
divieto di estensione del giudicato!
Bel contesto lavorativo eh? Ringraziamo tutti i Governi che hanno messo e non ancora tolto
detto vergognoso divieto di estensione del giudicato. Indubbiamente non si tratta di un bel contesto
lavorativo e quello che più sconcerta è che è stato - come sopra ampiamente dimostrato sul piano
dell'evoluzione diacronica - dolosamente voluto da tutti i Governi che si sono avvicendati dal 1995
ad oggi: che siano tutti, indistintamente, ostili ai pubblici dipendenti che si meritano di essere
trattati come cittadini di serie B?
Resta solo da segnalare, chiudendo la trattazione, che come qualunque sentenza, non solo di
Cassazione, che passi in giudicato e massimamente ben scritta, quanto a motivazioni in punto di
diritto, la quale affermi un dato trattamento giuridico che non comporta per la PA un maggior
esborso di pubblico denaro rispetto a quello preventivato ed impegnato (si pensi ad esempio al
senso da dare a locuzioni contrattuali del tipo “...con diritto a riposo compensativo.” senza
specificazione se ...ad una intera giornata o per equivalente, etc. ), a giudizio dello scrivente detta
sentenza:
a) non sconta il divieto de quo in quanto esso è limitato alle sentenze che comportano per la
PA un maggiore esborso quanto a spesa di personale, rispetto a quella preventivata e vagliata dalla
Legge finanziaria/di stabilità / Bilancio della Regione/ E.L., etc.;
b) è sicuramente meritevole d'estensione allorché ciò non comporti, direttamente e/o
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Tale aggettivo (partecipio passato aggettivante: “supposta”) con “ASL” per l'esempio in trattazione ... suona
maledettamente bene, maxime per i restanti 399 infermieri che non si possono permettere di fare causa alla loro PA
ed avere gli stessi benefici economici del collega infermiere facoltoso !
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indirettamente, per la PA un maggiore esborso quanto a spesa di personale, rispetto a quella
preventivata e vagliata dalla Legge finanziaria/di stabilità / Bilancio della Regione/ E.L., etc..
I giuristi più raffinati, poi, non mancheranno di:
a) rilevare come l'art. 25 del DL 248/2007, ha introdotto una bella deroga solo per alcuni
dipendenti privilegiati e per questione specifica ….tutta loro: comunque è il Legislatore che l'ha
voluto;
b) il Legislatore, tra Gennaio ed Agosto del 2005, ha inizialmente delegato immanentemente
tale potere di deroga al Ministro della Funzione Pubblica (v. incipit del comma 132 cit. sub T04
prima versione in Guff.), poi ad Agosto ha tolto a detto Ministro siffatto potere eliminando l'incipit
“Salvo diversa determinazione della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della
funzione pubblica ” (v. sub T04 il nuovo incipit del cit. comma 132 privo di detto “Salvo....”): per
cui oggi solo la Legge può derogare all'operatività di siffatto assurdo divieto di estensione del
giudicato;
c) ragionare sulla sorte, oggi 2014, della disposizione di cui alla legge 144/1999 per cui “La
disposizione del presente comma non si applica alle controversie nelle quali siano parti pubblici impiegati
ricorrenti o resistenti in grado di appello, qualora questioni identiche a quelle dedotte in giudizio siano già
state decise in sede giurisdizionale in senso favorevole ad altri soggetti versanti nella medesima posizione
giuridica dei ricorrenti o resistenti.” considerato che il capolavoro-proroga del Ministro Brunetta di cui
al art. 41, comma 6 del DL 207/2008 (c.d. Milleproroghe) convertito in legge dalla L. 14/2009
richiama, nel porlo a regime, esattamente e solo il comma 132 dell'art. 1 della L. 311/2004? Chi scrive
ritiene che il saggio passaggio citato della L. 144/1999 sia ancora in vigore per “la ragion (di
Stato/erariale) che nol consente” di ritenerlo abrogato, ma la strada è ardua e pochissimi dirigenti
accetteranno una siffatta saggia sopravvivenza normativa, però non infrequentemente dimostrata dalla
Magistratura contabile negli ultimi anni.
Avendo trattato del c.d. “Divieto di estensione del giudicato” non mi resta che congedarmi, dagli
addetti ai lavori e dai colleghi lavoratori pubblici, con un bel “Giudicate Voi !”
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