CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 14 giugno 2001 n. 3169

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N.B.: N.B.: la sentenza in rassegna era già stata pubblicata in questa rivista, alla pag.
http://www.lexitalia.it/private/cds/cds4_2001-06-14-02.htm ; viene ripubblicata con la
massima curata dal Dott. D. D’Alessandro, perché ad essa segue un commento dello stesso A.
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 14 giugno 2001 n. 3169 - Pres. Paleologo, Est.
Cintioli - Cavet - Consorzio Alta Velocità Emilia-Toscana (Avv.ti Carullo, Fasciano e Clarizia) c.
Comune di Firenzuola (Avv. Rino Gracili), Bassilici e Malavolti (Avv.ti Chierroni, Montini e
Nocentini), ANAS ed altri (n.c.) - (riforma in parte T.A.R. Toscana, sez. I, 11 luglio 2000, n.
1611).
1. Giustizia amministrativa - Risarcimento dei danni - Derivanti da lesione di interessi legittimi
- Rapporto con la tutela di annullamento accordata dal G.A. - E’ di natura sussidiaria.
2. Giustizia amministrativa - Risarcimento dei danni - Derivanti da lesione di interessi legittimi
- Profilo soggettivo della colpa - Criteri per la sua determinazione.
3. Atto amministrativo - Procedimento - Avviso di inizio del procedimento - Disciplina prevista
dall’art. 7 L. n. 241/90 - Ha natura sostanziale.
4. Giustizia amministrativa - Risarcimento dei danni - Derivanti da lesione di interessi legittimi
- Reintegrazione in forma specifica - E’ istituto speciale di diritto processuale amministrativo.
1. L'azione di risarcimento dei danni derivante da lesione di interessi legittimi (nella specie, si
trattava di un interesse oppositivo) ha funzione sussidiaria rispetto alla tutela giurisdizionale
accordata con l'annullamento dell'atto impugnato .
2. Per la ricostruzione del profilo soggettivo della colpa è indispensabile accedere direttamente
ad una nozione oggettiva che tenga conto dei vizi che inficiano il provvedimento e, in linea con
le indicazioni della giurisprudenza comunitaria, della gravità della violazione commessa
dall'amministrazione, anche alla luce dell'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse
all'organo, dei precedenti della giurisprudenza, delle condizioni concrete e dell'apporto
eventualmente dato dai privati al procedimento (1).
3. La pretesa basata sull'art. 7 della legge n. 241 del 1990 è, per diritto vivente, di portata
"sostanziale", nel senso che può avere ingresso nel procedimento e condurre all'accoglimento
della domanda.
4. Le previsioni di cui all'art. 2058, I comma, cc, e 2933 cc, letti alla luce dell'art. 35 d.lgs.
80/'98, consentono di affermare che la reintegrazione in forma specifica sia istituto speciale di
diritto processuale amministrativo, i cui limiti di applicazione coincidono con quelli di una
speciale rilevanza dell'interesse pubblico.
Commento di
DANIELE D'ALESSANDRO
Un conflitto annunciato. Requisito soggettivo del risarcimento del danno ingiusto da lesione di
interessi legittimi: il Consiglio di Stato smentisce la Suprema Corte
e preferisce le indicazioni della Corte di Giustizia
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SOMMARIO: 1. Ricostruzione del profilo soggettivo della colpa della P.A. e parametri oggettivi
- Cassazione, Consiglio di Stato e Corte di Giustizia a confronto. 2. Principio di uguaglianza,
funzione nomofilattica e garanzia della tutela giurisdizionale: ombre sulla riforma del processo
amministrativo ed esigenze costituzionali di unificazione al vertice della giurisdizione.
1. Ricostruzione del profilo soggettivo della colpa della P.A. e parametri oggettivi - Cassazione,
Consiglio di Stato e Corte di Giustizia a confronto.
La decisione del Consiglio di Stato 3169/01, che si segnala per il richiamo a principi adottati
dalla Corte di Lussemburgo, conferma alcune delle criticità proprie della materia del
risarcimento dei danni da lesione di interesse legittimo, le cui radici possono essere individuate
nel percorso giurisprudenziale che ha portato, con la nota decisione delle S.U 500/'99,
all'ammissione della tutela per lungo tempo negata, e nel successivo (insoddisfacente)
intervento del legislatore, che in apparenza ha limitato la propria attenzione al tema del riparto
di giurisdizione [1].
Di tali tensioni, alcune sono legate, con singolare (ma non sorprendente) simmetria rispetto
all'antefatto, al rapporto fra le corti [2], altre alla ricostruzione del contenuto della clausola,
con specifico riguardo agli strumenti atti a consentire di individuare la ricorrenza del profilo
della colpa della P.A.; peraltro, si tratta di questioni certamente distinte in principio, ma che
nel loro manifestarsi concreto in sede giurisprudenziale appaiono strettamente connesse e
reciprocamente dipendenti.
Nella motivazione adottata, il Consiglio di Stato richiama l'indirizzo espresso dalle S.U. nella
sentenza 500/'99 cit., confermando la distinta operatività della tutela di annullamento rispetto
a quella risarcitoria, questa ultima sussidiaria alla prima, in attuazione del "principio di
effettività della tutela di diritti ed interessi nei confronti della P.A.", pur non rappresentandone
"una conseguenza automatica e costante".
Evidenzia, poi, sulle indicazioni della giurisprudenza di legittimità, la necessità di una specifica
analisi in ordine alla ricorrenza dei requisiti previsti dalla clausola aquiliana, che svolge con
attenzione alla specificità della materia, preliminarmente esaminando il profilo della colpa,
riferendo (come le S.U.) alla P.A. quale apparato e non all'agente l'indagine sull'imputabilità
della responsabilità, con soluzione che ha significativi precedenti [3] e non manca di conferme
[4].
La motivazione del Consiglio di Stato si distacca dall'insegnamento della Suprema Corte
rispetto alla soluzione da essa proposta per evitare che l'imputabilità della P.A. si trasformi in
vera e propria responsabilità oggettiva, attraverso una prassi che identifichi nella ricorrenza del
vizio dell'atto il test della colpa, rischio tutto altro che remoto, in considerazione dei precedenti
in materia di risarcimento da lesione di diritti soggettivi, che nella mera esecuzione volontaria
dell'atto illegittimo trovavano riscontro della sussistenza del richiesto profilo psicologico [5] .
Il riferito tentativo di ancorare la valutazione della colpa alla "violazione delle regole di
imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione (…) in quanto si pongono come limiti
esterni alla discrezionalità" [6] era stato già in precedenza fatto oggetto di considerazioni
critiche [7], anche perché appariva contraddire la premessa adottata dalle stesse S.U., che
sembrava invece separare l'elemento soggettivo da legalità e buona amministrazione,
richiedendo di verificare che l'azione della P.A. fosse contrassegnata "oltre che da illegittimità,
anche dal dolo o dalla colpa" [8].
Parte della dottrina [9], nell'insufficienza del riferimento giurisprudenziale, aveva ricercato la
soluzione nel richiamo all'errore scusabile determinato da "incertezza della norma rilevante"
[10], in quanto indice della mancanza di colpa ed ipotesi atta a superare le critiche di quanti
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avevano rilevato come la scriminante riferita all'agente non avrebbe potuto essere estesa alla
struttura [11].
Altra prospettiva aveva suggerito di individuare nella violazione di ordini e discipline il tratto
connotante della colpa della P.A., graduando, in virtù della specificità del soggetto, le ipotesi di
violazione di legge, in cui il vincolo è tale da esprimere direttamente, se superato, la colpa, dai
casi di eccesso di potere, in cui il margine di discrezionalità riservata è definito in funzione della
verifica del mancato rispetto di principi generali dell'azione amministrativa [12].
Il Consiglio di Stato, evidentemente forte delle elaborazioni dottrinali, ed aprendo una stagione
giurisprudenziale di "perplessità circa il significato delle considerazioni svolte sul punto dalla
Suprema Corte" [13], nella decisione in commento evidenzia come il limite esterno alla
discrezionalità si concretizzi nell'illegittimità dell'atto per vizio di eccesso di potere, sicché,
seguendo le indicazioni della Cassazione, si ritornerebbe in via mediata a quella nozione
oggettiva di colpa della P.A. che le stesse S.U. avevano ritenuto di dovere escludere.
Il nodo è sciolto ritenendo preferibile "accedere direttamente ad una nozione oggettiva di
colpa" [14], fondata sull'analisi dei vizi dell'atto, sulla gravità della violazione, sull'ampiezza dei
poteri discrezionali, sul grado di certezza dello stato dell'interpretazione, sullo stesso apporto
partecipativo dei privati [15], sullo sforzo richiesto alla P.A. per l'osservanza della legge, sulla
ragionevolezza degli addebiti "specie sul piano della diligenza e della perizia" [16].
Il discrimine è, dunque, per il Consiglio di Stato, fra "violazione effetto di un errore scusabile" e
"violazione (…) grave (…) in un contesto nel quale all'amministrazione sono formulati addebiti
ragionevoli".
Le indicazioni del Consiglio di Stato, che smentiscono, quanto meno in principio, la validità del
disegno relativo al profilo dell’imputabilità proposto dalle Suprema Corte, si richiamano
espressamente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia [17], e la ricostruzione formulata
rinvia senza dubbio alle considerazioni svolte dal giudice comunitario in ordine alla
responsabilità degli stati membri da mancato recepimento di direttive, materia che dimostra
una progressiva attenzione alla qualità del soggetto autore dell'illecito e, in particolare, alla
maggiore o minore ampiezza della discrezionalità riconosciuta, nel primo caso applicandosi più
rigidi criteri e richiedendosi la ricorrenza di una violazione grave e manifesta [18].
Uno degli spunti di maggiore interesse del dibattito dottrinale e giurisprudenziale, a mio
sommesso avviso, pare consistere nel grado di maggiore affidabilità di tests basati in negativo
sulla ricerca della scusabilità della violazione commessa dall'amministrazione, piuttosto che
sulla positiva individuazione delle singole ipotesi di imputabilità.
Tale carattere presentano i giudizi sulla gravità della violazione, sul rilievo dell'apporto dei
privati rispetto alla illegittimità commessa, sull'esigibilità del comportamento, anche sub specie
ragionevolezza della censura, sui limiti alla discrezionalità, tutti elementi che rinviano ad una
valutazione attenta della utilità della ricostruzione del profilo soggettivo in termini di colpa
specifica, cioè di violazione di norme (regolamenti, ordini, discipline).
Tuttavia, c'è da chiedersi se, attribuendo ulteriore portata all’art. 7 della l. 205/’00, la illiceità
continui ad essere requisito della fattispecie di risarcimento conseguente a lesione di interessi
legittimi.
E’ nota la posizione di autorevole dottrina [19] secondo cui la decisione delle sezioni unite
500/’99 avrebbe erroneamente ritenuto che l’art. 2043 c.c. integri norma primaria, fonte di
autonomo diritto soggettivo che emergerebbe ogni volta che si verifichi una lesione di un
interesse ritenuto meritevole di tutela dall’ordinamento (ed ovviamente in presenza degli
specifici ulteriori requisiti richiesti), dovendosi invece qualificare come norma secondaria,
diretta a sanzionare la violazione di quelle primarie in vista della tutela degli interessi
sostanziali.
3
La questione non sembra sfuggire alla sentenza in epigrafe, che seppur da una parte non
sembra prendere posizione decisa rispetto alla ricostruzione dell'art. 2043 come norma
primaria [20], d’altro canto appare tentata da una diversa soluzione nel momento in cui
afferma come "allo stato attuale della legislazione, potremo più semplicemente dire che
l’interesse oppositivo è una situazione protetta dall’ordinamento non solo con l’annullamento
giurisdizionale, ma anche con il ristoro patrimoniale dei danni" [21].
Tale prospettiva si dimostrerebbe maggiormente coerente con la specificità dell’interesse
legittimo come posizione soggettiva sostanziale, connotata dalla compresenza di un bene della
vita facente capo ad una sfera giuridica determinata e di un interesse pubblico, e ciò in quanto
il risarcimento assumerebbe valore strumentale alla completezza della tutela dell’interesse
legittimo, senza degradarlo a mero “presupposto storico dell’evento dannoso” [22], effetto che
invece deriva dalla posizione delle S.U., che scindono il “danno-evento” (lesione dell’interesse
legittimo) dal “danno-conseguenza” [23] (diritto al risarcimento del danno) [24].
In realtà, la censura alle S.U. non pare convincente rispetto alla originaria ricostruzione
dell'istituto in riferimento (al vecchio testo dell'art. 35 d. lgs. 80/'98 e quindi) al solo art. 2043
cc, che non si limita a richiedere un fatto storico (lesione di interesse meritevole di tutela) ma
prescrive la presenza di ulteriori requisiti (elemento soggettivo, nesso di causalità, caratteri
della condotta) che concorrono a delineare una fattispecie di diritto soggettivo dotato di propria
autonomia.
Diversa, tuttavia, potrebbe apparire la sostanza alla luce del successivo intervento dell’art. 7 l.
205/’00.
Infatti, la disposizione, nell’attribuire ai TAR, nell’ambito della giurisdizione propria,
la cognizione “di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno”, consentirebbe
effettivamente di ricavare una norma secondaria sanzionatoria, diretta a far conseguire il
risarcimento del danno ad ogni lesione di posizioni giuridicamente tutelate e sottoposte alla
cognizione del giudice amministrativo (in altri termini, il rimedio precederebbe l’attribuzione e
definizione delle singole posizioni soggettive, secondo un modello noto ai sistemi di common
low) [25].
Per giungere a tale risultato, tuttavia, è necessario ammettere che la forma di tutela derivante
sia fondata esclusivamente sul disposto dell’art. 7 cit., poiché diversamente si riproporrebbero i
problemi emergenti dal tenore dell’art. 2043 cc.
Non mi pare che a ciò possa opporsi il carattere strumentale dell'interesse legittimo e quindi la
non coincidenza con esso del bene della vita e dell'azione proposta, stante la possibilità che la
contestazione relativa all'esercizio del potere da parte dell'autorità non porti al soggetto la
soddisfazione del suo interesse sostanziale [26].
In contrario può osservarsi che, affermando il carattere di form of action dell'art. 35, l. 80/'98
nel testo vigente, la modificazione (o la mancata modificazione) della situazione di fatto
conseguente alla illegittimità operata dalla P.A., a prescindere dalla sua qualificazione giuridica,
diventa risarcibile in forza della rilevanza che assume nella relazione con l'interesse legittimo
leso.
In tale ottica, infatti, è la lesione dell'interesse legittimo a consentire di differenziare le
situazioni di mero fatto, rendendole rilevanti ai fini risarcitori in funzione della presenza di:
- nesso causale con la lesione dell'interesse (la lettera della norma, con i significanti
“eventuale” e "conseguenziali", rinvia all’esistenza di nesso di causalità e di una lesione che si
qualifichi come effetto non eliminabile con la sola tradizionale tutela di annullamento);
- riferibilità al soggetto portatore di quell'interesse;
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- imputazione della responsabilità all'amministrazione in ragione (non della illiceità ma) della
illegittimità del comportamento.
L’esclusione dei requisiti richiesti dall’art. 2043 cc, quindi, non implicherebbe l’affermazione di
una illimitata risarcibilità delle situazioni di fatto.
Il venire meno del profilo soggettivo, che, peraltro, in una diversa prospettiva potrebbe
ritenersi presente in re ipsa, coerentemente con le indicazioni provenienti dalla ricostruzione
della colpa specifica, lascia spazio ad una accurata ricerca delle concause che, pur operando
congiuntamente alla violazione dell'interesse da parte della P.A., si qualifichino rispetto ad essa
come interruzioni del nesso causale.
In tal senso, parrebbero più correttamente posti alcuni dei motivi che si rinvengono nella
decisione in epigrafe: così la natura dei vizi, la gravità della violazione, l'apporto dei privati al
procedimento, lo stato di grave incertezza della normativa di riferimento, la prevedibilità del
danno, la stessa ampiezza della discrezionalità, diventano concause la cui capacità di escludere
la riferibilità dell'eventus damni alla sfera di signoria della pubblica amministrazione dovrà
essere valutata dal giudice.
In tali termini, dunque, può parlarsi di "criterio di imputazione oggettiva" [27] del fatto alla
P.A. e ritenersi che i principi di organizzazione posti dalla sezione seconda del terzo titolo della
Costituzione possano trovare un limite (solo) a ragione di fondamentali esigenze di equilibrio
della finanza pubblica, tali da far rischiare la stessa conservazione della funzione [28].
2. Principio di uguaglianza, funzione nomofilattica e garanzia della tutela giurisdizionale: ombre
sulla riforma del processo amministrativo ed esigenze costituzionali di unificazione al vertice
della giurisdizione.
A prescindere dalla tesi che si intenda accogliere in ordine ai caratteri della responsabilità della
Pubblica Amministrazione per danni, il contrasto nella ricostruzione offerta dalle sezioni Unite e
dal Consiglio di Stato evidenzia una discordanza che incide direttamente sul grado di
soddisfazione degli interessi dei cittadini e su quella parte del bilanciamento dei valori
costituzionali che la Consulta ha più volte evidenziato appartenere, in parte de qua, al giudice
ordinario [29].
Ciò si manifesta in tuta la sua evidenza ove si rifletta come il profilo della imputabilità della
responsabilità è in relazione con il rilievo specifico dell'elemento soggettivo, che è stato inteso
anche quale strumento diretto a limitare le ipotesi di risarcibilità al fine di rendere compatibile
con la spesa pubblica l'espansione sotto il profilo oggettivo della tutela [30].
Si tratta, a ben vedere, del ripetersi di differenze di posizione in ordine al modo di intendere le
tutele, ricco di precedenti che hanno investito anche il complessivo impianto degli strumenti
processuali e dell'accesso al fatto da parte del giudice amministrativo, [31] in una dimensione
che investe direttamente i valori di solidarietà, di uguaglianza e del giusto processo voluti dalla
Costituzione e richiede, quindi, una verifica in termini di coerenza con la carta fondamentale.
Nel disegno costituzionale, la garanzia del principio di uguaglianza (oltre che di legalità) viene
espressa, in riferimento al momento della tutela delle posizioni garantite dall’ordinamento,
attraverso il controllo nomofilattico affidato alla Corte di Cassazione [32].
La tendenziale correttezza ed uniformità nell’interpretazione della legge in sede di tutela vale a
dare effettività, in relazione alle violazioni dell’ordinamento, al principio di uguale trattamento
delle situazioni simili e di adeguata differenziazione di quelle diverse: è, infatti, la suprema
corte ad intervenire per verificare se la specificità del caso sia stata valutata in maniera
conforme al diritto da parte del giudice di merito.
5
Sotto altro profilo, l’interpretazione delle disposizioni da parte della Cassazione offre alla
Consulta il diritto vivente [33], presupposto logico del giudizio di costituzionalità in tutte le
ipotesi in cui il risultato dell’interpretazione stessa, per limiti propri del testo o per erroneità
della lettura, mostri tensioni o conflitti rispetto alla carta fondamentale.
L’unificazione al vertice della giurisdizione ordinaria tende inoltre a limitare il rischio che la
Consulta si trovi ad operare in un sistema che presenti una pluralità di situazioni da comparare
(specie nel giudizio di eguaglianza, secondo la tecnica del tertium comparationis) [34], e quindi
debba individuare il significato della disposizione sottoposta al controllo, prima di giudicarne la
legittimità alla luce dell’interpretazione delle disposizioni costituzionali.
La compatibilità di tale disegno con la presenza del giudice amministrativo è stata ritenuta
possibile ai costituenti, in termini di completezza ed effettività della tutela [35],
costituzionalizzando la distinzione fra interessi legittimi e diritti ed escludendo, ex art. 103,
primo comma, Cost., la giurisdizione amministrativa in materia di diritti soggettivi, salvo che
“in particolari materie indicate dalla legge”.
A chiusura del sistema, il controllo della Cassazione esteso alle decisioni del Consiglio di Stato
per motivi attinenti alla giurisdizione (art. 111, u.c., Cost.), a garantire che non si verifichino
sconfinamenti in materia di diritti – questione, per l’appunto, di giurisdizione – da parte del
giudice amministrativo.
E’ stato sostenuto in maniera convincente [36] che, rispetto ad un sistema complesso, ma
quanto meno coerente, il nuovo riparto di giurisdizione violi il canone della “particolarità” delle
materie in cui la giurisdizione amministrativa può essere estesa ai diritti (che dovrebbe
implicare ambiti secondari e comunque quantitativamente limitati, nei quali diritti ed interessi
sono significativamente compenetrati) [37], oltre a privare il cittadino della funzione
nomofilattica, fondamentale, in termini di certezza e di uguaglianza, come è particolarmente
evidente in materia di risarcimento dei danni.
Si tratta di questione sulla quale la Corte Costituzionale è stata più volte sollecitata a decidere,
ma che è restata irrisolta, infrangendosi sul piano dell'ammissibilità [38].
Come sopra evidenziato, una diversa e raffinata tesi [39], osserva che l’appartenenza del
risarcimento alla sfera strumentale e sanzionatoria, renderebbe l'affermazione della
giurisdizione amministrativa non solo compatibile, ma anche dovuta ex art. 103, I comma,
Cost., in quanto risposta ad un bisogno di completezza della riparazione della lesione degli
interessi e quindi attinente direttamente alla loro tutela.
Peraltro, come ho tentato di dimostrare, dal riconoscimento di una forma di azione diretta a
tutelare l'interesse di fatto reso giuridicamente rilevante attraverso la griglia offerta
dall'interesse legittimo, non deriva anche una particolare qualificazione dell'interesse
sostanziale, come sembrano confermare le forme di tutela atipica o non rispondenti ad una
posizione di diritto soggettivo (i procedimenti d’urgenza e la tutela possessoria ne sono gli
archetipi), senza che per questo si revochi in dubbio la tutelabilità davanti al giudice ordinario.
Ciò, naturalmente, a condizione di ammettere che la tutela sia risposta a bisogni
giuridicamente rilevanti e che, in un'ottica da common law, il rimedio, con procedimento
inverso rispetto alla tipizzazione della civil law, semplicemente preceda ed anzi sia lo
strumento di riconosciuto della attribuzione del rango di diritto soggettivo ad una situazione di
fatto.
Al di là delle difficoltà dogmatiche e culturali, resta il fatto che i valori costituzionali sottesi al
riconoscimento della azionabilità del danno da lesione di interesse legittimo richiedono che
un’apertura di tale fatta (soprattutto se vista come riconoscimento di una form of action
eventualmente svincolata dalle angustie dell'alternativa interessi/diritti) sia strumentale ad una
specifica finalità, cioè la garanzia di una migliore risposta ad un “bisogno qualificato di tutela”
[40].
6
Nel caso di specie, dall'opzione che ritiene legittima la giurisdizione del giudice amministrativo,
deriverebbe una restrizione dell’ambito della tutela rispetto alle più ampie garanzie, in termini
di strumenti processuali, uguaglianza e perché no, di gradi di valutazioni (sia o no principio
costituzionale, certo è che negare il ricorso in Cassazione significa, comparativamente, offrire
minori rimedi), di cui gode la tutela davanti al giudice ordinario sul modello dei diritti soggettiv
i[41].
Del resto, è proprio l'avvertita necessità di garantire la massima espansione della tutela delle
posizioni soggettive (artt. 3, 24, 103, 111, 113 Cost.) che ha segnato in termini di "particolari
materie" (e quindi di ambiti residuali, "con norme eccezionali") [42] la giurisdizione
amministrativa sui diritti [43], a fronte della esclusiva attribuzione ai magistrati ordinari della
funzione giurisdizionale in generale (art. 102, I, Cost.) e della riserva di legge in ordine alla
determinazione degli organi giurisdizionali deputati all'annullamento degli atti amministrativi
(con l'ulteriore conclusione dell'illegittimità di una giurisdizione generale esclusiva del giudice
amministrativo in materia de qua) [44].
In ogni caso, verso una soluzione che privilegi l'effettività della tutela e garantisca l'intervento
della Suprema Corte spinge anche la tendenza all'avvicinamento delle legislazioni degli stati
membri attraverso un processo che trova nel richiamo alle elaborazioni provenienti dal
versante comunitario la motivazione idonea a giustificare la ricostruzione delle fattispecie in
sede giurisprudenziale.
La motivazione rappresenta, infatti, sia dal punto di vista del giusto processo, sia nel delicato
equilibrio della legalità costituzionale, il momento essenziale per la verifica della sottoposizione
del giudice alla legge, consentendo di ricostruire e controllare i passaggi che lo hanno portato a
definire la norma del caso concreto, cioè a iuris dicere.
Il dato culturale, specie quello comparatistico [45], quindi, entrando nella motivazione, tende a
compenetrarsi nel diritto vigente, supera la dimensione del mero metodo interpretativo [46],
diventa uno dei formanti del diritto: riprova di quanto era stato già autorevolmente intuito
[47], precorrendo il dato giurisprudenziale sempre più aperto in tale direzione.
Rispetto ad una spinta culturale che trova naturale espansione sul piano giurisprudenziale
piuttosto che su quello legislativo [48], per ragioni che appare necessario lasciare quali
postulati -– dai problemi del pluralismo alla supplenza del legislatore [49], dallo spostamento
della sovranità verso la dimensione europea o verso quella locale, [50] fino all’interpretazione
per principi [51] –, occorre interrogarsi seriamente sugli effetti di un avvicinamento di
ordinamenti di diritto amministrativo - perché la Comunità attualmente è principalmente tale
[52] - che proceda in assenza di una unificazione al vertice della giurisdizione.
Anche sotto tale profilo, dunque appare, quanto mai pressante e non ulteriormente
procrastinabile una riforma.
7
[1] Per una ricostruzione della vicenda cfr. Aa. Vv., La responsabilità per lesione di interessi
legittimi, atti della tavola rotonda di Roma, in For. Amm., 1982; E. M. Barbieri, La reiterazione
dei vincoli preordinati all'espropriazione fra indennizzo e risarcimento: verso la risarcibilità
degli interessi legittimi, nota a Tar Veneto, 542/'99, in For. Amm., 1999, 9, pp. 1846 ss, a
ridosso della sentenza delle S.U.; A. G. Orofino, L'irrisarcibilità degli interessi legittimi: da
giurisprudenza "pietrificata" a dogma in via d'estinzione?, in Giust.it.; R. Iannotta,
Osservazione a S.U. 500/'99, in For. Amm., 1999, 10, 2004 ss; B. Delfino, La fine del dogma
dell'irrisarcibilità dei danni per lesione di interessi legittimi: luci ed ombre di una svolta storica,
ibidem, 2007 ss; V. Caianiello, Postilla in tema di riparto di giurisdizione, ibidem, 2034 ss;
Aa.Vv., Il sistema della giustizia amministrativa, Atti dell'incontro di studio svoltosi a Roma,
Pal. Spada, Milano, Giuffrè, 2000, con interventi di R. Laschena, G. Abbamonte, A. Di Majo, E.
Lupo, A. Pajno, G. Pellegrino, S. Veneziano, I. Caramazza, F. Caringella, A. Di Roberto, S.
Giacchetti, S. Lariccia, F. Ledda, G. Recchia, C. Varrone, S. Cassese; G. Greco, Argomenti di
diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000; Aa. Vv., La giustizia amministrativa, Milano,
Giuffrè, 2000; G. Berti, La giustizia amministrativa dopo il d.lgs. n. 80 del 1998 e la sentenza
n. 550/1999 della Cassazione, in Dir. Pubb., 2000, 4; F. Caringella, Corso di diritto
amministrativo, Milano, Giuffrè, 2001; R. Caranta, Attività amministrativa ed illecito aquiliano,
Milano, Giuffrè, 2001, che si segnale anche per l'ampia ricostruzione del dibattito ed alla cui
esaustiva bibliografia si rinvia; F. Siciliano, D. D'Alessandro, L'integrazione comunitaria e la
giustiziabilità delle posizioni con particolare riguardo al risarcimento dei danni da interessi
legittimi, in S. Gambino (cur.), Costituzione italiana e diritto comunitario, Milano, Giuffrè,
2002; S. Agrifoglio, La riforma del processo amministrativo tra diritto europeo e costituzione:
un doppio tradimento, in Giust.it, rivista internet di diritto pubblico; A. Assisi, Breve commento
dell'art. 7 della L. n. 205/2000, ibidem; A. Benigni, Le sezioni unite e la risarcibilità
dell'interesse legittimo: prima si decide, poi di motiva. Ma il cittadino è veramente tutelato?,
ibidem; A. Romano Tassone, Giudice amministrativo e risarcimento del danno, ibidem; F.
Carignella, R. Garofoli, Riparto di giurisdizione e prova del danno dopo la sentenza 500/99,
ibidem; G. Ciaravino, Ancora sulla sentenza Cass. SS.UU. n. 500/1999 e sulla giurisdizione del
G.O. in materia di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, ibidem; R. Morea,
Riflessioni sulla nuova frontiera della risarcibilità degli interessi legittimi, ibidem. Di particolare
interesse G. Virga, Le riforme a metà (prime osservazioni sugli artt. 33-35 del D.L.vo 31 marzo
1998 n. 80 ed in particolare sulla possibilità per il Giudice amministrativo di condannare la P.A.
al risarcimento del danno), ibidem.
[2] La tesi della ammissibilità della tutela aquiliana degli interessi legittimi era stata sottoposta
tanto alla Corte Costituzionale (C. Cost. 35/1980; C. Cost. 8.5.1998 n. 165, in Giur. It., 1998,
I, 10, 1928, con nota di A. Angeletti, Il risarcimento degli interessi legittimi e la Corte
Costituzionale: un’ammissibilità rinviata a migliore occasione), quanto alla Corte di Giustizia
delle Comunità (13.07.1989, C-380/'87, 23.02.1994, C-236/'92), senza trovare accoglimento
per motivazioni essenzialmente legate ai limiti delle rispettive juris dictio. La soluzione
finalmente accolta, lasciata alla decisione delle Sezioni Unite, nonostante non siano mancate
critiche al non liquet della Corte Costituzionale, è apparsa complessivamente conforme agli
equilibri raggiunti nel nostro ordinamento nel rapporto fra le corti (su cui cfr. § 2), ma ha
segnato il sorgere delle tensioni conseguenti all'aver utilizzato lo strumento della sentenza per
una significativa innovazione del diritto vivente.
[3] Cfr. Cass. 5883/91, cui si richiama anche Cass. S.U. 500/'99 cit.
[4] Cfr. Cass. 08 febbraio 2000 n. 1369 in Urb. e App., 2000.
[5] cfr. Cass. 884/61; S.U. 18.11.1992 n. 121316, in Giust. civ. Mass. 1992, f. 11; 6542/95,
in Giust. civ. Mass. 1995, f. 6. Di recente, nonostante le indicazioni della Cassazione, Tar
Puglia, sez. I, 4.4.2000 n. 1401, in For. Amm., 2001, 9-10, 3371.
[6] Cass. S.U. 500/'99 cit. sub 11, lett. d.
8
[7] cfr. R. Caranta, Attività amminsitrativa cit.
[8] Cass. S.U. 500/'99 cit., sub 8, ultimo periodo.
[9] Per una ricostruzione, nell'ampio ed autorevole panorama dottrinale, cfr. G. Abbamonte,
L'affermazione legislativa e giurisprudenziale della risarcibilità del danno derivante
dall'esercizio illegittimo della funzione amministrativa. Profili sostanziali e processuali, in Aa.Vv.
Il sistema cit., 5 ss; Satta, La sentenza n. 500 del 1999: dagli interessi legittimi ai diritti
fondamentali, in Giur. Cost., 1999, 3235 ss.;
[10] R. Caranta, Attività cit., p. 164, che trova conferma nelle esperienze comparate e
richiama le posizioni di F. Caringella, Giudice amministrativo e risarcimento del danno, in F.
Caringella, M. Protto (cur.), Il nuovo processo amministrativo, Milano, 2001; F. Patroni Griffi,
Riflessioni problematiche su alcuni elementi dell'illecito, in D. Sorace (cur.) Le responsabilità
pubbliche, Padova, Cedam, 1998.
[11] E. Scoditti, Un'apertura giurisprudenziale
responsabilità civile, in For. It., 1994, I, 1856.
su
violazione
di
interessi
legittimi
e
[12] cfr. F. G. Scoca, Per un'amministrazione responsabile, in Giur. Cost., 1999, 4045;
[13] così Tar Lombardia, sez. III, 06 novembre 2000 n. 6258, in For. Amm., 2001, 4, pp. 927
e ss.
[14] C. di S. 3169/2001 cit.
[15] cfr. E. Casetta, Profili della evoluzione dei rapporti tra cittadini e pubblica
amministrazione, in Dir. Amm., 1993, 1, 3 ss; Portoghese, Principio di partecipazione e diritto
di accesso alla luce della l. 8 giugno 1990 n. 142 e l. 27 agosto 1990 n. 241, in For. Amm.,
1993, 5; G. Pitruzzella, Il procedimento amministrativo come momento di garanzia dei diritti
fondamentali, in Riv. Trim. Sc. Amm., 1992, n. 4; F. Zanaroli, I diritti di conoscenza nel
rapporto amministrativo. Natura e figure, in Reg. Gov. Loc., 1995, 7, 1149; R. Quaranta, Il
principio di contrattualità nell’azione amministrativa e gli accordi procedimentali, normativi e
di organizzazione, in Atti del XXIII Convegno Cent. Stud. Amm. Prov. Como, Milano, 1989; G.
Capograssi, Riflessioni sull’autorità, Milano, 1977. Per un panorama dei giudizi sulla stagione
delle riforme inaugurata con le ll. 142/90 e 241/90 cfr. G. Paleologo, La legge 1990 n. 241:
procedimenti amministrativi ed accesso ai documenti dell’amministrazione, in Dir. Proc. Amm.,
1, 1991 e, in senso critico, S. Cassese, La riforma amministrativa nel quadro della riforma
istituzionale, in For. It., 1993, 253. Il problema dell'adeguatezza della struttura, in particolare
della qualificazione del personale, rispetto all'attuazione delle riforme, è avvertito da S.
Gambino, Diritto di accesso ai documenti amministrativi e regolamenti degli enti locali, in Reg.
Gov. Loc. 1995, 7, 1163 ss, 1164; cfr. pure il volume a cura di S. Gambino, Dirigenza pubblica
e innovazione amministrativa, Rimini, 1991 e, a cura di S. Gambino, G. D’Ignazio e G.
Moschella, Autonomie locali e riforme amministrative, Rimini, 1998
[16] ancora C. di S. 3169/01 cit.
[17] la sentenza cita C. G. 5.3.1996, cause 46-48/93; id. 23.5.1996, causa c-5/94.
[18] L'attenzione all'ambito della discrezionalità degli stati membri pare frutto anche del
crescente grado di adesione ai principi comunitari, che determina una qualche attenuazione del
ruolo della Corte di Giustizia in ordine alla garanzia dell'affettività del diritto comunitario (cfr.
G. Morbidelli, La tutela giurisdizionale dei diritti nell'ordinamento comunitario, Milano, 2001; D.
D'Alessandro, Legalità, certezza del diritto ed effettività della tutela, in S. Gambino(cur),
Principi cit.). In tale direzione, appare utile un confronto fra la nota decisione Francovich
(19.11.1991, C-6,9/90) e le precisazioni introdotte nella successiva sentenza Dillenkofer
(8.10.1996, C-178, 179,188, 189, 190/94 riunite). In materia, cfr. M. P. Chiti, Diritto
amministrativo europeo, Milano, Giuffrè, 1999.
9
[19] Cfr. S. Giacchetti, La risarcibilità degli interessi legittimi è in coltivazione, in Cons. St.,
10/99, 1599; F. Caringella, Corso cit.; per una valutazione delle diverse tesi, A. A. Salemme,
C. Carpinelli, Interesse legittimo e risarcimento del danno: questioni di riparto di giurisdizione
tra giudice ordinario e giudice amministrativo, in For. Amm., 2000, 6, pp. 2464 ss.
[20] in tal senso cfr. C.M. Bianca, Diritto Civile, V, Milano, Giuffrè 1994, specie pp. 633 ss.; sul
problema della configurabilità di un diritto all'integrità del patrimonio, A. Barone, R. Pardolesi,
Il fatto illecito del legislatore, in For. It., 1992, IV, 150.
[21] C. di S. 3169/01 cit.
[22] F. Caringella, Corso cit., 408.
[23] Ancora F. Caringella, Corso cit., 409.
[24] La ricostruzione reca, secondo gli autori cit. (S. Giacchetti, La risarcibilità cit; F.
Caringella, Corso cit.), il corollario della necessità logica, conformemente al dettato dell’art.
103 Cost., di attribuire la competenza esclusiva in materia de qua al giudice amministrativo
(come, per la verità, è avvenuto successivamente alla pronuncia delle S.U. 500 cit.), in quanto
giudice, per dettato costituzionale, della “tutela” degli interessi legittimi, e quindi anche delle
posizioni strumentali (nella specie, risarcitorie) dirette a renderla piena ed effettiva. Sulla
questione ritornerò oltre.
[25] Per una ricostruzione dei principi espressi negli ordinamenti di common law rispetto a
quelli di diritto scritto, in materia risarcitoria, cfr. A. Di Majo, La tutela civile dei diritti, 3,
Milano, Giuffrè, 2001
[26] Cfr., per una ricostruzione di tali aspetti, R. Nicolò, Istituzioni di diritto privato, I, Milano,
1962; M. Nigro, Diritto amministrativo, 1994; L. Mazzarolli, Ragioni e peculiarità del sistema
italiano di giustizia amministrativa, in Aa.Vv., Diritto amministrativo, Bologna, 1998; E.
Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000; A.A. Salemme, C. Carpinelli,
Interesse cit..
[27] per dirla con G. Fiandaca, E. Musco, Diritto penale, parte generale, Bologna Zanichelli,
1994; p. 175; per una ricostruzione del nesso di causalità, particolarmente utile la lettura della
dottrina penalistica: per un primo approccio, oltre all'opera di . Fiandaca, E. Musco, F.
Mantovani, Diritto penale, parte generale, Padova, Cedam, 1988; F. Antolisei, Il rapporto di
causalità, Padova, 1934; Id., Manuale di diritto penale, parte generale, Milano, Giuffrè, 1991
(agg. L. Conti). Cfr. pure C. M. Bianca, Diritto civile cit.; M. Trimarchi, Casualità e danno,
Milano, 1967; M. Perfetti, Brevi note sul nesso causale e la prevedibilità del danno (nota a
sent. Cass., Sez. Lav., 19 luglio 1982 n. 4236), in Giur. It. 1983,I, 1, 425; E. Scoditti, Danni
conseguenza e rapporto di causalità (nota a Cass., sez. I, 15 ottobre 1999 n. 11629), in Foro
it. 2000, I, 1919; P. Costanzo, La responsabilità della p.a. per omissione di controlli: danni da
trasfusione di emoderivati infetti (nota a Trib. Roma 27 novembre 1998), in Giust. civ. 1999, I,
2857; G. Matteo, Danni da carenze strutturali ed organizzative e accertamento della causalità
nella responsabilità medica (nota a Cass., sez. II, 21 gennaio 2000 n. 632), in Giur. It. 2000,
I, 1817; D. Saggese, Probabilità scientifica e nesso di causalità tra lesione personale ed
intervento chirurgico (osservaz. a Cass., sez. II, 21 gennaio 2000 n. 632), in Danno e Resp.
2001, I, 73; M. Andreis, Art. 700 c.p.c., sindacato (diffuso) di costituzionalità e opzioni della
dirigenza medica (nota a Tr. Salerno, sez. lavoro, Ordinanza 4 luglio 2000),in Giust.it.; U. Izzo,
Storie di (stra)ordinaria causalità: rischio prevenibile ed accertamento della causalità giuridica
in materia di responsabilità extracontrattuale, in Riv. Critica Dir. Priv. 2001, I, 49.
[28] Cum grano salis. E' stato efficacemente osservato come la limitazione del risarcimento a
seguito di attività della P.A. desti dubbi di legittimità in relazione agli artt. 3, 24, 113, 23 e 53
Cost. (G. Duni, La risarcibilità del risarcimento e lo Stato di diritto, in For. Amm., 2000, 1, pp
25 e ss., nota a Corte Cost. 30.04.1999 n. 148); con altrettanta chiarezza è stato posto in
10
luce il condizionamento alla soddisfazione dei diritti derivante dalle congiunture economiche (A.
M. Sandulli, Intervento in Tavola rotonda di Roma cit.). Sui limiti ex art. 81 Cost., cfr. Aa. Vv.,
Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della Costituzione, Atti del seminario
presso il Palazzo della Consulta del 1991, Milano, 1993, in particolare le relazioni di A. Anzon,
G. Silvestri, G. Zagrebelsky quanto alla opportunità di individuare nuovi modelli di decisione
per impedire il sopravvivere nell’ordinamento, per motivi di equilibrio di bilancio, di norme
illegittime. Cfr. pure, fra i ricchi interventi, quelli di L. Elia, S. Fois, M. Luciani, V. Onida, L.
Paladin, A. Pizzorusso, R. Romboli, D. Sorace. Per un'analisi del rapporto fra attuazione
costituzionale e modelli fiscali nella prospettiva comunitaria, cfr. F. Puzzo, Il federalismo
fiscale, Milano, Giuffrè, 2002.
[29] come evidenzia C. Cost. 22.7.96 n. 273 cit., che, ritenuto “non ancora formato un diritto
vivente in punto di obbligo del giudice di accogliere la richiesta di rinvio della causa in funzione
dell’astensione degli avvocati”, affida al magistrato il compito di “contemperare nel suo potere
di bilanciamento i valori in conflitto di fronte ai valori costituzionali primari”. Nella
giurisprudenza ordinaria ed amministrativa, cfr. Cass. 22.1.1996 n. 465 in For. It., 1996, I,
493, che opera “un bilanciamento dell’interesse individuale alla reputazione con l’interesse che
non siano introdotte limitazioni alla formazione del pensiero costituzionalmente garantita”;
Cass. lav. 20.12.1995 n. 12998 in Dir. Lav., 1996, II, 136, nota di A. Maselli, che, in ordine
alla sospensione delle ferie per malattie, ritiene necessaria una valutazione “nella prospettiva
di un adeguato bilanciamento dei valori costituzionali in giuoco”; Cass. Pen. 28.4.97 n. 5386,
in Ced Cass. 1997, che rimette al Giudice di effettuare “un bilanciamento fra tra l’interesse
difensivo e l’interesse pubblico alla immediata trattazione del procedimento” in ipotesi di
richiesta di rinvio motivata da impedimento del difensore; Cass. 11.4.1997 n. 3919 in Ced
Cass. 1997, che ritiene la normativa di cui all’art. 674, II cp, relativa alle immissioni da attività
produttive, frutto del bilanciamento di interessi fra incolumità pubblica ed esercizio delle
attività; Cass. Pen. 10.2.1984 in Cass. Pen., 1985, 2014, che in tema di commodus discessus
ritiene necessario operare un “bilanciamento degli interessi in gioco” che tenga presente “la
dignità del privato nell’attuale gerarchia dei valori”; Tar Lazio19.9.1992 n. 1852 in Tar, 1992,
I, 3815, secondo cui “il conflitto fra più interessi provvisti di tutela costituzionale si deve
risolvere sulla base di una graduatoria che assegna ai valori della persona un rilievo maggiore
e prevalente rispetto a tutti gli altri” (fattispecie relativa a conflitto fra diritto alla salute e
libertà di iniziativa economica); Pret. Milano, sez. Lavoro, 3.4.1997, in Il Lav. nella Giur., II,
97, 680, per cui l’avviamento obbligatorio al lavoro degli invalidi richiede un “bilanciamento tra
confliggenti valori” che consente di escludere la possibilità di comprimere la libertà di impresa
richiedendo la creazione di un posto di lavoro inesistente, ma rende dovuta una ridistribuzione
del lavoro nell’ambito dello stesso disegno organizzativo; Consiglio di Stato, sez. VI, decisione
29 maggio -- 26 giugno 2001, n. 3643, con nota di D. D'Alessandro, Seat/TMC: limiti
all’interpretazione adeguatrice, giustizia amministrativa ed autorità garanti a confronto, in Riv.
Dir. Pubb. Com. Eur., 2001, IV, 1914 ss., in materia di autorità indipendenti. Connesso il
problema della interpretazione adeguatrice, su cui cfr. R. Romboli, Il giudizio di costituzionalità
delle leggi in via incidentale, in R. Romboli, cur., Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale, Giappichelli, Torino, 1999; G. Amoroso, Le pronunce interpretative della Corte
costituzionale nell’anno 1998, in Foro It., 1999, V, 25 ss.; R. Granata, Corte di Cassazione e
Corte Costituzionale nella dialettica tra controllo ermeneutico e controllo di legittimità. Linee
evolutive della giurisprudenza costituzionale, in Foro It., 1998, I, 14 ss.; Pugiotto, Sindacato di
costituzionalità e diritto vivente, Milano, Giuffrè, 1994; G. Amoroso, L’interpretazione
adeguatrice nella giurisprudenza costituzionale tra canone ermeneutico e tecnica di sindacato
di costituzionalità, in Foro It., 1998, V, 89 ss.,
[30] Cfr. F. Caringella, Corso cit., 445.
[31] Cfr. la riflessione di M. S. Giannini, A. Piras, Giurisdizione amministrativa e giurisdizione
ordinaria nei confronti della pubblica amministrazione, in Enc. Dir., 1970, XIX, 268; cfr. pure
l'esauriente ricostruzione di S. Murgia, Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e
garanzia dei diritti del cittadino, in For. Amm., 2000, 4, 1560. Per recenti vicende, Cass. S.U.
30.03.2000 n. 71, in D&G, 2000, 14, 37, con nota di S. Evangelista; in Giust. Civ., 200, I,
1291, con nota di B. Sasssani; in Corr. Giur., 2000, 591, con nota di V. Carbone; in Urb. e
11
App., 2000, 602, con nota di R. Garofoli; in Riv. It. Dir. Pubb. Com., con nota di M. Antonioli;
Cass. S.U. 30.03.2000, n. 72, in D&G, 2000, 14, 40, con nota di S. Evangelista; in Giust. Civ.,
200, I, 1291, con nota di B. Sasssani; in Corr. Giur., 2000, 592, con nota di V. Carbone; in
Urb. e App., 2000, 728, con nota di M. De Palma; versus C. di S. ad. Plen. 30.03.2000 n. 1, in
For. Amm., con nota di R. Damonte; in Giust. Civ., 2000, I, 1291 con nota di B. Sassani ed M.
Antonioli; in For. It., 2000, III, 365, con nota di F. Fracchia, L. Carrozza; in Giust.it, con nota
di A. Pagano, Commento dell'ord. dell'Ad.Plen. n. 1/2000; ibidem, nota di M. Protto, La tutela
anticipatoria dei crediti pecuniari verso la P.A. (nota a CdS, Ad. Plen., ord. n. 1/2000); ibidem,
nota di G. Saporito, F. Marconi. Le questioni di giurisdizione su cui, come noto, Consiglio di
Stato e Sezioni Unite si sono trovate su versanti opposti, in realtà investe anche l'ampiezza
della tutela e, soprattutto, la preminenza della specialità delle norme di diritto amministrativo,
tanto processuale che sostanziale. L'evidenza è nelle affermazioni contenute in motivazione del
Consiglio di Stato: "quando sussiste un diritto di credito nei confronti di un'amministrazione
non si applica solo il diritto privato, poiché questo rileva solo se il diritto amministrativo non
pone principi o regole particolari"; ancora, il potere cautelare si basa non sul codice di rito
civile, ma sull'art. 21 l. 1034/'71 (C. di S. a. plen. 30.03.2000 n. 1 cit.). In altra dimensione le
affermazioni (in pari data !) delle S.U.: "l'interpretazione privatistica, in particolare, va
preferita a quella pubblicistica" (S.U. 30.03.2000, n. 72).
[32] cfr. G. Morbidelli, La tutela, cit.; in una prospettiva comparata; A. Pizzorusso, Varano (a
cura di) L’influenza dei valori costituzionali sui sistemi giuridici contemporanei, Milano, 1985;
G. Duni, La risarcibilità cit.; D. D’Alessandro, Legalità cit.
[33] cfr. S. Evangelista, La professionalità dei magistrati della Corte Suprema di Cassazione, in
atti dell’Ass. Gen. Cass. 1999, in Gazz. Giur., 19/99, pp. 36 e ss, con riferimenti alla
giurisprudenza della Consulta; R. Granata, Corte di Cassazione e Corte Costituzionale nella
dialettica tra controllo ermeneutico e controllo di legittimità. Linee evolutive della
giurisprudenza costituzionale, in For. It., 1998, I, 14; L. Paladin, Diritto Costituzionale, Padova,
1995, p. 773; A. Pugiotto, Sindacato di costituzionalità e diritto vivente, Milano, Giuffrè, 1994;
A. Anzon, La Corte Costituzionale ed il diritto vivente, in Giur. Cost., 1984. Sul principio di
collaborazione come momento di coordinamento fra le corti, L. Chiarelli, Processo
costituzionale e teoria dell’interpretazione, in Studi Ascarelli, Milano, Giuffrè, 1969, 2851 e ss.
Il problema è particolarmente rilevante in materia di interpretazione adeguatrice, su cui cfr. gli
autori, su cui supra in nota 30.
[33] C. Cost. 35/80 cit. in C. Cost. 165/98 cit.
[34] cfr. in tema di certezza e tertium comparationis, A. Pizzorusso, Certezza del diritto. Profili
applicativi, in Enc. Giur. Roma, XII, 1988; per le problematiche derivanti dall'appartenenza alla
Comunità cfr. A. Saccomanno, Eguaglianza sostanziale e diritti sociali nel rapporto fra
ordinamento interno ed ordinamento comunitario, in S. Gambino (cur.), Costituzione cit..
[35] sul tema, centrale in ogni ordinamento costituzionale, cfr. G. Morbidelli, La tutela cit.; A.
Pizzorusso, Varano (a cura di) L’influenza dei valori cit.; A. Di Majo, La tutela cit., p. 5; L.
Comoglio, Valori etici e ideologie del giusto processo (modelli a confronto), in RTDPC, 1998,
887 ss, p. 894; M. Taruffo, Giudizio, processo, decisione, in RTDP, 1998, 787 ss; A. Proto
Pisani, Il nuovo art. 111 Cost. e il giusto processo civile, in For. It., 2000, IV, 241 ss..
[36] A. Proto Pisani, Verso il superamento della giurisdizione amministrativa?, in Foro It.,
2001, V-3, 21 ss.; F. Bile, Qualche dubbio sul nuovo riparto di giurisdizione, in Corr. Giur.,
1998, 1475 ss.; contra, G. Barbagallo, Il nuovo riparto di giurisdizione: una scelta coerente,
ibidem, 1471 ss . Cfr. pure A. Di Majo, E' costituzionale il nuovo riparto di giurisdizione?, in
Corr. Giur., 2001, 90; A. L. Tarasco, Decreto legislativo n. 80/98 - Questioni di costituzionalità,
in Giust.it.. Nel senso della legittimità dell'espansione della giurisdizione esclusiva che non
giunga all'estremo limite della devoluzione totale, V. Corasaniti, La nuova giuriisdizione in
materia di concessione, in Riv. Trim. Dir. Pubb., 1976, 212; G. Roehrssen, La giurisdizione
esclusiva, in Imp., Amb. P.A., 1978, I, 70; M. Nigro, Trasformazioni dell'amministrazione e
12
tutela giurisdizionale differenziata, in Riv. Dir. Proc. Civ., 1980, 3. Per ulteriori indicazioni, S.
Murgia, Giurisdizione cit.
[37] cfr. M.S. Giannini, A. Piras, Giurisdizione amministrativa cit..
[38] cfr. C. Cost. 292/00, in Diritto & Giustizia, 28/00, 5 ss., per la manifesta irrilevanza della
questione, in relazione al sistema introdotto dalla l. 205/00; successivamente, su questione
posta da Trib. Roma, II, ord. 16.11.2001, in Corr. Giur., 2001, 72, annotata da V. Carbone e
A. Di Majo, è stata pronunciata ordinanza di inammissibilità da C. Cost. 16.04.2002 n. 122,
(disponibile in Consulta on line, sito www.giurcost.org), per mancata specificazione dell'oggetto
del giudizio di legittimità, non essendo indicato se si intenda impugnare il testo originario
dell'art. 34 d.lgsv. 80/'98 ovvero quello novellato ex art. 7 l. 205/'02.
[39] F. Caringella, Manuale, cit.; S. Giacchetti, La risarcibilità degli interessi legittimi è in
coltivazione, in Cons. St., 10/'99, 1599; contra, A. Di Majo, La tutela cit., evidenzia come la
materia del risarcimento del danno da interesse legittimo assuma il carattere di giurisdizione
propria dei G.A. "in deroga al principio che riserva alla giurisdizione ordinaria tale competenza"
(p. 23).
[40] per usare l’espressione di Di Majo, La tutela cit.; cfr. pure S. Murgia, Giurisdizione cit; G.
Duni, La riducibilità cit.
[41] di grande rilievo la posizione di G. Berti, La magistratura, in Commentario Branca,
Zanichelli, Bologna, 1987, artt. 11-113, il quale, pur sulla premessa della conservazione
dell'attuale sistema di giurisdizione, esclude che da esso possano derivare momenti di
attenuazione della tutela.
[42] Montesano, La tutela cit.
[43] cfr. E. Fazzalari, Istituzioni di diritto processuale civile, Cedam, Padova, 1992; S. Satta,
Giurisdizione, aspetti generali, in Enc. Dir., Milano, Giuffrè, 1970, XIX, 218 ss.
[44] L. Montesano, La tutela cit., 50
[45] sul rilievo dell’utilizzo da parte delle Corti Costituzionali del dato comparatistico, cfr. R.
Toniatti, Il principio di rule of law e la formazione giurisprudenziale del diritto costituzionale
dell’unione europea, in S. Gambino (cur.), Costituzione italiana cit., 503 e ss., il quale fornisce
ampia bibliografia comparata (spec. nota 17). La centralità della motivazione nel processo di
sviluppo del diritto e nella dimensione della sua interpretazione evolutiva è ben posta in
evidenza da J. Carbonnier,
[46] cfr. P. Haberle, Stato Costituzionale, III, in Enc. Giur., Roma, 2000.
[47] R. Sacco, Introduzione al diritto comparato, Torino, 1992.
[48] cfr. R. Toniatti, Il principio cit.
[49] per una biografia essenziale, A. Predieri, L’erompere delle autorità amministrative
indipendenti, Firenze, Passigli, 1997; S. Rodotà, Conclusioni, in AA. VV., Il principio di buona
fede, Milano, Giuffrè, 1987.
[50]
cfr. S. Gambino, Federalismo, diritti, corti. Riflessioni introduttive a partire
dall'esperienza canadese, in S. Gambino, C. Amirante, (cur.) Il Canada. Un laboratorio
costituzionale, Cedam, Padova, 2000.
[51] cfr. P. Haberle, Stato Costituzionale cit.; F. Modugno, Principi e norme, la funzione
limitatrice dei principi e i principi supremi o fondamentali, in Esperienze giuridiche cit., 85 e ss;
13
cfr. G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, Giapicchelli 1996; A. Cerri, Il principio come fattore
di orientamento interpretativo e come valore privilegiato, in Giur. Cost., 1987, I
[52] sulla prospettiva costituzionale,
cfr. S. Gambino, Hacia un derecho constitutional
europeo, in Civitas Europa, 2001, 7, 41 ss.
14