Versione finale del 30/11/2010 COCOF 07/0074

Versione finale del 30/11/2010
COCOF 07/0074/09
COMMISSIONE EUROPEA
DIREZIONE GENERALE
POLITICA REGIONALE
NOTA AGGIORNATA DI ORIENTAMENTO SULL’ARTICOLO 55 DEL FESR E FONDO
COESIONE DEL REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO (CE) NO 1083/2006: PROGETTI
GENERATORI DI ENTRATE
TRADUZIONE NON UFFICIALE A CURA DI FORMEZPA
DISCLAIMER:
"Si tratta di un documento di lavoro preparato dai servizi della Commissione. Basandosi sulla legislazione vigente
nell’Unione Europea, fornisce una guida tecnica a beneficio di istituzioni pubbliche, professionisti, beneficiari reali o
potenziali ed altri enti coinvolti nelle fasi di monitoraggio, controllo ed implementazione della Politica di Coesione su
come interpretare ed attuare le regole dell’UE in questo ambito. L’obiettivo di questo documento è quello di fornire i
chiarimenti e le interpretazioni dei servizi della Commissione in merito alle regole summenzionate, al fine di facilitare
l’implementazione dei programmi operativi ed incoraggiare le buone pratiche. Tuttavia, questa nota di orientamento è
senz’altro soggetta all’interpretazione della Corte di Giustizia e della Corte generale ed alle decisioni della
Commissione."
CONTENUTI
1. CONTESTO ..................................................................................................................................... 3
2. IL FONDAMENTO LOGICO PER IL CALCOLO DEL "DEFICIT DI INVESTIMENTO" ....... 3
2.1. Articolo 55(1): Identificazione di progetti generatori di entrate ............................................... 3
2.1.1. Inclusione delle Entrate nel Calcolo di un Intervento Pubblico......................................... 3
2.1.2. Redditività Finanziaria dell’Investimento .......................................................................... 4
2.1.3. Costi di investimento ......................................................................................................... 4
2.1.4. Classificazione dei Flussi di Cassa Positivi ....................................................................... 4
2.2. Articolo 55(2): Il Metodo del Deficit di Finanziamento ........................................................... 6
2.2.1. Spesa Ammissibile e Deficit di Finanziamento ................................................................. 7
2.2.2. Imputazione Pro Rata ......................................................................................................... 8
2.2.3. Categorie di Investimento e Periodo di Riferimento ......................................................... 8
2.2.4. Redditività Normalmente Attesa per Categorie di Investimento ....................................... 8
2.2.5. Il Principio “Chi Inquina Paga” ....................................................................................... 10
2.2.6. Equità ed Abbordabilità ................................................................................................... 10
3. LA BASE RAZIONALE DELLE DETRAZIONI ........................................................................ 11
3.1. Detrazioni ................................................................................................................................ 12
3.2. Articolo 55(3): Detrazioni per Progetti le cui Entrate non possono essere stimate
obiettivamente Ex Ante.................................................................................................................. 12
3.3. Articolo 55(4) .......................................................................................................................... 13
3.4. Accordi per il Monitoraggio e l’Audit .................................................................................... 14
4. APPLICABILITA’ DELL’ARTICOLO 55 ................................................................................... 15
4.1. Articolo 55(5) .......................................................................................................................... 15
4.2. Article 55(6) ............................................................................................................................ 16
Allegato I............................................................................................................................................ 17
Allegato II .......................................................................................................................................... 20
1. CONTESTO
L’Articolo 55 del Regolamento (CE) No 1083/2006 (di seguito "Articolo 55") specifica relativamente ai
progetti generatori di entrate, il come le entrate stesse debbano essere prese in considerazione nella
determinazione della spesa ammissibile per ricevere un contributo dai Fondi e nella determinazione delle
detrazioni dalla spesa dichiarata alla Commissione.
Durante il 2007-2010, alcune difficoltà sono state messe in evidenza, collegate all’applicazione delle
clausole dell’Articolo 55 del Regolamento (CE) No 1083/2006, incluso un onere amministrativo
sproporzionato, specie legato a piccoli volumi finanziati dal FESR o dal Fondo Coesione e al monitoraggio e
alla gestione dei fondi da rimborsare tramite le operazioni. Alla luce di tali obiettivi perseguiti dalla Politica
di Coesione, la Commissione ha considerato necessario affrontare tali difficoltà emendando il Regolamento
(CE) No 1083/2006.
L’obiettivo di questa nota è quello di fornire una guida sulle operazione previste nell’Articolo 55 per il FESR
ed il Fondo Coesione, tenendo in considerazione anche:
• L’Allegato XXI del Regolamento (CE) N. 1828/2006, ossia il modulo di richiesta da adottare per grandi
progetti che richiedano il cofinanziamento da parte del FESR e del Fondo di Coesione;
• La “Guida all’analisi costi-benefici dei progetti di investimento” predisposta per i servizi della
Commissione (qui di seguito “guida ACB”); e
• Il documento di lavoro n°4 dei servizi della Commissione “Guida sulla metodologia per l’effettuazione di
analisi costi benefici” (qui di seguito “documento di lavoro n° 4”).
2. IL FONDAMENTO LOGICO PER IL CALCOLO DEL "DEFICIT DI INVESTIMENTO"
2.1. Articolo 55(1): Identificazione di progetti generatori di entrate
“Ai fini del presente Regolamento, per progetto generatore di entrate si intende qualsiasi operazione che
comporti un investimento in infrastrutture il cui utilizzo sia soggetto a tariffe direttamente a carico degli
utenti o qualsiasi operazione che comporti la vendita o la locazione di terreni o immobili o qualsiasi altra
fornitura di servizi contro pagamento”.
L’obiettivo di questa sezione è quello di identificare le operazioni per le quali le entrate devono essere tenute
in considerazione. Ciò è richiesto al fine di determinare le quote massime ammesse per il contributo dei
Fondi a questi progetti.
Le entrate riducono il deficit di finanziamento che può essere ritenuto quale spesa ammissibile. Nel corso
dell’ultimo periodo di programmazione, l’entrata è stata tenuta in considerazione al fine di identificare le
massime rate di cofinanziamento applicabili laddove nel periodo corrente l’entrata riduce in maniera
proporzionale la spesa massima ammissibile.
Al fine di chiarire il significato di entrata, è necessario descrivere il metodo del deficit di finanziamento,
insieme ai suoi obiettivi e ai suoi passaggi – chiave.
2.1.1. Inclusione delle Entrate nel Calcolo di un Intervento Pubblico
La considerazione delle entrate nell’analisi finanziaria è volta a definire quella parte dei costi di investimento
che può essere finanziata dal progetto stesso (tramite tariffe, pedaggi, ecc.) per poi individuare quella parte
dei costi di investimento, ove esistente, che debba essere finanziata dal contributo pubblico (ad es.,
3
sovvenzioni dirette, pedaggi ombra, ecc.). In particolare, il contributo pubblico intende garantire uno
specifico livello di redditività finanziaria dell’investimento.
Il metodo utilizzato per regolare il contributo dei Fondi ai progetti generatori di entrate è il cosiddetto
metodo del deficit di finanziamento. Il deficit di finanziamento è la differenza tra il valore corrente dei costi
di investimento del progetto e le entrate. Quindi, il deficit di finanziamento rappresenta la parte dei costi di
investimento del progetto che il progetto stesso non può finanziare ma che è necessario finanziare dai
contributi del programma. Questo metodo viene utilizzato per assicurare prima di tutto che il progetto abbia
risorse finanziarie adeguate per essere realizzato senza essere sovra-finanziato e secondariamente che
raggiunga un livello minimo di profittabilità affinché i beneficiari possano sostenere il costo del capitale
necessario in aggiunta al sostegno pubblico1.
2.1.2. Redditività Finanziaria dell’Investimento
“La redditività finanziaria dell’investimento” è la capacità del progetto di generare risorse finanziarie
ulteriori (profitti) rispetto a quelle investite, a prescindere dalla modalità di finanziamento del progetto. In
altre parole, questa consiste nella capacità del progetto di per sé stesso di generare introiti finanziari,
indipendentemente da flussi di cassa derivanti da prestiti, investimenti azionari privati, o contributi
governativi (ad es., sovvenzioni). E’ bene notare che uno degli indici principali della redditività finanziaria
dell’investimento è l’attuale valore netto finanziario, dato dalla differenza tra le entrate nette attualizzate del
progetto2 ed i costi di investimento del progetto derivati da un’analisi dei flussi di cassa34
2.1.3. Costi di investimento
I costi di investimento si riflettono nell’analisi dei costi – benefici e nel calcolo del deficit di finanziamento,
sulla base della loro ammissibilità.
Nel tempo, i costi di investimento potrebbero essere soggetti a variazioni. Potrebbero incrementare o ridursi.
In caso di riduzione dei costi, il deficit di finanziamento è più contenuto e le autorità di gestione sono
incoraggiate a prestare attenzione affinché i progetti non siano sovra finanziati e che le risorse dei programmi
siano, laddove possibile, messe a disposizione per essere allocate ad altri progetti.
2.1.4. Classificazione dei Flussi di Cassa Positivi
I Flussi di cassa positivi possono essere classificati come segue:
•
•
Entrate, ossia flussi di cassa positivi direttamente pagati dagli utenti per i beni/servizi forniti dal
progetto (ad es., costi sostenuti direttamente dagli utenti per l’utilizzo dell’infrastruttura, la vendita o
la locazione di terreni o immobili, o servizi contro pagamento);
Altri flussi di cassa positivi, ossia contributi privati o pubblici e/o introiti finanziari che non derivino
da tariffe, pedaggi, tasse, canoni o altri costi sostenuti direttamente dagli utenti.
1
La parte dei costi di investimento “coperta” dai ricavi netti scontati, può essere finanziata prendendo denaro in
prestito.
2
Le entrate nette attualizzate sono pari alla differenza tra (a) la somma delle entrate attualizzate e il valore residuale
attualizzato e (b) i costi operativi attualizzati.
3
Ciò implica che le spese, ad esempio le svalutazioni, non debbano essere prese in considerazione. Tale esclusione è
altresì giustificata sulla base del fatto che il relativo contributo è finalizzato a sostituire l’investimento al di là del suo
orizzonte temporale. Se la svalutazione fosse presa in considerazione, l’UE finanzierebbe sia l’investimento presente
che quello futuro.
4
Alla luce di quanto appena detto, il metodo del deficit di finanziamento si basa sulla redditività dell’investimento. Ciò
implica, in generale, che i costi e le spese siano quelle che maturano per l’investitore. Tuttavia, ove il proprietario e
l’operatore non siano lo stesso soggetto, occorre, in genere, eseguire un’analisi finanziaria consolidata. Ciò è necessario
al fine di valutare la reale redditività dell’investimento, indipendentemente dai flussi di cassa tra gli investitori e gli
operatori. In tal caso, le entrate da prendere in considerazione nel deficit di finanziamento sono chiaramente quelle
dell’operatore. Un’analisi consolidata è altresì utile anche nei casi in cui parti diverse delle infrastrutture siano gestite da
operatori diversi.
4
Figura 1: Entrate e altri Flussi di cassa positivi
Flussi di cassa positivi
Entrate: flussi di cassa pagati
direttamente dagli utenti
Altri flussi di cassa positivi
Costi sostenuti direttamente dagli utenti
per l’utilizzo di infrastrutture, la vendita
o locazione di terreni o immobili, o
servizi contro pagamento
Contributi privati e pubblici e/o introiti
finanziari non derivanti da tariffe,
pedaggi, tasse, canoni o altri costi
sostenuti direttamente dagli utenti
Deficit di Finanziamento/Redditività
Finanziaria dell’Investimento (Art. 55)
Redditività Finanziaria del Capitale
Nazionale
Al fine di facilitare la comprensione dei suddetti concetti, riportiamo i seguenti esempi, relativi alle tre
diverse categorie di progetti generatori di entrate di cui all’Articolo 55(1).5
Una “infrastruttura, il cui utilizzo è soggetto ad oneri direttamente a carico degli utenti”
Autostrade
•
•
Entrate: i pedaggi a carico degli autisti che utilizzano le autostrade.
Altri flussi di cassa positivi: i “pedaggi ombra” corrisposti dal governo agli operatori del progetto6.
Ferrovie
•
Entrate: tariffe pagate dai viaggiatori7.
5
Gli esempi sono forniti su base meramente illustrativa, allo scopo di facilitare la comprensione dei suddetti concetti.
Non creano, quindi, alcun quadro generale di progetti. Considerando la varietà delle operazioni interessate, è possibile
che alcuni casi non rientrino esattamente nel quadro ivi presentato. Tuttavia, indipendentemente dalla categoria alla
quale appartengono, tutti i progetti generatori di entrate sono soggetti alle medesime regole.
6
Gli oneri a carico degli utilizzatori di strade (vignettes) sono regolati dalla Direttiva 1999/62/EC, emendata dalla
Direttiva 2006/38/EC. Le entrate provenienti dai pedaggi sono sempre attribuite ad un progetto, tuttavia, le entrate
derivanti dalle vignettes devono essere analizzate affinché possa essere stabilito se esse siano attribuibili al progetto. Nel
caso in cui le autorità competenti abbiano deciso di attribuire le entrate generate dalle vignettes ad un progetto su una
base pro rata - affinché il reddito generato dalle vignettes sia riallocato a favore del pagamento dei prestiti associati al
progetto oppure utilizzato a copertura dei costi di manutenzione e dei costi operativi - ciò deve essere tenuto in
considerazione.
5
•
Altri flussi di cassa positivi: contributi governativi ai costi operativi.
"qualsiasi operazione che comporti la vendita o la locazione di terreni o immobili"
Parchi Tecnologici
•
•
Entrate: i prezzi o i canoni di locazione pagati dagli utenti che utilizzano gli immobili ed il
pagamento a carico degli stessi degli altri servizi forniti dal progetto.
Altri flussi di cassa positivi: i contributi di investimenti azionari, gli introiti generati dai prestiti.
Edifici Culturali
•
•
Entrate: i canoni di locazione per mostre ecc.
Altri flussi di cassa positivi: i sussidi da parte di enti pubblici o donazioni private.
"qualsiasi altra fornitura di servizi contro pagamento"
Trattamento Acque di Scarico e Trattamento Rifiuti
• Entrate: le tariffe pagate dagli utenti.
• Altri flussi di cassa positivi: i contributi di investimenti azionari.
***
Conclusioni:
Solo le entrate definite quali flussi di cassa positivi direttamente a carico degli utenti tramite la vendita o
l’affitto di terreni ed edifici e la fornitura di servizi a pagamento possono essere tenuti in considerazione nel
calcolo del deficit di finanziamento così come definito nell’Articolo 55(2). Qualsiasi progetto con queste
caratteristiche è generatore di entrate. Pertanto, deve essere evidenziato se il progetto determina un reddito
netto positivo o negativo. Un progetto avente un reddito netto negativo, non può essere considerato un
progetto generatore di entrate ed ha un deficit di finanziamento del valore del 100%. Altri flussi di cassa
positivi non devono essere inclusi nella determinazione del deficit di finanziamento, sebbene possano essere
presi in esame nell’analisi della redditività del capitale nazionale.
2.2. Articolo 55(2): Il Metodo del Deficit di Finanziamento
“La spesa ammissibile per i progetti generatori di entrate non supera il valore attuale del costo di
investimento diminuito del valore attuale dei proventi netti derivanti dall’investimento nell’arco di un
periodo di riferimento specifico, per quanto riguarda:
(a) gli investimenti in infrastrutture; o
(b) altri progetti per i quali sia possibile stimare obiettivamente ex ante le entrate.
Qualora il costo di investimento non sia integralmente ammissibile al cofinanziamento, le entrate nette
vengono imputate con calcolo pro rata alla parte ammissibile e a quella non ammissibile del costo di
investimento. Nel calcolo, l’autorità di gestione tiene conto del periodo di riferimento adeguato alla categoria
di investimento in questione, della categoria del progetto, della redditività normalmente attesa per la
categoria di investimento in questione, dell’applicazione del principio “chi inquina paga” e, se del caso, di
considerazioni di equità legate alla prosperità relativa dello Stato Membro interessato.”
7
Considerando la vasta gamma di situazioni presenti negli Stati Membri nel settore delle ferrovie, è possibile che le
spese pagate dagli operatori ferroviari (tariffe di accesso) debbano essere considerate quali entrate ai sensi dell’Articolo
55(1) piuttosto che tariffe pagate dai viaggiatori. In principio, ove il progetto abbia più di un operatore, le entrate da
considerare ai fini del calcolo della spesa ammissibile sono quelle direttamente pagate dagli operatori sotto forma di
spese.
6
2.2.1. Spesa Ammissibile e Deficit di Finanziamento
Secondo il primo periodo dell’Articolo 55(2), la spesa ammissibile non può superare la differenza tra
l’attuale8costo di investimento e le attuali entrate nette, ossia il deficit di finanziamento. “Corrente” è
sinonimo di “incrementale”. Il calcolo del deficit di finanziamento è progettato per calcolare il livello del
prestito necessario per la realizzazione del progetto. Richiede un’applicazione rigorosa dei principi del CBA
e la scelta di parametri chiave cruciali come la rata incrementale e l’orizzonte temporale. Il metodo è
descritto in dettaglio nel documento di lavoro No 4 sull’analisi costi – benefici
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm).
Esprimendo il concetto in formule, ricaviamo quanto segue:
max SAA= CIA-PNA=DF (1)
ove SAA indica la spesa ammissibile attualizzata9;
DF è il deficit di finanziamento;
CIA è il costo d’investimento attualizzato;
PNA sono i proventi netti attualizzati.
Secondo l’Articolo 55(2), occorre tener conto delle “entrate nette derivanti dall’investimento”. Ciò significa
che solo le entrate nette incrementali (vedi la definizione del documento di lavoro capitolo 2.2.2) generate
dall’investimento sono prese in esame al fine di calcolare il deficit di finanziamento. Le entrate nette sono la
differenza tra le entrate e il costo operativo di due scenari di progetto (“con il progetto” e “senza il
progetto”).10 I costi operativi di cui tenere conto nel calcolo del deficit di finanziamento devono includere i
costi correnti (ad es., manodopera, materie prime, elettricità), oltre alle spese di manutenzione e ai costi per
la sostituzione delle attrezzature “a vita breve” del progetto. I costi di finanziamento (ad es., il pagamento di
interessi) e la svalutazione devono essere esclusi (quest’ultima non rappresenta un flusso di cassa). Qualora
l’IVA fosse recuperabile, i costi e le entrate vanno riportati senza l’IVA.
Progetti per i quali le entrate siano inferiori ai costi operativi: Allorché le entrate di un progetto siano
inferiori ai costi operativi (entrate nette negative), queste non possono ovviamente contribuire
a finanziare indirettamente i costi di investimento del progetto tramite prestiti o il contributo di capitale da
parte di investitori11. Perciò, poiché l’obiettivo del metodo del deficit di finanziamento è quello di
individuare quella parte del costo d’investimento del progetto che non può essere finanziata dal progetto
stesso, per i progetti con entrate nette negative non è necessario applicare il metodo del deficit di
finanziamento per individuare la partecipazione dei Fondi. Poiché i costi operativi non sono coperti dalle
entrate, occorre effettuare un’analisi della sostenibilità finanziaria del progetto per verificare la sussistenza di
liquidità sufficienti a coprire le relative spese, per tutto l’orizzonte temporale del progetto stesso.
Allo scopo di determinare se un’operazione generi entrate ai sensi dell’Articolo 55(1), e se sia necessario
applicare il metodo del deficit di finanziamento, non è necessario tener conto del valore residuale
dell’infrastruttura. Ad esempio, nel caso di un investimento in una nuova strada, non soggetta a pedaggi o
non generatrice di altri oneri a carico degli utenti, questo non diventa generatore di entrate solo in virtù del
valore residuale della strada al termine del periodo di riferimento. Tuttavia, qualora sia stabilito che un
progetto generi entrate ai sensi dell’Articolo 55(1),
e ove tali entrate possano essere stimate obiettivamente ex ante tramite l’applicazione del metodo del deficit
di finanziamento, il valore residuale deve essere preso in considerazione nell’ambito di tale calcolo.
8
Da notare che l’attuale valore è sinonimo di valore attualizzato. A tal proposito, è bene notare che il documento di
lavoro n° 4 afferma che sia possibile utilizzare come benchmark indicativo un tasso di sconto finanziario del 5% in
termini reali.
9
Poiché la spesa ammissibile deriva da valori attualizzati, nel presente ambito tale spesa è un valore attualizzato.
10
Tutti i flussi di cassa considerati per calcolare il deficit di finanziamento devono basarsi sull’approccio incrementale.
11
Nel caso l’operazione generi risparmi sui costi operativi, essi sono considerati entrate nel calcolo del deficit di
finanziamento.
7
Occorre notare che il risparmio dei costi operativi generato dai progetti deve essere tenuto a mente nel
calcolo del deficit di finanziamento. Questo può essere omesso solo ove sia compensato da una pari
riduzione dei sussidi operativi. Nel caso in cui la riduzione dei sussidi operativi non dovesse coprire l’intero
importo del risparmio dei costi operativi, la parte rimanente dei risparmi dei costi operativi dovrà essere
inclusa nel calcolo del deficit di finanziamento.
2.2.2. Imputazione Pro Rata
“Qualora il costo d’investimento non sia integralmente ammissibile al cofinanziamento, le entrate nette
vengono imputate con calcolo pro rata alla parte ammissibile e a quella non ammissibile del costo
d’investimento.”
L’ammissibilità della spesa è soggetta alle disposizioni del Regolamento (CE) N. 1083/200612 e alle
normative sui Fondi individuali13. A tal proposito, il secondo sottoparagrafo dell’Articolo 55(2) stabilisce
che qualora il costo d’investimento14 non sia integralmente ammissibile, occorre tener conto di una parte
proporzionale delle entrate nette per il calcolo del deficit di finanziamento. Ad esempio, se solo l’80% dei
costi di investimento attualizzati è ammissibile15, il che significa che il 20% dei costi di investimento
attualizzati non è ammissibile, allora anche il 20% delle entrate nette attualizzate non deve essere
contemplato nel deficit di finanziamento. Ciò significa che occorre moltiplicare le entrate nette attualizzate e
i costi di investimento per l’80%.
2.2.3. Categorie di Investimento e Periodo di Riferimento
“Nel calcolo, l’autorità di gestione tiene conto del periodo di riferimento adeguato alla categoria di
investimento in questione, della categoria del progetto (…)”
Il periodo di riferimento o l’orizzonte temporale di un progetto è il numero di anni della sua vita economica,
ossia il periodo di tempo oltre il quale l’investimento necessita di essere riposizionato. (Vedi Documento di
lavoro n° 4 p. 7).
Le autorità di gestione dovranno tenere in considerazione doverosamente il periodo di riferimento, poiché
più lungo è l’orizzonte temporale, più elevate saranno le entrate da considerare nel calcolo del deficit di
finanziamento. Tuttavia, occorre tenere in mente che: (a) le entrate nette maturate in un orizzonte temporale
futuro saranno progressivamente meno importanti a causa del calcolo incrementale; (b) il valore residuale è
una delega delle entrate rimanenti.
2.2.4. Redditività Normalmente Attesa per Categorie di Investimento
“Nel calcolo, l’autorità di gestione tiene conto (…) della redditività normalmente attesa per la categoria di
investimento in questione (…)”
Al fine di illustrare cosa si intenda per redditività normalmente attesa per categorie di investimento, occorre
esaminare più approfonditamente il concetto della redditività finanziaria dell’investimento, già discussa nella
sottosezione 2.2.2, utilizzando il seguente esempio numerico:
12
Si veda l’Articolo 56. Da notare, in particolare, che l’Articolo 56(4) fa riferimento anche alle norme in materia di
ammissibilità stabilite a livello nazionale.
13
In particolare: per il FESR, si veda l’Articolo 7 del Regolamento (CE) N. 1080/2006; per il Fondo di Coesione,
l’Articolo 3 del Regolamento (CE) N. 1084/2006.
14
Le suddette disposizioni comprendono anche norme per l’ammissibilità dei costi durante la fase operativa del
progetto.
15
Ovviamente, per consentire il raffronto, occorre che i costi di investimento attualizzati siano confrontati con i costi
ammissibili attualizzati.
8
Esempio Numerico
Come già detto nella sezione 2.2.1, la redditività dell’investimento può essere definita quale la capacità del
progetto di generare risorse finanziarie ulteriori (profitti) rispetto a quelle investite. A tal proposito, possiamo
utilizzare quale indicatore in merito l’attuale valore netto finanziario dell’investimento (AVNF/C), ossia la
differenza tra le entrate nette attualizzate e il costo d’investimento attualizzato, formulata come segue
(utilizzando gli stessi simboli di cui sopra):
(2)
AVNF/C=PNA-CIA
Immaginiamo ora, per semplicità, che un dato progetto duri due anni. Nel primo anno, emergono solo i costi
di investimento, pari ad €1, mentre, nel secondo anno, emergono solo le entrate nette, pari a €3,15.
Immaginiamo, inoltre, che il capitale necessario possa essere prestato dal sistema bancario, e che il relativo
tasso di interesse (ossia il prezzo ulteriore da pagare per €1) sia del 5%. Poiché le entrate nette saranno pari
ad €3,15 nel secondo anno, nel primo anno il promotore del progetto potrà chiedere un prestito per un
importo pari alle entrate nette (€3,15) diminuito del costo del prestito, ossia un importo dato dalla seguente
equazione:
PNA= __3,15___= 3
(1+0,05)
(3)
L’equazione 3 mostra che il promotore del progetto potrà chiedere un prestito fino a €3 nel primo anno e
restituire nel secondo anno un importo pari a €3*(1,05)=€3,15. Perciò, utilizzando nell’equazione 2 il valore
di cui all’equazione 3, troviamo che l’attuale valore netto finanziario dell’investimento in questione è pari a:
AVNF/C= __3,15__ -1= 2>0
(1+0,05)
(4)
Secondo l’equazione 4, il promotore del progetto sarà in grado di restituire il capitale necessario, compresi i
relativi costi, ed ottenere anche ulteriori risorse finanziarie (€2): il progetto qui preso in esame è quindi in
grado di generare profitti.
I Fattori che Condizionano la Redditività Finanziaria dell’Investimento sono quelli che condizionano: (a) le
entrate; (b) il costo di investimento ed il costo operativo.
Quanto alle entrate, queste sono composte da due elementi: (a) spese/canoni/pagamenti e (b) numero di
utenti e/o quantità di beni/servizi forniti dal progetto. Il primo elemento dipende dalle politiche
nazionali/regionali/locali, mentre il secondo dall’effettiva domanda prevista per tali beni/servizi che, a sua
volta, può essere condizionata da una serie di fattori16.
Quanto ai costi di investimento e ai costi operativi, anche questi sono il prodotto di due elementi: (a) il tipo
di input (ad es., il tipo di manodopera) e perciò il relativo prezzo unitario; (b) la relativa quantità (ad es., il
numero di lavoratori). La natura dell’input ed il relativo prezzo dipendono, da un lato, dalle scelte effettuate
a livello progettuale, tra cui la tecnologia scelta (inceneritore, interramento), l’ubicazione (ad es., una strada
che taglia un territorio pianeggiante o montuoso), e l’entità (numero di carreggiate), e dall’altro, dalla
struttura economica e dalle relative politiche governative che condizionano il progetto in termini di prezzi e
quantità dell’input (costi per l’elettricità e politiche energetiche; disponibilità di lavoratori non qualificati e
politiche in tema di lavoro).
Prendendo in esame tutti fattori di cui sopra, può non essere possibile stabilire un livello specifico di
redditività per tutti i settori di investimento o per tutti gli Stati Membri. Tuttavia, se i fattori di cui sopra sono
grosso modo omogenei (ad esempio, progetti rientranti nello stesso settore di investimento, attuati nella
16
Una discussione dettagliata sui fattori che influenzano le entrate sarà inclusa nella Sezione 4.2.
9
stessa macro-area, in cui la struttura economica e le politiche governative sono simili), è possibile
individuare una redditività normalmente attesa.
La conoscenza della redditività normalmente attesa può essere importante per chiarire quale sia lo schema
approssimativo di finanziamento (ad es., la combinazione tra sovvenzioni-prestiti) necessario per il progetto
in questione. A tal fine, è bene ricordare che il documento di lavoro n° 4 sottolinea (p. 14), ad esempio, che
la realizzazione di un aeroporto può richiedere sovvenzioni relativamente basse (poiché il deficit di
finanziamento può essere contenuto), mentre la realizzazione di progetti di erogazione e trattamento delle
acque può richiedere sovvenzioni piuttosto consistenti, sebbene possa comunque essere finanziata da prestiti
(poiché tali progetti prevedono l’applicazione di tariffe). Tali esempi contrastano chiaramente con quei
progetti che non generano alcuna entrata, quali le strade senza pedaggio, il cui schema di finanziamento può
fondarsi solo sulle sovvenzioni.
2.2.5. Il Principio “Chi Inquina Paga”
“Nel calcolo, l’autorità di gestione tiene conto (…) dell’applicazione del principio “chi inquina paga” (…)
Nel calcolare il deficit di finanziamento, l’Articolo 55(2) richiede all’autorità di gestione di tener conto
dell’applicazione del principio “chi inquina paga”. Ciò significa che i costi esterni generati
dall’inquinamento devono, in una certa misura, essere pagati da chi inquina, sebbene ciò non si ripercuota
sempre sulle tariffe a carico degli utenti. Riportiamo qui di seguito alcuni esempi di costi esterni.
Impianti di Trattamento dei Rifiuti. Gli impianti per il trattamento dei rifiuti possono inquinare l’aria (ad
es., fumo derivante da inceneritori), il suolo e l’acqua (liquidi derivanti da interramenti che penetrano
nell’acqua sotterranea). Tale inquinamento può condizionare la salute pubblica, oltre che il valore del terreno
e degli edifici circostanti. Le tariffe a carico degli utenti devono comprendere anche una parte di costi
proporzionati agli effetti dell’inquinamento causato dall’impianto.
Nell’applicare il principio “chi inquina paga”, le autorità di gestione devono ricordare che:
• la mancata applicazione del principio “chi inquina paga” comporta, da un lato, il guadagno di chi inquina
(ad es., gli autisti pagano pedaggi autostradali più contenuti) e, dall’altro, un danno per i cittadini
condizionati dall’inquinamento;
• l’applicazione del principio “chi inquina paga”, specialmente quando implica misure di
prevenzione/mitigazione, può aumentare il consenso pubblico che può essere fondamentale per alcuni
progetti (ad es., impianti di trattamento dei rifiuti);
• l’applicazione del principio “chi inquina paga” comporta un aumento delle tariffe; a tal fine, è consigliabile
che questioni di equità ed abbordabilità (v. prossimo paragrafo) siano contemplate nella determinazione delle
relative tariffe.
2.2.6. Equità ed Abbordabilità
“Nel calcolo, l’autorità di gestione tiene conto (…) se del caso, di considerazioni di equità legate alla
prosperità relativa dello Stato membro interessato.”
Nell’esaminare la redditività finanziaria dell’investimento, le suddette considerazioni di equità (nel senso di
prosperità relativa del Paese Membro) riguardano l’abbordabilità delle tariffe, ossia la capacità degli utenti di
pagare tali tariffe. A tal proposito, per garantire l’abbordabilità, è possibile determinare le tariffe quale
percentuale del reddito medio o dei livelli reddituali più bassi17, a seconda della distribuzione del reddito nel
17
Si veda l’Allegato II del documento di lavoro n° 4 per alcuni esempi di rapporti di abbordabilità.
10
territorio in questione. Ciò giustifica un maggiore contributo in termini di Fondi rispetto all’applicazione del
principio “chi inquina paga”.
A tal fine, i servizi della Commissione suggeriscono alle autorità di gestione di prendere debitamente in
considerazione l’abbordabilità delle tariffe, poiché se gli utenti non sono in condizione di pagarle, il progetto
può essere esposto ad una carenza finanziaria nell’arco della propria durata; in altre parole, garantire
l’abbordabilità significa anche verificare la sostenibilità finanziaria del progetto (ossia verificare che vi siano
sufficienti liquidità per ciascun anno del progetto). Come per la redditività normalmente attesa, anche in
questo ambito le autorità nazionali possono giocare un ruolo importante nell’individuazione dei criteri
necessari per la determinazione delle tariffe.
Inoltre, va notato che grazie al metodo del deficit di finanziamento che assicura l’abbordabilità delle tariffe,
ciò potrebbe portare ad un maggiore contributo da parte dei Fondi. Se le tariffe sono basse a causa del fatto
che i clienti sono più poveri, il deficit di finanziamento sarà più ampio e richiederà un maggiore contributo
dai Fondi. Questo risultato è in coerenza con la Politica di Coesione della UE (il Documento di lavoro n°4
del 2006 nell’Allegato II riporta alcuni esempi di tariffe abbordabili. La guida CBA del 2008 nell’Allegato B
spiega il concetto di sconti sociali).
***
Conclusioni:
Il deficit di finanziamento è pari alla differenza tra il costo dell’investimento incrementale e l’entrata netta
incrementale. Conseguentemente, la sua applicazione permette: (1) ai progetti di avere risorse finanziarie
sufficienti per la loro realizzazione senza però essere sovra finanziati; e (2) ai promotori di progetto di
sostenere i costi del capitale necessario aggiuntivo rispetto ai contributi.
L’allocazione pro rata dell’entrata netta della spesa ammissibile viene realizzata tramite la moltiplicazione
del deficit di finanziamento un numero di volte in proporzione tra i costi ammissibili incrementali e i costi di
investimento incrementali. L’importo risultante, la spesa incrementale ammissibile, moltiplicata per la quota
di cofinanziamento, fa emergere il contributo incrementale da parte dei Fondi, dal quale può derivare il
relativo valore non incrementale.
Quando le autorità di gestione calcolano il deficit di finanziamento, e più in generale la spesa ammissibile, si
raccomanda che la redditività normalmente attesa della categoria del progetto venga considerata al fine di
verificare se sia stato scelto lo schema di finanziamento appropriato (per es. contributo-prestito). Ciò implica
che le autorità di gestione abbiano stimato la redditività normalmente attesa della relativa categoria di
investimento, oppure che siano in possesso di linee guida per calcolare la stessa redditività nel loro contesto.
A questo proposito, un ruolo utile potrebbe essere svolto dalle autorità nazionali (p.es. Ministero del Tesoro).
3. LA BASE RAZIONALE DELLE DETRAZIONI
La seguente sezione tiene in considerazione gli emendamenti all’Articolo 55(3) e (4) del Regolamento (CE)
No 539/2010.
Gli emendamenti all’Articolo 55(3) e (4) hanno l’obiettivo di semplificare il monitoraggio delle entrate e di
allinearle rispetto al ciclo di vita complessivo dei programmi operativi. Pertanto, il periodo di riferimento del
monitoraggio dell’entrata è limitato alla data di consegna dei documenti sulla base del punto (a) dell’Articolo
89(1) del Regolamento (CE) No 1083/2006, per es. i documenti per la conclusione di un programma
operativo. Gli emendamenti all’Articolo 53(3) e (4) hanno l’obiettivo di evitare situazioni in cui le entrate
nette debbano essere monitorate dopo la chiusura di un programma operativo, favorendo una riduzione
significativa dell’onere amministrativo.
11
I fondi liberati possono essere riallocati ad altri nuovi progetti prima del termine del periodo di ammissibilità.
Gli emendamenti all’Articolo 55(3) e (4) si applicano retroattivamente dall’entrata in vigore del
Regolamento (UE) No 539/2010, a tutte le operazioni ove l’Articolo 55 è applicabile.
3.1. Detrazioni
Ad eccezione dei progetti soggetti alle regole sugli aiuti di Stato (cf. infra su Articolo 55(6)) e ad eccezione
delle operazioni finanziate da programmi cofinanziati dal FESR o dal Fondo Coesione qualora il loro costo
totale sia inferiore a 1 000 000 Euro (cf. infra su Articolo 55(5)), l’Articolo 55 prevede due casi:
•
Progetti di cui all’Articolo 55(2): Per tali progetti, le entrate possono essere stimate obiettivamente
ex ante, applicando il metodo del “deficit di finanziamento”. Ove il “deficit di finanziamento” sia
determinato correttamente e le condizioni per l’attuazione del progetto non varino sostanzialmente,
non esiste, in principio, la necessità per l’autorità di gestione di rettificare le sovvenzioni concesse.
Tuttavia, qualora una verifica riveli sostanziali discrepanze tra le entrate inizialmente stimate e
quelle che saranno realizzate in ultimo, le autorità di gestione dovranno decidere chi potrà utilizzare
le entrate nette. Nessun monitoraggio ulteriore è richiesto in questi casi. Nel caso cambino le
condizioni, vengono applicate le clausole dell’Articolo 55.4 (vedi punto 3.4).
•
Progetti di cui all’Articolo 55(3): Nell’ambito di tali progetti, “è obiettivamente impossibile stimare
le entrate ex ante” e le entrate nette generate dal progetto nei cinque anni successivi al
completamento dell’operazione devono essere detratte dalla spesa ammissibile dichiarata alla
Commissione. Il periodo di cinque anni è ritenuto sufficiente per determinare le entrate di cui tener
conto nel calcolo della partecipazione dei Fondi a tali progetti.
3.2. Articolo 55(3): Detrazioni per Progetti le cui Entrate non possono essere stimate obiettivamente
Ex Ante
L’articolo 55(3) così come emendato dal Regolamento (UE) No 539/2010, prevede che:
“Qualora sia obiettivamente impossibile valutare le entrate ex ante, le entrate generate nei cinque anni
successivi al completamento di un’operazione sono detratte dalla spesa dichiarata alla Commissione.”
Per alcune tipologie di progetti è oggettivamente impossibile stimare le entrate ex ante. L’Allegato II
contiene i casi maggiormente rilevanti. Le autorità di gestione devono calcolare il deficit di finanziamento di
tutte le relative tipologie di progetti, mettendo a frutto l’esperienza attraverso i diversi programmi.
Il fatto che le entrate di un progetto possano essere stimate ex ante è dovuto da fattori dipendenti dalle tariffe
e dalla domanda. Tale classificazione indicativa è presentata in maniera sinottica dalla tabella che segue.
Tabella: Classificazione delle entrate in termini di possibilità di stima ex ante e relativi fattori
Possibilità di Stima delle Entrate
Tariffe
Domanda
delle Entrate stimata
Entrate Stimabili
Obiettivamente ex ante
(Articolo 55(2))
Politica Chiaramente Espressa
Politica Prevedibile
Modelli e dati disponibili Opinioni di
esperti basate
su modelli e dati
Entrate non Stimabili.
Obiettivamente ex ante
(Articolo 55(3)).
Mancanza di dati. Nuova domanda
generata dalla fornitura di
beni/servizi
Mancanza di dati. Opinioni di esperti
sostanzialmente soggettive
12
Per quei progetti le cui entrate non possono essere calcolate ex ante, l’Articolo 55(3) prevede una detrazione
legata alle entrate generate nei cinque anni successivi al completamento di un’operazione. Questa detrazione
deve essere effettuata dall’autorità di certificazione sulla base della spesa dichiarata alla Commissione, al più
tardi entro la chiusura definitiva del programma operativo, per es. al più tardi entro il momento di
presentazione dei documenti: punto (a) dell’Articolo 89(1) del Regolamento (CE) No 1083/2006 per il
programma operativo.
Le detrazioni ai sensi dell’Articolo 55(3) saranno utilizzate per entrate generate in un periodo di cinque anni,
sulla base di un monitoraggio delle entrate realizzato a partire dal completamento dell’operazione fino alla
data di trasmissione dei documenti finali e in particolare della richiesta di pagamento.
Quando in casi eccezionali la fase dell’operazione legata agli investimenti nazionali effettuati tramite spese
non ammissibili rilevate in seguito alla trasmissione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1),
per es. il periodo di cinque anni inizia dopo il 31 marzo 2017, l’Articolo non si applica alle operazioni.
Le entrate devono essere detratte in proporzione rispetto ai costi ammissibili delle operazioni con costi per
investimenti (vedi capitolo 2.2.2) e in proporzione al contributo dei Fondi. Per esempio, se le entrate hanno
un valore di €100 e i costi dell’investimento sono €1000, includendo €900 di costi ammissibili e
cofinanziamento UE ad un tasso da asse prioritario al livello del 75%, la somma da detrarre è determinata
come segue:
100*(900/1000)*75%=67,5
Quindi l’importo detratto dovrà essere uguale a €67,5.
3.3. Articolo 55(4)
L’Articolo 55(4) emendato dal Regolamento (CE) No 539/2010 prevede che:
"Qualora sia stabilito che un’operazione abbia generato entrate che non siano state tenute in considerazione
secondo i paragrafi 2 e 3, queste entrate saranno detratte dall’autorità di certificazione al più tardi nel
momento della presentazione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1) per il programma
operativo. La domanda per il pagamento del saldo dovrà essere corretta di conseguenza.”
L’Articolo 55(4) si occupa di detrazioni ad entrate non previste ex ante. Le detrazioni possono verificarsi al
più tardi entro il momento della presentazione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1) del
Regolamento (CE) No 1083/2006 per i programmi operativi, per es. al massimo entro il 31 Marzo 2017.
Per i progetti secondo l’Articolo 55(2) e l’Articolo 55(3), le detrazioni secondo l’Articolo 55(4) sono
richieste qualora sia stabilito che:
(a) alcune fonti di entrate che saranno generate dal progetto non sono state contemplate nel calcolo del deficit
di finanziamento e/o nuove fonti di entrate sono emerse dopo il calcolo del deficit di finanziamento (ad es.,
strade senza pedaggio successivamente soggette a pedaggio o locazione di spazi o servizi. In questi casi un
progetto potrebbe rientrare nell’Articolo 55 in seguito alla generazione di entrate, quindi il calcolo del deficit
di finanziamento diverrebbe necessario). Nel caso in cui un progetto dovesse generare entrate da fonti già
stimate, tali entrate potrebbero essere maggiori o minori da quelle calcolate, ma in ogni caso non sarebbe
richiesto un completo ricalcolo del deficit di finanziamento (a meno che non sia stato sottostimato di
proposito) oppure
(b) siano intervenuti cambiamenti sostanziali nella politica tariffaria, tali da mettere in dubbio l’esattezza del
calcolo del deficit di finanziamento. In ogni caso, eventuali cambiamenti relativi alla domanda o ad altri
13
fattori economici esterni (quali un’inflazione imprevedibile dei prezzi) non sono legati ad un’applicazione
impropria del metodo del deficit di finanziamento e quindi non comportano alcuna restituzione1819.
Nell’Articolo 55(4) così come emendato, è chiarito che nel momento della trasmissione dei documenti finali,
i progetti per i quali non era stato possibile chiedere l’applicazione del metodo del deficit di finanziamento,
in seguito al monitoraggio dei loro costi e delle loro entrate, i titolari del progetto e l’autorità di gestione
devono calcolare l’entità del sostegno cui possono accedere. Eventuali entrate esistenti devono essere
detratte dall’autorità di certificazione dalla spesa dichiarata alla Commissione, al più tardi entro la
presentazione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1) del Regolamento (CE) No 1083/2006
per il programma operativo. I Progetti ricadenti nell’Articolo 55(3) possono non essere inclusi nella chiusura
parziale definita nell’Articolo 88. I progetti soggetti all’Articolo 55(2) dovrebbero essere proposti solo per la
chiusura parziale, nel caso l’autorità di gestione abbia preso le misure opportune per escludere il rischio di
qualsiasi necessità di ricalcolo del loro deficit di finanziamento.
3.4. Accordi per il Monitoraggio e l’Audit
Al fine di attuare le disposizioni dell’Articolo 55(2) a (4), viene raccomandata all’autorità di gestione la
creazione di un sistema per monitorare le entrate al più tardi entro la presentazione dei documenti secondo il
punto (a) dell’Articolo 89(1) per il programma operativo.
L’autorità di gestione ha un marcato interesse ad impostare, appena possibile nell’ambito del periodo di
programmazione, un sistema di monitoraggio efficiente per progetti generatori di entrate. L’obiettivo di
questa dotazione non è quello di imporre procedure pesanti e non necessarie, ma piuttosto impostare un
sistema in grado di prevenire ogni sovrafinanziamento dei progetti, contribuire all’efficiente allocazione
delle risorse e rendere possibile, prima del termine del periodo di ammissibilità, la riallocazione dei
contributi pubblici da progetti i costi e le entrate dei quali non sono ben stimati, ad altre operazioni
all’interno del programma operativo. La predisposizione di questi sistemi di monitoraggio è in ogni caso
decisa tra le autorità di gestione.
Durante le attività di audit, gli auditor della Commissione otterranno la rassicurazione che l’autorità di
gestione ha messo in piedi soddisfacenti sistemi per identificare i progetti generatori di entrate, per calcolare
correttamente il deficit di finanziamento, per monitorare le entrate in seguito al completamento e per tenere
in considerazione opportunamente le entrate alla chiusura. Durante le attività di audit, gli auditor della
Commissione, una volta valutata adeguatamente la selezione dei progetti, verificheranno che l’autorità di
gestione abbia validato i progetti generatori di entrate calcolando correttamente il deficit di finanziamento,
includendo tutti i parametri, compresi i costi di investimento.
***
Conclusioni:
L’Articolo 55(4) affronta due scenari:
- Solo i progetti secondo l’Articolo 55(2) che beneficiano di categorie aggiuntive di redditi risultanti da
entrate dovute ai seguenti elementi: cambiamento di politiche tariffarie o fonti di entrate non considerate
inizialmente;
18
Tuttavia, qualora sia stabilito che le entrate siano state sottostimate proprio al fine di massimizzare la partecipazione
dei Fondi ad alcun progetti, ciò costituisce una irregolarità
19
Nel caso in cui l’Autorità di gestione o un altro ente dello Stato Membro, prima dell’entrata in vigore del
Regolamento 539/2010, in buona fede avesse attivato accordi contrattuali con una parte terza, concedendo in maniera
impegnativa alla propria controparte che se il deficit di finanziamento di un progetto variasse oltre il 10% del calcolo
iniziale non comporterebbe una variazione del contributo pubblico, tale contratto dovrà essere rivisto il più possibile.
14
- Progetti le cui entrate non possono essere stimate ex ante dovranno determinare l’importo della spesa
ammissibile basata sul monitoraggio fino a cinque anni dal completamento dell’operazione o al più tardi
entro la presentazione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1) per il programma operativo.
Per quanto concerne la base razionale e la tempistica delle detrazioni, è stato posto in evidenza che: (a)
secondo l’Articolo 55(4) le detrazioni devono essere proporzionate al contributo dei Fondi; (b) tale
detrazione è equivalente rispetto alla differenza tra il contributo dei Fondi calcolato ex ante e quello calcolato
sulla base delle entrate monitorate; (c) tale detrazione dovrà essere effettuata sulla base delle entrate
monitorate al più tardi entro la presentazione dei documenti secondo il punto (a) dell’Articolo 89(1) per il
programma operativo.
Un sistema per il monitoraggio delle entrate, basato possibilmente su sistemi esistenti realizzati da autorità di
gestione o beneficiari, è la migliore soluzione per assicurare l’attuazione corretta dell’Articolo 55 ed il
migliore utilizzo dei Fondi. Identificando entrate non pianificate o deviazioni dalle stime iniziali sui costi di
investimento durante il periodo di attuazione del programma, i fondi richiamati potrebbero essere utilizzati
per nuovi progetti.
4. APPLICABILITA’ DELL’ARTICOLO 55
4.1. Articolo 55(5)
L’Articolo 55(5). "I Paragrafi da 1 a 4 di questo Articolo saranno applicati solo alle operazioni cofinanziate
dal FESR o Fondo Coesione il cui costo totale non supera gli EUR 1 000 000."
L’emendamento all'articolo 55(5) del Regolamento (CE) N.1083/2006 introdotto dal Regolamento (CE) n.
1341/2008 del 18 dicembre 2008 consiste nella sostituzione della disposizione relativa al monitoraggio
proporzionale concordato per operazioni il cui costo complessivo è inferiore ai
200 000 EUR da una chiara limitazione della applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 55 (1) a (4)
alle operazioni cofinanziate dal FESR o dal Fondo di Coesione il cui costo complessivo è superiore a 1 000
000 euro20. Le operazioni esentate dal calcolo del deficit di finanziamento devono applicare i principi della
sana gestione finanziaria.
Per le operazioni cofinanziate dal FESR o FC che generano reddito al di fuori del campo di applicazione
dell'articolo 55, gli Stati Membri hanno la responsabilità di determinare come trattarle, considerando il
principio della sana gestione finanziaria (articolo 14 (1), del Regolamento (CE) 1083/2006). Per esempio,
redditi imprevisti come la vendita di materiale trovato in un cantiere edile come pietre nel corso della
costruzione di strade devono essere considerati in base alle norme nazionali non come entrate del progetto,
ma come reddito che riduce i costi di investimento. Poiché il trattamento di tali redditi è di responsabilità
nazionale, la Commissione, nei risultati delle attività di audit e verifiche, non trarrà conclusioni sul
trattamento dato che potrebbe portare a conseguenze finanziarie per la singola operazione. Tuttavia, può fare
raccomandazioni allo Stato Membro di allineare meglio la sua pratica al principio della sana gestione
finanziaria21.
Autorità di gestione e beneficiari dovrebbero prestare una particolare attenzione alla stima del costo totale
delle operazioni. Revisioni o aumenti dei costi, mentre l'operazione è in corso di attuazione, potrebbero
causare lo sforamento al di sopra della soglia di 1 000 000 EUR dei costi di questa operazione, nel qual caso
l’Articolo 55 (1) a (4) diventerebbe applicabile. Pertanto, al fine di ridurre l'incertezza futura, la
Commissione incoraggia le autorità di gestione a prendere in considerazione eventuali variazioni della stima
20
'I costi totali' sono da intendersi come il costo totale d'investimento ai sensi dell'articolo 55 (2), vale a dire compresi i
costi ammissibili e non ammissibili.
21
Questa raccomandazione non crea un obbligo giuridico supplementare, ma incita le autorità pubbliche ad offrire solo
il sostegno finanziario necessario.
15
dei costi totali e di soddisfare i requisiti di cui all'articolo 55(1) a (4) per progetti il cui costo totale è vicino
alla soglia.
Per gli Stati Membri che non hanno adottato l'euro come valuta, le fluttuazioni del tasso di cambio della
moneta nazionale nei confronti dell'euro possono causare il superamento della soglia di
1 000 000 EUR dell'operazione. La Commissione raccomanda agli Stati Membri interessati di prendere in
considerazione le fluttuazioni dei tassi di cambio nei costi di previsione dell’operazione. Tuttavia, se si
desidera garantire la certezza giuridica, gli Stati Membri potrebbero decidere di prendere in considerazione
solo il tasso di cambio in vigore al momento della selezione o approvazione del progetto a livello nazionale.
Questo contribuirà a neutralizzare il rischio di variazioni dei costi dovuti unicamente alle fluttuazioni dei
tassi di cambio.
L’emendamento all'articolo 55 (5), si applica retroattivamente a decorrere dal 1 agosto 2006 a tutte le
operazioni assistite dai Fondi strutturali o dal Fondo di Coesione nell'ambito del periodo di programmazione
2007-2013, al fine di evitare due insiemi di regole differenti durante lo stesso periodo di programmazione.
La Commissione applicherà le disposizioni modificate in controlli e verifiche contabili ex post, compresa la
valutazione dei progetti realizzati prima dell'entrata in vigore del Regolamento (CE) 1341/2008.
Al fine di garantire la parità di trattamento di tutti i beneficiari e potenziali beneficiari, l'impatto delle
modifiche normative sui contratti o convenzioni di sovvenzione già conclusi dovrà essere riesaminato dalle
autorità di gestione al fine di allineare tali contratti e accordi alle modifiche introdotte dal regolamento (CE)
n 1341/2008. Le autorità di gestione possono tuttavia decidere di non intraprendere una tale revisione se il
sistema applicato in precedenza fosse più rigoroso. Nel caso in cui l'autorità di gestione si impegnasse a tale
revisione, essa dovrebbe essere applicata in modo coerente. Inviti a presentare proposte già avviate o chiuse
dovrebbero essere rivisti a tal fine.
***
Conclusioni:
L’Articolo 55 è applicato soltanto su progetti aventi costi totali sotto gli EUR 1 000 000 e sono cofinanziati
dal FESR e dal FC.
4.2. Article 55(6)
Articolo 55 (6). "Il presente articolo non si applica ai progetti disciplinati dalle norme in materia di aiuti di
Stato ai sensi dell'articolo 107 del TFUE.
Ai sensi dell'Articolo 55 (6) i requisiti di cui all'Articolo 55 (1) dell'Articolo 55 (5) non si applica ai progetti
disciplinati dalle norme in materia di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107 del TFUE. Questo comma
dell'Articolo 55 è dettagliatamente spiegato nella nota informativa al COCOF sull'Articolo 55 (6) del
regolamento (CE) n 1083/200622.
Occorre prestare attenzione sul fatto che le modifiche introdotte all'Articolo 55 del regolamento (CE) N.
1341/2008 e del regolamento (CE) n 539/2010 non hanno alcun impatto sui sensi dell'Articolo 55 (6) e sui
progetti sottoposti alle norme sugli aiuti di Stato. In questo senso, per esempio, non vi è alcuna interazione o
conflitto possibile tra le soglie rilevanti per Aiuti di Stato (ad es. sulle regole de minimis) e quelle introdotte
per i progetti generatori di entrate (ossia 1 000 000 EUR dei costi totali al di sotto della quale i progetti FESR
e Fondo Coesione sono esentati dall'Articolo 55 (1) a (4) del Regolamento (CE) N. 1083/2006).
22
Riferimento della nota informativa COCOF 08/0012/02-EN.
16
Allegato I
Calcolo del contributo dei Fondi: un esempio numerico
Data la loro importanza, nel box che segue sono riassunti i tre passaggi fondamentali per calcolare il deficit
di finanziamento che lo Stato Membro può scegliere di applicare per i progetti di minore entità.
I tre passaggi chiave per calcolare il contributo dei Fondi
Primo passaggio: Deficit di finanziamento
maxSAI = CII-
ENI = DF
(2)
dove : SAI è la spesa ammissibile incrementale;
DF è il deficit di finanziamento;
CII è il costo di investimento incrementale;
ENI sono le entrate nette incrementali.
Secondo Passaggio: Spesa Ammissibile Incrementale:
SAI = FG* P
(3)
dove : SAI è la spesa ammissibile incrementale;
DF è il deficit di finanziamento;
P è la percentuale composta dal tasso del costo ammissibile incrementale e il costo di investimento
incrementale.
Terzo Passaggio: Contributo dei Fondi
DG EU DEE * RC EU
Dove: RC EU è il tasso di cofinanziamento
DGEU è il contributo incrementale dei Fondi
(4)
Questo metodo è utile per determinare il contributo dei Fondi in valori attualizzati, se vi sono. Per ricavare il
contributo dei Fondi in valori non attualizzati, ogni spesa ammissibile attualizzata deve essere moltiplicata
per (1 + r) t dove r sta per tasso di interesse (il valore del tasso raccomandato è 5%), e t per l'anno in cui si
verifica la relativa spesa ammissibile.
Esempio numerico
Si consideri che il costo di investimento attualizzato di un progetto è pari a € 100 e al netto attualizzato vi
sono ricavi pari a € 60 in modo che la spesa ammissibile massima attualizzata sia pari a € 40. Si consideri,
inoltre, che l'acquisto del terreno necessario per realizzare il progetto sia pari a 24 €. Ai sensi dell'Articolo 7
(1) (b) del regolamento (CE) N. 1080/2006, il costo del terreno non può ordinariamente superare il 10% della
17
spesa23 ammissibile, allora solo (0,1 * 40 =) € 4 possono essere contabilizzati come costi ammissibili per
l’acquisto del terreno e quindi 20 € non saranno costi ammissibili. Ai sensi dell'articolo 55 (2), in quanto non
ammissibili, i costi sono il 20% del costo d'investimento attualizzato, allora dovremmo destinare il 20% dei
ricavi netti di costi non ammissibili e l'80% del reddito netto ai costi ammissibili. Questo si ottiene
moltiplicando il deficit di finanziamento dalla quota dei costi di investimento attualizzati che è ammissibile,
P, cioè,
SAA = DF* P = (100
60 )* 0.8 = 32
(4)
dove DEE è l’acronimo di spesa ammissibile attualizzata, cioè, l'ammontare del costo dell'investimento che
moltiplicato per il tasso di cofinanziamento UE individuerà il contributo attualizzato dal Fondo che è
(5)
DG EU= 32*0.75 = 24
da cui è possibile derivare il contributo dei Fondi in valori non attualizzati, come riportato nell'allegato I
Assumendo che il progetto abbia i seguenti flussi di cassa:
Costi
Anno
Investimento
2007
32,00
2008
25,00
2009
30,00
2010
25,00
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Totale 112,00
Attualizzato 99,63
Costi
correnti
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
32,00
17,83
Entrate
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
8,50
136,00
75,79
Valore
residuale
5,00
5,00
1,88
Flusso
Costo
SAA
SANA
cassa netto
ammissibile
-32,00
25,71
9,14
9,59
-25,00
20,09
7,14
7,87
-30,00
24,11
8,57
9,92
-25,00
20,09
7,14
8,68
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
6,50
11,50
90,00
31,98 36,05
-39,79
80,06
Ove SAA sta per la spesa ammissibile attualizzata, e SANA sta per la spesa ammissibile non attualizzata.
La partecipazione dei Fondi in valori non attualizzati è:
SNUE=SANA*TCUE=36,05*0,75=27,04
ove TCUE è il tasso di cofinanziamento UE;
SNUE sta per la partecipazione non attualizzata dei Fondi,
23
Ad eccezione di casi eccezionali e debitamente giustificati legati ad operazioni di conservazione ambientale nel caso
del FESR.
18
Ai fini di trasparenza, occorre notare che: (a) qualora la fase di investimento del progetto sia della durata di
un anno, l’approccio al calcolo della partecipazione dei Fondi, presentato nella presente informativa,
conduce allo stesso risultato prodotto dall’approccio illustrato nel documento di lavoro n° 4; (b) qualora tale
fase sia superiore ad un anno, i risultati dei due approcci mostrano una differenza non sostanziale, Infatti,
l’approccio qui indicato conduce ad un importo della spesa massima ammissibile lievemente maggiore a
quello dell’approccio del documento di lavoro n° 424, Occorre ricordare che per progetti consistenti, gli Stati
membri sono tenuti ad attenersi al metodo indicato nell’Allegato XXI del Regolamento (CE) N. 1828/2006
della Commissione, che corrisponde al metodo presentato nel documento di lavoro n° 4, Tuttavia, per tutti gli
altri progetti generatori di entrate, gli Stati membri possono utilizzare uno dei due approcci, entrambi in linea
con l’Articolo 55(2), per il calcolo della partecipazione dei Fondi, a seconda di quello ritenuto più idoneo.
24
Utilizzando le stesse ipotesi di cui all’esempio della sezione 3.2.2., e il relativo flusso di cassa, l’approccio descritto
nel documento di lavoro n° 4 comporta una partecipazione dei Fondi del 26,96%, quindi una differenza dello 0,301%
tra i due approcci.
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Allegato II
Articoli 55(2) e 55(3): Classificazione di Progetti in termini di Possibilità di Stimare Obiettivamente Ex
Ante le Entrate
Nella presente sottosezione desideriamo fornire alcune linee guida per l’applicazione dell’Articolo 55(3) in
merito alla individuazione delle entrate che non possono essere stimate obiettivamente ex ante e,
conseguentemente, all’individuazione delle entrate che possono essere stimate obiettivamente ex ante di cui
all’Articolo 55(2).
A tal fine, la presente sottosezione si concentrerà sui fattori che incidono sulla possibilità di stimare le entrate
ex ante, per poi proporre una classificazione sinottica delle fonti di entrate, a seconda della relativa
possibilità di stima obiettiva ex ante, unitamente ai fattori che incidono su tale esercizio.
Al fine di applicare il metodo del deficit di finanziamento, è necessario prevedere il flusso dei costi e delle
entrate nell’arco dell’orizzonte temporale del progetto. A tal proposito, è bene ricordare che le entrate sono il
prodotto di due elementi: (a) spese/canoni/pagamenti (qui di seguito “tariffe”); (b) numero di utenti e/o
quantità di beni/servizi forniti dal progetto.
Le tariffe sono stabilite in base alle relative politiche e dipendono: dalle politiche attuali (ad es., tariffe per il
trattamento dei rifiuti a carico degli utenti, o pedaggi autostradali); e dai cambiamenti attesi nel quadro
normativo (ad esempio, l’applicazione del principio “chi inquina paga” può modificare le tariffe applicate). Il
numero degli utenti dipende dall’insieme dei fattori che incidono sulla domanda dei beni/servizi forniti dal
progetto di investimento in questione. Al fine di chiarire quali siano i fattori che incidono sulla domanda, la
presente Informativa fornirà qualche esempio sia di casi in cui le entrate possono essere obiettivamente
stimate ex ante (ad es., trasporti e trattamento rifiuti) sia di casi in cui ciò non sia possibile (ad es., progetti
RTD).
Esempi di progetti per i quali sia possibile stimare obiettivamente ex ante le entrate
• Trasporti
Occorre tener conto dei seguenti fattori:
a. le caratteristiche socio-economiche del territorio;
b. i viaggi generati dal territorio stesso;
c. la distribuzione dei viaggi per destinazioni diverse;
d. il lavoro assegnato;
e. raffronto dei risultati con i relativi dati sul traffico.
L’analisi della domanda deve comprendere:
1.la domanda attuale: i dati sul traffico nell’anno di riferimento, derivanti dai cinque fattori di cui sopra, alla
luce dello stato attuale delle relative infrastrutture per i trasporti;
2.la domanda indotta: il traffico nell’anno di riferimento alla luce dei cambiamenti infrastrutturali apportati
dal progetto in termini di generazione e distribuzione di viaggi, split modale e lavoro assegnato;
3.la domanda prevista: i dati sul traffico comprensivi delle previsioni settoriali e macroeconomiche
e delle stime di elasticità della domanda dei trasporti rispetto ai costi25 e ai redditi generati.
• Trattamento Rifiuti
Occorre tener conto dei seguenti fattori al fine di individuare la domanda del trattamento dei rifiuti:
a. i principali agglomerati che producono i rifiuti da trattare, in termini di popolazione, tendenze
demografiche e flussi migratori;
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Il costo generalizzato dei trasporti è costituito dalla somma dei costi pecuniari (ad es., biglietti per i treni) e non
pecuniari (valore del tempo).
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b. le principali attività produttive che generano i rifiuti da trattare, assieme al relativo sviluppo previsto;
c. le abitudini e le possibili modifiche agli stessi (ad es., il riciclaggio);
d. nuove potenziali tecnologie che incidono sulla quantità e sul tipo di rifiuti da trattare.
L’analisi della domanda deve comprendere:
1. la domanda attuale: l’attuale domanda, data non solo dalla quantità e dal tipo di rifiuti prodotti ma anche
dalle infrastrutture già presenti;
2. la domanda indotta, ossia la domanda dei nuovi utenti: le nuove infrastrutture possono coprire una vasta
zona;
3. la domanda prevista: dovuta ai cambiamenti previsti risultanti dai quattro fattori di cui sopra e ai
cambiamenti previsti nel quadro normativo.
Esempi di progetti le cui entrate non possono essere obiettivamente stimate ex ante
• Centro d’Innovazione
A differenza degli esempi sopra citati, le entrate non possono essere obiettivamente stimate ex ante nei
progetti le cui caratteristiche chiave siano quelle dell’innovazione; in tal caso, la domanda non può essere
ricavata poiché si tratta di una domanda generata dall’offerta stessa (ossia, è l’innovazione stessa che genera
la domanda). In altre parole, data la mancanza di dati e di esperienze passate, è possibile formulare stime
solo su base sostanzialmente soggettiva. Alcuni esempi di tali progetti possono essere riscontrati nelle
priorità di cui all’Articolo 4(1) del Regolamento (CE) N. 1080/2006 (ad es., istituti di ricerca e centri
tecnologici e di ricerca).
L’Articolo 55(2) stabilisce che:
“La spesa ammissibile per i progetti generatori di entrate non supera il valore attuale del costo
d’investimento diminuito del valore attuale dei proventi netti derivanti dall’investimento nell’arco di un
periodo di riferimento specifico per quanto riguarda:
(a)gli investimenti in infrastrutture; o
(b)altri progetti per i quali sia possibile stimare obiettivamente ex ante le entrate.
L’Articolo 55(3) emendato dal Regolamento (CE) N0XX prevede che:
“Qualora sia obiettivamente impossibile valutare le entrate in anticipo, le entrate generate nei cinque anni
successivi al completamento di un’operazione sono detratte dalla spesa dichiarata alla Commissione”.
Perciò, l’Articolo 55(2) e l’Articolo 55(3) classificano progetti in due gruppi, a seconda che le relative
entrate possano essere stimate obiettivamente ex ante. Come mostrato sopra, la possibilità di stimare
obiettivamente le entrate ex ante è determinata da fattori su cui dipendono le relative tariffe e la domanda dei
beni/servizi offerti dal progetto. Tale classificazione indicativa viene sinotticamente presentata nella
seguente Tabella.
Tabella: Classificazione delle entrate in termini di possibilità di stima ex ante e relativi fattori
Possibilità di Stima Tariffe Domanda delle Entrate stimata
Possibilità di Stima delle Entrate
Tariffe
Domanda
delle Entrate stimata
Entrate Stimabili
Obiettivamente ex ante
(Articolo 55(2))
Politica Chiaramente Espressa
Politica Prevedibile
Modelli e dati disponibili Opinioni di
esperti basate
su modelli e dati
Entrate non Stimabili.
Mancanza di dati. Nuova domanda
Mancanza di dati. Opinioni di esperti
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Obiettivamente ex ante
(Articolo 55(3)).
generata dalla fornitura di
beni/servizi
sostanzialmente soggettive
***
Conclusioni. L’individuazioni di progetti per i quali sia possibile, o meno, stimare ex ante le entrate dipende
da una serie di fattori che condizionano la possibilità di prevedere gli elementi chiave delle entrate, ossia le
tariffe e la domanda. Nella presente sottosezione, abbiamo individuato gli elementi chiave necessari per
prevedere le tariffe e la domanda. Come si nota nella Tabella di cui sopra, i fattori più importanti in tal senso
sono la disponibilità di dati coerenti e le esperienze passate in simili progetti di investimento.
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