Affidamenti dei servizi pubblici locali

Comune di Cesano Boscone
G LI AFFIDAMENTI DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI – RELAZIONE
RICOGNITIVA
Adempimenti ex art. 34, co. 20 e 21 del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, conv.
in legge n. 221/2012
U L T I M O AG G I O R N AM E N T O
18 D I C E M B R E 201 3
S O M M AR I O
Premessa ........................................................................................................................................................................... 1
I riferimenti normativi ................................................................................................................................................ 2
La Nota di lettura dell’anci (estratto) ........................................................................................................................ 2
La relazione .................................................................................................................................................................. 3
Le società in house .................................................................................................................................................. 4
Le società a partecipazione mista pubblico-privata ........................................................................................... 4
Le società quotate .................................................................................................................................................... 4
Il contesto di riferimento ............................................................................................................................................ 4
I servizi pubblici locali e servizi strumentali ....................................................................................................... 4
Il quadro di sintesi .................................................................................................................................................. 5
I servizi pubblici a rilevanza economica offerti dal Comune ed oggetto della normativa in esame ............... 8
P REMESSA
Gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che
abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo
economico e civile delle comunità locali (art. 112 comma 1 TUEL).
Con l’obiettivo di sfruttare le economie attivabili dalle imprese di servizio pubblico locale è stato avviato un
processo di riforma del settore i cui attori chiave sono le Amministrazioni Regionali e Locali. Gli elementi
cardine della riforma, oltre che sui principi comunitari di parità di trattamento, trasparenza e
proporzionalità, in sintesi, riguardano – tra l’altro - :

i vincoli alle società in house

il superamento della frammentazione organizzativa e gestionale

l'incentivazione degli affidamenti tramite gara
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Relazione Servizi Pubblici
I
Dicembre 2013
RIFERI MENTI NORMATI VI
Per gli affidamenti che interessano servizi pubblici locali a rilevanza economica la prosecuzione del servizio
è, in generale, limitata e soggetta a condizioni: occorre fare riferimento a quanto disposto dall’art. 34 ed in
particolare ai commi 20-21, del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, conv. in legge n. 221/2012.
20. PER I SERVIZI PUBBLICI LOCALI DI RILEVANZA ECONOMICA, …, L'AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO È EFFETTUATO
SULLA BASE DI APPOSITA RELAZIONE, PUBBLICATA SUL SITO INTERNET DELL'ENTE AFFIDANTE, CHE DA' CONTO
DELLE RAGIONI E DELLA SUSSISTENZA DEI REQUISITI PREVISTI DALL'ORDINAMENTO EUROPEO PER LA FORMA DI
AFFIDAMENTO PRESCELTA E CHE DEFINISCE I CONTENUTI SPECIFICI DEGLI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO E
SERVIZIO UNIVERSALE, INDICANDO LE COMPENSAZIONI ECONOMICHE SE PREVISTE.
21. GLI AFFIDAMENTI IN ESSERE ALLA DATA DI ENTRATA IN VIGORE DEL PRESENTE DECRETO NON CONFORMI AI
REQUISITI PREVISTI DALLA NORMATIVA EUROPEA DEVONO ESSERE ADEGUATI ENTRO IL TERMINE DEL
DICEMBRE
31
2013 PUBBLICANDO, ENTRO LA STESSA DATA, LA RELAZIONE PREVISTA AL COMMA 20. PER GLI
AFFIDAMENTI IN CUI NON È PREVISTA UNA DATA DI SCADENZA GLI ENTI COMPETENTI PROVVEDONO
CONTESTUALMENTE AD INSERIRE NEL CONTRATTO DI SERVIZIO O NEGLI ALTRI ATTI CHE REGOLANO IL RAPPORTO
UN TERMINE DI SCADENZA DELL'AFFIDAMENTO. IL MANCATO ADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI PREVISTI NEL
PRESENTE COMMA DETERMINA LA CESSAZIONE DELL'AFFIDAMENTO ALLA DATA DEL 31 DICEMBRE 2013
L A N OTA
DI LETTURA DELL ’ ANCI
( ESTRATTO )
Il decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge n. 221 del 17 dicembre 2012,
apporta modifiche importanti alle disposizioni in materia di materia di Servizi pubblici locali: in merito a ciò
i nuovi commi di interesse sono quelli da 20 a 29, di seguito analizzati.
Il comma 20, soprariportato prevede che per i Servizi pubblici locali di rilevanza economica, l’affidamento
sia effettuato in base ad una specifica relazione contenente le ragioni della scelta effettuata, il rispetto dei
requisiti comunitari circa la forma di affidamento selezionata, la definizione degli obblighi di servizio
pubblico nonché le eventuali compensazioni, da pubblicare sul sito internet dell’amministrazione affidante.
Ciò costituisce un ulteriore passaggio anche per le procedure ad evidenza pubblica, anticipandone in parte i
contenuti e profilandosi quale elemento informativo di pubblicità.
Ulteriore adempimento, comma 21, consiste nella previsione che gli affidamenti in essere al 20/10/2012, non
conformi ai principi comunitari, vanno adeguati agli stessi principi entro il 31/12/2013, pubblicando sul sito
internet dell’ente, entro il medesimo termine, la succitata relazione.
La relazione quindi, in questo specifico caso, si presenta quale A D E M P I M E N T O C O N F E R M A T I V O e di
pubblicizzazione della modalità scelta per rendere l’affidamento in essere coerente con i principi comunitari.
Il comma prosegue inoltre disponendo che gli enti competenti devono contestualmente inserire, nei contratti
di servizio in essere o negli altri atti di regolazione dei rapporti che ne sono sprovvisti, la data di scadenza
dell’affidamento; in caso contrario gli stessi cessano al 31/12/2013.
Il comma 22 dispone invece che gli affidamenti diretti effettuati alle società quotate in borsa e loro
controllate, alla data del 1/10/2003, cessano alla scadenza naturale prevista nei contratti di servizio o negli
altri atti di regolazione dei rapporti; nel caso in cui tale scadenza non sia indicata, affidamenti e contratti
cessano improrogabilmente ope legis al 31/12/2020.
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Dicembre 2013
Il comma 25 prevede che L E S U C C I T A T E D I S P O S I Z I O N I N O N S I A P P L I C A N O A L S E R V I Z I O D I
DISTRIBUZIONE DEL GA S NATURALE, DI DISTRIBUZIONE DEL L’ENERGIA ELETTRICA
ed alla
gestione delle farmacie comunali. Sono inoltre fatte salve le norme in merito alla partecipazione alle gare
d’ambito per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale, di cui all’articolo 37
del decreto-legge 83/2012 s.m.i..
Maggiormente incisiva e non priva di problematiche, dal punto di vista amministrativo ed operativo, è la
norma contenuta nel comma 23. Tale disposizione stabilisce che per i Servizi pubblici locali a rete di
rilevanza economica, di cui all’articolo 3-bis del dl 138/11 s.m.i. – incluso il settore dei rifiuti urbani –
l’organizzazione, la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all'utenza per la parte di
competenza, l’affidamento della gestione ed il relativo controllo, siano effettuate “unicamente” dall’ente
d’ambito o di bacino; questi ultimi individuati dalle Regioni ai sensi del succitato articolo 3 bis del dl
138/2011 s.m.i.
Il comma 24 abroga invece le modifiche all’ex articolo 4 del dl 138/2011 s.m.i., già apportate nel precedente dl
83/2012, ancorchè tale articolo sia decaduto per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012.
Di rilievo infine le disposizioni contenute nei successivi commi 26, 27 e 29, inseriti ex novo nell’articolo 34,
riformulato in fase di conversione in legge del decreto.
Il comma 26, prevede procedure più snelle per l’affidamento del servizio di I L L U M I N A Z I O N E V O T I V A ,
disponendo che tale servizio sia espunto dal decreto ministeriale 31 dicembre 1983, che definiva i servizi
pubblici locali a domanda individuale.
Il comma 27 dell’articolo 34, modifica invece il comma 8 dell’articolo 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
s.m.i., eliminando la precedente soglia dei 200.000 euro annui per l’affidamento in house di beni e servizi, a
partire dal 2014; norma tra l’altro già ritenuta dall’ANCI inapplicabile ai servizi di interesse generale poiché
attinente le sole attività strumentali e comunque non costituzionalmente orientata.
Importante infine la modifica contenuta nel comma 29, che sostituisce il comma 4 dell’articolo 154, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, inerente la determinazione dei costi da riconoscere quali componenti
tariffarie per il servizio idrico integrato.
LA
REL AZI ONE
È dunque previsto che per gli affidamenti in essere al 20 ottobre 2012, la relazione prevista dal comma 20,
deve essere pubblicata entro la data del 31 dicembre 2013.
Per gli affidamenti per i quali non è prevista una data di scadenza, gli enti competenti provvedono
contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di
scadenza dell’affidamento, pena la cessazione dell’affidamento medesimo alla data del 31 dicembre 2013.
Per gli affidamenti effettuati dagli enti locali e che interessano servizi pubblici locali a rilevanza economica la
prosecuzione del servizio sarà limitata al termine entro il quale l’autorità di ambito o di bacino territoriale
ottimale provvederà all’affidamento e regolazione ai sensi dell’art. 3-bis, D.L. n. 138/2011, come modificato
dal D.L. n. 179/2012, conv. in legge n. 221/2012.
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LE
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SO CI ET À I N H O US E
Nel caso di società in house la relazione deve evidenziare analiticamente la sussistenza dei requisiti per la
permanenza dell’affidamento - e quindi sia del controllo analogo che della prevalenza dell’attività verso
l’ente e gli enti affidatari - nonché l’insussistenza dei vincoli e/o limiti previsti per le società strumentali, per
le attività non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente, ovvero in
relazione alla dimensione demografica.
NEL COMUNE DI CESANO BOSCONE NON RICORRE L A FATTISPECIE
LE
SO CI ET À A P AR T E CI P AZ I O NE M I S T A P UB B LI CO - P R I V AT A
In questo ambito deve, invece, essere verificata la sussistenza delle condizioni per l’attivazione ed il
mantenimento del partenariato.
In caso di riconosciuta mancanza delle condizioni per il mantenimento dell’affidamento l’ente dovrà
procedere alla sua cessazione o, se possibile, ad una conformazione del rapporto con la società partecipata ai
vincoli e condizioni obbligatorie. In merito alla scadenza dell’affidamento diretto occorre considerare che per
effetto dell’art. 4, c. 8, del D.L. n. 95/2012, come modificato dall’art. 34, c. 27, del D.L. n. 179/2012, conv. in
legge n. 221/2012, “sono fatti salvi gli affidamenti in essere (alla data del 20 ottobre 2012) fino alla scadenza
naturale e comunque fino al 31 dicembre 2014”.
LE
SO CI ET À Q UO T AT E
Gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in
borsa a tale data, e a quelle da esse controllate ai sensi dell’art. 2359 del codice civile, cessano alla scadenza
prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto; gli affidamenti che non prevedono
una data di scadenza cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell’ente
affidante, il 31 dicembre 2020.
Tali disposizioni non si applicano, comunque, al servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al D.Lgs. n.
164/2000, al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al D.Lgs. n. 79/1999 ed alla legge n. 239/2004,
nonché alla gestione delle farmacie comunali, di cui alla legge n. 475/1968.
NEL COMUNE DI CESANO BOSCONE NON RICORRE L A FATTISPECIE
IL
CONTESTO DI RIFERI MENTO
I
SER VI Z I P UB B LI CI LO C ALI E S ER VI Z I ST R UM E NT ALI
Risultano indifferentemente servizi pubblici locali, ai sensi dell’art. 112 del T.U.E.L., quelli di cui i cittadini
usufruiscano uti singuli e come componenti la collettività, purché rivolti alla produzione di beni e utilità per
le obiettive esigenze sociali.
Il Consiglio di Stato ha osservato che “la subordinazione al pagamento di un corrispettivo, rilevante nella
prospettiva abbracciata dal Codice dei contratti pubblici in sede di distinzione tra la figura dell’appalto e quella della
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concessione (art. 2, comma 12), dipende dalle caratteristiche tecniche del servizio e dalla volontà ‹‹politica›› dell’ente,
ma non incide sulla sua qualifica di servizio pubblico locale ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al T.U.E.L.”1.
Il Titolo V del T.U.E.L. disciplina i criteri per la determinazione e la riscossione delle tariffe e comprende
nell’ambito dei servizi pubblici locali anche quelli erogati senza un corrispettivo, sempre che le prestazioni
siano strumentali all’assolvimento delle finalità sociali dell’ente, come avviene – ad esempio - per il servizio
di pubblica illuminazione. In particolare, il Consiglio di Stato ha escluso che, a fini della qualificazione del
servizio in oggetto, possa assumere rilievo la circostanza che il gestore del servizio venga, o meno,
remunerato direttamente dall’utenza, mediante corresponsione della tariffa..
IL
Q U AD R O D I SI NT E SI
SERVIZI STRUMENTALI
Allorquando le prestazioni vengono effettuate direttamente a favore della stazione appaltante.
SERVIZI PUBBLICI LOCA LI
Allorquando la prestazione resa dall’appaltatore viene fornita per soddisfare in via immediata le esigenze
della collettività o del singolo utente. Si dividono in:
S E R V I Z I S E N Z A R I L E V AN Z A E C O N O M I C A
Servizi che per obbligo di legge o per disposizione regolamentare del comune prevedono o
consentono l’accesso anche a fasce deboli non in grado di contribuire, laddove naturalmente questa
fascia di sottocontribuzione sia tale da compromettere una gestione remunerativa del servizio e non
sia possibile prevedere eventuali compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi, nei
limiti delle disponibilità di bilancio.
Detti servizi:
- non proiettano l’attività aziendale al solo guadagno o al solo lucro ma al servizio in sé
-sono per lo più connotati da significativo rilievo socio-assistenziale e gestiti in funzione di mera
copertura delle spese sostenute, anziché del perseguimento di profitto d’impresa,
S E R V I Z I A R I L E V AN Z A E C O N O M I C A
laddove la tariffa richiedibile all’utente è potenzialmente in grado di coprire integralmente i costi di
gestione e di creare un utile di impresa. In quest’ambito, l’aspetto monetario è determinante nella
gestione del servizio, l’organizzazione dello stesso avviene con modalità di tipo imprenditoriale (o
societario) e il profitto aziendale è tra gli obiettivi primari di bilancio, ovvero quando l’attività del
servizio sia orientata a contenere i costi massimizzando gli utili, per un aumento dei ricavi oltre alla
remunerazione del capitale investito a vantaggio della proprietà azionaria
1
Sezione Quinta n. 8232 del 25 novembre 2010
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LA TABELLA RIEPILOGATIVA2
Servizio
Classificazione
Servizi di Raccolta,
Trasporto e Smaltimento
Servizio pubblico
locale
Manutenzione Verde
pubblico
Servizi Cimiteriali
Servizi Idrici
Servizi Depurazione
(riferito a manutenzione
impianti di depurazione)
Distribuzione GAS
Trasporti Locali
Servizio
strumentale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Pareri AGCM: AS598 - AS592 - AS589 - AS576
Pareri AGCM: AS667 - AS666 - AS648 - AS638 - AS607
- AS559 - AS525 - AS515 - AS514 - AS504
Pareri AGCM: AS704 - AS543
Parere AGCM: AS579
Parere AGCM: AS674
Pareri AGCM: AS669 - AS701 - AS645 - AS640 - AS603
- AS565 - AS556 - AS531 - AS518
Pareri AGCM: AS597 - AS591 - AS692 - AS663 - AS590
- AS587 - AS583 - AS617 - AS600 - AS595 - AS593 AS582 - AS575 - AS527
Manutenzione edifici
pubblici3
Servizio
strumentale
SIT - Sistemi informativi
territoriali
Servizi di supporto
all’attività di controllo della
funzionalità degli impianti
termici
Servizio
strumentale
Parere AGCM: AS588
Servizio
strumentale
Parere AGCM: AS692
Gestione eventi culturali e
fieristici
Gestione spazi culturali
Gestione impianti sportivi
comunali
2
Servizio
strumentale
pubblico locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Riferimento
Pareri AGCM: AS705 - AS684 - AS678 - AS612 - AS604
- AS573 - AS570 - AS564 - AS558 - AS544 - AS530 AS526 - AS562 - AS561 - AS548 - AS594 - AS599 AS601 - AS620 - AS627 - AS706 -AS708 - AS726 AS727 - AS728 - AS739 - AS740 - AS742 - AS743
Servizio
strumentale
/pubblico locale4
Servizio
strumentale
/pubblico locale5
Servizio pubblico
locale /strumentale6
Pareri AGCM: AS527 - AS608
Parere AGCM: AS729
Parere AGCM: AS542
TAR Calabria 1419/2010
Rielaborazione della tabella disponibile all’indirizzo http://www.segretariocomunale.com/articoli/171-servizi-
pubblici-locali-spl-situazione-al-giugno-2012-di-ald.html, consultato il 18 dicembre 2013
Con riferimento ad attività di conservazione strutturale e funzionale di quelle parti del patrimonio che sono
di diretta fruizione pubblica, quali la rete stradale e quella acquedottistica. L’attività di manutenzione
costituisce erogazione del servizio di gestione del patrimonio immobiliare, senza che sia possibile
configurare una distinzione strutturale e funzionale tra svolgimento del servizio e (separata) gestione degli
impianti a questo stesso funzionalmente serventi, T.A.R. Campania - Napoli, sez. I, 24 aprile 2008, n. 2533.
Cfr. AGCM pronuncia AS887 del 21 febbraio 2011
4 A seconda che sia conferita o meno la titolarità del servizio e l’organizzazione dello stesso
5 idem
6 idem
3
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Gestioni parcheggio
comunale
Gestione risorse culturali ed
economiche
Gestione asilo nido
Gestione sistema integrato
biblioteche comunali
Illuminazione Pubblica
Illuminazione votiva
Centro educativo diurno
minori
Assistenza domiciliare
anziani
Gestione centro
aggregazione anziani
Trasporto disabili
Refezione scolastica
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Servizio pubblico
locale /strumentale7
Servizio
strumentale
Servizio pubblico
locale /strumentale8
Servizio
strumentale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Servizio pubblico
locale
Pareri AGCM: AS542 - AS554 AS618 - AS642 - AS681
Pareri AGCM: AS567 - AS574
Pareri AGCM: AS609 - AS611
Parere AGCM: AS702
TAR Sardegna 966/2009
TAR Emilia Romagna 460/2010
TAR Toscana 1430/2009
TAR Puglia 2103/2007
TAR Sardegna 1729/2005
Consiglio di Stato 5072/2006 9
TAR Sardegna 1729/2005
Consiglio di Stato 5072/200610
TAR Sardegna 1729/2005
Consiglio di Stato 5072/2006
TAR Puglia 1318/200116
Consiglio di Stato 6529/201012
idem
idem
9 I richiamati riferimenti giurisprudenziali hanno classifica il servizio quale SPL a rilevanza economica in quanto
gestibile in forma remunerativa ed erogabile in un contesto di mercato
10 I richiamati riferimenti giurisprudenziali hanno classifica il servizio quale SPL a rilevanza economica in quanto
7
8
gestibile in forma remunerativa ed erogabile in un contesto di mercato. Non a rilevanza economica qualora il
Comune decida di erogarlo anche a chi non ha possibilità di contribuire, con esclusione di rimuneratività del
servizio
11
Il riferimento giurisprudenziale sancisce la rilevanza economica del servizio Non a rilevanza economica qualora il
Comune decida di erogarlo anche a chi non ha possibilità di contribuire, con esclusione di rimuneratività del
servizio
12
Il riferimento giurisprudenziale richiamato evidenzia, nel caso specifico preso in esame, la non rilevanza economica
del servizio a causa delle concrete modalità di svolgimento, dei connotati economico organizzativi, della natura del
soggetto che lo svolge Non a rilevanza economica qualora il Comune decida di erogarlo anche a chi non ha
possibilità di contribuire, con esclusione di rimuneratività del servizio
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SERVI ZI PUBBLICI A RILEVANZA ECONOMI C A OFFERTI DAL
LA
C OMUNE
ED OGGETTO DELL A NOR M ATI VA I N ESAME
presente RELAZIONE PUBBLICATA SUL SITO INTERNET, riporta nella tabella successiva il riepilogo dei servizi pubblici affidati all’esterno offerti dal Comune e lo
strumento adottato per la gestione degli obblighi di servizio.
Servizio
Rilevanza
Economica
(Sì\No)
Servizi di Raccolta, Trasporto e
Smaltimento
Manutenzione Verde pubblico
Servizi Cimiteriali (compresa
illuminazione votiva)
Trasporti Locali
Servizi Idrici
Illuminazione Pubblica
Scelta contraente
Strumento per la gestione degli
obblighi di servizio
Data Scadenza
dell’affidamento
(Sì\No)
Sì
Affidamento a Società Partecipata
Contratto di Servizio
Sì
Sì
Procedura aperta
Capitolato e Contratto
Sì
Sì
Concessione (project financing) con gara
Capitolato e Contratto
Sì
Sì
Sì
Servizio gestito in convenzione con il Comune di Milano
Servizio gestito tramite ATO (ambito territoriale ottimale)
E’ stato avviato il percorso di riscatto degli impianti di illuminazione pubblica attraverso un rilievo
puntuale di quanto esistente per determinarne la loro consistenza e mettere in gara un progetto di
manutenzione ordinaria degli impianti
Sì
Gli altri servizi pubblici affidati a soggetti esterni ma privi di rilevanza economica sono quelli riassunti di seguito. Tali servizi non rientrano nell’attuale
adempimento confermativo ma – in ogni caso – sono stati affidati nell’ambito delle procedure previste dal d.lgs. 163/06 (Testo Unico Appalti)
Assistenza domiciliare
Gestione centro aggregazione anziani
Servizi rilevanti ISEE
Refezione scolastica
Trasporto disabili
Servizio a carattere sociale (SOLO contribuzione volontaria)
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