servizi pubblici locali

O
sservatorio dei mercati dei
servizi
pubblici
locali
Riforma del trasporto
pubblico locale
Modelli di liberalizzazione
del settore: tendenze
europee e prospettive per la
situazione italiana
Carlo Ponti
Patrizia Malgieri
A cura di
con la collaborazione di
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
INDICE
pag
1
SINTESI E RACCOMANDAZIONI .......................................... 1
1.1 Sintesi ................................................................................................... 1
1.2 Conclusioni e raccomandazioni .............................................................. 4
Aspetti generali................................................................................................ 4
Il quadro europeo ............................................................................................ 4
La situazione italiana ....................................................................................... 5
2
UNIONE EUROPEA: REGOLAZIONE DEL TRASPORTO
PUBBLICO LOCALE ...................................................................................... 6
2.1 L'intervento comunitario nel settore ...................................................... 6
2.2 La proposta di regolamento UE del settore TPL ...................................... 7
3
MODELLI DI REGOLAZIONE DEI SERVIZI NEGLI STATI
MEMBRI
10
3.1 Gran Bretagna ..................................................................................... 13
3.2
3.1.1
Gli effetti della riforma ................................................................. 13
Francia
14
3.2.1 Gli effetti della riforma sulla struttura del settore .................................. 15
3.3
Svezia
16
3.3.1
Gli effetti della riforma sulla struttura del settore ......................... 16
3.4 Germania ............................................................................................ 16
3.4.1
4
Gli effetti della riforma sulla struttura del settore ......................... 17
I SOGGETTI DELLA REGOLAZIONE .................................... 19
4.1 Gli strumenti di governo ...................................................................... 19
4.2
Inghilterra ....................................................................................... 21
4.2.1 Dalla London Transport (LT) alla Trasport for London (TfL).................... 21
4.2.2 Strathclyde Passenger Transport (Glasgow) .......................................... 21
4.3
Francia e Ile de France ..................................................................... 22
4.3.1
Groupement des Autorités Responsables de Transport ................. 22
4.3.2
Syndacat des Transport Parisiens ................................................. 22
4.3.3
Agence des Déplacements des Alpes Maritimes (ADAM)................ 23
4.4 Svezia: l'agenzia per mobilità di Goteborg ........................................... 23
5
EVOLUZIONE DEI MERCATI .............................................. 25
5.1 La formazione dei leader ..................................................................... 25
5.1.1 Il caso inglese ....................................................................................... 25
5.1.2 Il caso francese ..................................................................................... 28
5.2 L'apertura del mercato e la strategia dei Leader .................................. 31
5.2.1
Il caso svedese ............................................................................ 31
5.2.2
Il caso tedesco ............................................................................ 31
5.3 Allegato tabelle di sintesi .................................................................... 32
6
LA RIFORMA TPL IN ITALIA: LAVORI IN CORSO................ 33
6.1 Le prime esperienze di Agenzie per la mobilità .................................... 33
6.1.1 Agenzia per la mobilità dell'area metropolitana di Torino ....................... 34
6.1.2 Milano ................................................................................................... 34
6.1.3 L'Agenzia per la Mobilità di Roma .......................................................... 35
6.1.4 Emilia Romagna..................................................................................... 36
6.2 Le prime esperienze di introduzione della concorrenza ........................ 36
6.2.1
Le gare del comune di Roma......................................................... 37
6.2.2 Le gare della Regione Friuli Venezia Giulia ............................................. 39
III
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
6.2.3 Le gare per le linee regionali della Toscana............................................ 39
INDICE DELLE TABELLE
Box 2.1 Definizione di obbligo di servizio (Reg. Cee 1191/69 e 1893/91) 6
Box 2.2 Schema della proposta (definitiva) di regolamento europeo ...... 8
Box 3.1 Modelli di regolazione nei servizi di trasporto ........................ 10
Tab. 3.1 Quadro sinottico della regolazione dei trasporti (passeggeri) nei
paesi UE 11
(segue Tab. 3.1) .......................................................................... 12
Box 3.2 Francia: tipologia di contratti (Convention d’affermage).......... 15
Tab. 3.2 Processo di acquisizione delle aziende di proprietà delle
municipalità locali da parte di soggetti privati, 1987-1994 .............. 16
Box 4.1 Schema delle relazioni tra i soggetti ...................................... 20
Tab. 5.1 Quote di mercato per tipologia di operatori, 1989-1995 (valori
%) 26
Tab. 5.2 Processo di acquisizione delle aziende pubbliche da parte di
privati, 1987-1994..................................................................... 31
Tab. 5.3 Presenza internazionale ...................................................... 32
Tab. 5.4 Principali servizi................................................................. 32
Box 6.1 Comune di Roma: caratteristiche della gara ........................... 37
Box 6.2 Regione Friuli Venezia Giulia: caratteristiche delle gare............ 39
INDICE DEI BOX
Box 2.1 Definizione di obbligo di servizio (Reg. Cee 1191/69 e 1893/91) 6
Box 2.2 Schema della proposta (definitiva) di regolamento europeo ...... 8
Box 3.1 Modelli di regolazione nei servizi di trasporto ........................ 11
Box 3.2 Francia: tipologia di contratti (Convention d’affermage).......... 16
Box 4.1 Schema delle relazioni tra i soggetti..................................... 22
Box 6.1 Comune di Roma: caratteristiche della gara .......................... 39
Box 6.2 Regione Friuli Venezia Giulia: caratteristiche delle gare .......... 41
IV
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
1
Sintesi e raccomandazioni
1.1 Sintesi
Il Primo Quaderno Monografico rende conto del processo di Riforma del trasporto
pubblico locale - Modelli di liberalizzazione del settore: tendenze europee e prospettive
per la situazione italiana -. Nello specifico il quaderno è articolato in cinque capitoli.
Il primo capitolo presenta le azioni della Comunità Europea rispetto alla regolazione
dei servizi di trasporto pubblico (Reg. CEE 1191/69 e 1893/91), analizzando in
particolare i contenuti del nuovo regolamento, presentato in versione definitiva (luglio
2000), al Consiglio ed al Parlamento.
L'armonizzazione dei modelli di regolazione degli stati membri e l'apertura del settore ad
un modello di competizione per il mercato (competizione regolata) rappresenta il tema
principale posto nell'agenda del Parlamento Europeo. Il nuovo regolamento, elaborato
dalla Commissione, pur configurando uno scenario di competizione regolata (gare e
contratti di servizio) per l'affidamento dei diritti di esclusiva, mantiene non poche
ambiguità rispetto al ricorso di tali procedure sia per i servizi in sede propria
(metropolitane e ferrovie) che per i servizi su gomma nelle aree meno dense. In questi
due casi l'opzione dell'affidamento diretto (senza procedure ad evidenza pubblica) è
lasciata ad una valutazione di opportunità stabilita caso per caso. Nell'impostazione
emerge quindi con forza il ruolo giocato da soggetti forti del settore: le grandi aziende
pubbliche di trasporto, che gestiscono i servizi nelle aree metropolitane europee
(Francia, Germania), le compagnie ferroviarie nazionali (tutte pubbliche). Nel suo
insieme lo scenario europeo non presenta dunque elementi di certezza e sembra
orientato a far convivere modelli non sempre virtuosi per il settore (cfr. i grandi
monopoli pubblici).
Il secondo capitolo prende in esame i modelli di regolazione dominanti nei paesi
europei. Nell'ultimo decennio il settore del trasporto pubblico ha subito considerevoli
mutamenti, il passaggio di maggiore rilievo è rappresentato dall'introduzione di
strumenti competitivi nell'erogazione dei servizi. Ben undici dei quindici Stati membri
dell'Unione Europea si sono dotati degli strumenti propri della competizione. Si tratta di
un processo tuttora in corso che presenta tre modelli di regolazione:
− per il mercato (competizione regolata o limitata) in cui il servizio è pianificato dal
soggetto pubblico e la sua erogazione è demandata all'operatore selezionato su base
competitiva (gara). La relazione tra i soggetti (pubblica amministrazione ed operatore)
è definita dallo strumento contrattuale (contratto di servizio). Il modello è
implementato ad esempio nei Paesi Scandinavi, in Francia e di recente è stato
introdotto anche Italia, anche se non ancora applicato;
− nel mercato (deregolamentazione), in cui l'operatore è libero di erogare il servizio,
purché in possesso dei requisiti di idoneità. In questo caso le condizioni di offerta
(quantità, performance e tariffe) sono definite dall'operatore. Il modello è stato, come
noto introdotto in Gran Bretagna (ad eccezione per i servizi nell'area londinese e per
quelli dell'Irlanda del Nord) con il Transport Act (1984);
− infine, la regolazione dei monopoli oltre ad essere presente in numerosi paesi europei
(ad esempio Austria, Belgio, Lussemburgo, Grecia, ma anche in Italia fino al 2003),
1
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
rappresenta il modello dominante per quanto riguarda la regolazione dei servizi a rete
(metropolitane, servizi ferroviari locali).
Il terzo capitolo focalizza l'attenzione sul ruolo svolto dai soggetti della regolazione
(Authority e Agenzie) nell'ambito degli scenari di competizione per il mercato e nel
mercato, prendendo in esame l'esperienza delle agenzie istituite in Inghilterra, in Francia
e in Svezia. L'introduzione di modelli di regolamentazione dei servizi presuppone, da
parte del soggetto pubblico, la definizione di regole e di strumenti di controllo
(monitoraggio) riferite tanto alla salvaguardia dell'interesse pubblico (determinazione e
pianificazione dei servizi di interesse pubblico, garanzia di sicurezza dei mezzi e delle
reti, tutela dell'ambiente e dei gruppi/categorie di utenti svantaggiati e così via); quanto
alla salvaguardia degli interessi di mercato (definizione di regole pro-competizione e
sanzionatorie nei confronti di pratiche predatorie, collusive, monopolistiche, ecc.). Tali
compiti possono essere trasferiti dall'autorità pubblica ad operatori privati, in coerenza
con le indicazioni di tutela degli interessi prima indicati, oppure svolti da nell'ambito
dell'azione pubblica attraverso agenzie con un relativo grado di delega e decentramento
delle responsabilità affidate. Gli elementi di maggiore rilievo riguardano le funzioni
attribuite alle strutture tecniche tenuto conto della relazione con i decisori (politici) e con
gli operatori del trasporto (aziende).
In questo ambito ci sono due temi di grande rilevanza della teoria della regolazione:
cattura del regolatore e asimmetria informativa. La riflessione sulle esperienze attivate
nei differenti paesi (Van de Velde, 1999) suggerire la necessità di esplicitare gli ambiti di
azione dei tre principali attori: nella definizione del livello decisione (competenza del
decisore pubblico); nella pianificazione e regolazione (competenza della struttura
tecnica) e nella programmazione e attuazione dei servizi (competenza degli operatori).
Il quarto capitolo individua gli impatti degli strumenti di regolazione sulle strutture
aziendali. Le riforme del trasporto pubblico locale avviate dai paesi europei (cfr. §2)
hanno portato ad una sostanziale trasformazione del mercato. In particolare sono
individuate tre fasi cui corrispondono tre differenti scenari del mercato dei servizi TPL.
Nella fase iniziale (anni '80) l'avvio della deregolamentazione dei servizi in G.B. ha
portato ad una segmentazione degli operatori: smantellamento delle aziende pubbliche
(monopolistiche) e formazione di aziende di minori dimensioni (in molti casi di proprietà
degli stessi dipendenti: management e autisti).
La seconda fase è caratterizzata dalla formazione di gruppi industriali nazionali. Ciò è
avvenuto con modalità diverse sia in Francia che in Gran Bretagna. In Francia, la non
esposizione alla competizione ha permesso lo sviluppo di aziende di dimensioni nazionali
multiservizio (gestione del ciclo delle acque, dei rifiuti, dei servizi di trasporto,
urbanizzazione, telecomunicazioni, ecc.), in grado di consolidare sia la loro presenza in
ambito nazionale che di adottare strategie aggressive nei confronti di mercati stranieri.
In G.B., il formarsi di gruppi industriali nazionali è il risultato dei meccanismi competitivi
messi in atto con la liberalizzazione dei servizi automobilistici ed il franchising di quelli
ferroviari. In altri termini il processo di riaggregazione-fusione delle aziende di trasporto
inglese si configura come ricerca di una dimensione aziendale ottima in grado di
competere sia con le strutture aziendali nazionali sia con l'aggressività degli operatori
internazionali (cfr. operatori francesi).
Infine, la fase attuale è connotata dalla formazione dei leader internazionali quale
risultato dell'apertura alla competizione da parte degli Stati membri. La strategia di
aggressione da parte delle aziende leader (francesi e inglesi) è avvenuta attraverso
politiche di acquisizione e fusioni delle aziende locali (cfr. Svezia, Danimarca, Germania,
Spagna, Belgio, ecc.). Le aziende leader si strutturano come holding nella fornitura dei
servizi di trasporto (gestioni dei servizi automobilistici, metropolitani, ferroviari, ecc.,
2
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
gestione dei servizi di handling aeroportuali, scuolabus, dei servizi alla mobilità di tipo
innovativo: taxi collettivo, car pooling, sosta, tariffazione, ecc.).
Infine, nel quinto capitolo sono riportati i primi tentativi di applicazione della riforma e
di apertura del mercato. Per quanto riguarda lo scenario italiano, la messa in atto del
processo di riforma del trasporto pubblico1 presenta un panorama assai poco confortante
(dlgs 422/97 e dl 400/99). Il capitolo individua due elementi ritenuti innovativi per il
settore: la costituzione di agenzie di regolazione e l'introduzione di regole competitive
nell'affidamento dei servizi.
Per quanto attiene le agenzie il quaderno non ha la pretesa di fornire un quadro
esaustivo di tutte le esperienze in corso, o di richiamarne gli aspetti normativi, ma
piuttosto di riprendere i principali elementi di costruzione delle nuove forme di
governance locale.
Le agenzie in fase di costituzione, si configurano come strumenti dell'agire delle
amministrazioni locali dei grandi comuni (cfr. Torino, Roma, così come Milano) o come
strutture di ambito provinciale come nel caso della Regione Romagna (cfr. Reggio
Emilia e Piacenza) in cui i soggetti promotori sono le amministrazioni provinciali ed i
comuni capoluogo. Sia le agenzie promosse dai comuni (cfr. in particolare Torino e
Milano) che quelle di ambito provinciale (cfr. Emilia Romagna) sono il risultato della
trasformazione delle aziende (speciali) e dei consorzi pubblici di gestione dei servizi di
trasporto. Le agenzie sono figlie delle aziende di trasporto pubblico (monopolistiche) è
si configurano come l'anello di congiunzione tra il passato e il futuro della riforma.
− In questo ambito il nodo critico è rappresentato dalla relazione tra i differenti attori
nella fase di costruzione della transizione e nella definizione degli strumenti della
competizione. In altri termini, la struttura della relazione tra agenzia, braccio operativo
della amministrazione, e aziende di trasporto (anche trasformate in S.p.A. ma di
proprietà delle stesse amministrazioni locali) pone non pochi interrogativi sulla
implementazione di strumenti di competizioni trasparenti anche se agiti da un soggetto
terzo.
Per quanto riguarda l'introduzione di procedure competitive, pur tenuto conto della
scadenza del primo gennaio 2004, quando tutti i servizi di trasporto pubblico locale
automobilistici e ferroviari dovranno essere affidati mediante gara, nell'ultimo anno sono
state avviate alcune esperienze in tal senso. Il Comune di Roma ha messo in gara nel
novembre 1999 i servizi integrativi del Giubileo (Linee J) ed è in corso la gara per i
servizi aggiuntivi ATAC (ad agosto si è conclusa la fase di prequalificazione). La Regione
Friuli Venezia Giulia ha concluso a luglio (2000) la procedura di gara per l'affidamento
dei servizi dei quattro ambiti provinciali. Ma già nel 1998 la Regione Toscana aveva
indetto le prime gare per l'affidamento dei servizi delle 14 linee di interesse provinciale.
Pur con esiti diversi le tre esperienze citate hanno in comune alcuni elementi: l'interesse
manifestato dagli operatori del settore ad entrare nel mercato (sussidiato) del trasporto
pubblico locale evidenziato dalla progressiva crescita sia dei concorrenti, che della
presenza di operatori di livello nazionale e internazionale, ma anche una riduzione dei
costi dei servizi ed un contemporaneo incremento dell'offerta.
1
Solo per citare gli atti formali conclusivi, ma è bene ricordare che i primi provvedimenti in questo senso
datano dal 1995 (l.n. 549/95, Collegato alla Legge finanziaria 1996).
3
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
1.2 Conclusioni e raccomandazioni
Aspetti generali
− L'analisi che qui si propone ha messo in luce una serie di tematiche comuni ai diversi
modelli di riforma del settore, alcune abbastanza univoche, altre che sembrano
necessitare di rilevanti riflessioni.
− Il settore è in declino e strutturalmente in deficit2 e per questa ragione non sembra
attivare pressioni particolari di soggetti economici interessati ad entrarvi in modo
autonomo, cioè senza ricorrere a "protezioni" pubbliche (in svariate forme), ne sono un
esempio le alleanze tra le aziende pubbliche e quelle private -nazionali e internazionaliin occasione delle prime gare per l'affidamento dei servizi.
− Tuttavia i margini di recupero di efficienza ed efficacia ottenibili, riformando con
strategie opportune il settore sono potenzialmente vastissimi: il caso di Londra è
esemplare, ma esistono anche potenzialità non esplorate se si includono nel quadro
settori affini (i taxi) e politiche complessive razionali ("tariffe di efficienza" per l'accesso
o il parcheggio nelle aree congestionate).
− L'apertura alla concorrenza si rivela quasi ovunque limitata e faticosa. Se ne potrebbe
dedurre che i soggetti politici hanno più facilità a liberalizzare la sfera privata che le
produzioni pubbliche. Ciò per ragioni di "cattura" mascherate spesso da ragioni sociali,
che in realtà non configgono con assetti concorrenziali del settore. Infatti è
perfettamente configurabile un'offerta di servizi di trasporto con elevati contenuti
sociali (al limite, gratuiti), affidati in gara.
− Molto più dubbio appare invece uno scenario di competizione pieno, cioè nel mercato,
anche qualora l'utenza fosse protetta direttamente (per esempio, abbonamenti
rimborsati dalla mano pubblica a fasce di utenti a basso reddito, cioè una filosofia di
"vouchers" per i trasporti). Infatti sembrano esistere fenomeni rilevanti di economie di
rete, di densità, di scala ecc. che determinano monopoli spaziali scarsamente
contendibili, e quindi potenzialmente inefficienti.
− Una riflessione specifica è probabilmente necessaria sull'obiettivo pubblico, quasi
ovunque acriticamente assunto, di tutelare l'accessibilità dei centri minori (oltre che i
redditi più bassi): in realtà tale scelta, quando non giustificata da valori storico artistici particolari, aumenta "l'intensità di trasporto", generando mobilità privata
aggiuntiva, e quindi peggiorando congestione e inquinamento; inoltre risulta
tecnicamente costosissima , data l'esiguità dei flussi di domanda da servire.
Il quadro europeo
− L'Inghilterra presenta risultati largamente positivi per Londra (competizione per il
mercato molto frazionata, e con gare sui soli costi), negativi per la competizione nel
mercato, per le ragioni già ricordate.
− La Francia presenta una competizione per il mercato limitata e "pilotata" (nessun
straniero presente), con buoni risultati di efficacia, ma probabilmente costi elevati
(totale protezione del lavoro pubblico).
− Analoga situazione di lavoro pubblico protetto presenta la Germania, con una
"gerarchia" di lavoratori più protetti e lavoratori meno protetti (le 400 piccole imprese
in subappalto). Questa gerarchia di protezione del lavoro spiega probabilmente le
differenze di Francia e Germania dall'Inghilterra, dove una condizione molto più
2
Negli ultimi sette anni il TPL ha perso mediamente il 10% dei passeggeri; a partire dallo scorso anno le
aree urbane e metropolitane hanno fatto registrare segnali di ripresa, invertendo l'andamento negativo dell'ultimo decennio. Sole 24 Ore, 17 ottobre 2000.
4
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
egualitaria tra settore pubblico e privato consente aperture alla concorrenza meno
traumatiche.
− Complessivamente, il quadro appare abbastanza dinamico, con un robusto inizio di
"internazionalizzazione" del mercato, anche se con relativamente pochi attori capaci di
varcare i confini nazionali. Per quanto concerne i fenomeni di concentrazione, o di
cartellizzazione, appare prematuro fare valutazioni, dato l'esiguità dell'area esposta a
reale concorrenza. Le concentrazioni francesi sembrano comunque più accentuate (e
più di origine politica) di quelle inglesi, che pure presentano i problemi cui abbiamo
accennato.
La situazione italiana
− L'Italia ha emanato una normativa relativamente avanzata, e relativamente
anticipatrice (infatti la legge di riforma data 1997). Peraltro, secondo una consolidata
tradizione, non vi ha dato alcun seguito pratico, slittando la riforma al gennaio 2004, e
quindi oggi si trova su posizioni nettamente più arretrate degli altri paesi europei. Tale
effetto di "annuncio e slittamento" è inoltre, come è noto nel mondo anglosassone,
fortemente favorevole agli "incumbents", che hanno tutto il tempo per organizzarsi al
fine di vanificare le azioni di liberalizzazione previste dalla normativa. E questo è l'unica
cosa che sta realmente accadendo.
− Le strategie messe a punto di concerto dalle amministrazioni locali e dalle imprese
sembra privilegiare: a) l'alleanza "preventiva" tra "incumbents" pubblici e società
private; b) il trasferimento massiccio di "assets" alle nuove S.p.A. pubbliche previste
dalla legge, al fine di alzare le barriere all'ingresso (già elevatissime a causa delle
asimmetrie informative e della coincidenza tra soggetto appaltante e proprietà
dell'impresa "incumbent"). L'alleanza con privati in questo contesto, e prima che i
servizi siano messi in gara, può solo basarsi su sostanziali garanzie fornite dal soggetto
pubblico che la gara sarà vinta dall'"incumbent", (come è avvenuto per esempio in
tutte e quattro le provincie del Friuli in cui sono state fatte gare, e in cui molti dei
meccanismi sopra descritti si sono verificati puntualmente).
− Altri aspetti caratterizzanti la situazione italiana sono: a) l'elevata protezione (e costo)
del lavoro nel settore pubblico rispetto al lavoro nei corrispondenti settori privati; b) la
costituzione di agenzie di gestione/regolazione del settore con ruoli spesso troppo
dilatati, mentre ipotesi di "outsourcing" di molte funzioni dovrebbero essere
attentamente valutate, al fine di evitarne la burocratizzazione (e i rischi di "cattura");
c) c'è da sperare infine che l'avvio anche limitato di processi realmente competitivi
generi vantaggi economici e sulla qualità dei servizi tali da indurre modifiche nei
comportamenti delle amministrazioni più conservatrici. E anche la pressione che sarà
esercitata dai "new entrants" potrà contribuire ad accelerare l'innovazione, che oggi si
trova ovviamente bloccata da un fronte compatto di "incumbents" monopolisti.
5
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
2
Unione europea: regolazione del trasporto pubblico locale
2.1 L'intervento comunitario nel settore
La politica comunitaria nel settore del Trasporto pubblico locale è definita da due
elementi cardine:
− i Regolamenti comunitari in tema di servizi pubblici - Reg. CEE 1191/69 e 1893/91 -;
− e il Green Paper della Commissione Europea Citizens' Network (1995).
I Regolamenti comunitari stabiliscono il principio dell'autonomia commerciale delle
imprese (soppressione dell'obbligo di servizio pubblico - Reg. CEE 1191/69 -) e la
contrattualizzazione del rapporto tra la pubblica amministrazione e impresa di
trasporto (- Reg. CEE 1893/91 -). Il contratto di servizio, oltre a determinare le quantità,
la qualità dei servizi richiesti dal soggetto pubblico, stabilisce il corrispettivo economico
riconosciuto all'operatore del trasporto.
La normativa comunitaria a tutt'oggi non prevede l'obbligo di introdurre regole di
competizione nell'assegnazione dei diritti di esclusiva o dei contratti di servizio. La
proposta di un nuovo regolamento europeo, finalizzato ad introdurre procedure
competitive nell'aggiudicazione dei contratti di servizio, è in fase di formalizzazione (§
1.2).
Box 2.1
Definizione di obbligo di servizio (Reg. Cee 1191/69 e 1893/91)
La nozione di obbligo di servizio è definita come obblighi di esercizio, di trasporto e tariffario. L'obbligo di esercizio è quello imposto alle imprese di trasporto (mediante concessione
o autorizzazione) al fine di garantire l'esercizio di trasporto conforme a determinati norme
di continuità, regolarità e capacità. L'obbligo di trasporto è quello fatto alle imprese di
accettare e di effettuare qualsiasi trasporto di persone e cose a prezzi e condizioni di
trasporto determinati. L'obbligo tariffario è quello imposto alle imprese di applicare i prezzi
stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l'interesse commerciale
dell'impresa (art. 2). A compensazione degli obblighi imposti alle imprese la pubblica
amministrazione riconosce un corrispettivo. La definizione delle caratteristiche dei servizi,
così come le caratteristiche degli obblighi di servizio sono oggetto del Contratto di servizio
Pubblico (art. 14).
Il Green Paper si pone come strumento di definizione delle politiche e misure volte a
promuovere l'utilizzo dei servizi di trasporto collettivo, migliorarne efficacia (accessibilità
e qualità dei servizi) e l'efficienza dei servizi.
Sul fronte della regolamentazione dei servizi di trasporto il Green Paper raccomanda
l'opzione di competizione per il mercato (o competizione regolata/pianificata), ponendosi
dunque in una posizione intermedia rispetto ai due modelli estremi rappresentati dalla
deregolamentazione dei servizi, presente in Inghilterra e di mercato chiuso (monopolio
pubblico o privato) ancora dominante nei paesi dell'UE.
La forma che viene giudicata promettente è quella dell'assegnazione di diritti esclusivi
mediante gare così da offrire incentivi per gli operatori ad elevare gli standard,
salvaguardando nel contempo le necessità di integrazione del sistema di trasporto. Su
questa strada sembra essere avviata la revisione dei regolamenti comunitari di recente
presentata all'attenzione del Parlamento Europeo.
6
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
2.2 La proposta di regolamento UE del settore TPL
La proposta definitiva di regolamento per il settore del trasporto passeggeri è stata
presentata a luglio 20003 (cfr. box 1.2).
I principi ispiratori del nuovo regolamento sono indicati nella necessità di:
− innalzare la qualità e l'efficacia dei servizi offerti, migliorandone il rapporto
costo/qualità;
− garantire la formazione di un mercato comune anche nel comparto del trasporto
pubblico;
− armonizzare gli aspetti fondamentali delle procedure di aggiudicazione dei servizi
negli stati membri;
− promuovere la certezza del diritto con riguardo agli obblighi ed ai diritti degli operatori
e delle autorità di regolazione in relazione all'erogazione dei sussidi (obblighi di
servizio) ed alla determinazione dei diritti esclusivi nel settore dei trasporti.
3
Commissione della Comunità Europea, Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio,
relativa all'azione degli stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti
di servizio pubblico nel settore del trasporto passeggeri per ferrovia, su strada e pervia navigabile interna,
Bruxelles, 26 07 2000, COM (2000) 7 definitivo.
7
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
Box 2.2
Schema della proposta (definitiva) di regolamento europeo
Ambito di applicazione (Capo I)
Il regolamento si applica ai servizi di trasporto passeggeri (per ferrovia, per strada e per via nagavigabile interna).
Stabilisce le condizioni di compensazione degli operatori a fronte dell'imposizione degli obblighi di servizio pubblico
da parte delle autorità pubbliche.
Individua le condizioni alle quali le autorità possono concedere i diritti di esclusiva per l'esercizio di servizi di trasporto pubblico.
Garanzie per la qualità del trasporto pubblico dei passeggeri (Capo II)
I contratti di servizio debbono garantire la fornitura di servizi adeguati (qualità e quantità). I criteri di selezione degli operatori e di aggiudicazione dei contratti debbono tenere in conto (quantomeno) dei seguenti elementi:
1. tutela dei consumatori: accessibilità dei servizi sotto il profilo della loro frequenza, velocità, puntualità, affidabilità,
dimensioni della rete, delle informazioni fornite, trasparenza delle tariffe applicate ed accessibilità alla popolazione a
ridotta mobilità
2. tutela dell'ambiente, adeguamento alle norme locali, nazionali e internazionali relative alle emissioni di gas serra e rumore;
3. sicurezza del servizio per i passeggeri e garanzie sulle qualifiche del personale;
4. modalità di trattamento dei reclami, soluzione di controversie tra i passeggeri e gli operatori e di indennizzo per i disservizi.
Contratti di servizio pubblico (Capo III)
1. Obbligatorietà del ricorso a contratti di servizio per qualunque compensazione finanziaria dei costi sostenuti per
assolvere obblighi di servizi pubblico.
2. I contratti di servizio sono aggiudicati mediante gara pubblica (fatto salvo per i casi indicati di seguito) e devono
indicare :
i) i costi sostenuti dall'operatore per la fornitura dei servizi (personale, energia, manutenzione, riparazione veicoli e
materiale rotabile); ii) la durata del contratto (non più di 5 anni), per i servizi ferroviari o per servizi che richiedono
veicoli con caratteristiche tecnologiche avanzate, la durata del contratto potrà tenere in conto del periodo di reintegrazione del capitale investito; iii) le informazione che annualmente l'operatore deve fornire all'autorità (per ciascuna linea sui servizi prestati, sulle tariffe e sul numero di passeggeri trasportati e sui reclami ricevuti).
3. L'aggiudicazione diretta dei contratti di servizio è ammessa (caso per caso):
a) Per i servizi ferroviari di metropolitana o di metropolitana leggera, per tali servizi l'affidamento diretto è previsto
nel caso in cui: i) le norme di sicurezza nazionali e internazionali non possano essere rispettate in alcun modo se non
dall'operatore di loro scelta; ii) il coordinamento fra l'operatore e il gestore dell'infrastruttura determini costi supplementari non compensati da vantaggi supplementari.
La procedura di affidamento diretto è subordinata alla pubblicazione della decisione da parte dell'autorità (un anno
di anticipo), indicando la situazione di fatto e le analisi in base alle quali ha assunto tale decisione.
Inoltre, Le autorità possono inserire i servizi di natura non ferroviaria nel contratto aggiudicato direttamente all'operatore, qualora l'operatore ferroviario (alla data di entrata in vigore del regolamento) fornisca servizi integrati con autobus. Tale procedura è sottoposta all'approvazione dello Stato membro e deve essere comunicata e giustificata alla
Commissione.
b) Per i contratti di servizio di valore inferiore a 400.000 euro. Se l'autorità competente raggruppa tutte le sue prescrizioni in un unico contratto tale valore sale a 800.000 euro.
c) In base al confronto della qualità. L'autorità può affidare un contratto di servizio senza procedere a gara pubblica nel
caso di un servizio limitato ad una linea e in assenza di compensazione finanziaria a condizione che: i) sia stato pubblicato l'invito a presentare offerte e, ii) che su tale base l'autorità abbia scelto, procedendo al confronto della qualità
delle proposte ricevute.
8
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
All’interno di un’opzione generale a favore della competizione, che tenta di
fissare regole comuni per gli Stati membri, emergono i punti di criticità del
regolamento che ne minano la stessa credibilità, ciò appare evidente se si
considera:
− la possibilità di affidare i servizi in sede fissa senza ricorrere a procedure
competitive, richiamando una definizione assai ampia e vaga di sicurezza
nazionale/internazionale, fatto questo che mette al riparo dalla pressione
competitiva gli attuali operatori monopolistici dei servizi in sede fissa delle
aree metropolitane europee;
− la possibilità di estendere l'affidamento diretto dei servizi (di rete) per
contratti di servizio fino ad 800 mila Euro, ne consegue che le realtà
territoriali di dimensione medio-piccole, possono a discrezione dell'autorità
pubblica essere escluse da procedure competitive per l'affidamento dei
contratti di servizio;
− ed infine l'assenza di competizione per i servizi non sussidiati, da questo
punto di vista la procedura sembra assai debole e tutta a favore
dell'operatore che si trova ad agire con diritto di esclusiva su relazioni (linea)
di carattere commerciale.
La proposta di regolamento sembra quindi il risultato di una mediazione tra
realtà assai articolate. A fronte di politiche nazionali pro-competizione
(Inghilterra, Paesi Scandinavi, ma formalmente anche l'Italia) permangono
realtà fortemente tutelate, che condizionano, come già avvenuto in passato, la
formulazione delle stesse politiche europee (cfr. Francia e Germania).
9
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
3
Modelli di regolazione dei servizi negli Stati membri
La regolazione4 dei servizi di trasporto pubblico locale (bus, tram,
metropolitane, ferrovie locali)5 presenta significative differenze all’interno dei
paesi dell’Unione Europea riconducibili a tre modelli di regolazione6 (cfr. box
2.1).
Box 3.1
Modelli di regolazione nei servizi di trasporto
Competizione nel mercato (deregulated regime). In un regime di de-regolamentazione la
competizione tra gli operatori è fatta sulla “strada”, l’operatore, purché dotato dei requisiti
di idoneità (es. iscrizione al registro dei trasportatori), effettua i servizi sulla relazione prescelta, stabilendo le condizioni di offerta (quantità, performance, tariffe). La deregolamntazione dei servizi è stata introdotta in Gran Bretagna (Transport Act 1984) ad eccezione dell'area di Londra e dell'Irlanda del Nord. I principali problemi messi in evidenza riguardano:
l’integrazione dell’offerta, l’instabilità della prestazione fornita, disparità di offerta nelle
aree territoriali. La tutela di soggetti deboli (cfr. agevolazioni tariffarie) così come la presenza di servizi nelle aree territoriali possono essere salvaguardati anche in contesti di deregolamentazione, attraverso l’acquisto di servizi da parte della pubblica amministrazione.
In termini evolutivi la competizione nel mercato, dopo alcuni anni, tende a vedere ridotta la
pressione competitiva tra gli operatori ed a formare oligopoli. La formazione di monopoli
naturali determinati da economie di scala o di rete, riduce la competizione e la contendibilità
del servizio.
Competizione per il mercato (limited competition regime) in cui il servizio è pianificato (linee, frequenza, tariffe, qualità) dal soggetto pubblico e la sua produzione è demandata
all’operatore privato. La competizione per il mercato è stata introdotta a partire dagli anni'80 nei Paesi Scandinavi. La selezione dell’operatore avviene su base competitiva e la relazione tra soggetti pubblici/privati è definita dallo strumento contrattuale. In questo caso il
principale problema è rappresentato dal manifestarsi di fenomeni di cattura del regolatore
(pubblica amministrazione) per effetto di asimmetria d'informazione tra agente/principale.
Regolazione dei monopoli (regulated regime), in questo ambito la competizione è
stata ampiamente sperimentata ricorrendo a forme di sub appalto di parte dei servizi ad altri operatori (sub-contract) da parte del soggetto titolare della concessione
(riserva legale). Modalità di questo tipo sono state sperimentate oltre che in Italia
in Germania. In questo ambito i vantaggi (riduzione dei costi) sono in gran parte a
carico del concessionario, che mantiene ad un tempo il monopolio dei servizi riducendo il proprio rischio d’impresa. Modelli di competizione simulata (indiretta),
con “vantaggi” in capo al soggetto pubblico (cfr. riduzione dei sussidi, innalzamento dello standard di qualità dei servizi), sono stati implementati, ricorrendo a
schemi di price-cap e di bench-marking. Nel caso del price-cap (o transfer-cap) il
meccanismo richiede l’implementazione di un contratto di natura incentivante che
fissa i target che l’operatore deve conseguire nell’arco temporale di validità del
contratto. Forme di contratto incentivante sono sperimentate oltre che in Francia
(cfr. E. Quinet) anche nel nostro paese. Infine, l’analisi di bench-marking in cui
vengono messi a confronto gli indicatori di efficienza e di efficacia di operatori
differenti dello stesso settore (cfr. società ferroviarie o società automobilistiche e
così via).
Se si analizza il modello di regolazione in relazione al grado di apertura dei
differenti segmenti dei servizi di trasporto (extraurbani, urbani e ferroviari)
risulta evidente la presenza di una maggiore articolazione, difficilmente
riconducibile a rigide schematizzazioni. Il quadro sinottico (tabella 2.1)
4
Il concetto di regolazione nasce come alternativa all’intervento diretto dello Stato nella fornitura di servizi sociali. La regolazione è quindi intesa come uno degli strumenti che la Pubblica
Amministrazione volto a garantire una serie di obiettivi pubblici: lo Stato regola soggetti privati
invece di produrre in proprio i servizi.
5
Per trasporto pubblico locale si intende l’offerta di servizi destinati a soddisfare la domanda di
mobilità di breve distanza (aree urbane, metropolitane, ecc.) su gomma (bus) e in sede propria
(tram, metropolitane e ferrovie regionali).
6
Isotope, 1997
10
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
riportato di seguito mette bene in evidenza la relazione tra i modelli di
regolazione e il grado di apertura del mercato dei servizi di trasporto
passeggeri.
Tab. 3.1
Quadro sinottico della regolazione dei trasporti (passeggeri) nei
paesi UE
Stato
Austria
Belgio
Germania
Danimarca
Francia
Finlandia
Grecia
Italia
Trasporti regionali
Trasporti urbani
Mercato chiuso (società
a capitale pubblico)
Mercato chiuso (società
a capitale pubblico, presenza del subappalto)
Concorrenza controllata
per la concessione dei
diritti di esclusiva,
compresenza di operatori pubblici e privati
Diritti di esclusiva senza compensazione finanziaria
Mercato chiuso (società
a capitale pubblico)
Mercato chiuso (società
a capitale pubblico, presenza del subappalto)
Concorrenza controllata
per la concessione dei
diritti di esclusiva,
compresenza di operatori publici e privati
Concorrenza controllata
(gare pubbliche)
I servizi su gomma sulle Ile de France: mercato
lunghe distanze sono
chiuso (monopolio pubininfluenti
blico e piccoli monopoli
privati)
Per il resto del paese
concorrenza controllata
(gara pubblica) con
grande diversità di soggetti contrattuali
Concessione di licenze Helsinki: 30% del traagli operatori (concorsporto autobus è aggiurenza controllata)
dicato sulla base di gara
pubblica, entro il 2001
si arriverà al 100%. La
metropolitana e la metropolitana leggera restano mercati chiusi.
Turku: servizi affidati
mediante gara pubblica
entro il 2001.
Tampere: mercato chiuso (monopolio pubblico)
Mercato chiuso, mono- Mercato chiuso, compolio privato (KETL)
presenza di operatori
privati e pubblici
Compresenza di aziende Compresenza di aziende
pubbliche/private in un pubbliche/private in un
contesto di mercati
contesto di mercati
chiusi, avvio del proces- chiusi, avvio del processo di regolazione per il so di regolazione per il
mercato
mercato
Trasporti ferroviari
Mercato chiuso
Mercato chiuso
Mercato in gran parte
chiuso, concorrenza
controllata per l'affidamento dei servizi regionali (gara pubblica)
La principale impresa
DSB è di proprietà pubblica, presenza di società miste a prevalente
capitale pubblico. Situazione in evoluzione
dagli attuali mercati
chiusi a forme di concorrenza controllata (gara pubblica)
Mercato chiuso- monopolio pubblico (SNCF)
Mercato chiuso (VR
Ltd, di proprietà dello
Stato)
Mercato chiuso
Mercato chiuso, monopolio pubblico, introduzione di regole di competizione per il mercato
per i servizi locali
(continua)
11
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
(segue Tab. 3.1)
Stato
Irlanda
Trasporti regionali
Deregolamentazione,
concorrenza tra operatori pubblici e privati
Lussemburgo Nessun servizio interregionale su gomma
Paesi Bassi
Portogallo
Spagna
Svezia
Regno Unito
Fonte:
Trasporti urbani
Trasporti ferroviari
Mercato chiuso, monopolio pubblico
Mercato chiuso, monopolio statale
Mercato chiuso, gli operatori pubblici praticano
il subappalto
Mercato chiuso, predo- Mercato chiuso, predominano imprese pubbli- minano imprese pubbliche. Sono in corso espe- che. Sono in corso esperimenti di concorrenza
rimenti di concorrenza
controllata
controllata
Mercato chiuso, monopolio statale
Mercato chiuso, presenza di un numero limitato
di operatori privati su
mercati chiusi.
Sono in corso esperienze di introduzione della
concorrenza controllata
Libero accesso delle
Lisbona e Oporto mer- Mercato chiuso (monoimprese private al mer- cati chiusi.
polio statale). Qualche
cato
Nella aree urbane mino- esperimento di concorre crescente ricorso alla renza controllata (ad
concorrenza controllata esempio ferrovia suburbana di Oporto)
Mercato chiuso sulla
Il modello prevalente è Nei centri urbani:
rete nazionale, monopola concessione di diritti prevalenza di mercati
lio statale (RNI)
di esclusiva in base a
chiusi (monopoli
Sulle linee minori, gara
gara pubbliche (operato- pubblici)
ri privati)
Nelle aree extraurbane, pubblica con la partecipresenza di imprese pri- pazione di imprese private o miste (cfr. linea
vate selezionate sulla
AV Barcellona-Madrid)
base di gare pubbliche
Linee assegnate in con- Dal 1989 mercati aperti Swedish Rail esercisce i
cessione ad operatori
alla concorrenza (com- servizi commerciali in
privati
presi i servizi
base a diritti di esclusimetropolitani)
va
Swedish Rail e società
private concorrono a
gare pubbliche per i
servizi che richiedono
sussidi (concorrenza
controllata)
Dal 1997 è stata introMercato deregolamenta- Londra: concorrenza
to
controllata per i servizi dotta la concorrenza
bus , mercato chiuso per controllata (gara pubblii servizi della
ca)
metropolitana.
Resto della G.B. liberalizzazione dei servizi
automobilistici, concorrenza controllata o mercati chiusi per metropolitane leggere.
Irlanda del Nord: mercato chiuso
EC, COM (2000), Halcrow Fox, 1994, Nea, 1998
Dal quadro riassuntivo emergono alcune osservazioni di sintesi:
1. il settore si presenta a tutt'oggi caratterizzato da significative limitazioni
all'accesso da parte degli operatori (mercato chiuso);
2. si fanno strada esperienze di regolazione per il mercato (gare pubbliche)
per l'assegnazione dei sussidi. Undici Stati7 membri hanno emanato provvedimenti legislativi o amministrativi finalizzati ad aprire alla concorrenza
7 Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna,
Svezia, Regno Unito.
12
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
una parte dei mercati dei trasporti su gomma. Mentre, per i servizi a rete
(metropolitane, metropolitane leggere e ferrovie) solo cinque Stati8 hanno
introdotto regole competitive per l'erogazione dei servizi; nei restanti paesi
permane presenza di un mercato chiuso, presidiato da aziende pubbliche;
3. laddove, la presenza dei monopoli pubblici gioca ancora un ruolo predominante nell'erogazione dei servizi, nonostante la presenza di provvedimenti
legislativi orientati all'introduzione di regole competitive (cfr. Germania), il
subappalto rappresenta la modalità per accedere, da parte degli operatori
privati, a mercati chiusi e saldamente presidiati da aziende monopolistiche
(pubbliche).
Di seguito vengono presentati quattro casi nazionali (U.K, Francia, Svezia e
Germania) esemplificativi dei tre modelli di regolazione presenti nel panorama
europeo: regolazione nel mercato, per il mercato e regolazione dei monopoli.
Ogni caso nazionale è presentato considerando gli elementi costitutivi dello
schema di regolazione e gli impatti sulle strutture produttive.
3.1 Gran Bretagna
La Gran Bretagna è uno dei pochi paesi dove la competizione nel mercato è il
modello prevalente di regolazione dei servizi di trasporto automobilistici. Fatta
eccezione per l’area metropolitana di Londra (cfr. cap 3) e per l’Irlanda del
Nord9, nel resto del Regno Unito l’offerta di trasporto collettivo (su gomma) è
definita da:
− servizi di trasporto commerciali (non sussidiati). In questo caso l’operatore è
libero di definire la relazione da servire, gli orari, le fermate, le tariffe, i
veicoli da impiegare, ecc., previa registrazione al Traffic Commissioner 40
giorni prima dell’inizio del nuovo servizio o la modifica di quello esistente10;
− servizi di trasporto pubblico non commerciali (servizi sussidiati) la cui
funzione sociale è individuata dal decisore pubblico (Public Transport
Authority -PTA-) e le cui regole sono definite dalle Public Transport Executive
(PTE). Le PTE sono un organismo tecnico cui competono le funzioni di:
pianificazione del trasporto, gestione delle risorse, selezione degli operatori
su base competitiva, contrattualizzazione del rapporto tra i soggetti,
monitoraggio-controllo del contratto, ecc.
3.1.1
Gli effetti della riforma
La competizione nel e per il mercato, implementata rispettivamente nel Regno
Unito e nell’area londinese, hanno dato risultati significativamente differenti.
Per quanto riguarda le principali aree urbane inglesi gli impatti della
competizione sui servizi di trasporto sono resi evidenti considerando11:
− L’incremento dell’offerta (15% delle percorrenze) e la contemporanea
riduzione dei passeggeri serviti (-30%); ciò è considerato uno degli esiti
dell’esposizione degli operatori alla competizione. L’organizzazione dell’offerta
si sviluppa lungo le relazioni radiali di adduzione ai centri urbani e nella fascia
oraria di punta, lasciando non soddisfatta la domanda di adduzione;
− La riduzione dei costi operativi (-33%), ciò è in parte dovuto all’uso di veicoli
di minori dimensioni e all’esposizione degli operatori alla pressione
competitiva;
− La riduzione dei sussidi pagati dalle PTAs compresa tra il 15 e il 20%, a
fronte di un incremento tariffario di poco meno del 20% (in termini reali);
− La variazione/soppressione dei servizi di trasporto è considerata uno degli
esiti maggiormente negativi della deregolamentazione. Il fenomeno riguarda
le aree metropolitane nel loro complesso dove mediamente si calcola che
8
Germania, Italia, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Nell’Irlanda del Nord i servizi di trasporto pubblico sono assicurati, per motivi di sicurezza, da
società statali.
10
Ciò al fine di permettere alle autorità pubblica di definire l’offerta commerciale nell’area e di
ridefinire quella dei servizi non commerciali.
11
Halcrow Fox, 1994
9
13
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
ogni anno circa 1.400 servizi siano modificati/soppressi, ecc. Ciò è fonte di
problemi sia per le PTAs, che sono responsabili dell’informazione resa
all’utenza (predisposizione degli orari, percorsi), ma soprattutto il danno
maggiore riguarda i passeggeri che non hanno garanzie né sulla relazione né
sugli orari dei servizi.
Per quanto riguarda l’area metropolitana di Londra (competizione per il
mercato) tra il 1980 ed il 1996 si è registrato12:
− una riduzione dei costi operativi del 40% in termini reali;
− una riduzione dei sussidi superiore all’80% a fronte di un incremento delle
tariffe pari al 40%, sempre in termini reali;
− un incremento dei passeggeri serviti (8%), ciò è maggiormente significativo
se si tiene conto della riduzione rilevata nel resto del paese;
− un aumento dell’offerta per effetto dell’incremento delle frequenze dei servizi
sulle relazioni principali e dell’estensione dei servizi alle aree in precedenza
non servite;
− un incremento della qualità del servizio valutata in termini di offerta e di
puntualità dei servizi.
3.2
Francia
Il sistema francese di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico si basa
sul principio della sussidiarietà con una responsabilizzazione dei differenti livelli
della pubblica amministrazione nella definizione, pianificazione e affidamento
contrattualizzato dei servizi. Il modello di competizione per il mercato è
sostenuto da tre provvedimenti legislativi del trasporto pubblico (urbano ed
extraurbano):
− Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (LOTI, 1982), che individua le
autorità organizzatrici GART (Groupement des Autoritiés responsables de
Transport) composte da comuni, associazione di comuni, distretti, società
miste13 e le modalità di finanziamento del settore nel versement transport 14;
− Loi de Décentralisation (1982 e 1983), che stabilisce le aree di competenza
delle autorità organizzatrici, i trasporti collettivi non urbani sono stati
assegnati ai dipartimenti, quelli collettivi urbani ai singoli comuni o
raggruppamenti di comuni, i trasporti nella regione parigina (Ile de France) al
Sindacato Trasporti Parigino (STP)15;
− La legge Sapin (1993) che introduce il ricorso alla procedura concorsuale per
l’affidamento dei servizi a terzi pur mantenendo la possibilità della gestione
diretta del servizio.
I servizi TPL possono essere gestiti direttamente dalle GART, tramite una
propria azienda (Régie), come nel caso dell’area parigina, o affidati in
franchising ad un’impresa privata; in tutti i casi il ruolo delle autorità
organizzatrici (GART)16 deve essere nettamente distinto da quello delle
imprese. Il quadro normativo riconosce alle GART competenze:
− di pianificazione dei trasporti pubblici e della mobilità privata (circolazione e
della sosta);
12
London Transport Buses, 1996, Fawkner, J., 1999
SMTC (Societé Mixte des Transports Communes) formate da Comuni, Distretti, Camere di
Commercio.
14
Il Versament transport (VT) è stato introdotto nel 1971 per l’area urbana di Parigi. Nel 1974
è stato esteso alle città con popolazione superiore ai 100.000 abitanti e con la LOTI (1982) alle
aree urbane con più di 30.000 abitanti. Dal 1992 la soglia di applicazione del VT si è ulteriormente abbassata fino a includere le città con popolazione superiore ai 20.000 abitanti. Il versement transport comporta un prelievo sul monte salari delle aziende con più di 9 addetti variabile tra lo 0.5% e l’1.75% in base alle decisioni della autorità pubblica, fino a raggiungere il
2% nell’area parigina.
15
Il STP è un organismo di carattere nazionale presieduto dal Prefetto a cui partecipano sia
rappresentanti dello Stato che del Comune di Parigi che dei Dipartimenti.
16
A partire dagli anni’80 le autorità organizzatrici del trasporto pubblico si sono unite in associazioni GART (Groupement des Autoritiés Responsables de Transport).
13
14
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
− di finanziamento del settore (in conto corrente e in conto capitale) sulla base
delle risorse reperite attraverso il versement transport, i ricavi tariffari, le
imposte locali e statali 17;
− di regolazione, responsabile del contratto con le aziende produttrici dei
servizi (cfr. Box.2.2).
Box 3.2
Francia: tipologia di contratti (Convention d’affermage)
Si individuano tre tipologie di contratto differenziate sulla base del livello di rischio in capo
all’autorità organizzatrice (soggetto pubblico) o all’impresa di trasporto.
1. Contratti per la gestione - Management contract -. E’ la formula maggiormente impiegata nel contesto francese dove le gare, per l’affidamento dei servizi, concernono la gestione e gli investimenti, poiché gli addetti sono integralmente garantiti nel subentro
(organici e retribuzioni). La pressione sul management è esercitata attraverso il sistema
di incentivi/penalità definiti dallo schema contrattuale.
2. Contratti a garanzia di ricavi - Gross-cost contracts -. L’imprenditore assume il rischio
relativo alla gestione (costi); mentre, l’autorità organizzatrice copre il deficit tra ricavi
del traffico e costi di produzione, ciò comporta la definizione, via contratto, del prezzo
di produzione del servizio, l’operatore trarrà vantaggio (profitto) a ridurre i propri costi
al di sotto del prezzo fissato in sede di gara.
3. Contratti sulla base del rischio commerciale - Net cost contract -. Il gestore dei servizi
assume direttamente il rischio d’offerta dei servizi. L’autorità organizzatrice interviene,
erogando le compensazioni dovute per i mancati introiti da traffico per l’applicazione
di tariffe scontate applicate a particolari categorie d’utenza. L’autorità organizzatrice
definisce quindi un montante forfettario di compensazione. I ricavi da traffico competono al gestore, il quale ha tutto l’interesse a migliorare la produttività sia interna (diminuzione dei costi) che esterna (aumento dei ricavi tariffari).
3.2.1 Gli effetti della riforma sulla struttura del settore
Il dato di maggiore interesse dell’esperienza francese è rappresentato
dall’impatto degli strumenti di regolazione sulla struttura del settore. L’appalto
esterno è la forma dominante di definizione dell’offerta, anche se gli
affidamenti sono aperti a gare internazionali, nessuna società straniera è
finora riuscita a penetrare nel mercato francese.
Oltre alla RATP, che organizza i servizi di trasporto nella regione dell’Ile de
France, e che rimane il maggiore operatore francese, i tre principali gruppi
nazionali che si contendono il mercato sono: VIA-GTI, TRANSDEV e CGEACGFTE. Si tratta di aziende multi-servizio, in grado di offrire oltre ai servizi di
trasporto i servizi legati al ciclo dell’acqua al trattamento/smaltimento dei
rifiuti urbani, ma anche attività di ingegneria (progettazione e costruzione di
opere pubbliche).
Il processo di concentrazione del mercato si è sviluppato negli anni ‘70-’80 in
presenza di affidamenti dei servizi non concorrenziali18. La recente evoluzione
degli strumenti di regolazione verso procedure concorsuali avviene dunque in
presenza di gruppi industriali che hanno acquisito una posizione dominante
tanto sul mercato interno quanto su quello internazionale. Tutto ciò grazie alla
presenza di un mercato chiuso che ha protetto i monopoli pubblici/privati
nazionali.
17
Lo Stato interviene finanziando una quota modesta della spesa corrente; mentre, interviene
coprendo il 15-20% della spesa di investimento del settore.
18
Si ricordi che solo con la legge Sapin (1992) le municipalità hanno l’obbligo di affidamento
dei servizi su base competitiva in occasione delle scadenze delle concessioni.
15
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
3.3
Svezia
Dagli inizi degli anni’80 la responsabilità per il trasporto pubblico è attribuita
congiuntamente alle municipalità ed alle Contee in ognuna delle quali è stata
istituita un’agenzia County Public Transport Authorities (CPTAs) con funzioni di
pianificazione dei servizi (orari, tariffe, tipologia dei veicoli) e di regolazione. In
linea generale i servizi sono eserciti da compagnie private soggette ad un
contratto definito dalle autorità (CPTAs), alle quali gli operatori trasferiscono
gli introiti tariffari e ricevono le compensazioni per gli obblighi di trasporto
stabiliti dal contratto.
La deregolamentazione dei servizi è stata avviata nel 1989 con l’abolizione
delle concessioni o il trasferimento delle stesse alle CPTAs. La riforma dava
quindi l’opportunità, ma non l’obbligo, di promuovere la competizione.
L’introduzione di affidamenti su base competitiva è stata graduale; alla fine
degli anni’80 il 7% dell’offerta di trasporto era affidata su base competitiva;
mentre, nel 1995 tale valore era pari al 70%.
I principi della riforma svedese sono indubbiamente meno radicali di quanto
stabilito dal modello inglese. Ciò è evidente se si tiene conto che, le aziende
vincitrici non sono esposte alla competizione sulle relazioni affidate mediante
gara per l’intera durata del contratto e che, l’offerta di trasporto pubblico è
interamente pianificata dalle CPTAs.
3.3.1
Gli effetti della riforma sulla struttura del settore
L’introduzione di regole di competizione nell’affidamento dei servizi di trasporto
pubblico ha portato ad una modifica strutturale del mercato del trasporto
pubblico, i cui effetti sono resi evidenti:
− dal processo di concentrazione delle strutture aziendali, le aziende con più di
100 autobus sono passate da 13 (1989) a 7 (1994);
− dall’ingresso nel mercato nazionale di due compagnie di livello internazionale:
la francese CGEA che ha acquisto la Linjebuss (società nata nei primi anni’90
dalla fusione di 13 aziende pubbliche) e l’inglese Stagecoach che ha acquisito
la Swebus (fino al 1996 di proprietà delle ferrovie svedesi -SJ-);
− una riduzione delle aziende controllate dalle municipalità, passate da 40 nel
1989 a 21 nel 1994.
Tab. 3.2
Processo di acquisizione delle aziende di proprietà delle municipalità locali da parte di soggetti privati, 1987-1994
Azienda
A seguito della
messa in gara
Aziende
Linjebuss
2
Swebus
6
Linjebuss/ Swebus
1
Altre
1
Totale
10
Fonte:
Alexandersson et al, 1998
Bus
56
184
90
3
333
Vendute prima della gara
Aziende
Bus
3
3
264
70
6
334
Totale
Aziende
5
9
1
1
16
Bus
320
254
90
3
667
3.4 Germania
L’assetto tedesco del settore è caratterizzato da una forte e dominante
presenza di società pubbliche con caratteristiche di monopolio19. Si tratta di un
19
Isfort, il trasporto locale oltre la crisi, Cangemi, Roma, 1999
16
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
sistema in evoluzione verso il mercato sotto la spinta concomitante della
perdita di ruolo del monopolista (DB) e la crescente responsabilizzazione
finanziaria del livello di governo locale (Laender). Il modello evolutivo, più
verosimile (perché già avviato) è la graduale trasformazione delle aziende
pubbliche in organismi di pianificazione e di gestione dei servizi operati da
privati in gara.
Il principale riferimento legislativo è la legge di riorganizzazione delle ferrovie
del dicembre 1993 che comprende oltre alla riforma delle ferrovie, la
regionalizzazione dei servizi ferroviari di breve distanza e la riforma delle
competenze per il trasporto di persone.
Dal gennaio 1996 la regionalizzazione dei servizi ferroviari ha trasferito le
competenze per le ferrovie urbane (S-Bahn) dallo stato centrale (Bund) alle
regioni (Laender).
Le autorità competenti per i servizi di trasporto pubblico locale (su gomma)
sono le regioni (Laender), i distretti o raggruppamenti di comuni attivati nelle
grandi aree urbane (Kreise) ed i comuni. Per quanto attiene ai servizi urbani le
competenze sono assegnate ai comuni, raggruppati in Consorzi nelle grandi
aree urbane dove è maggiore l’esigenza di coordinamento dell’offerta tra i
modi di trasporto e tra le singole aziende.
La responsabilità di pianificazione dipende dal livello territoriale di competenza.
I Laender predispongono il Piano di fabbisogno del trasporto locale, in accordo
con i distretti ed i comuni, questi ultimi competenti per i servizi non ferroviari
(bus, tram e metro). Lo strumento di pianificazione definisce gli interventi di
lungo periodo delle infrastrutture ferroviarie e degli investimenti del settore del
TPL.
L’attività di regolazione (affidamento dei servizi e contrattualizzazione del
rapporto tra i soggetti) è svolta per i servizi:
− ferroviari dai Laender con affidamenti diretti o su base concorsuale20;
− TPL dai Distretti, Consorzi o Comuni che suddividono l’offerta in commerciale
(se le entrate tariffarie, incluse le compensazioni per gli abbonamenti
coprono i costi) e non commerciali laddove è prevista l’imposizione
dell’obbligo di trasporto da parte dell’autorità pubblica competente21.
I servizi commerciali sono svolti sulla base di autorizzazioni (licenze) che
garantiscono all’operatore un diritto di esclusiva sulla relazione per un periodo
di otto anni.
I servizi non commerciali possono essere affidati direttamente o su base
concorsuale secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa cui
fa seguito un contratto tra l’autorità pubblica e l’impresa vincitrice in cui
vengono fissate le condizioni di servizio e il corrispettivo.
3.4.1
Gli effetti della riforma sulla struttura del settore
E’ in uso la prassi della subcontratto ad una miriade di aziende private di
piccole dimensioni attraverso la messa in gara di una quota rilevante di servizi.
Per i servizi urbani le aziende pubbliche maggiori sono circa 400, che affidano
il 30% dei servizi a circa 1.500 aziende private mediante gare.
A livello regionale esistono una ventina di aziende tutte controllate da DB,
circa il 50% dei servizi sono subcontratti a piccoli privati, in generale mediante
gara. In totale le aziende private sono 2500.
Sono presenti aziende straniere: VIA GTI (F) e la CGEA (F). La Linjebuss
(svedese, ma acquisita dalla CGEA) ha acquisito la maggioranza delle società
AutoLegner Gmbh, azienda privata operante in tre diverse regioni della
Germania.
Per quanto riguarda i servizi ferroviari, questi sono ancora saldamente in mano
alla DB. Solo il 6% è posto in gara ed operato da aziende terze (servizi
20
L’effetto della applicazione della Dir UE 440/91 ha portato all’ingresso nel mercato dei servizi
ferroviari regionali di nuovi operatori ferroviari nazionali.
21
Cfr. Reg. (CEE) n. 1191/69 modificato dal Reg. (CEE) n. 1893/91
17
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
regionali affidati ai Laender)22. La presenza maggiore è quella della DB che
detiene il 60% della DEG.
22
Cfr, EU, Minimise, 1999
18
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
4
I soggetti della regolazione
4.1 Gli strumenti di governo
Il capitolo rende conto del ruolo svolto dai soggetti di regolamentazione
(Authority e Agenzie) nell'ambito degli scenari di competizione per il mercato e
nel mercato messi in atto in alcuni significativi casi esempio (Inghilterra,
Francia, Svezia).
Come già anticipato nel secondo capitolo l'introduzione di modelli di
regolamentazione dei servizi (competizione nel mercato e per il mercato)
presuppone, da parte del decisore pubblico, la definizione di regole e di
strumenti di controllo (monitoraggio) riferite ad alcune specifiche aree di
attività che attengono tanto alla salvaguardia dell'interesse pubblico
(determinazione e pianificazione dei servizi di interesse pubblico, garanzia di
sicurezza dei mezzi e delle reti, tutela dell'ambiente e dei gruppi/categorie di
utenti svantaggiati e così via); quanto alla salvaguardia degli interessi di
mercato (definizione di regole pro-competizione e sanzionatorie nei confronti
di pratiche predatorie, collusive, monopolistiche, ecc.).
Tali compiti possono essere trasferiti dall'autorità pubblica ad operatori privati,
in coerenza con le indicazioni di tutela degli interessi prima indicati, oppure
svolti da nell'ambito dell'azione pubblica attraverso agenzie con un relativo
grado di delega e decentramento delle responsabilità affidate. Van de Velde
(1999) individua tre livelli di responsabilità:
− Strategica, riferita alla definizione dei principi e degli obiettivi generali di
organizzazione dei servizi; competenze queste in capo al soggetto politico;
− Tattica, riferita alla definizione dei livelli di servizio, degli strumenti tariffari (e
del loro livello), dell'informazione tra i soggetti; competenze in capo al livello
tecnico della pubblica amministrazione;
− Operativa, riferita alla definizione della gestione dei servizi, dei sistemi di
controllo del servizio, della gestione del personale, ecc.; competenze in capo
sia alla struttura tecnica della pubblica amministrazione che agli operatori
del settore.
Una sintesi dei livelli di responsabilità è riportata nello schema sottostante.
19
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
Box 4.1 Schema delle relazioni tra i soggetti
Soggetti
Pubblica Amministrazione
Relazione tra i
soggetti
Livello delle decisioni: regolazione e
pianificazione
Decisore Politico
Struttura Tecnica
Controllo
democratico
Azione subordinata
all’autorità politica
solo per gli obiettivi
e i vincoli
Definizione
Obiettivi generali e
vincoli
Livello della programmazione e attuazione
Operatori Trasporti
(imprese)
Operatori
Contratto di servizio con Pubblica
Amministrazione
Regolazione (procedure, strumenti, risorse)
Pianificazione dei
trasporti: tutti i modi,
evoluzione economica e territoriale, ecc.
Costruzione di alternative di piano (riguardanti tutti i modi). Valutazione e
scelta dell’alternativa
vincente.
Programmazione “at- Contrattualizzazione
tuativa”: Piani di ba- con la P.A.
cino, Piani Urbani
del Traffico.
Programma di esercizio e dei sevizi
Regolazione: gare,
quando consentito
contratti di servizio
dalle gare e/o dal
contratto di servizio
Monitoraggio dei
(Tipo di veicoli, Serservizi e dei contratti vizi “aggiuntivi”,
ecc)
Sviluppo di Tecnologie di integrazione Erogazione dei sertariffaria (smart card, vizi:
ecc.)
gestione del personale (definizione dei
Informazione agli
turni) e dei veicoli,
utenti (carta della
manutenzione dei
mobilità, utilizzo di
mezzi, ecc.
strumenti telefonici e
web)
Acquisto input per
l'erogazione del servizio
Informazioni resa
agli utenti (a bordo e
a terra) ed alla P.A.
Fonte: Modificato ed adattato da TRT Trasporti e Territorio, 2000 sulla base dello schema di
Van de Velde (1999)
Di seguito sono riferite le esperienze di regolazione dei servizi di trasporto
pubblico avviate nei differenti contesti nazionali:
1. per quanto riguarda la Gran Bretagna sono riferiti i due casi studio: Londra
e Glasgow. Londra, come più volte richiamato, rappresenta un caso
specifico del modello inglese; viceversa Glasgow rappresenta il modello di
regolazione diffuso sul territorio nazionale;
20
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
2. per la Francia sono riportate le modalità di regolazione dei servizi nell'area
3.
4.2
dell'Ile de France e la recente esperienza dell'Agenzia per la mobilità delle
Alpi Marittime;
infine, il modello svedese è rappresentato dall'Agenzia per la mobilità di
Goteborg.
Inghilterra
4.2.1 Dalla London Transport (LT) alla Trasport for London (TfL)
La deregolamentazione dei servizi di trasporto nell’area di Londra ha seguito
un differente percorso rispetto al resto del Regno Unito (cfr. §2). Con il London
Regional Transport Act (1984) è stata istituita la London Regional Transport
(Authority) che risponde direttamente al Governo Centrale.
La LRT è stata strutturata come holding comprendente la London Underground
Limited (LUL), società che gestisce la metropolitana e la London Buses Limited
(LBL) per la gestione dei servizi bus.
La LBL è divenuta un’unità organizzativa interna alla London Regional
Transport (London Bus -LB-) con funzioni di pianificazione dell’offerta, gestione
delle procedure di gara, definizione dei contratti e attività di verifica dei servizi.
I servizi sono offerti da operatori privati, selezionate su base competitiva dalla
LB.
Le modalità di gara seguono la procedura ristretta ed il criterio utilizzato è
quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rispetto al capitolato
stabilito dalla LB, che definisce sia la parte normativa (tariffe, specifiche del
servizio), che quella economica.
Dal punto di vista economico i contratti maggiormente applicati sono di due
tipi: ai costi (gross cost) al netto dei ricavi (net cost).
A partire dal 3 luglio 2000 le attività della London Transport sono state
trasferite alla TfL in base alla decisione assunta dalla nuova amministrazione
eletta il 4 maggio 2000.
La TfL diverrà il braccio operativo della Greater London Authority (GLA) e
risponderà direttamente al Sindaco. La TfL è responsabile dell'attuazione delle
strategie della Pubblica Amministrazione in ordine all'integrazione delle
politiche di trasporto, in questo ambito lavorerà in stretto rapporto di
collaborazione con i London boroughs e la Strategic Rail Authority.
TfL includerà la: London Buses, London River Services, Tramlink, Docklands
Light Railway, Public Carriage Office (taxi ed auto pubbliche), Street
Management e Victoria Coach Station.
La London Underground diverrà parte della TfL a seguito del completamento
del programma di Private Public Partnership.
4.2.2 Strathclyde Passenger Transport (Glasgow)
Come già richiamato nel capitolo 2 i servizi sussidiati - non commerciali nell'area di Glasgow sono individuati dall'Authority (Strathclyde Passenger
Transport Authority -PTA-) e regolati della sua agenzia esecutiva (Strathclyde
Passenger Transport Executive -PTE-) così come individuato dal Transport Act
(1984).
La Strathclyde Passenger Transport Authority (SPTA) è stata istituita nel 1994
e raggruppa 12 autorità locali presenti nell'area. Alla Authority partecipano 34
membri designati delle 12 autorità locali.
I compiti della SPTA sono di formulare le politiche generali del TPL, tenuto
conto dei suggerimenti dell'Executive (PTE), di regolamentare la competizione
21
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
per il mercato dei servizi TPL e di fornire i servizi non previsti dal mercato
rivolti a particolari categorie di utenti (disagio sociale e fisico).
La Strathclyde Passenger Transport Executive (SPTE) è stata istituita nel 1973
come struttura tecnica dei comuni dell'area di Glasgow, si configura dunque
come struttura separata dalla PTA, pur essendo soggetta al controllo strategico
e finanziario della (SPTA). La SPTE è strutturata in tre aree:
− pianificazione e sviluppo (politiche di trasporto, sviluppo dei progetti e
modelli di trasporto);
− affari generali (finanziamenti, risorse umane, informazione e tecnologia);
− dipartimenti operativi:
− gestione delle ferrovie in franchising;
− metro di Glasgow (ingegneria);
− Agenzia TPL (bus tendering, scuola bus).
4.3
Francia e Ile de France
In Francia non sono previste vere e proprie agenzie per la mobilità, la sola
esperienza di agenzia (tecnica) è quella di Nizza. Le competenze di regolazione
e organizzazione dei servizi sono affidate a Groupement des Autorités
Responsables de Transport (GART)23 ed al Syndacat des Transport Parisiens
(STP).
4.3.1
Groupement des Autorités Responsables de Transport
Le Gart sono strutture intercomunali responsabili della politica di trasporto
pubblico e del finanziamento dei servizi. Esse definiscono l'offerta di trasporto,
il livello qualitativo dei servizi, le tariffe in coerenza con il plafond fissato
annualmente dallo Stato e la pianificazione dell'offerta.
L'Autorità organizzatrice stabilisce le risorse dedicate al settore ed affida a
terzi l'organizzazione dell'offerta di trasporto. I rapporti tra i due soggetti sono
regolati da un contratto di servizio di natura incentivante (Convention
d'affermage), a fronte del quale l'Autorità Organizzatrice versa un contributo
forfettario all'operatore che assicuri l'equilibrio gestionale.
Le tipologie di contratto sono distinte in funzione del rischio industriale e
commerciale in capo all'operatore:
− gestione: l'autorità assume sia il rischio commerciale (tariffe) che quello
industriale (costi);
− gestione al prezzo forfetario: l'impresa assume il rischio industriale, mentre il
rischio commerciale rimane in capo all'Autorità Organizzatrice;
− compensazione finanziaria forfetaria: entrambi i rischi sono assunti
dall'impresa a risorse costanti nell'ambito dei limiti del servizio e delle tariffe
fissate dall'Autorità. In questo caso quest'ultima versa una compensazione
forfetaria all'impresa secondo la durata e le condizioni definite dal contratto.
4.3.2
Syndacat des Transport Parisiens
Per quanto riguarda l'Ile de France i servizi sono definiti dal Syndacat des
Transport Parisiens (STP)24, organismo politico presieduto dal Prefetto e
composto da rappresentanti dello Stato, del Comune di Parigi e dei
Dipartimenti della Regione dell'Ile de France.
23
24
Le autorità organizzatrici presenti sul territorio francese sono pari a 200
Cfr. cap 2
22
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
I servizi sono gestititi da due società operative, anch’esse pubbliche: SNCF
(servizi ferroviari) e la Régie Autonome des Transports Parisiens (RATP), che
gestisce quasi tutti i servizi su gomma, la metropolitana e parte della
metropolitana regionale (RER -Réseau Express Régional-) insieme alla SNCF.
Infine, sono presenti, per una quota assai modesta, operatori privati del
settore che gestiscono servizi su gomma.
Il STP è competente sull'intero territorio dell'Ille de France (11 milioni di
abitanti, 1300 comuni) e gestisce circa 33 miliardi di Fr/anno. Al STP compete
il finanziamento dei servizi di trasporto pubblico sia per la parte corrente che
per quella di investimento. Nel 1997 gli investimenti sono stati assicurati dallo
Stato (6.8%), dalla Regione (23.5%) e dalle imprese di trasporto 63.9%
(RATP e SNCF) e dall'autofinanziamento.
4.3.3
Agence des Déplacements des Alpes Maritimes (ADAM)
L'Agenzia delle Alpi Marittime è costituita dagli Enti Locali della Regione, dalla
Camera di Commercio ed Industria di Nizza-Costa Azzurra e dal Prefetto, quale
rappresentante del Governo Centrale, oltre ai rappresentanti delle categorie di
utenti, quest'ultimi senza diritto di voto.
La struttura ha essenzialmente funzioni tecniche e svolge attività di studio,
promozione e coordinamento di progetti dedicati al trasporto pubblico locale,
agendo come supporto ed interlocutore agli Enti Locali.
L'agenzia ha una struttura leggera e si avvale di collaborazioni esterne. Le
risorse finanziarie provengono dalle quote versate dai soggetti istituzionali,
dalle prestazioni effettuate.
Nel corso del 1998 il programma delle attività dell'agenzia ha riguardato:
indagini presso le famiglie, attivazione di un osservatorio sulla mobilità,
sviluppo di un modello multimodale per la rappresentazione della mobilità
nell'area, integrazione tariffaria (Carta Azur) per treno, bus urbano ed
extraurbano, ecc.
4.4 Svezia: l'agenzia per mobilità di Goteborg
La VASTTRAFIK (VT) -Agenzia della mobilità e il trasporto locale di Goteborg- è
stata istituita nel 1999 dai comuni dell'area. La VT è nata dalla fusione di 5
compagnie di trasporto il cui personale è stato trasferito in funzione delle
competenze richieste e ridefinendo le posizioni contrattuali.
La proprietà è equamente ripartita tra le amministrazioni locali e la regione.
All'agenzia sono state conferite le responsabilità di tutti i servizi di TPL della
Regione di Goteborg ad eccezione del tram e del LRT di Goteborg, questi
ultimi rimasti in capo all'Autorità per il Traffico e il TPL di Goteborg (TN) fino
alla loro messa in gara.
La VT risponde ad un consiglio di amministrazione, nominato dagli enti
proprietari, che definisce le politiche di trasporto e il business plan dei servizi.
I principali compiti della VT sono:
− pianificazione dell'offerta dei servizi TPL (900 linee);
− ricerca e sviluppo;
− tariffazione e marketing;
− informazione/tecnologia;
− personale;
− infrastrutture (ferry/treni/tram).
Per quanto riguarda la procedura di gara la VT definisce:
23
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
− la struttura dell'offerta dei servizi: rete, requisiti dei veicoli25, ore di
esercizio, frequenze, tariffe, (età del parco auto, standard), personale26;
− la dimensione dei servizi messi in gara, individuando lotti di gara che
permettano la partecipazione di piccoli operatori;
− la durata dei contratti di servizi (5 anni, rinnovabili per altri 5 anni).
La messa in gara dei servizi ha portato:
− ad una riduzione del 50% del costo unitario (veicolo km), mentre la qualità
del servizio è significativamente migliorata;
− ottimi risultati sono stati conseguiti attraverso un sistema di premi e penalità
commisurati alle performance (passeggeri trasportati, qualità del servizio,
ambiente).
L'esperienza di VT evidenzia la necessità di avere a disposizione ameno un
anno per la preparazione dei documenti di gara (contratto) e la presenza di
problemi legati alla gestione della forza lavoro nel passaggio da un operatore
all'altro.
25
I veicoli di proprietà degli operatori debbono avere le seguenti caratteristiche: età massima
10 anni, età media 5 anni , nuovi con pianale ribassato, colori e design predefiniti, requisiti ambientali da rispettare, strumentazione (radio, bigliettazione, PC a bordo, ecc.).
26
Il personale (autisti) debbono vestire l'uniforme, seguire corsi annuali di formazione, conoscere percorsi e tariffe, essere user oriented.
24
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
5
Evoluzione dei mercati
Le riforme del trasporto pubblico locale avviate dai paesi europei a partire
dagli anni '80 (cfr. §2) hanno portato ad una sostanziale trasformazione del
mercato, evidenziato dall'emergere di operatori di dimensioni trans-nazionali
inglesi e francesi. Nella fattispecie, il processo avviato con la
deregolamentazione dei servizi in GB e con l'introduzione di regole competitive
negli altri paesi europei (cfr. §2), permette di individuare tre fasi
corrispondenti a tre differenti scenari del mercato dei servizi TPL.
La prima fase: segmentazione del mercato, riguarda principalmente il mercato
inglese in cui gli effetti del processo di liberalizzazione dei servizi da luogo allo
smantellamento delle aziende pubbliche (monopolistiche) ed alla formazione di
aziende di minori dimensioni a cui partecipano gli stessi dipendenti;
Seconda fase: formazione di gruppi industriali nazionali, tale processo è
avvenuto principalmente in Francia ed in Gran Bretagna. In Francia, il
meccanismo di non esposizione alla competizione del mercato interno ha
permesso lo sviluppo di aziende di dimensioni nazionali multiservizio (gestione
del ciclo delle acque, dei rifiuti, dei servizi di trasporto, urbanizzazione,
telecomunicazioni, ecc.), in grado di consolidare sia la loro presenza in ambito
nazionale che di adottare strategie aggressive nei confronti di mercati
stranieri. In GB, il formarsi di gruppi industriali nazionali è il risultato dei
meccanismi competitivi messi in atto con la liberalizzazione dei servizi
automobilistici ed il franchising di quelli ferroviari. In altri termini il processo di
riaggregazione-fusione delle aziende di trasporto inglese si configura come
ricerca di una dimensione aziendale ottima in grado di competere sia con le
strutture aziendali nazionali sia con l'aggressività degli operatori internazionali
(cfr. operatori francesi).
Terza fase: formazione dei leader internazionali quale risultato dell'apertura
alla competizione da parte degli stati membri. La strategia di aggressione da
parte delle aziende leader (francesi e inglesi) è avvenuta attraverso politiche di
acquisizione e fusioni delle aziende locali (cfr. Svezia, Danimarca, Germania,
Spagna, Belgio, ecc.). Le aziende leader si strutturano come holding nella
fornitura dei servizi di trasporto (gestioni dei servizi automobilistici,
metropolitani, ferroviari, ecc., gestione dei servizi di handling aeroportuali,
scuolabus, dei servizi alla mobilità di tipo innovativo: taxi collettivo, car
pooling, sosta, tariffazione, ecc.).
Di seguito vengono presentati i principali gruppi leader attivi nel mercato
europeo e le loro più recenti strategie di acquisizione.
5.1 La formazione dei leader
5.1.1 Il caso inglese
In Gran Bretagna la quota dei servizi offerti dai grandi gruppi privati inglesi è
passata dal 12 al 58% nell'arco dei cinque anni (cfr. tabella 4.1) con una
progressiva diminuzione sia della presenza degli operatori minori che delle
aziende pubbliche di trasporto, queste ultime passate dal 21% nel 1989
all'annullamento della loro presenza nel 1995. A conferma del processo di
concentrazione può essere citato il caso Badgerline Group e GRT Bus Group la
cui fusione ha dato vita alla -First Bus-. Il gruppo nel 1997 si è affermato come
primo operatore (23% del mercato inglese), espandendo la propria attività al
settore ferroviario ed aeroportuale.
25
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
Tab. 5.1
Quote di mercato per tipologia di operatori, 1989-1995 (valori
%)
Gruppo
1989
1991
1993
Stagecoach
3.9
4.9
Badgerline
3.1
5.1
GRT
0.6
1.2
British Bus
2.8
3.4
National Express/WMT
0
6
Go-Ahead Group
1.7
1.7
Cowien Group
0.6
0.6
MTL
0
0
SB Holding
0
0
Totale operatori principali
12.8
22.9
Altri operatori
66.0
61.7
Totale settore privato
78.8
84.6
Operatori pubblici
21.2
15.4
Totale
100.0
100.0
Fonte:
Banister, D., Bus Deregulation in U.K., 1997
6.9
5.0
1.8
3.9
5.9
1.7
0.6
2.1
2.2
30.1
54.7
84.8
15.2
100.0
1995
13.4
9.3
3.3
8.8
7.7
4.3
3.5
3.2
3.3
58.0
42.0
100.0
0
100.0
I quattro principali gruppi sono:
− First Group che detiene circa il 23% del mercato inglese;
− Stagecoach con il 16%
− Go-Ahead con il 6%
− e National Express con il 6%
First Group (UK)
Il gruppo nasce nel 1995 come First Bus, dalla fusione tra Badgerline Group e
GRT Bus Group.
Il gruppo gestisce una flotta di oltre 11.000 bus in GB a cui si sommano gli
11.000 scuola bus operativi negli USA e Hong Kong; impiega circa 45.000
persone.
First Group opera:
− nel mercato interno: nella gestione dei servizi automobilistici (23% del
mercato inglese), nella gestione dei servizi ferroviari in franchising (tre
servizi ferroviari dal 1997: First Great Eastern, First Great Western e First
North Western Trains) e di quelli aeroportuali (51% della Bristol International
Airport privatizzata dal Comune di Bristol) :
− nel mercato internazionale: 10.000 scuolabus negli USA e 700 a Hong Kong.
In qualità di gruppo leader First Group sta lavorando con le autorità locali e lo
stato centrale per raggiungere gli obiettivi del “Transport White Paper”. Questo
attraverso investimenti in partnerships pubblico/private per lo sviluppo
infrastrutturale e miglioramenti del materiale usato.
Stagecoach (UK)
Fondata nel 1980, grazie ad una serie di acquisizioni e di aggiudicazioni di gare
la società è uno dei principali operatori in Gran Bretagna. Le strategie di
Stagecoach hanno portato ad un rafforzamento della sua presenza nel mercato
interno e ad una politica aggressiva nei confronti del mercato internazionale.
Nel Regno Unito la quota di mercato dei trasporti su autobus è del 16%,
riferito ad un mix tra servizi urbani e suburbani. Attualmente in Gran Bretagna
impiega circa 17.900 persone e 7400 bus.
Stagecoach opera:
− nel mercato interno: nella gestione dei servizi su gomma (Londra e resto del
paese); dei servizi su ferro (South West Trains, la maggiore singola tratta in
franchise nel Regno Unito, tre linee tramviarie a Sheffield) e nella gestione
dei servizi aeroportuali (Glasgow, acquisito nel 1998 dalla BAA).
26
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
− nel mercato internazionale è uno dei principali operatori europei e mondiali, è
presente con servizi di autobus e di ferry boat in Svezia, Finlandia,
Portogallo, Hong Kong, Australia, Italia, Nuova Zelanda, USA, Colombia e
Kenya.
Nel 1996 entra nel mercato Svedese acquisendo la Swebus (società delle
ferrovie statali). E’ il primo operatore del paese (3000 bus circa il 30% del
mercato). In Danimarca (2,5% delle linee) e in Finlandia (5% del mercato).
Nel 1998 entra nel mercato della Nuova Zelanda e amplia la propria presenza
in quello di Hong Kong con l’acquisizione di Citibus, il maggior operatore sul
mercato con 1.200 autobus e 200 milioni di passeggeri annui.
Nel 1999 si espande nel mercato USA con l’acquisto di Coach Usa, il più
grande operatore di autobus a lunga distanza e autobus turistici degli Stati
Uniti e uno dei principali operatori privati nei servizi interurbani e urbani, oltre
ad avere divisioni interne di limousines e taxi. La Coach USA ha circa 12.000
addetti e nonostante sia uno tra i maggiori operatori ha soltanto il 2% del
mercato.
Sempre nel 1999 entra in Italia, acquisendo una quota del 35%, con opzione
per un ulteriore 10%, della Sogin-Sita di FS S.p.A.
Le attività di Stagecoach nei trasporti comprendono partecipazioni in:
− Cina, 29% della Road King, società di costruzione e gestione di strade a
pedaggio che ha in esercizio 1100 km di strade;
− in GB ha recentemente acquisito il 49% di Virgin Rail.
Go-Ahead (UK)
Costituita nel 1987 dal management buy-out della Northern Bus Company
(società pubblica) provocato dalla deregulation del trasporto pubblico. In UK
trasporta più di 400 milioni di passeggeri ogni anno con più di 2.000 autobus
con quasi 11.000 dipendenti. Dal 1994 è quotata in borsa.
Go-Ahead opera:
− nel mercato interno gestendo i servizi automobilistici (6% del mercato e 16%
di quello londinese); servizi di handling aeroporti,
− nel mercato internazionale: servizi ferroviari (Goteborg e Malmo) servizi
suburbani nell'area di Stoccolma.
Nel 1994 ha acquistato la London Central e London General due delle 13
società in cui era stata suddivisa la London Bus Limited.
Nel 1996 si aggiudica due franchise del settore ferroviario in joint venture.
Collabora con la francese Via-Gti con la quale ha costituito la Govia. La
collaborazione in joint venture con società svedesi ha portato ad aggiudicarsi
la gestione della ferrovia tra Goteborg e Malmo (un anno) e servizi ferroviari
suburbani di Stoccolma (5 anni).
National Express Group (UK)
Costituita nel 1988 dalla vendita al management di National Express.
Operatore globale nei trasporti (autobus, treni, aeroporti) ha consolidato la
propria posizione di leadership, acquisendo i servizi extraurbani della
Stagecoach.
L’espansione sul mercato internazionale ha riguardato inizialmente (1997) il
settore delle autolinee (Olanda e Belgio) e negli anni successivi (1998-99) il
mercato USA e australiano. Nel ’98 si è aggiudicata:
− il contratto per i servizi ferroviari Eurostar (Channel Tunnel) in consorzio con
SNCF, SNCB e British Airways nel quale detiene una quota del 40%.
− la gara per la gestione dell’aeroporto internazionale (Stewart – N.Y.) in
concessione per 99 anni;
− il mercato degli scuolabus (terzo operatore).
Nel ’99 si espande nel mercato australiano, acquisendo due società di
trasporto: la National Bus Company Pty Limited (primo operatore privato
gestore dei servizi urbani di Melbourne) e la Transport Management Group Pty
27
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
Limited società che aveva vinto la gara per la gestione di parte dei servizi
urbani di Perth (il resto dell’offerta di servizi nell'area urbana fa capo a CGEA).
La divisione autobus è leader europeo negli nei servizi internazionali. Sono
presenti 5 diverse aziende con nomi diversi che si occupano di servizi specifici.
Complessivamente la National Express coaches trasporta più di 15 milioni di
passeggeri ogni anno in circa 1200 destinazioni in Gran Bretagna e 400 in
Europa e Irlanda.
Arriva PLC (UK)
Arriva PLC è il principale operatore del trasporto passeggeri in Europa,
costituitosi nel 1997 dalla trasformazione di Cowie Group (operatore storico
dei servizi di trasporto).
Tra il 1994 e 1996 acquista due delle 13 società operative in cui era stata
divisa la London Bus (Leaside Bus e South London Bus).
Nel 1996 acquista la British Bus Group, che nel corso degli anni aveva
acquisito numerose società operanti in GB.
Arriva PLC occupa 23.000 dipendenti e impiega 9.000 veicoli. E’ presente in
200 località e cinque paesi (GB, Olanda, Danimarca, Svezia e Spagna).
Arriva PLC opera:
− nel mercato interno come maggior operatore di autobus con circa 8.000
veicoli ed è inoltre il maggiore nella città di Londra con il 20% sul totale dei
servizi di bus. Altre grandi città in cui opera ARRIVA in UK sono Glasgow,
Liverpool, Manchester, Newcastle, Leeds e Leicester, oltre a molti servizi in
aree rurali in tutto il paese; gestisce servizi di noleggio auto e veicoli
commerciali; a questi si aggiunge inoltre la fornitura di autobus personalizzati
secondo le esigenze dei clienti; gestisce due linee ferroviarie in concessione,
la Merseyrail Electrics, una linea di collegamento tra Liverpool, Chester e
Southport; e la Northern Spirit che fa servizi urbani ed extraurbani nel nord
dell’Inghilterra;
− nel mercato internazionale è presente in Olanda in joint venture con la Dutch
Rail, a Copenhagen come gestore della nuova metropolitana;
Nei primi mesi del 2000 il management, anche alla luce dei risultati finanziari
dell’anno 1999, ha esplicitamente dichiarato di avere prospettive di forte
espansione sia sul mercato europeo che mondiale.
5.1.2 Il caso francese
Il processo di concentrazione del mercato si è sviluppato negli anni ‘70-’80 in
presenza di affidamenti dei servizi non concorrenziali27. La recente evoluzione
degli strumenti di regolazione verso procedure concorsuali avviene dunque in
presenza di gruppi industriali che hanno già acquisito una posizione dominante
tanto sul mercato interno quanto su quello internazionale. Il mercato francese
dei servizi di trasporto pubblico è formato per il:
− 70% da aziende private
− 18% da società miste (Société d'Economie Mixte -SEM-)
− 12% da società pubbliche.
All'interno degli operatori privati (70% del mercato) si riconoscono tre grandi
gruppi industriali: Via GTI (30% della rete), Transdev (17%) e CGEA-CGFTE
(14%).
Via GTI è un gruppo affiliato a Paribas, Transdev fa parte della Caisse des
Dépots, una holding pubblica. Infine CGEA-CGFTE appartiene al gruppo
Vivendi. Gli ultimi due sono imprese specializzate nella fornitura di servizi alle
collettività locali (ciclo dell'acqua e dei rifiuti, costruzione di infrastrutture e
urbanizzazione).
27
Si ricordi che solo con la legge Sapin (1992) le municipalità hanno l’obbligo di affidamento
dei servizi su base competitiva in occasione delle scadenze delle concessioni.
28
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
VIA-GTI (F)
La società francese è controllata al 70% dal gruppo Paribas. Nasce nel 1908,
ma la presenza nel settore del trasporto pubblico avviene negli anni ’70-’80
con una serie di acquisizioni. E’ il principale operatore francese, serve il 34%
della popolazione (escluso Parigi) ed è presente nelle città di Lione, Lille, Tours
e Digione.
Nel 1989 entra nel mercato UE, acquisendo il 50% della società spagnola CTSA
(Corporacion Española de Transporte SA). La CTSA è il principale operatore
spagnolo e gestisce i servizi a Jerez, Terassa, San Lucar, Avila e Mataro.
In Germania ha acquistato insieme alla CGEA il 40% della Taeter. Svolge
servizi ad Aquisgrana, Dresda, Dusseldorf, Crefel e Eileburg. Sempre in
Germania, attraverso la società Eurobahn di cui detiene il 60%, si è
aggiudicata le gare per due servizi ferroviari: Renania settentrionale e Renania
Palatinato.
Le competenze acquisite nel settore ferroviario (gestione delle metropolitane di
Lione e Lille) hanno spinto la società a puntare al mercato dei servizi ferroviari
in GB, Germania e Svezia. In GB ha ottenuto insieme all’inglese Go-Ahead la
gestione della TOC (Train Operating Company) Thameslink, che svolge servizi
suburbani a Londra. Il contratto in franchising ha una durata di 7 anni.
In Svezia con l’inglese Go-Ahead, gestisce la ferrovia Goteborg-Malmo (per un
anno) ed i servizi suburbani di Stoccolma (per cinque anni).
Nel 1999 si è aggiudicata la gara per la costruzione e gestione della
metropolitana automatica di Salonicco (25 anni di 5 di costruzione).
La VIA-GTI è entrata nel mercato italiano partecipando alla gara per i servizi
urbani integrativi per il Giubileo, vinta da un altro raggruppamento.
L’associazione temporanea d’impresa era formata inoltre da SAB (BG), da
operatori turistici e dalla stessa ATAC SpA.
Transdev –Gruppo Caisse de Dépot et Consignations (F)
La società è nata nel 1990 per riorganizzare e razionalizzare le attività nel
campo dei trasporti urbani della Caisse de Dépot et Consignations, che ne
controlla la proprietà attraverso la C3D.
E’ il secondo gruppo francese, i servizi interessano il 23% della popolazione
francese (esclusa Parigi) gestisce i servizi urbani di Grenoble, Nantes,
Strasburgo, Saint Etienne.
A Tolosa gestisce la metropolitana leggera automatica (VAL) già sperimentata
a Lille e all’aeroporto di Orly.
Opera attraverso 41 sussidiarie ed è partner in 23 società a capitale misto
pubblico-privato.
Transdev opera nel mercato inglese: servizi a contratto a Londra a seguito
dell’acquisizione della London United (600 autobus). Tale acquisto segue un
management buy-out, che come in molti casi si è concluso con la vendita ad
un grande gruppo.
E’ specializzata nel settore tramviario, con il consorzio assieme ad ArrowADTranz, Tramac e Nottingham City Transport costruirà e gestirà il tram di
Nottingham con concessione trentennale.
In Portogallo (Oporto), sempre con AD-Tranz sta costruendo una rete
tramviaria di 20 km e gestisce una linea ferroviaria suburbana di 52 chilometri.
A Melbourne, Australia, è in consorzio con alcuni operatori locali in un progetto
di rinnovo dei trasporti tramviari.
La Transdev ha di recente costituito la Transdevit, con sede a Torino28. Alleato
finanziario è il San Paolo di Torino che possiede una quota del 40% della
nuova società tramite la Sinloc. L'obiettivo dichiarato della nuova società è di
sviluppare la propria presenza in Italia acquisendo le partecipazioni azionarie
delle aziende del settore TPL (pubbliche e private), sviluppando le potenzialità
28
Sole 24 Ore, Trasporti, n.0, 29 settembre 2000
29
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
offerte dalla riforma del trasporto pubblico locale di apertura del settore. A tale
riguardo si ricorda che il dlgs 400/99 ha imposto la trasformazione delle
aziende pubbliche (municipalizzate, consorzi, aziende speciali) in SpA entro il
31 dicembre 2000 e l'ingresso di un partner privato nella proprietà della nuova
società entro due anni dalla trasformazione in SpA.
CGEA Connex Transport - Gruppo Vivendi - (F)
Gruppo Vivendi, fino al 1998 Compagnie Générale des Eaux, si occupa dei
servizi: acqua, rifiuti e trasporti, costruzioni, pulizie, telecomunicazioni,
televisione, editoria. Opera in 90 paesi: 235 mila dipendenti, di cui 30 mila
nella Connex la branca commerciale dei trasporti.
La divisione trasporti del gruppo (CGEA Compagnie Générale d’Entreprise
Automobiles) rappresenta meno del 10% dell’attività del gruppo e realizza il
75% del suo fatturato all’estero. La presenza all’estero è piuttosto recente.
Complessivamente circa un miliardo di passeggeri viaggiano sui trasporti
gestiti dalla Connex CGEA. Il fatturato nel 1999 è stato di oltre 2,3 miliardi di
Euro.
Prima del 1996 la società era presente in Portogallo (soc. Barraquiero servizi
extraurbani Lisbona e Porto) e Germania (soc. Taeter) servizi urbani
(Aquisgrana, Dresda e Dusseldorf).
Nel 1999 la CGEA si aggiudica due gare per la gestione dei servizi su ferro:
intera rete metropolitana di Stoccolma (per dieci anni) e dei servizi ferroviari di
Melbourne (6 linee, 240 km).
La presenza all’estero si è sviluppata in epoca recente (a partire dal 1996) con
una politica aggressiva di acquisizioni. In particolare è presente in:
1. Svezia, dove nel 1998, si è aggiudicata la gara per la gestione dell’intera
rete metropolitana di Stoccolma per dieci anni. In precedenza (1996)
aveva acquisito la Linjebuss, secondo operatore nazionale. La Linjebuss,
nata dall’acquisizione di 13 compagnie pubbliche, negli ultimi anni si è
aggiudicata diverse gare: Danimarca (regione di Copenhagen), Finlandia
(Helsinki e Tampere), Norvegia (regione di Oslo), Belgio (ha acquisito
diverse piccole società subconcessionarie) e Germania (gestisce i servizi
nelle città di Bad Homburg e Oberursel in Westphalia);
2. Germania con la società Taeter, di cui detiene con Via-Gti il 40%, svolge
servizi ad Aquisgrana, Dresda, Dusseldorf, Crefel ed Eilebur. Sempre in
Germania ha costituito con ENBW (Energie Baden-Wuttemberg AG) la
società ferroviaria DEG (Deutsche Eisenbahn Gesellschaft) con la quale ha
vinto le gare per la gestione dei servizi ferroviari in: Bassa Sassonia;
Schleswing-Holstein, Mecleburgo-Pomerania; Baviera;
3. GB, viene costituita la Connex Rail, che ha la gestione in franchising di due
TOCs (Train Operating Company) nell’area suburbana di Londra la South
Central (per 7 anni) e la South Eastern (per 15 anni);
4. Olanda con la gestione dei servizi ferroviari delle linee: AmsterdamHaarlem, L’Aia-Leida, Utrech-Hilversum in gestione alla società ferroviaria
Lovers Rail della CGEA.
Nel 1998 si espande in:
1.
Australia, partecipa e vince le gare per la gestione dei servizi a Sydney
(gestione della monorotaia e della metropolitana leggera) e a Perth
(circa metà della rete bus);
2.
Portogallo si aggiudica la gara, tramite la sua sussidiaria Barraquiero,
della gestione trentennale della linea ferroviaria sul Ponte 25 Aprile di
Lisbona;
3.
Filippine in joint venture con Bonifacio Transport Corporation ha il
compito di costruire e gestire la rete di trasporto (gomma/ferro) della
nuova città di Fort Bonifacio, presso Manila.
Tra le attività di Connex vi è anche una continua ricerca per proporre servizi
innovativi che possano incontrare e soddisfare le esigenze della domanda
come: minibus a chiamata controllati via satellite, un sistema di car-pooling
per recarsi al lavoro nell’area parigina. A questi progetti si aggiunge la
30
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
partecipazione ad un consorzio che sta sviluppando e testando le flotte di
automobili elettriche a disposizione del pubblico per entrare nelle aree urbane
con un mezzo non inquinante e che potrebbe soddisfare una quota di domanda
per usi particolari o che non utilizza gli altri mezzi pubblici.
5.2 L'apertura del mercato e la strategia dei Leader
5.2.1
Il caso svedese
L’introduzione di regole di competizione nell’affidamento dei servizi di trasporto
pubblico ha portato ad una modifica strutturale del mercato del trasporto
pubblico, i cui effetti sono resi evidenti:
− dal processo di concentrazione delle strutture aziendali, le aziende con più di
100 autobus sono passate da 13 (1989) a 7 (1994);
− dall’ingresso nel mercato nazionale di due compagnie di livello internazionale:
la francese CGEA che ha acquisto la Linjebuss (società nata nei primi anni’90
dalla fusione di 13 aziende pubbliche) e l’inglese Stagecoach che ha acquisito
la Swebus (fino al 1996 di proprietà delle ferrovie svedesi -SJ-);
− dalla riduzione delle aziende controllate dalle municipalità, passate da 40 nel
1989 a 21 nel 1994.
Tab. 5.2
Processo di acquisizione delle aziende pubbliche da parte di
privati, 1987-1994
Azienda
A seguito della messa
in gara
Aziende
Linjebuss
2
Swebus
6
Linjebuss/ Swebus
1
Altre
1
Totale
10
Fonte: Alexandersson et al, 1998
Bus
56
184
90
3
333
Vendute prima della gara
Aziende
3
3
Bus
264
70
6
334
Totale
Aziende
5
9
1
1
16
Bus
320
254
90
3
667
Le principali società straniere presenti nel mercato svedese sono la CGEA (F),
Stagecoach (UK) come risulta dalla descrizione della presenza delle aziende
leader.
5.2.2
Il caso tedesco
Gli effetti della riforma sono sostanzialmente due: la diffusione delle procedure
di subappalto tanto nei servizi urbani che in quelli regionali e l’ingresso nel
mercato di società straniere.
I servizi urbani sono erogati da aziende pubbliche (circa 400), con un ricorso al
subappalto per circa il 30% dei servizi.
Le società straniere presenti sono la VIA-GTI (F), la CGEA (F) e la Linjebuss
(Svedese acquistata dalla CGEA) che detiene la maggioranza AutoLegner
Gmbh, azienda privata operante in tre diverse regioni della Germania.
31
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
5.3 Allegato tabelle di sintesi
Tab. 5.3
Gruppo
Arriva
First Group
Go Ahead
National Ex
StageCoach
Transdev
VIA-GTI
VivendiCgea
Tab. 5.4
Presenza internazionale
GB
Londra
X
X
X
X
X
X
X
X
X
I
F
D
E
X
X
B
DK
S
X
X
X
P
NL
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Oceania
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Principali servizi
Gruppo
Asia
X
X
X
X
USA
Ferro
Gomma
Arriva
First Group
Go Ahead
National Ex
StageCoach
Transdev
VIA-GTI
Vivendi-Cgea
32
Metro/
tram
Gestione
aeroporti
Navigazione
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
6
La riforma TPL in italia: lavori in corso
La riforma del trasporto pubblico locale, avviata con il d.lgs 422/97 e integrata
dal d.lgs 400/99 porterà nel corso dei prossimi tre anni al completamento della
fase di transizione dal regime di monopolio (affidamenti diretti per la fornitura
dei servizi) alla regolamentazione per il mercato (gare per gli affidamenti dei
servizi). I principali passaggi di tale processo sono:
− la trasformazione delle aziende pubbliche di trasporto (cfr. consorzi, aziende
speciali, ecc.) in S.p.A. entro il 31/12/2000;
− l'introduzione del regime competitivo (affidamento concorsuale dei servizi
entro il 1/1/2004);
− la conseguente introduzione di strumenti di contrattualizzazione del rapporto
tra la Pubblica Amministrazione e gli operatori del trasporto (contratti di
servizio).
Per un'analisi di dettaglio dello stato d'attuazione della riforma in ambito
regionale si rimanda alla recente ricerca presentata da ANAV, Federtrasporti,
Federtrasporto, Fenit (TPL 2000). Mentre, in questa sede l'attenzione è
focalizzata sulle prime esperienze relative alla costituzione delle agenzie della
mobilità, quali forme di governance locale, ed all'introduzione di strumenti di
competizione - messa in gara dei servizi -.
6.1 Le prime esperienze di Agenzie per la mobilità
Di seguito sono presentate alcune esperienze in corso in Italia di costituzione
di agenzie di pianificazione e regolamentazione dei servizi di trasporto. Pur
trattandosi di iniziative lontane dall'aver raggiunto la definizione formale del
processo di costruzione delle Agenzie, possono essere assunte come embrioni
del processo di attuazione a livello locale (Comuni e Province) della riforma del
trasporto pubblico. Le indicazioni che seguono non hanno quindi l'obiettivo di
fornire un quadro esaustivo di tutte le esperienze in corso, o di richiamarne gli
aspetti normativi, ma piuttosto di riprendere i principali elementi di
costruzione delle nuove forme di governance locale.
1. In Italia l'istituzione di Agenzie è regolata da una pluralità di strumenti
normativi che fanno capo ai differenti settori (cfr. agenzie per la sanità,
agenzie regionali per l'ambiente, ecc.) e per quanto riguarda il trasporto
pubblico le agenzie per la mobilità sono esplicitamente previste dalle leggi
regionali d'attuazione del d.lgs 422/97 come nel caso del Piemonte,
dell'Emilia Romagna e Lombardia (quest'ultima sotto forma di Authority
garante per i servizi TPL).
2. In assenza di forme di governance locale le funzioni di pianificazione e
regolamentazione dei servizi sono mantenute in capo alle strutture
tecniche della pubblica amministrazione ai differenti livelli amministrati a
cui sono conferite le competenze di pianificazione e regolamentazione del
trasporto pubblico locale.
3. Le agenzie in fase di costituzione, si configurano come strumenti dell'agire
delle amministrazioni locali dei grandi comuni (cfr. Torino, Roma, così
come Milano) o come strutture di ambito provinciale come nel caso dei
processi avviati in Regione Romagna (cfr. Reggio Emilia e Piacenza) in cui i
soggetti promotori sono le amministrazioni provinciali ed i comuni
capoluogo.
4. Sia nel caso di agenzie promosse dai comuni (cfr. in particolare Torino e
Milano) che in quelle di ambito provinciale (cfr. Emilia Romagna) le nuove
strutture sono il risultato della trasformazione delle aziende (speciali) e dei
consorzi pubblici di gestione dei servizi di trasporto.
5. Le agenzie sono figlie delle aziende di trasporto pubblico, che gestiscono i
servizi in regime di monopolio, sono dunque l'anello di congiunzione tra il
passato e il futuro della riforma.
33
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
6. Il nodo critico è rappresentato dalla relazione tra i differenti attori nella
fase di costruzione della transizione e nella definizione degli strumenti
della competizione. In altri termini, la struttura della relazione tra agenzia,
braccio operativo della amministrazione, e aziende di trasporto (anche
trasformate in S.p.A. ma di proprietà delle stesse amministrazioni locali)
pone non pochi interrogativi sulla implementazione di strumenti di
competizioni trasparenti anche se agiti da un soggetto terzo.
6.1.1 Agenzia per la mobilità dell'area metropolitana di Torino
L'agenzia, in corso di istituzione, trova il riferimento normativo nella legge
regionale di attuazione del d.lgs 422/97 (l.r. n.1/2000) come consorzio dei
comuni di Torino e della sua area metropolitana. Le amministrazioni intendono
istituire la futura agenzia entro settembre 2000.
I compiti dell'agenzia sono definiti dalla legge regionale come soggetto gestore
delle funzioni trasferite o delegate dalla regione agli ee.ll. e da quelle che
verranno indicate nello statuto di costituzione della struttura tecnica. L'Agenzia
dovrebbe quindi avere competenze di:
− programmazione unitaria integrata del sistema della mobilità, di attuazione e
di monitoraggio degli interventi programmati;
− regolamentazione dei servizi TPL (gare, contratti monitoraggio ed erogare
sanzioni);
− definizione del sistema tariffario, della struttura dei pedaggi o noli pagati
dagli operatori;
− e fornitura di servizi di pianificazione operativa al consorzio.
− Le attività in corso riguardano:
− la definizione del Consorzio di Comuni inteso come soggetto politico e
proprietario dell'Agenzia;
− la definizione dello Statuto dell'Agenzia, quale soggetto tecnico a cui conferire
le competenze di programmazione, regolazione, ma anche la proprietà degli
asset.
6.1.2 Milano
Il comune di Milano ha costituito nel 1999 l'Agenzia per la Mobilità e Ambiente
(Srl). A fronte dell'accelerazione data dall'Assessorato alla sua costituzione si è
registrato una battuta di arresto, che ha portato solo in tempi recenti ad una
definizione del programma delle attività29.
La nuova struttura è una società a responsabilità limitata con socio unico la
Metropolitana Milanese S.p.A. (società di proprietà del Comune di Milano).
Le attività attribuite sono una combinazione di funzioni di regolazione e di
consulenza sui temi della pianificazione dei trasporti e di quello energeticoambientale al Comune di Milano. La struttura tecnica dell'Agenzia è di 40
dipendenti e l'attività è articolata in due rami:
1.
2.
Trasporti e mobilità: programmazione-pianificazione del trasporto
pubblico (programma triennale dei servizi -PTS-); regolazione (bandi e
documenti di gara, contratti di servizio), controllo del TPL (monitoraggio
del contratto di servizio), pianificazione della mobilità (Piano Generale del
Traffico Urbano Piani Urbani della Mobilità, Piani Particolareggiati) e
supporto ai mobility manager (banca dati);
Ambiente: pianificazione degli interventi ambientali (aria, rumore
elettromagnetismo) e nel settore energetico(piano energetico del comune
di Milano).
29
Comune di Milano Associazione delle città italiane per la mobilità sostenibile e lo sviluppo dei
trasporti, Nascono le Agenzie per la Mobilità, Seminario di presentazione dell'Agenzia Milanese
Mobilità e Ambiente, Milano, 27 settembre 2000.
34
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
6.1.3 L'Agenzia per la Mobilità di Roma
Il percorso avviato dal Comune di Roma prevede l'integrazione tra l'Agenzia
della Mobilità, funzione attualmente svolta da STA S.p.A. e l'agenzia del
trasporto pubblico, che verrà costituita a seguito della trasformazione di ATAC
e COTRAL (aziende di trasporto pubblico) in S.p.A.
Allo stato attuale il processo prevede:
− entro il 2000, la trasformazione in S.p.A. delle due aziende speciali del
comune di Roma (ATAC-COTRAL);
− entro il 2002, l'integrazione delle funzioni delle due agenzie: Agenzia per la
Mobilità (attuale STA S.p.A.) e Agenzia per il trasporto pubblico (funzioni
attualmente internalizzate nelle due aziende del trasporto pubblico del
comune di Roma);
− entro il 2004 il consolidamento del processo e l'avvio della gestione integrata
in un'unica agenzia della Mobilità e del Trasporto Pubblico.
Il primo passaggio verso la definizione di un'Agenzia per la mobilità è stato
compiuto dal Comune di Roma a partire dal 1995 con la revoca della messa in
liquidazione della STA S.p.A.. società esistente fino dal 1918, ma mai attivata.
Il comune ne modifica lo statuto (ai sensi dell'art. 22 l.n. 142/90) conferendole
competenze relative alla gestione:
− di tutte le attività afferenti al trasporto pubblico;
− di ogni altra attività anche strumentale, connessa e/o complementare alla
mobilità ed al trasporto in Roma ed in altre località di livello regionale e
nazionale.
In sintesi la missione aziendale è identificata nell'integrazione del sistema della
mobilità di competenza del Comune di Roma, a supporto del sistema di
trasporto pubblico locale in stretta collaborazione con le strutture tecnicoamministrative del comune.
Nel 1996 le funzioni attribuite alla STA divengono operative e riguardano:
− la progettazione e avvio a regime del sistema di sosta a pagamento
(trasferito dalle aziende locali);
− rilancio e presidio del programma di sviluppo delle infrastrutture di trasporto
pubblico metropolitano;
− supporto al processo di pianificazione del traffico e della mobilità (redazione
del Piano Generale del Traffico Urbano e del Piano Urbano Parcheggi);
− realizzazione di altri servizi alla mobilità (rimozione forzata dei veicoli).
Le funzioni di ingegneria sono inizialmente svolte tramite la controllata STA Sistemi di Trasporto- costituita con la partecipazione di partner privati di
minoranza selezionati tramite procedura di gara ad evidenza pubblica. A
partire dal 1999 tali attività vengono riassorbite in STA, che assume una nuova
configurazione organizzativa di tipo divisionale:
− ingegneria: metropolitane sistemi tramviari, infrastrutture di mobilità e
attuazione lavori;
− pianificazione: traffico della mobilità (studi, ricerche), progettazione del
traffico e della mobilità, pianificazione urbanistica, riqualificazione urbana,
osservatorio permanente sul traffico, banca dati sistema informativo della
mobilità;
− innovazione e sistemi: R&S, gestione progetti europei e ricerca, gestione
del traffico (regolazione e centrale del traffico semafori), progetti e servizi di
mobilità sostenibile (mobility management, car pooling, car sharing);
− servizi: gestione della sosta tariffata, rimozione forzata, informazione al
pubblico, pianificazione e progettazione della sosta, manutenzione e sviluppo
della segnaletica.
Dalla sua attivazione ad oggi l'organico di STA S.p.A. è cresciuto
considerevolmente, in funzione delle competenze attribuite, passando dagli
iniziali 30 addetti nel 1995 agli attuali 268 addetti.
Le risorse provengono dal Comune di Roma, che rappresenta allo stato attuale
l'unico cliente, se si escludono i finanziamenti governativi per il Giubileo ed i
35
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
progetti di ricerca finanziati dall'UE. Tra i ricavi aziendale la quota prevalente è
rappresentata dagli introiti della sosta tariffata.
6.1.4 Emilia Romagna
La costituzione di Agenzie Locali per la mobilità e il trasporto pubblico è
promossa dalla legge regionale di attuazione del d.lgs 422/97 (l.r. n.30/98). La
Regione da facoltà alle province ed ai comuni di costituire agenzie di ambito
provinciale o metropolitano ed individua la possibilità operativa che tali
agenzie possano essere costituite anche a seguito di scissioni dei Consorzi per
l'esercizio del trasporto pubblico locale operanti nei singoli ambiti provinciali.
In altri termini la costituzione delle Agenzie viene affiancata al processo di
trasformazione dei Consorzi del trasporto pubblico che entro il 31/12/2000
dovranno trasformarsi in S.p.A.., riconoscendo che parte del know-how
presente nelle strutture aziendali consortile venga a formare il nucleo della
nuova struttura di pianificazione e di regolazione di scala provinciale o
metropolitana.
In questo senso si stanno muovendo le due strutture Provinciali ed i rispettivi
comuni capoluogo di Reggio Emilia e di Piacenza.
Si tratta ancora di ipotesi di lavoro che dovrebbero concretizzarsi entro il 2000
a seguito della trasformazione in S.p.A. a prevalente capitale pubblico delle
attuali aziende Consortili Provinciali ed alla definizione dello statuto della futura
agenzia.
Nella fattispecie la proposta allo studio nella provincia di Piacenza (condivisa
dall'amministrazione provinciale, dal comune e dai medesimi organi di direttivi
dell'Azienda Consortile ACAP) prevede:
1. la trasformazione in S.p.A. dell'Azienda Consortile (attualmente di
proprietà della provincia e del comune), con l'ingresso di soggetti privati
nella misura del 48%;
2. la dotazione di tutte le infrastrutture e di tutto il personale ed il
conferimento da parte degli ee.ll. proprietari degli spazi e dei depositi
attualmente a disposizione del Consorzio;
3. trasformazione dell'attuale Consorzio-azienda in un Consorzio di funzioni
(di proprietà dei due enti locali) parallelamente alla costituzione della
S.p.A. e la conseguente modifica dello statuto dell'attuale consorzio
azienda.
Il ruolo individuato per l'Agenzia riguarda gli ambiti di pianificazione e
progettazione dei servizi e di regolamentazione del settore (gare e contratti di
servizio) con un assetto organizzativo ipotizzato di tipo flessibile e "leggero",
senza cioè appesantire la struttura con un organico proprio per far fronte alla
complessità degli aspetti trattati.
Come già anticipato si tratta di ipotesi di lavoro che richiedono di essere riviste
alla luce di un loro più avanzato consolidamento delle decisioni. Tuttavia
qualche perplessità sulla continuità tra la precedente struttura e la futura
agenzia può essere legittima, ciò in vista anche dell'introduzione di meccanismi
competitivi nell'affidamento dei servizi. L'agenzia, infatti, nell'ambito delle
proprie competenze di regolamentazione dovrà indire le gare per gli
affidamenti dei servizi in presenza della futura azienda di trasporto (S.p.A.) il
cui azionista di riferimento sono i medesimi EE.LL. proprietari della struttura di
pianificazione e regolazione.
6.2 Le prime esperienze di introduzione della concorrenza
Di seguito vengono discusse le prime esperienze italiane di applicazione di
strumenti competitivi nell'affidamento dei servizi di trasporto pubblico.
Si tratta, come è stato più volte richiamato, di una procedura che a partire dal
primo gennaio 2004, dovrà essere applicata alla totalità dei servizi di trasporto
pubblico locale automobilistici e ferroviari. Il regime transitorio, definito dai
36
Osservatorio dei
mercati dei servizi
pubblici locali
provvedimenti legislativi (dl 400/99) prevede che in questo intervallo le
aziende di trasporto pubbliche vengano trasformate in SpA (entro 31 dicembre
2000) e che l'ente titolare del servizio possa restare socio unico per un periodo
non superiore ai due anni. Le esperienze di affidamento dei servizi mediante
gara citate di seguito sono tre:
− Comune di Roma per l'affidamento dei servizi integrativi per il Giubileo (Linee
J per 4 milioni di bus*km/anno) e quella ancora in corso per l'affidamento dei
servizi aggiuntivi ATAC (primo lotto di 15 milioni di bus*km/anno);
− Regione Friuli Venezia Giulia (circa 45 milioni di bus*km/anno) relativa ai
servizi urbani ed extraurbani dei quattro ambiti provinciali (Trieste,
Pordenone, Gorizia, Udine);
− Infine, il tentativo fatto nel 1998 dalla Regione Toscana di affidare su base
competitiva i servizi di interesse regionale (14 linee interprovinciali), prima
dell'emanazione della legge regionale di attuazione del dlgs 422/97.
6.2.1
Le gare del comune di Roma
Gare per le linee "J"
Nel novembre 1999 il Comune di Roma ha provveduto all'affidamento
mediante gara europea di 4 milioni di bus*km/annui ad un pool di imprese30.
Si tratta di una novità, in linea con il d.lgs 422/97 che apre il settore alla
concorrenza.
I servizi, di tipo integrativo fanno parte della rete "giubilare" destinata ad
integrare il servizio pubblico ATAC anche dopo la scadenza del Giubileo.
I mezzi sono stati acquisiti dal Comune (112 bus) attraverso la procedura di
gara aggiudicata dalla Breda Menarinibus di Bologna con un ribasso del 17%
ed un costo per l'amministrazione di 380 milioni di lire (più IVA) per vettura.
Mentre il servizio è stato aggiudicato dall'Associazione Temporanea d'Impresa
costituita da SITA S.p.A., dall'Azienda Perugina di Mobilità e dalla Cipar
(consorzio di operatori locali che hanno messo a disposizione i depositi).
Box 6.1 Comune di Roma: caratteristiche della gara
- 9 linee, 81 fermate, relazioni di tipo: centro-periferia a servizio delle principali aree di sosta e delle mete turistiche;
- Caratteristiche economiche: zero sussidi;
- Durata 3 anni, rinnovabili per altri due anni, dopodiché sarà necessaria una nuova aggiudicazione;
- Criterio di aggiudicazione: minori tariffe rispetto alla base d'asta.
Il vincitore ha formulato un ribasso tariffario pari al 50% rispetto alla base d'asta.
Le tariffe applicate sono:
- Biglietto da 75 minuti 1.900 lire (contro 1.500 lire Atac)
- Giornaliero 4.700 lire (contro le 6.000 lire Atac)
- Abbonamento mensile 31.300 lire (contro 50.000 lire Atac)
31
La domanda servita è di 20-25 mila passeggeri/giorno .
Gare per le linee ATAC
L'introduzione di regole competitive nell'erogazione dei servizi di trasporto
porterà all'affidamento in gara di 30 milioni di bus*km/anno. Obiettivo del
Comune di Roma è di portare l'offerta dei servizi di trasporto pubblico urbano
dagli attuali 120 milioni di bus*km/anno a 150 milioni di bus*km/anno. Le
gare riguarderanno i 30 milioni di bus*km/anno mancanti e saranno svolte:
− dal Comune di Roma (in affidamento) per 15 milioni di bus*km/anno
30
31
Sole 24 ore, Roma, bus privati nelle linee urbane, 7 novembre 1999
Sole 24 ore, Per i trasporti della capitale arrivano i privati, 3 luglio 2000
37
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mercati dei servizi
pubblici locali
− dall'ATAC (in sub affidamento) per i restanti 15 milioni di bus*km/anno.
Le gare del Comune per 15 milioni di bus *km/anno riguardano i servizi sulle
linee a minore frequentazione di ATAC ed hanno l'obiettivo di incrementare del
10% l'offerta attuale.
ATAC avrà quindi modo di concentrare l'offerta sui servizi a maggiore domanda
migliorando l'offerta. L'accordo tra ATAC ed il Comune prevede che l'azienda di
trasporto locale non partecipi alle future gare per l'affidamento.
Il Comune intende procedere suddividendo i 15 milioni di bus*km/anno in due
lotti rispettivamente da 8 e 7 milioni di bus*km/anno.
Le gare per il primo lotto di 8 milioni di bus*km/anno sono state indette nel
mese di agosto 2000, suddivise i tre sub-lotti di 7 linee bus ciascuna32.
Il Comune metterà a disposizione dei nuovi operatori i mezzi, che
successivamente saranno ceduti alla futura Agenzia.
L'azienda aggiudicatrice si occuperà quindi della gestione dei mezzi e del
personale, oltreché della manutenzione delle vetture.
Non sono previste variazioni sul versante tariffario, che continuerà ad essere
definito dal Comune.
La scelta di mettere in gara solo la gestione del servizio è giustificata
dall'obiettivo di aumentare la platea di operatori concorrenti.
Il capitolato per la gestione e manutenzione delle linee prevede che
nell'aggiudicazione si tenga conto dell'offerta economicamente più vantaggiosa
definita:
− dal prezzo a base d'asta (fissato in 4.500 lire/vettura*km al netto d'IVA);
− dalla capacità organizzativa dell'impresa, ovvero della qualità tecnica che
viene proposta per la gestione del servizio (certificazione ISO 9002,
programma di manutenzione dei mezzi e carta dei servizi).
Ad agosto si è conclusa la fase di prequalificazione della gara e l'intera
procedura dovrebbe essere portata a termine per l'inizio 2001. Alla prequalifica
sono state ammesse 12 associazioni temporanee d'impresa, formate da
aziende di rilevanza:
− nazionale, concessionarie dei servizi di trasporto pubblico: SAB (Gruppo
Pesenti), SITA (Gruppo Sogin), Sadem e Stie, Lazzi SpA;
− internazionale: Transedev (Francia), RATP (Francia) Cariane (Francia), Arriva
Plc (U.K.)
Il primo passaggio delle gare del Comune di Roma evidenzia l'interesse
manifestato dagli operatori nazionali e internazionali nei confronti del settore
TPL nelle aree dense. Si tratta di un segmento di mercato le cui potenzialità
sono legate alla messa in atto di politiche coerenti di gestione della domanda
da parte della pubblica amministrazione. Il ruolo del trasporto pubblico sarà
tanto più determinante nelle aree urbane-metropolitane (aree a domanda
forte) quanto più le amministrazioni locali saranno in grado di affiancare
all'offerta di servizi collettivi di trasporto misure di controllo/limitazione
dell'uso dell'auto, finalizzate a ridurre i fenomeni di congestione e gli impatti
negativi sull'ambiente (emissioni).
L'obiettivo del comune è di arrivare nei prossimi anni ad avere sullo stesso
territorio un competitore vero per ATAC, in grado di conoscere il mercato
potenziale e di rappresentare il termine di paragone rispetto ai parametri di
efficienza aziendale ed efficacia dei servizi.
Per quanto riguarda invece le gare per il subaffidamento dei servizi ATAC il
percorso non è ancora stato definito.
32
Sole 24 Ore Trasporti, n. 0 29 settembre 2000 Il primo sub lotto (E1) copre l'area del Tuscolano, il secondo (E3) interessa il Prenestino e il terzo (E4) il quartiere Tiburtino.
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6.2.2 Le gare della Regione Friuli Venezia Giulia
La Regione Friuli Venezia Giulia ha recentemente (delibera del 11 luglio 2000)
aggiudicato le concessioni dei servizi di trasporto pubblico alle aziende di
trasporto selezionate sulla base delle gare indette a fine 1999 dai quattro
ambiti provinciali: Gorizia, Pordenone, Udine e Trieste.
Le gare sono state indette per unità di gestione (rete provinciale) sulla base
del servizio svolto nel 1996. La durata degli affidamenti è decennale (1
gennaio 2001- 31 dicembre 2010). I criteri di aggiudicazione (l.r. 20/97) sono
stati individuati in due fattori:
− il 70% determinato sulla base della capacità tecnico-economica,
rappresentata dalla solidità economico-finanziaria e dalla consistenza delle
attrezzature (depositi presenti sul territorio) e dei mezzi necessari ai servizi;
− il 30% dal ribasso del valore posto a base d'asta.
L'esito delle gare ha premiato in tutti e quattro le unità di gestione le
Associazioni Temporanee di Imprese formate dagli attuali gestori dei servizi di
trasporto e da operatori di livello regionale-nazionale (cfr. SAB, SAIA, Sia e
SITA) e internazionale (RATP).
Box 6.2 Regione Friuli Venezia Giulia: caratteristiche delle gare
Unità di gestione goriziana
La gara è stata aggiudicata alla ATI-APT S.p.A. formata: dall'azienda provinciale dei trasporti di Gorizia (di proprietà della Provincia) dall'Azienda Multiservizi Goriziana (di proprietà del Comune), dalla SAITA S.p.A. e dell'ACT di Trieste.
Sull'importo a base data (20 miliardi di lire/anno il ribasso è stato di 500 milioni di lire)
Unità di gestione pordenonese
La gara è stata aggiudicata dall'ATI-ATAP S.p.A. formata: dall'Azienda trasporti dell'area
pordenonese (di proprietà della provincia, dei comuni di Pordenone, Cordenons, Porcia,
Roveredo, Cordovado).
L'importo a base d'asta era 25 miliardi di lire/anno il ribasso è stato di 900 milioni di lire.
Unità di gestione udinese
La gara è stata aggiudicata dall'ATI-Autoservizi Fvg SpA-SAF (società privata di trasporti
extraurbani di Udine) di cui fanno l'ATM (Azienda di trasporti e mobilità del comune di
Udine) e la SAITA autolinee SpA (Udine)
.
L'importo a base d'asta era 52 miliardi di lire/anno il ribasso è stato di 800 milioni di lire.
Unità di gestione triestina
La gara è stata aggiudicata dall'ATI-ACT formata: dalla ACT-Azienda consorziata trasporti
(di proprietà dei comuni: di Trieste, San Dorligo, Sgonico, Monrupino, Duino e Muggia)
dalla SAB di Bergamo, SIA e SAIA di Brescia, dalla SITA di Firenze (di proprietà di FS),
dalla ATVO di San Donà e dalla RATP di Parigi.
L'importo a base d'asta era 62 miliardi di lire/anno il ribasso è stato di circa 2,5 miliardi di
lire.
6.2.3 Le gare per le linee regionali della Toscana
La Regione Toscana è stata la prima ad aver attivato procedure concorsuali per
l'affidamento dei servizi di interesse regionale (14 linee interprovinciali di
competenza regionale) anticipando le prescrizioni della stessa riforma TPL33. Le
gare indette nel 1998 riguardavano dunque linee selezionate sulla base della
competenza regionale, ma anche del loro livello di profittabilità. Si trattava di
linee ad elevata frequentazione evidenziata sia dagli elevati rapporti
ricavi/costi, che dalla necessità prenotazione anticipata del posto da parte
33
È infatti con il dlgs 400/99 che viene imposto il ricorso alla procedura concorsuale per l'affidamento dei servizi. Lo stesso dlgs stabilisce la fine del regime transitorio (affidamento diretto)
a partire dal 1 gennaio 2004.
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dell'utenza (come nel caso della Firenze-Viareggio). Le linee in concessione ad
aziende private non presentavano vincoli di integrazione (linee spola).
Obiettivo prioritario, esplicitato sia nei documenti preparatori alla gara che nel
capitolato d'appalto, era di dimostrare la fattibilità dell'introduzione di regole di
competizione anche nel contesto italiano (pre-riforma TPL facendo ricorso agli
strumenti normativi a disposizione del soggetto pubblico). Di conseguenza la
struttura della gara è stata definita prestando attenzione all’apertura più ampia
al mercato, in modo da garantire la maggiore efficacia di tale procedura.
Coerentemente i criteri di aggiudicazione selezionati erano quello economico minor sussidio a tariffe date- e di qualità del servizio - standard dei veicoli,
personale, informazione all'utenza ed all'ente concedente, ecc.-, eliminando
dal capitolato quelle formule che introducono anche surrettiziamente barriere
all'ingresso da parte di operatori esterni (new entrant) e che favoriscono
volente o nolenti gli incumbent con una evidente alterazione della
competizione tra i soggetti.
Alla gara hanno partecipato ben 13 aziende, oltre ad altre 21 inscritte a
consorzi e cooperative, di cui due con sede fuori regione. Tre di queste, le
maggiori aziende private toscane, hanno partecipato in associazione
temporanea d’impresa dimostrando una chiara avversione al rischio e una
scarsa flessibilità gestionale.
Il meccanismo di gara ha premiato nuovi soggetti imprenditoriali: la società
cooperativa (4 linee su 10) ed il consorzio di imprese (4 linee su 10), strutture
aziendali costituite da associazione di imprese di ridotte dimensioni. Solo in un
caso è risultata vincitrice una società per azioni, per altro a partecipazione
pubblica e già esercente il servizio.
Il ricorso delle aziende concessionarie perdenti al TAR ed il successivo
annullamento sia dei bandi di gara che delle aggiudicazioni ha riportato alla
situazione preesistente con il mantenimento degli affidamenti agli stessi
incumbent. Pur se con esiti negativi l'esperienza della gare Toscane rimane un
esempio coraggioso34 di attuazione del processo di riforma e di costruzione di
bandi non orientati a favore di soggetti preventivamente individuati.
34
Si veda a tale proposito A. Pezzoli (1999).
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