n-- CIRCOLARE N. 74/D Roma, lì 18 dicembre 2003

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CIRCOLARE N. 74/D
Roma, lì 18 dicembre 2003
Protocollo:
13424
-Alle Direzioni Regionali dell'Agenzia
delle Dogane
Rif.:
-Alle Direzioni Circoscrizionali
dell’Agenzia delle Dogane
Allegati:
-Alle Direzioni degli Uffici delle Dogane
LORO SEDI
e, per conoscenza:
-All'Ufficio di Staff Audit Interno
SEDE
-All’Ufficio di Staff Antifrode
SEDE
-All’Ufficio di Staff Strategie per
l’Innovazione Tecnologica
SEDE
-All’Area Personale, Organizzazione e
Informatica
SEDE
-All'Area Affari Giuridici e Contenzioso
SEDE
-All’Area Gestione Tributi e Rapporti con
gli Utenti
SEDE
-Al Servizio Autonomo Interventi Settore
Agricolo -SAISA
SEDE
OGGETTO:
Circuito doganale di controllo – testo aggiornato delle disposizioni
di settore
AREA CENTRALE VERIFICHE E CONTROLLI TRIBUTI DOGANALI ACCISE – LABORATORI CHIMICI
Ufficio metodologia di controllo degli scambi internazionali, comunitari e nazionali
00143 Roma, Via Carucci 71 – Telefono +39 06/50243202 - e-mail: [email protected]
PREMESSA
Come noto, a decorrere dal mese di novembre 1998 - in via sperimentale su
Uffici scelti - e dal 1 febbraio 1999 - in via sperimentale su tutto il territorio
nazionale - l’allora Dipartimento delle Dogane e delle II.II. ha avviato, in
applicazione dell’analisi dei rischi, la nuova procedura per la selezione automatica
delle dichiarazioni doganali da sottoporre a controllo, all’atto dello sdoganamento,
detta “canale verde”.
Dall’inizio della fase sperimentale, attuata con nota prot. n. 953 del
19/11/1998, si sono succeduti numerosi aggiornamenti ed integrazioni alle
istruzioni originariamente impartite, la cui separata lettura potrebbe non consentire
una immediata e facile valutazione dell’effettiva ed attuale vigenza di determinate
direttive.
A seguito della trasformazione della Struttura doganale da Dipartimento in
Agenzia e della conseguente nuova re-distribuzione delle competenze, inoltre, la
gestione operativa del circuito doganale di controllo viene svolta dall’Ufficio
Analisi dei rischi dell’Ufficio di Staff Antifrode, mentre le problematiche
normative e di implementazione ricadono nell’attività dell’Area Verifiche e
Controlli Tributi Doganali Accise – Laboratori Chimici.
Inoltre, a partire dall’anno 2002, l’Agenzia si è dotata di apparecchiature
scanner - dislocate nei maggiori porti ed interporti - che possono essere sia di
ausilio all’attività di verifica fisica delle dichiarazioni doganali, sia un nuovo
strumento di controllo definitivo delle stesse dichiarazioni doganali, nonché
strumento tecnico a disposizione dell’attività antifrode.
Il feedback di tali controlli, monitorato da quest’Agenzia, consentirà di
attivare la definizione di appositi profili di rischio.
Con la presente circolare, che richiama anche il contesto comunitario e
nazionale che disciplina la particolare materia, si è, pertanto, inteso fornire, sulla
base dell’esperienza consolidata e delle indicazioni acquisite nel corso delle
riunioni trimestrali fin qui tenute con codeste Strutture territoriali, una sintesi
organica delle istruzioni attualmente applicabili riguardo alla procedura in oggetto,
che costituisca un valido ausilio per i funzionari doganali che operano nel settore.
La procedura informatizzata - in fase di completamento delle funzionalità – è
stata applicata adeguando le previsioni del D.M. 255/94 alla nuova politica dei
controlli emersa a livello comunitario. In tale ambito, infatti, a partire dal 1996, è
stato costituito un apposito gruppo di lavoro per lo studio applicativo dell’analisi
dei rischi ai controlli doganali, con l’intento di coniugare le esigenze di tutela degli
interessi finanziari (comunitari e nazionali) con quelle di velocizzazione dei
traffici commerciali.
Dai lavori condotti in sede comunitaria sono emerse diverse raccomandazioni
per l’adozione di una metodologia di controllo delle dichiarazioni doganali attuata
attraverso la selezione delle operazioni da verificare basata, appunto, sull’analisi
dei rischi che, attualmente, viene condotta da ciascuno Stato membro sulla base di
fonti di informazione sia di carattere internazionale, che comunitario e nazionale.
2
Lo sviluppo delle tecniche e delle metodologie di analisi condotte a livello
comunitario ha, peraltro, portato alla definizione di un progetto, attualmente in
sperimentazione, inquadrato nell’ambito delle attività di DOGANA 2007. Tale
progetto prevede l’istituzione di profili di rischio “comuni” per i Paesi dell’Unione,
i cui risultati di controllo vengono analizzati in apposite riunioni periodiche dei
rappresentanti di tutti gli Stati Membri e dei Paesi aderenti. Si può senz’altro
affermare, quindi, che la Comunità europea mira ad un’attività di controllo basata
su un quadro comune di gestione del rischio (in tal senso sono orientate, peraltro, le
proposte legislative di modifica al codice doganale comunitario attualmente
all’esame del Consiglio dell’Unione Europea).
L’adozione della procedura di selezione delle operazioni da sottoporre a
controllo in base all’analisi dei rischi trova fondamento giuridico negli artt. 68 e 71
del Reg. (CE) n.2913/92 (Codice doganale comunitario), laddove si afferma, nel
primo, che l’ “Autorità doganale può procedere alle verifiche documentali e
fisiche delle dichiarazioni”, e, nel secondo, che “quando non si proceda alla
verifica della dichiarazione, l’applicazione delle disposizioni [che disciplinano il
regime doganale al quale sono vincolate le merci], viene effettuata in base alle
indicazioni figuranti nella dichiarazione”.
1 CARATTERISTICHE GENERALI DELLA PROCEDURA
La procedura di controllo delle dichiarazioni doganali nell’ambito del circuito
doganale di controllo presenta i seguenti, peculiari aspetti.
Obiettivo della procedura, è di indirizzare automaticamente le dichiarazioni
per:
1. il controllo integrale, documentale e fisico della merce;
2. il controllo mediante apparecchiature scanner del mezzo di trasporto e dei
containers;
3. il solo controllo documentale (lasciando al funzionario la facoltà di
procedere, se necessario in base ad incongruenze emerse dall’analisi
documentale, ad una elevazione del controllo);
4. l’accettazione con svincolo immediato delle merci, senza alcun controllo
da parte della Dogana
Risultato atteso della procedura è il conseguimento di una maggiore efficienza
ed efficacia dei controlli attraverso la oculata selezione delle verifiche documentali
e/o fisiche su un limitato numero di dichiarazioni e/o partite di merce, idoneamente
prescelte, con la conseguente diminuzione del carico di lavoro da parte del
personale addetto, nonché il miglioramento della qualità dei controlli effettuati.
3
Il percorso seguito per raggiungere l’obiettivo, è stato sviluppato secondo lo
schema di seguito illustrato:
ü Individuazione degli indicatori di rischio (fattori che possono far
sospettare il rischio di frode)
In tale segmento di attività si provvede a determinare i fattori – oggettivi e
soggettivi – che possano dar luogo ad una frode. Il rischio viene valutato in
considerazione dei seguenti principali elementi sintomatici:
Indicatori oggettivi:
a) voce doganale della merce;
b) origine;
c) trattamento preferenziale;
d) provenienza;
e) tipo contenitore;
f) mezzo di trasporto ed itinerario seguito;
g) nazionalità mezzo di trasporto.
Indicatori soggettivi:
a) attività commerciale dell’importatore o esportatore;
b) dichiarante;
c) eventuali frodi e/o infrazioni accertate, (a carico
dell’importatore/esportatore/dichiarante,in passato.
ü Individuazione dei profili di rischio (formulazione di un’ipotesi di frode)
sulla base della somma degli indicatori di rischio eventualmente presenti
In tale fase viene elaborata, a livello centrale, la griglia di rischio, che è
aggiornata, nell’ambito del circuito doganale di controllo, valutando i flussi di
traffico ed i “feed back” derivanti dai risultati dei controlli eseguiti acquisiti nel
sistema informatico mediante la procedura di “registrazione esito”.
L’analisi dei flussi di traffico, effettuate su serie storiche continuamente
aggiornate tiene conto dei rischi di frode connessi prevalentemente con i seguenti
elementi:
A) ELEMENTI OGGETTIVI
§
§
§
§
§
§
dazio antidumping;
preferenze generalizzate;
alta imposizione fiscale;
divieti economici e restrizioni;
limiti quantitativi;
problematiche extratributarie.
Gli eventuali riscontrati spostamenti da una posizione tariffaria ad un’altra,
ovvero da un’origine ad un’altra, concorrono nella costruzione della griglia di
rischio, in quanto sintomatici di possibili tentativi di aggiramento e violazione di
norme comunitarie e/o nazionali.
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B) ELEMENTI SOGGETTIVI:
Per quanto attiene agli indicatori di rischio soggettivi, sono stati tenuti in
considerazione elementi quali:
§ la struttura dell’impresa;
§ le rapide variazioni dei volumi di affari;
§ il cambiamento nella scelta dei Paesi fornitori;
§ eventuali infrazioni alla normativa doganale.
Si precisa che i profili di rischio – costruiti secondo i criteri sopra detti –
possono avere validità nazionale, ovvero essere circoscritti per singoli Uffici o
gruppi di essi e possono essere distinti in due grandi categorie:
ü mirati – identificano le operazioni da controllare sulla base dell’analisi
dei rischi e sono a loro volta suddividibili in “oggettivi” e “soggettivi”;
ü obbligati – identificano particolari operazioni che vanno controllate in
base a precise disposizioni normative comunitarie e nazionali, oppure in
base alla necessità di maggiore controllo generalizzato.
Le motivazioni della selezione scaturenti dai profili di rischio sono consultabili
dal funzionario che deve effettuare il controllo attraverso le “note tecniche”
associate alla selezione del canale di controllo effettuata dal sistema, e
costituiscono un indubbio ausilio per orientare lo stesso controllo.
I profili sono raggruppati in “settori”, a seconda del campo di rischio in cui
si colloca il profilo stesso.
Inoltre, si evidenzia che oltre ai controlli scaturenti da tale analisi, il sistema
prevede la possibilità di controlli basati sulla casualità pura, la cui percentuale di
incidenza è gestita, anch’essa, dall’Ufficio Analisi della Struttura di Staff
Antifrode. In conseguenza di ciò, nessuna operazione doganale può, a priori, essere
esentata dalla possibilità di controlli.
2. PROCEDURA DI SELEZIONE
Il metodo di selezione - fondato sull’analisi dei rischi - si avvale del sistema
informatico per il raffronto degli elementi indicati nel DAU con i profili di rischio
catalogati.
Il risultato ottenuto viene, quindi, riportato su “una scala di riferimento” per
indirizzare la dichiarazione doganale nel canale di controllo (nessun controllo,
controllo documentale, controllo scanner, controllo fisico).
In particolare, all’atto della registrazione delle dichiarazioni doganali,
effettuata ai sensi dell’art. 10 delle istruzioni per il funzionamento meccanografico
degli uffici doganali, approvate con D.M. 21 luglio 1982, il sistema informatico
completa l’elaborazione con una delle seguenti sigle identificative del circuito
doganale di controllo:
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“NC” (CANALE VERDE): per indicare che l’Ufficio non deve
procedere ad alcun controllo documentale, né al controllo mediante
apparecchiature scanner, né alla visita delle merci. In tal caso
l’accertamento diviene definitivo al momento della risposta “NC” e,
pertanto, eventuali interventi di controllo configureranno una
revisione della dichiarazione.
“CD” (CANALE GIALLO): per indicare che l’Ufficio deve limitare
il controllo all’esame della dichiarazione presentata e della relativa
documentazione, allo scopo di accertare la qualità, la quantità, il
valore e l’origine delle merci, nonché ogni altro elemento occorrente
per l’applicazione della misure indicate in tariffa e per la
liquidazione dei diritti. Resta ferma la facoltà dell’ufficio di
estendere il controllo alla visita totale o parziale delle merci, in tutti i
casi in cui dal controllo documentale emergano incongruenze
rispetto ai dati dichiarati.
“CS” (CANALE ARANCIONE): per indicare che l’Ufficio, in
possesso dell’apparecchiatura scanner, dovrà sottoporre a scansione
il mezzo di trasporto e utilizzarne l’immagine ottenuta per verificare
la compatibilità del carico con i documenti di trasporto e la
dichiarazione doganale. In presenza di coerenza degli elementi sopra
indicati, apporrà, nella casella D/J del DAU, la dicitura “Conforme
al controllo scanner”. In caso di non coerenza verrà data
disposizione di procedere al controllo fisico della merce.
“VM” (CANALE ROSSO): per indicare che, oltre al controllo
documentale, l’ufficio deve procedere alla visita totale o parziale
delle merci, facendo ricorso, ove occorra, anche alle analisi
merceologiche od all’esame tecnico dei prodotti sottoposti a
controllo. Sarà opportuno che per tale attività gli Uffici utilizzino
anche le apparecchiature scanner, come ausilio e velocizzazione del
controllo stesso.
3. PRENOTAZIONE CONTIGENTI E CONTABILIZZAZIONE
MASSIMALI
Nel caso occorra adempiere a condizioni e formalità previste per
l’applicazione di trattamenti preferenziali o divieti economici, l’accettazione della
dichiarazione dovrà essere necessariamente preceduta da formalità da eseguire
presso il funzionario preposto alla prenotazione e contabilizzazione della quota ed
allo scarico delle relative autorizzazioni. Tali adempimenti, per le dichiarazioni
trasmesse via EDI, saranno eseguite prima della convalida della copia cartacea.
Stessa procedura dovrà essere eseguita per le dichiarazioni che prevedono la
presentazione di licenze, di certificati o di nulla osta da parte di altre
Amministrazioni, per esigenze di carattere extratributario.
Si ribadisce che tale tipo di adempimenti non comportano l’assoggettamento
preventivo della dichiarazione a controllo documentale.
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Le attestazioni apposte dal funzionario accettante impegnano, infatti, lo stesso
solo limitatamente allo scarico della licenza e/o all’impegno del contingente o del
massimale.
Sarà il sistema informatico che selezionerà, successivamente, il canale del
circuito doganale di controllo della dichiarazione: “NC”, “CD”, “CS” o “VM”.
4. ADEMPIMENTI DI ACCETTAZIONE / REGISTRAZIONE
Com’è noto, il Codice Doganale Comunitario, all’art.62, stabilisce gli
adempimenti che il dichiarante deve osservare per l’accettazione della
dichiarazione da parte dell’Autorità doganale.
In particolare, le citate disposizioni prevedono l’obbligo, per il dichiarante, di
compilare la dichiarazione, di sottoscriverla, di indicare i dati necessari e di
allegare tutti i documenti, la cui presentazione è richiesta per il vincolo al regime
doganale richiesto.
Il successivo art.63, demanda, invece, all’Autorità doganale il compito di
accettare la dichiarazione presentata, senza, però, prescrivere all’Autorità stessa
adempimenti particolari in ordine ad eventuali controlli. Resta inteso che la
responsabilità, per le indicazione fornite e per la validità della documentazione
allegata, fa capo esclusivamente al dichiarante. I controlli sostanziali saranno
effettuati o non effettuati, dopo che la dichiarazione è stata accettata, sulla base
delle selezioni fatte dal sistema.
Sul punto, anche la legislazione nazionale, non presenta difformità
interpretative.
Infatti, il 1° comma dell’art.8 del D.Lgs. n.374/90 stabilisce che l’accettazione
della dichiarazione e la sua contestuale registrazione siano precedute solo da un
esame formale tendente ad accertare la presenza degli elementi di cui ai commi 1 e
2 dell’art.4 del medesimo decreto.
I suddetti riscontri non prevedono, pertanto, uno specifico esame di merito. In
coerenza, quindi, con la lettera e lo spirito delle norme comunitarie e nazionali,
all’Autorità doganale, in sede di accettazione, è affidato il compito di riscontrare la
mera regolarità formale della dichiarazione e la presenza di tutti i documenti
elencati dal dichiarante, escludendosi qualsiasi intervento diretto ad appurare la
validità delle indicazioni fornite dal dichiarante. Ciò anche al fine di evitare inutili,
penalizzanti e costose (sia per gli Uffici che per l’Utenza) duplicazioni dei
controlli.
Le sigle identificative del circuito doganale di controllo selezionate dal sistema
informatico dovranno essere riportate, manualmente, dall’impiegato addetto
all’accettazione, sul DAU.
In presenza di selezione “VM”, “CS o “CD”, le indicazioni saranno
opportunamente evidenziate sulla dichiarazione doganale, apponendovi, con
apposito timbro, la dicitura “VISITA” , “CS” o “CD”.
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Qualora, invece, la dichiarazione sia stata selezionata per “NC”, l’impiegato
che cura l’acquisizione a sistema:
·
apporrà nello spazio del campo “D/J” del DAU, la dicitura seguente:
Dichiarazione ammessa a canale verde
e provvederà ad apporre la data, la firma e timbro personale
·
trascriverà gli elementi identificativi della dichiarazioni nella casella
11 dell’eventuale modello EUR1 allegato.
Nel caso di dichiarazioni presentate via E.D.I., l’esito del circuito doganale di
controllo selezionato dal sistema informatico doganale viene segnalato al momento
della convalida della copia cartacea delle stesse, eseguita ai sensi della circolare n.
333/D del 27 dicembre 1995. Per quanto riguarda le attestazioni, si procederà come
previsto per le altre forme di presentazione delle dichiarazioni.
Si precisa, al riguardo, che le attestazioni di cui sopra implicano assunzione di
responsabilità da parte dell’impiegato che cura l’acquisizione a sistema addetto al
terminale stesso, per quanto attiene l’esatta indicazione delle sigle del circuito
selezionato che, peraltro, vengono registrate sugli archivi del sistema informatico
nonché stampate sul certificato di svincolo.
Analogamente, le attestazioni riportate sul mod. EUR1, avranno la sola
funzione di associare quest’ultimo al numero e della data di registrazione della
dichiarazione.
Per quanto attiene, invece, le registrazioni contabili per le dichiarazioni che
non comportino l’immediato ed effettivo pagamento dei tributi, non si rende
necessaria l’effettuazione dell’annotazione a debito, nella considerazione che
l’annotazione nel conto di debito meccanografico dei diritti ammessi al pagamento
periodico e/o differito viene automaticamente eseguita all’atto della registrazione
della dichiarazione.
Gli estremi dell’annotazione a debito sono registrati sugli archivi del sistema e
riportati nel certificato di svincolo.
5. ATTIVITA’ DI CONTROLLO
Le dichiarazioni acquisite al sistema informatico doganale, dopo gli eventuali
adempimenti contabili, vengono consegnate al Capo dell’Ufficio Controlli, che
provvederà alla separazione delle dichiarazioni stesse tra le diverse selezioni
effettuate dal sistema, ovvero “NC” - “CD” – “CS” - “VM”.
In particolare, le dichiarazioni selezionate “NC” saranno immediatamente
messe a disposizione degli operatori, senza nessun ulteriore adempimento o
controllo, intendendosi che per esse l’accertamento è già divenuto definitivo
all’atto della registrazione meccanografica o, nel caso di dichiarazioni EDI, all’atto
della convalida. Con la messa a disposizione degli operatori dell’esemplare “figlia”
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della dichiarazione, assolte le eventuali operazioni di cassa, le merci devono
intendersi svincolate.
Si precisa, a tal proposito che, a norma dell’art.199 del Reg. (CE) n.2454/93
(Regolamento di applicazione del Codice doganale Comunitario), la presentazione
in un ufficio doganale di una dichiarazione firmata dal dichiarante o dal suo
rappresentante è impegnativa:
· per quanto attiene l’esattezza delle indicazioni riportate nella
stessa dichiarazione;
· per l’autenticità dei documenti allegati;
· per l’osservanza di tutti gli obblighi inerenti al vincolo delle merci
al regime prescelto.
Le dichiarazioni selezionate con dicitura VM e CD saranno assegnate, dal
Capo dell’Ufficio Controlli, ai funzionari addetti ai controlli. In tale attività, sarà
opportuno che il funzionario stesso, prima di intraprendere il controllo, prenda
visione delle “note tecniche” associate alla selezione del canale di controllo
effettuata dal sistema, al fine di ottenere indicazioni sulle motivazioni della
selezione.
Le dichiarazioni selezionate “CS” saranno inviate all’unità scanner per i
controlli di competenza. Se il controllo e l’analisi delle immagini da scansione sarà
compatibile con la documentazione esibita a corredo della dichiarazione doganale,
il responsabile dell’Unità apporrà, nella già citata casella D/J, la dicitura prevista ed
effettuerà la registrazione a sistema l’esito del controllo. In caso contrario, il
predetto funzionario restituirà i documenti al Capo dell’Ufficio Controlli per
l’esecuzione del controllo fisico, allegando la comunicazione dell’esito del
controllo scanner di cui alla nota protocollo n.1104 del 28/03/2002. In caso di
mancato funzionamento dell’apparecchiatura scanner, le operazioni selezionate
“CS”, dovranno essere sottoposte a controllo “VM”.
Si ribadisce che il Capo dell’Ufficio Controlli non dovrà procedere alla delega
formale, né alla controfirma della dichiarazione come, peraltro, già esplicitato con
nota protocollo n. 1893/VII/SD del 19/09/1997.
Considerato, inoltre, che le informazioni attualmente presenti nel sistema
informatico ancora non consentono di eseguire compiutamente il controllo
automatico dell’esatta applicazione dei dazi e degli altri diritti dovuti (accise, IVA,
etc.), in attesa della messa in esercizio delle necessarie implementazioni
informatiche, l’Ufficio dovrà eseguire, per le dichiarazioni selezionate dal sistema
con la sigla “CD”, “CS” e “VM”, il controllo della liquidazione dei diritti
predisposta dal dichiarante.
Per le dichiarazioni selezionate con la sigla “NC”, ovvero nessun controllo, tale
attività dovrà essere effettuata, a scandaglio, in sede di controllo “a posteriori”.
Al fine di conseguire un elevato standard di qualità dei controlli, si richiama
nuovamente l’attenzione sull’opportunità di avvalersi del percorso operativo
tracciato dalle linee guida, quale “schema di auto-valutazione”, che potrà essere
d’ausilio ai funzionari incaricati di svolgere i controlli.
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6. CONTROLLO AUTONOMO
Premesso che per “controllo autonomo” si intende qualsiasi controllo
d’iniziativa effettuato in difformità di quanto selezionato dal sistema informatico,
si precisa, al fine di evitare interpretazioni divergenti e distorsioni delle procedure,
che tali controlli sono possibili solo qualora vi siano precise condizioni, ovvero un
fondato sospetto e/o una segnalazione di frode, comunque pervenuta.
Resta inteso che tali richiamate condizioni devono concretizzarsi in un limite
temporale tale da non consentire, all’Ufficio operante, l’attivazione della scheda di
rischio locale descritta nelle osservazioni finali della presente nota.
Le motivazioni sopra accennate dovranno, in ogni caso, risultare evidenziate e
motivate nel campo “note” della procedura di “registrazione esito”.
Da quanto finora detto, si evince che un controllo autonomo su una
dichiarazione selezionata a canale verde (“NC”), anche se con merce ancora
presente negli spazi doganali, si configura come revisione d’accertamento ad
iniziativa dell’ufficio (art. 78, punto 1, Reg. CEE 2913/92).
7. ADEMPIMENTI SUCCESSIVI AL CONTROLLO
DOCUMENTALE, RADIOGRAFICO E/O FISICO
L’avvenuto assolvimento dell’obbligo di visita, di controllo scanner o di
controllo documentale, sarà registrato nel sistema informatico, in un’apposita
“scheda di rilevazione dei controlli ordinari”, mediante la procedura di
“registrazione esito”, che deve essere eseguita, immediatamente dopo il controllo,
anche per le visite disposte autonomamente dall’ufficio.
La procedura di “registrazione esito”, infatti, contiene informazioni
fondamentali per un corretto esame dell’esito dei controlli basato su criteri di
analisi del rischio. E’ evidente, quindi, l’importanza che riveste tale rilevazione,
che dovrà essere eseguita ogni qual volta la Dogana effettui un controllo: sia per i
controlli “CD”, sia per i controlli “CS“, che per quelli “VM”, sia, infine, per i
“controlli autonomi” di cui sopra (positivi o negativi).
Si ribadisce ancora una volta, che nel caso di controlli d’iniziativa, l’Ufficio
dovrà obbligatoriamente indicare, nell’apposito campo “note” della già più volte
citata procedura di “registrazione esito”, le motivazioni che lo hanno indotto a
procedere al controllo autonomo. Nel caso che il controllo faccia riferimento ad
una INF-AM o ad una nota/segnalazione riservata si riporteranno gli estremi del
protocollo di dette comunicazioni.
La procedura di “registrazione esito” è attualmente predisposta secondo uno
schema contenente i seguenti dati:
Ø
Ø
Ø
Ø
Ø
tipo di controllo effettuato (documentale o visita delle merci);
motivo del controllo (obbligatorio, autonomo);
modalità di esecuzione della visita (parziale o totale);
quantità dei colli visitati;
se sono stati prelevati campioni e se è sorta controversia ai sensi dell’art.
65 del TULD;
10
Ø
Ø
Ø
Ø
codici indicanti le difformità riscontrate;
codici indicanti il tipo di infrazione contestata;
penalità applicabili per dette difformità;
differenze di diritti;
Ø annotazioni del funzionario che ha eseguito il controllo.
Come già anticipato al punto 5, terzo capoverso, il precitato messaggio può e
deve essere utilizzato anche prima di eseguire il controllo documentale, scanner e/o
la visita delle merci. In tal modo, il funzionario addetto al controllo potrà
visualizzare, per la dichiarazione in esame, i settori di rischio riscontrati dal sistema
informativo sulla base dell’analisi dei rischi e le percentuali di controllo attribuite
dal sistema stesso alla dichiarazione in esame.
Si precisa, inoltre, che la procedura consente di correggere i dati inseriti, di
integrarli e di visualizzare i dati relativi al controllo in precedenza registrati con la
stessa procedura.
Si rimarca la necessità di puntualità, completezza e precisione nell’esecuzione
di tale rilevazione, che costituisce fase di “feedback” indispensabile per una
corretta gestione di tutto il sistema. Esso è fondato, infatti, su una serie di indicatori
di rischio bisognevoli di continui riscontri, aggiornamenti, modificazioni, da gestire
comunque a livello centrale.
Data la particolare rilevanza che riveste la compilazione dei dati degli esiti dei
controlli per il monitoraggio e l’affinamento dell’analisi dei rischi e,
conseguentemente, per la taratura dinamica del sistema di selezione automatica
delle dichiarazioni, i Servizi Audit Regionali e Circoscrizionali sono tenuti a
vigilare, con particolare cura, affinché, a fronte di ogni controllo fisico, scanner o
documentale, le rilevazioni degli esiti siano registrate a sistema immediatamente e
contengano tutti gli elementi richiesti, particolarmente per quanto concerne la
puntuale compilazione del campo “note” relativo ai controlli autonomi che, come
già detto, dovranno essere obbligatoriamente giustificati e motivati.
Al riguardo, non può sottacersi la rilevante gravità che caratterizzerebbe il
comportamento del funzionario che procedesse ad un controllo autonomo senza
alcuna motivazione e, a fortiori, senza darne evidenza attraverso la prevista
procedura di rilevazione.
I Direttori delle Circoscrizioni e degli Uffici delle Dogane hanno, da parte
loro, la specifica responsabilità di adottare, sotto l’attiva vigilanza dei Direttori
Regionali, le misure necessarie ed idonee ad impedire ogni abuso nell’esercizio
della facoltà degli Uffici dipendenti di predisporre controlli d’iniziativa. Essi,
infatti, risponderanno di “culpa in vigilando” nel caso di eventuali controlli
oggettivamente immotivati o addirittura strumentali, i quali finiscono per vanificare
i risultati operativi del circuito doganale di controllo.
8. PERFEZIONAMENTO ATTIVO/PASSIVO E SUCCESSIVO
APPURAMENTO
Tenuto conto che con circolare n.54 del 20/08/2002, protocollo n. 2167,
l’Area Gestione Tributi ha chiarito che le operazioni di perfezionamento attivo, di
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perfezionamento passivo e successive operazioni di appuramento non necessitano
di un controllo sistematico, nemmeno di natura documentale, anche alle precitate
operazioni è stata applicata l’analisi dei rischi e, conseguentemente, le selezioni
delle operazioni della specie da controllare saranno selezionate attraverso il circuito
doganale di controllo. Per tali operazioni vengono predisposti specifici profili di
rischio.
Si ribadisce, pertanto,l’importanza dell’esatta indicazione, nella casella 37 del
DAU, del codice identificativo del regime richiesto e del regime precedente. Solo
in tal caso, infatti, il sistema è in grado di identificare le operazioni di che trattasi.
9. PROCEDURE SEMPLIFICATE D’ACCERTAMENTO ED
ESPORTAZIONI CON RESTITUZIONE DEI DIRITTI SUI PRODOTTI
AGRICOLI
Le operazioni effettuate in regime di procedura semplificata restano
assoggettate ai programmi di intervento previsti dall’art. 5 del D.M. 28 gennaio
1997, n. 255 ed ai controlli fisici previsti dal DM 548 dell’11/12/1997. Peraltro le
dichiarazioni presentate ai sensi dell’art.76 C.d.C., all’atto della la registrazione,
sono confrontate con i dati contenuti nella banca dati dell’analisi dei rischi, ai fini
della selezione del canale di controllo “CD” ed “NC”.
Le dichiarazioni esitate dal sistema con la sigla “NC”, saranno rilasciate agli
operatori senza nessun ulteriore adempimento da parte dell’Ufficio (non sarà
apposta nemmeno la diciture di cui al punto 4 della presente nota). Le altre ,
indirizzate al controllo “CD” saranno, invece, sottoposte al normale controllo
documentale e successiva registrazione a sistema dei dati dell’esito.
Si precisa, infine, che il rispetto delle modalità di esecuzione e della
quantificazione dei controlli fisici obbligatoriamente previsti dalle disposizioni
comunitarie disciplinanti la PAC (ad esempio, Reg. CEE n.386/90), nonché da ogni
altra norma che preveda statuizioni specifiche sul punto, è garantito dal circuito
doganale di controllo per le operazioni doganali effettuate in procedura ordinaria,
mentre, per quelle condotte nell’ambito delle procedure semplificate di cui
all’art.76 C.d.C., il conteggio del numero delle operazioni da sottoporre a controllo
ai fini del rispetto delle soglie minime previste dalle relative disposizioni di
riferimento deve essere, ovviamente, effettuato dai singoli Uffici.
Per i motivi sopra esposti, si chiarisce che ogni qual volta viene selezionata per
il controllo “VM” una dichiarazione doganale di esportazione di merce con
restituzione dei diritti, tale controllo dovrà essere eseguito a norma del precitato
regolamento comunitario.
Anche in questo caso, si raccomanda ancora una volta la precisa e puntuale
registrazione a sistema dei dati dell’esito del controllo, dando puntualmente atto
dell’esecuzione di controlli secondo le modalità previste dal Reg. (CE) n.386/90 e
s.m., ovvero l’esecuzione di un controllo totale della partita di merce in esame.
Tale “feedback”, peraltro, consentirà al sistema la regolare contabilizzazione
dei controlli da effettuarsi a norma del più volte citato regolamento comunitario.
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10. VISTO SU FATTURE
a)Importazione/Esportazione
Attesa la necessità che le fatture devono essere esibite per il compimento delle
operazioni doganali, gli estremi delle stesse (data, numero e importo) vanno, in
ogni caso, riportati sulla relativa dichiarazione.
Così come, per le fatture riferite ad operazioni selezionate “NC”, le
attestazioni (indicazione dei riferimenti del documento doganale emesso) sono
direttamente apposte dal dichiarante, successivamente alla registrazione della
dichiarazione stessa.
Quanto sopra, nella considerazione che il rapporto con i corrispondenti
documenti di importazione o di esportazione resta assicurato attraverso
l’indicazione degli estremi delle stesse sui predetti documenti doganali.
b)Esportazioni Triangolari
Premesso che l’esemplare n. 3 del DAU, o il corrispondente del documento
sostitutivo utilizzato per effettuare l’operazione di esportazione, munito del visto
apposto dalla dogana di uscita, costituisce normalmente la prova dell’avvenuta
esportazione, le attestazioni su entrambe le fatture saranno apposte dal dichiarante
come previsto al precedente punto a).
Resta fermo che, nell’ipotesi in cui un altro soggetto debba comprovare
l’avvenuta esportazione (cedente rispetto al cessionario, operazione di groupage,
ecc.), la prova dell’esportazione sarà data dall’attestazione apposta
successivamente dall’Ufficio doganale, come previsto dalla circolare 185/D del 27
giugno 1997.
11. REVISIONI
Con la messa in esercizio del nuovo sistema informativo doganale AIDA è
stata prevista la possibilità di registrare immediatamente gli esiti dei controlli a
posteriori, che consentirà, di acquisire dati ed informazioni utili ad un’analisi delle
difformità accertate in sede di revisioni ex post.
Si ritiene, in proposito, che l’inserimento di tali dati nel sistema automatizzato
di gestione del circuito doganale, relativamente alle dichiarazioni selezionate con il
codice ”NC”, possa considerarsi la “chiusura naturale” dell’intero procedimento,
concorrendo a verificare la legittimità e la correttezza delle operazioni doganali
sotto il profilo della loro conformità alle disposizioni di natura tributaria ed extratributaria, con conseguente emersione delle eventuali “sacche” di evasione non
emerse nell’analisi dei rischi, nonché a migliorare la tutela degli interessi erariali
nazionali e comunitari e dei presidi posti a tutela della collettività.
Non si può fare a meno di evidenziare che nelle more della completa
informatizzazione dei controlli di ammissibilità della dichiarazione doganale, e
della corretta liquidazione dei diritti, l’accertamento del rispetto delle disposizioni
che prevedono eventuali divieti o restrizioni, e/o la presenza di ogni altro
documento stabilito dalla normativa, anche di natura extra-tributaria, dovrà
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avvenire focalizzando una maggiore attività di revisione ex post sulle operazioni
della specie. E’ fondamentale, pertanto, effettuare i controlli a posteriori delle
dichiarazioni esitate con il codice “NC”, in limiti temporali ristretti rispetto al
momento dello svincolo delle merci ed in percentuale significativa (almeno il 10%
per le dichiarazioni d’importazione ed il 3% per le dichiarazioni di esportazione –
escludendo dal novero le operazioni eseguite in regime di procedura semplificata di
accertamento). Si precisa, sul punto, che i controlli svolti dai Servizi Antifrode
(SVAD) non dovranno essere inclusi nel calcolo della predetta percentuale,
esulando dalle finalità specifiche della rilevazione che si intende effettuare.
L’attività di revisione in esame, dovrà essere adeguatamente e
periodicamente programmata nell’ambito di ciascuna Direzione Regionale e
condotta, da parte degli Uffici dipendenti, con individuazione “a priori” dei relativi
criteri di selezione, anche sulla base dell’analisi dei rischi realizzata a livello locale.
Ciò comporterà, conseguentemente, un’ottimizzazione, dell’efficienza e
dell’efficacia dell’intero sistema dei controlli, sia in termini di risultati operativi
che di utilizzo delle risorse.
A tal fine, ogni Direzione Regionale, nell’ambito della propria autonomia
organizzativa, programmerà periodiche riunioni con i Servizi delle Circoscrizioni
doganali e degli Uffici delle Dogane del proprio territorio deputati al particolare
compito.
In tale contesto, si potrà procedere ad un’opportuna ed adeguata
programmazione dell’attività di revisione delle operazioni esitate dal circuito
doganale di controllo con il codice “NC”, traendo sicuramente ausilio
dall’effettuazione dell’analisi dei dati, inseriti a sistema, scaturenti dall’attività expost messa in essere nei periodi precedenti.
A partire dal mese di gennaio 2004 la registrazione degli esiti delle revisioni di
accertamento dovrà essere effettuata solo nel sistema informatico doganale AIDA
attraverso l’apposita procedura di rilevazione.
Detta attività dovrà essere compiuta per ciascuna revisione posta in essere.
Resta inteso che tale rilevazione, dovrà essere effettuata sia per le revisioni con
esito positivo (maggiori diritti accertati o altre difformità riscontrate), che per
quelle con esito negativo (dichiarazione conforme).
Si attira, nuovamente, l’attenzione di codeste Direzioni Regionali
sull’importanza che l’esatta rilevazione degli esiti dei controlli ed il rispetto dei
termini di trasmissione rivestono per la corretta gestione del circuito doganale di
controllo.
12. MONITORAGGIO DELL’ATTIVITA’ DI CONTROLLO
La procedura sopra delineata, necessita di un corretto espletamento di tutte le
attività che la compongono.
Al fine, quindi, di verificare il puntuale svolgimento dell’intero processo di
controllo delle dichiarazioni doganali esitate nell’ambito della procedura di
selezione automatica, le Direzioni Regionali effettueranno un monitoraggio sulla
specifica attività eseguita dai dipendenti Uffici, mirato a riscontrare:
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§
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§
§
§
la corretta applicazione di tutte le istruzioni e direttive amministrative
impartite relativamente al “circuito doganale di controllo”;
la qualità dei controlli posti in essere per le dichiarazioni doganali
selezionate dal sistema con i codici “CD”, “CS o “VM” e per i controlli
“AUTONOMI”, verificando, eventualmente, l’utilizzo fatto del “percorso
operativo”, indicato all’ultimo paragrafo del punto 5;
il rispetto della selezione automatica indicata dal sistema informatico,
così come indicato anche al punto 2 della nota protocollo n.4795 del 20
luglio 1999, ferma restando la possibilità di effettuare controlli di
iniziativa alle condizioni richiamate nella stessa nota;
la tempestività, la completezza e la regolarità della registrazione degli
esiti dei controlli;
l’esatta compilazione dei campi del DAU e l’utilizzo della corretta
codifica prevista.
Una relazione su tale attività, svolta nella piena autonomia gestionale di ogni
Direzione Regionale – che non comporterà obbligatoriamente la visita sistematica
di tutti gli Uffici dipendenti - dovrà essere trasmessa, con cadenza trimestrale,
all’Ufficio Metodologia di controllo degli scambi internazionali, comunitari e
nazionali dell’Area Verifiche e Controlli Tributi Doganali e Accise - Laboratori
Chimici, entro l’ultimo giorno lavorativo del mese successivo al trimestre di
riferimento.
OSSERVAZIONI FINALI
Al fine di implementare l’analisi dei rischi e di non disperdere le
professionalità sicuramente esistenti a livello locale, gli Uffici tutti sono invitati a
trasmettere - al già citato Ufficio Analisi dei rischi dello Staff Antifrode - ogni qual
volta ne ricorrano i presupposti, schede di rischio locale che saranno poi valutate
dalla Struttura Centrale per l’eventuale istituzione di nuovi profili e/o
l’aggiornamento di quelli esistenti.
Tale sistema consentirà, altresì, di veicolare le professionalità e le conoscenze
su tutto il territorio, impedendo nel contempo eventuali tentativi di distorsione da
parte di operatori poco scrupolosi.
Si precisa, altresì, che la presente circolare, nell’ambito dell’attività formativa
in linea, sarà trasformata in modulo di e-learning ed inserito in INTRANET
Il Direttore dell’Area Centrale
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