I ricorsi amministrativi - Facoltà di Scienze Politiche

Università degli Studi di Cagliari
Facoltà di Scienze Politiche
Corso “Tutela del Cittadino” - Prof. Giovanni Duni
Lezione del 12-05-2008
I RICORSI AMMINISTRATIVI
A cura di Valeria Floris – Dottore di ricerca
Tutela in via amministrativa
Il sistema delle tutele che il nostro ordinamento offre ai cittadini “contro gli
atti e i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti privati
che la legge ad esse equipara” è garantito dall’impianto normativo e giurisprudenziale della “Giustizia Amministrativa” (SCOCA).
Il sistema di Giustizia Amministrativa adottato in Italia è quello della “doppia giurisdizione” secondo il quale sono previsti due ordini di giurisdizione:
a) Ordinaria
b) Amministrativa
garantiti dal comma 1 dell’art. 113 Cost.: “Contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa” 1.
Accanto ai rimedi giurisdizionali il nostro ordinamento prevede una terza via,
di tipo non giurisdizionale: tutela in via amministrativa.
“La tutela in via amministrativa è caratterizzata dal fatto che essa viene attuata dalla stessa amministrazione su ricorso degli interessati, attraverso
un procedimento amministrativo e al di fuori di ogni intervento del giudice
ordinario o amministrativo, onde la relativa materia rientra nel quadro dei
procedimenti amministrativi di riesame.” (VIRGA).
Secondo parte della dottrina la tutela in via amministrativa trova la sua naturale forza nel principio di “autotutela” amministrativa che si estrinseca
nell’emanazione di un atto amministrativo: “decisione amministrativa”, “insuscettibile di passare in giudicato e in linea di massima soggetto al regime
1
Art. 113 Cost. comma 1 dell’art. 113 Cost.: “Contro gli atti della pubblica amministrazione
è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legi ttimi dinanzi agli
organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa”.
Comma 2: “Tale tutela giurisdizionale non può essere e sclusa o limitata a particolari mezzi
di impugnazione o per determinate categorie di atti.
Comma 3: “La legge determina quali organi di giurisdizione possono a nnullare gli atti della
pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.”
Art. 24 Cost., comma 1: ”Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.”
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degli atti amministrativi con l’eccezione della revocabilità: parte della dottrina ritiene perciò annullabili d’ufficio le decisioni sui ricorsi ordinari” 2.
Altra parte della dottrina, invece, ritiene che sia più opportuno considerare
quale fondamento del sistema della “tutela in via amministrativa” il principio
di “autodichia”3 intesa come “tutela amministrativa giustiziale”.
Qualunque sia il principio al quale si intende ricondurre la tutela in via amministrativa, di fatto, la presentazione del ricorso da parte del cittadino,
che presuma essere stato leso o in un suo diritto soggettivo o in un interesse
legittimo, avvia un procedimento amministrativo che si svolge all’interno
della stessa pubblica amministrazione. È essa stessa che riesamina l’atto lesivo e decide della sorte di esso.
I ricorsi amministrativi si distinguono dai rimedi giurisdizionali perché vengono:


proposti dinnanzi ad una autorità amministrativa;
decisi dalla stessa autorità amministrativa con un atto amministrativo (stessi caratteri, forma, efficacia e natura) della categoria delle
“decisioni amministrative” al termine di un procedimento amministrativo di “secondo grado”.
La funzione che l’amministrazione adìta svolge non è dunque di tipo giurisdizionale ma attività amministrativa “giustiziale”, considerata funzione
amministrativa di “secondo grado” in quanto “chiamata a decidere, in contradditorio con le parti interessate, una controversia concreta ed attuale,
occasionata da un proprio antecedente atto amministrativo”. Funzione amministrativa di secondo grado rispetto alla funzione di amministrazione attiva di primo grado, diretta alla cura degli interessi pubblici attraverso la
composizione di tutti gli altri interessi in gioco (pubblici, privati, collettivi,
diffusi) (SCOCA).
L’espressione “funzione amministrativa giustiziale” presume un’attività di
riesame della legittimità ed opportunità (merito) del provvedimento amministrativo, presunto lesivo dall’istante, da parte di un organo della stessa
amministrazione.
Il procedimento può essere avviato solo ad istanza di parte.
Il procedimento giustiziale si caratterizza pertanto per i seguenti elementi
(SCOCA):
1) iniziativa di parte;
2) identificazione dei contenuti da parte dell’istante;
2
Casetta E., cit. “si noti, però, che oggi, ai sensi dell’art. 3, L. 241/1990, ogni provvedimento consiste in una “decisione””.
3 Secondo il dizionario italiano De Mauro, si intende per “autodichia” l’esercizio dei p oteri
giurisdizionali da parte di un’autorità”. Viene inteso dagli studiosi del diritto a mministrativo
nel senso di “giustizia domestica” operata all’interno della stessa a mministrazione per dirimere delle controversie. Un classico esempio di autodichia è quello riconosciuto alle Camere
per dirimere le controversie riguardanti il suo personale.
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3) riservata al ricorrente la potestà di introdurre nel procedimento gli interessi da valutare ( individuazione e piena disponibilità dell’oggetto del
ricorso);
4) l’autorità adìta con il ricorso amministrativo ha una discrezionalità limitata ai motivi indicati dal ricorrente (dedotti avverso l’atto impugnato) (principio dispositivo).
Dobbiamo distinguere il “ricorso amministrativo” dai reclami o denunce che
possono essere presentate alla p.a. da “chiunque e per qualunque motivo”.
Essi sono privi di tutela giuridica (spesso non trovano riscontro in alcuna
norma), inoltre, “non comportano l’obbligo di provvedere” da parte
dell’amministrazione presso la quale il reclamo o denuncia viene inoltrato
(MAZZAROLLI). Parte della dottrina (SCOCA) osserva come di fatto la questione relativa all’obbligo di provvedere sia da considerare superata con
l’emanazione della Legge 241/1990 la quale prevede tale dovere in via generale.
I ricorsi amministrativi, invece, hanno valore di rimedio giuridico ed obbligano l’amministrazione adìta a pronunciarsi sul ricorso, in quanto viene
posto in essere un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge
(MAZZAROLLI; VIRGA).
I ricorsi amministrativi, dunque, sono rimedi giuridici a vizi di legittimità
ed in alcuni casi di merito di un provvedimento emanato dalla p.a., essi sono dei rimedi successivi alla conclusione del procedimento amministrativo e
svolgono la funzione di ripristinare la legalità e la correttezza dell’azione
amministrativa (SCOCA).
Le disposizioni normative che li disciplinano sono:
1) D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 “Semplificazione dei procedimenti
in materia di ricorsi amministrativi”. Esso regolamenta il procedimento
per la decisione del ricorso e l’istituto del silenzio rigetto.
2) Legge 241/1990 sul Procedimento Amministrativo, considerato che la
decisione viene presa con provvedimento amministrativo al termine di
un procedimento amministrativo “di secondo grado”.
3) Per alcuni profili dalla Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 “Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali”.
4) Legge 205/2000 di riforma della Giustizia Amministrativa in alcune
sue parti (ad esempio laddove prevede la possibilità di ricorrere
all’istituto della “tutela cautelare” anche in tema di ricorsi amministrativi)
5) Costituzione art. 117 comma 2, lettera l) riserva la materia della “Giustizia Amministrativa” allo Stato ponendo questioni di legittimità su
una disciplina di ricorsi posta dalla legge regionale.
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Ricorsi Amministrativi – Definizioni della Dottrina
“Col nome di ricorsi amministrativi si indicano quelle istanze che i soggetti
interessati possono presentare a una autorità amministrativa perché questa
risolva, ex auctoritate sua, una controversia insorta nell’ambito del sistema
della pubblica amministrazione.” (SANDULLI).
“Sono denominati amministrativi quei ricorsi che si contrappongono ai ricorsi al Giudice amministrativo, per essere rivolti ad autorità appartenenti alla pubblica amministrazione, le quali si pronunciano su di essi con un
provvedimento amministrativo.” (MAZZAROLLI).
“Nell’ambito della Giustizia Amministrativa, accanto ai rimedi giurisdizionali si collocano i ricorsi amministrativi, quali istituti di protezione giuridica dei cittadini nei confronti di un provvedimento o di un comportamento dell’amministrazione (…) proposti innanzi ad un’autorità amministrativa e (…) decisi con un atto che per i caratteri, la forma e l’efficacia, ha natura di vero e proprio atto amministrativo, convenzionalmente incluso nella
categoria delle decisioni amministrative (…)” (SCOCA).
“I ricorsi amministrativi sono istanze rivolte dai soggetti interessati ad una
pubblica amministrazione per ottenere la tutela di una situazione giuridica
soggettiva che si assume essere lesa da un provvedimento o da un comportamento amministrativo.” (CASETTA).
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CLASSIFICAZIONE DEI RICORSI
a) In astratto:
1) Ordinari e straordinari
2) Impugnatori e non impugnatori
3) Eliminatori e Rinnovatori
4) Di carattere generale ed eccezionale
b) In concreto:
1) Gerarchico Proprio
2) Gerarchico Improprio
3) Opposizione;
4) Straordinario al Presidente della Repubblica.
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Classificazione “in astratto” dei Ricorsi Amministrativi:
Classificazione
Ricorso
Ordinari
Straordinari
Atto
Caratteri e Vizi ammessi
1) Gerarchico
proprio
2) Gerarchico
improprio
3) Opposizione
Non definitivo
Esperibili nei confronti degli atti non definitivi.
Il Ricorso Gerarchico e in Opposizione ammettono sia Vizi di Legittimità sia
Vizi di Merito.
Il Ricorso Gerarchico Improprio li ammette nella misura in cui siano previsti
dalle disposizioni normative.
4) Al PDR
Definitivo
Ammessi solo nei confronti di un provvedimento definitivo. L’unico esempio è
il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica.
Solo per Vizi di Legittimità.
Entrambi possono avere ad oggetto la tutela di interessi legittimi e/o diritti sogg.
L’ammissione di Vizi di Merito amplia i poteri di cognizione dell’autorità decidente, infatti, essa potrà, in questo caso, decidere anche
dell’opportunità, convenienza, adeguatezza, equità dell’atto impugnato. Inoltre, fatta eccezione per i pochi casi in cui è ammessa una giurisdizione di merito, i Ricorsi rappresentano l’unico strumento per il cittadino di sollevare questioni di merito sull’atto impugnato, dunque rientranti nell’attività discrezionale della p.a.
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Eliminatori
Rinnovatori
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2) Gerarchico
improprio
4) Al PDR
Non definitivo
1) Gerarchico
proprio
2) Gerarchico
improprio (in
casi eccezion ali)
3) Opposizione
Non definitivo
Definitivo
“
“
“In caso di accoglimento dell’istanza l’amministrazione può solo annu llare
l’atto senza disporre del potere di riesaminare la questione”, in quanto si pone in una posizione di terzietà alla quale è fatto divieto di “riesaminare la
pratica al fine di riformare l’atto impugnato”
A differenza di quelli Rinnovatori, svolgono, dunque, solo una Funzione Gi ustiziale.
Tipico esempio: il ricorso straordinario.
Il Ricorso Gerarchico improprio di norma è eliminatorio ma la legge a volte lo
prevede come rimedio rinnovatorio.
L’autorità adìta valuta:
1) la legittimità e/o opportunità dell’atto
2) riesamina la questione al fine di modificare o sostituire l’atto (sempre che
esista una richiesta in tal senso).
In caso di rigetto la parte può proporre ricorso giurisdizionale ed il giudice
può esaminare anche il primo atto.
“Sono ad un tempo rimedio giustiziale e manifestazione di amministrazione attiva” in quanto devolvono la questione all’amministrazione che deve d ecidere il ricorso, la quale potrà:
1) annullare
2) modificare
3) sostituire
l’atto impugnato.
Ciò presuppone una sostituzi one dell’autorità adìta a quella emanante l’atto
impugnato, ed una competenza della prima a provvedere nella materia.
ES. Ricorsi rivolti ad un soggetto (amministrazione) che ha la competenza a
provvedere sulla questione (opposizione e gera rchico proprio).
Gerarchico improprio quando lo prevede la legge come rimedio rinnov atorio.
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Di carattere
Generale
1) Gerarchico
4) Al PDR
Non definitivo
Definitivo
Di carattere
Eccezionale
2) Gerarchico
improprio
3) Opposizione
Non definitivo
Tutti e 4
Atto lesivo
Hanno ad oggetto un provvedimento amministrativo del quale si richiede
l’eliminazione o la riforma.
Comportamento
Eccezionali ed atipici.
Non comportano l’impugnazione di un provvedimento amministrativo.
Non richiedono l’eliminazione dell’atto ma la soluzione della controversia (g eneralmente relativa a diritti soggettivi).
ES. ricorsi ai consigli comunali, provinciali e regionali in tema di decadenza
dei loro componenti.
Impugnatori
Non Impugnatori
Esperibili anche in assenza di una specifica norma che li ammetta.
Ammessi solo se espre ssamente previsti dalla legge.
In alcuni casi i ricorsi in opposizione sono previsti da ordinanze ministeriali.
Altri esempi di ricorsi introdotti da fonti secondarie si rinvengono in leggi regionali.
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Classificazione “in concreto” dei Ricorsi Amministrativi:
RICORSO
Gerarchico
Proprio
Gerarchico
Improprio
CARATTERE
PROVVEDIMENTO
generale
Non definitivo
eccezionale
Opposizione
Straordinario
al Capo dello
Stato
generale
Definitivo
VIZI
RIMEDIO
Legittimità e Merito
Rinnovatore
Legittimità + Merito
(se previsto da normativa)
Legittimità e Merito
Legittimità
Eliminatore (in alcuni
casi Rinnovatore)
Rinnovatore
Eliminatore
Generale: non necessita di una specifica norma;
Eccezionale: richiede espressa previsione di legge.
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Il concetto di “definitività” quale discriminante tra i
ricorsi ordinari e straordinari
La definitività o meno dell’atto amministrativo viene considerata dalla dottrina quale elemento discriminante “per stabilire se un provvedimento sia
suscettibile di un ricorso amministrativo ordinario o invece di un ricorso
straordinario” (MAZZAROLLI).4
Sono Atti Definitivi: quelli per i quali o non è possibile esperire altri ricorsi
amministrativi salvo il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica.
Essi posso essere definitivi:
1) “ab origine”;
2) per legge.
Sono Atti Non Definitivi: quelli per i quali sono esperibili i Ricorsi Amministrativi Ordinari mentre il Ricorso Straordinario è inammissibile.
Atti Definitivi ab origine:
1) gli atti provenienti dalle autorità di vertice del settore considerato, laddove
sia presente un organizzazione fondata sul principio di gerarchia, così per
esempio è il caso delle Amministrazioni Statali.
Sono considerati “definitivi” gli atti dei Ministri anche se con la forma del
“Decreto Presidenziale”.
2) gli atti di organi appartenenti ad enti pubblici diversi dallo Stato.
3) gli atti di organi aventi struttura collegiale.
4) gli atti costituenti decisione di un ricorso in via gerarchica o di un ricorso
gerarchico improprio, anche quando questi non siano adottati dall’autorità
posta al vertice del settore.
5) diventano definitivi gli atti che sono stati impugnati con un ricorso amministrativo ordinario (e quindi al momento non sono definitivi) e che non abbiano ricevuto risposta dall’amministrazione , ovvero non siano stati decisi
dall’autorità adìta entro il termine stabilito per legge (art. 6 D.P.R.
1199/1971) entro novanta giorni.
Atti Definitivi per Legge
Ad esempio:
1) i provvedimenti prefettizi in materia di occupazione e requisizione di urgenza
4
L’autore però rileva che “non sempre l’atto definitivo, quando non sia tale ab origine, ma
costituisca il risultato cui si perviene a seguito di un ricorso ordinario, rappresenta l’atto
dove si realizza compiutamente, nella sede amministrativa, l’assetto degli interessi in gioco”.
Può infatti accadere che “il procedimento di ricorso si concluda con una decisione di ina mmissibilità o di irricevibilità” ed in questo caso “alla decisione non può essere negato il cara ttere di atto definitivo” nonostante con essa non sia stata compiuta nessuna nuova valutazione degli interessi coinvolti.
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Classificazione dei Ricorsi Amministrativi “in concreto”
1)
2)
3)
4)
Ricorso
Ricorso
Ricorso
Ricorso
Gerarchico Proprio
Gerarchico Improprio
in Opposizione
Straordinario al Presidente della Repubblica
RICORSO
Gerarchico Proprio
ELEMENTI CARATTERIZZANTI




Gerarchico Improprio






In Opposizione





Straordinario al P.d.R.





Rimedio di carattere generale (ammesso anche
quando non previsto per legge)
Rivolto all’autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l’atto impugnato
Avverso provvedimenti non definitivi
Vizi di Legittimità e di Merito
Ha carattere eccezionale (deve essere previsto per
legge)
Rivolto all’autorità che pur non essendo gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l’atto impugnato si vede attribuito un “potere di generica vigilanza” (VIRGA)
Non presuppone un rapporto di gerarchia
Casi tassativi previsti per legge
Avverso provvedimenti non definitivi
Vizi di Legittimità e di Merito devono essere previsti
dalle Leggi che di volta in volta lo disciplinano
Ha carattere eccezionale (deve essere previsto per
legge)
Proponibile nei casi espressamente previsti dalla le gge (casi tassativi)
Viene proposto alla stessa autorità che ha emanato
l’atto impugnato (atipicità)
Avverso provvedimenti non definitivi
Vizi di Legittimità e di Merito
Rimedio di carattere generale (ammesso anche
quando non previsto per legge)
Rivolto al Presidente della Repubblica
Deve essere sentito il parere del Consiglio di Stato
Avverso provvedimenti definitivi
Vizi di Legittimità
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Differenze tra Ricorsi Amministrativi e
Ricorsi Giurisdizionali (VIRGA)
Posto che valgono per i Ricorsi amministrativi molti dei principio previsti per i ricorsi giurisdizionali:
1) presupposti e condizioni del ricorso
2) legittimazione
3) autorizzazione a procedere
4) ed altri.
Vediamo quali siano invece le differenze che li caratterizzano:
Differenze
Ricorsi
Amministrativi
Ricorsi
Giurisdizionali
Amministrativi
1) assistenza legale
Non si richiede il patrocinio di un av- È richiesto il patrocinio di
vocato. Il ricorso pertanto può essere un avvocato.
redatto e presentato direttamente dal
cittadino.
2) contradditorio
La mancata notifica ai controinteressati non comporta nei Ricorsi Ordinari (non però in quello Straordinario) l’inammissibilità del ricorso. Nel
caso
di
mancata
notifica
l’amministrazione ricevente procede
ad invitare il ricorrente a notificare il
ricorso alle controparti.
3)posizioni giuridiche
Tutela sia di Interessi Legittimi che di Tutela dei soli interessi leDiritti Soggettivi.
gittimi (tranne per la materia di tutela esclusiva).
4) motivi
Legittimità e merito
Normalmente solo legittimità
5) termine
Ricorso Gerarchico 30 gg.
Ricorso in Opposizione 30 gg.
Ricorso Straordinario 120 gg.
Termine generale di 60 gg.
6) decisione
La decisione ha natura di vero e pro- Natura di Sentenza, suprio provvedimento amministrativo scettibile di passare in giu(di secondo grado). In quanto tale è dicato.
impugnabile dinnanzi all’autorità
giurisdizionale amministrativa.
Sono previsti dei limiti per il Ricorso
Straordinario in quanto alternativo a
quello Giurisdizionale.
La mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati rende inammissibile
il ricorso.
Per qualsiasi comunicazione potete contattarmi via e-mail: [email protected]
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