Pianificazione e sviluppo del territorio in Svizzera

Transcript

Nel 2006 un gruppo di esperti internazionali si é confrontato
con il compito di approfondire opportunità e limiti della
pianificazione territoriale svizzera.
Il gruppo comprendeva esperti provenienti da Germania,
Inghilterra, Francia, Paesi Bassi così come dall’Austria. Esso
é stato composto per iniziativa del Prof. Bernd Scholl, il
quale ha ricevuto l’incarico di elaborare questa analisi da
una prospettiva internazionale dall’Ufficio dello Sviluppo
Territoriale (ARE).
In occasione di quattro incontri di più giornate, che hanno
avuto luogo in diverse parti della Svizzera, sono state condotti dibattiti con esperti di pianificazione, attori significativi
dal punto di vista territoriale, così come politici. In primo
piano sono sempre stati i compiti, nel futuro maggiormente
rilevanti, per quanto riguarda la pianificazione e lo sviluppo
del territorio.
Questo documento comprende tre ambiti principali:
• i suggerimenti del gruppo di esperti rispetto alla pianificazione svizzera;
• le osservazioni personali del gruppo di esperti sulla pianificazione in Svizzera a partire dal punto di vista del proprio
Paese di origine;
• i rapporti sullo stato della pianificazione nei Paesi di origine degli esperti.
I suggerimenti e le proposte sui temi del paesaggio, delle
agglomerazioni, della rete di città e spazi funzionali, delle
infrastrutture, della dimensione trans-frontaliera e della pianificazione in ambito strategico, contengono sia un’analisi
della situazione attuale sia le sfide attese, così come le
proposte degli esperti rispetto ai temi di attualità. Essi sono
da intendere come ipotesi finalizzate ad animare il dibattito
sulla pianificazione svizzera.
ISBN 978-3-9523440-3-3
OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI
PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA
Questa pubblicazione è disponibile in tedesco, francese,
italiano ed inglese.
PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO
IN SVIZZERA
SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE)
ETH ZURIGO
ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL)
CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO
IMPRESSUM
COMMITTENTE
Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE)
Prof. Dr. Pierre-Alain Rumley
Dr. Fritz Wegelin
A CURA DI
ETH Zurigo
Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (IRL)
Cattedra per lo Sviluppo del Territorio
Prof. Dr. Bernd Scholl
ESPERTI INTERNAZIONALI
Prof. Ir. Max van der Berg (NL)
Gaëlle Pinson (F)
Christof Schremmer (A)
Prof. Thomas Sieverts (D)
John Zetter (UK)
TRADUZIONE ITALIANA
Julia Otto
Giuseppe Imbrogno
RILETTURA DEI TESTI
Ilaria Tosoni
PROGETTO GRAFICO
Hilda Juez Salgado
TITOLO E COPERTINA
Oswald Roth
STAMPATO DA
Merkur Druck AG, Langenthal
GRUPPO DI LAVORO ETH
Dr. Hany Elgendy
Anja Häfliger
Markus Nollert
Dr. Rolf Signer
© 2009, Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (IRL), ETH Zurigo
ISBN 978-3-9523440-3-3
IN SVIZZERA
ETH ZURIGO
INDICE
PREMESSA DEL CURATORE
PREMESSA DEL COMMITTENTE
PREMESSA DEGLI AUTORI
1|
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
2|
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
INTRODUZIONE, INCARICO E
ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO
Condivisione degli obiettivi generali
dell’incarico
Condivisione di alcune ipotesi di partenza
Principali ambiti d’intervento
Articolazione del documento
PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI
INTERNAZIONALI
Paesaggio
Agglomerazioni
Reti di città e spazi funzionali
Le infrastrutture come contributo alla
coesione e alla competitività del Paese
La dimensione transfrontaliera
Pianificazione in ambito strategico
Conclusioni
4
6
8
10
13
15
18
20
24
26
29
32
34
37
3|
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
4|
4.1.
4.2
4.3.
4.4.
4.5.
ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI
RISPETTO ALLA PIANIFICAZIONE
IN SVIZZERA DALLA PROSPETTIVA
DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI
Christof Schremmer: Alcune osservazioni
dalla prospettiva austriaca
Gaëlle Pinson: Alcune osservazioni
dalla prospettiva francese
Thomas Sieverts: Alcune osservazioni
relative alla democrazia diretta nella
pianificazione svizzera dalla prospettiva
tedesca
John Zetter: Alcune osservazioni
dalla prospettiva del Regno Unito
Max van den Berg: Alcune osservazioni
dal punto di vista olandese
PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
NEI PAESI DEGLI ESPERTI
Christof Schremmer: Organizzazione
regionale della pianificazione in Austria
Gaëlle Pinson: Pianificazione territoriale
in Francia
Thomas Sieverts: La pianificazione territoriale
in Germania di fronte a nuovi compiti
John Zetter: Pianificazione territoriale
nel Regno Unito
Max van den Berg: La prospettiva della pianificazione territoriale strategica nei Paesi Bassi
40
43
48
50
53
58
64
69
72
77
APPENDICE
A1 Curricula vitae degli esperti
A2 Cronologie
A3 Una selezione di informazioni
particolarmente rilevanti emerse
dalle interviste con gli esperti
A4 Fonti
82
84
87
94
4
PREMESSA DEL CURATORE
Il «Rapporto del gruppo di esperti internazionali sulla Pianificazione e lo sviluppo territoriale in Svizzera» si rallegra
del vivo interesse suscitato. I risultati e gli spunti di riflessione del gruppo di esperti internazionali sono presentati e
dibattuti in occasione di numerose manifestazioni regionali
e nazionali. In questo modo si raggiunge un importante
obiettivo del report, vale a dire stimolare la discussione
sulle questioni di rilevanza territoriale.
Anche nei Paesi vicini tuttavia il rapporto ha suscitato un
grande interesse. Soprattutto è stato notato che valutazioni
e giudizi indipendenti sono scaturiti su iniziativa ed incarico delle autorità direttamente responsabili dello sviluppo
territoriale. E’ stato prevalentemente giudicata in modo
positivo lo sforzo di lasciarsi mettere lo specchio davanti
agli occhi e osservarsi attraverso uno sguardo esterno.
La risposta positiva ci ha convinto a pubblicare il rapporto
degli esperti per un gruppo allargato di interessati e ci ha
convinto a produrre anche una versione in inglese ed in
italiano insieme alle originarie versioni francesi e tedesche.
Il lavoro di traduzione ha portato ancora una volta alla
nostra attenzione il fatto che, nell’ambito delle discipline
della pianificazione territoriale e dello sviluppo del territorio,
non esiste un linguaggio comune. Questo chiarisce la dipendenza della disciplina dagli aspetti culturali e linguistici,
ma anche le difficoltà di comprensione e comunicazione
nell’ambito della pianificazione e dello sviluppo territoriale
tra lingue diverse e attraverso i confini. Forse il report nelle
versioni ora estese in tedesco, francese, italiano ed inglese
5
può favorire anche le relazioni internazionali al di là dei
confini.
Il mio ringraziamento va in questa circostanza, in primo
luogo, a tutti i traduttori dei testi che non sono presentati
nella loro lingua originaria: Beverly Zumbühl si è occupata
della traduzione in inglese dei testi e della loro revisione
critica; Catherine Bachellerie della traduzione francese;
Julia Otto e Giuseppe Imbrogno di quella in italiano. Anja
Häfliger , Markus Nollert ed Hany Elgendy si sono occupati
come collaboratori della Cattedra di Sviluppo del Territorio
(Professur für Raumentwicklung) della traduzione in tedesco, mentre Ilaria Tosoni ha curato la rilettura dei testi in
italiano.
Va ringraziato anche Rolf Signer, che ha curato il coordinamento generale e la redazione del lavoro di traduzione.
La pubblicazione del report avrà raggiunto il suo obiettivo
in questo contesto, se potrà accompagnare e stimolare gli
attori impegnati nelle sfide della pianificazione e dello sviluppo del territorio nel loro percorso verso la definizione di
soluzioni appropriate.
Bernd Scholl
Professore di Sviluppo del Territorio
ETH Zurigo
6
PREMESSA DEL COMMITTENTE
Nel 2005 l’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE)
ha pubblicato il «Rapporto sullo sviluppo del Territorio
2005», in esso ci si esprimeva in modo critico sullo sviluppo
del territorio in Svizzera e quest’ultimo, tra l’altro, veniva
indicato come non sostenibile. Sulla base delle reazioni a
queste dichiarazioni l’ARE ha deciso di lasciar «valutare» lo
sviluppo territoriale svizzero da un gruppo di esperti internazionali. In ragione della sua esperienza è stato incaricato
Bernd Scholl, che all’epoca aveva appena ottenuto una
cattedra al Politecnico Federale di Zurigo e che possedeva
una riconosciuta esperienza internazionale. Bernd Scholl
ha, in seguito, messo insieme il gruppo di esperti.
Per prima cosa si è stabilito che l’ARE non sarebbe intervenuta nel lavoro degli esperti.
In conclusione è emerso, che non sarebbe stata possibile
una valutazione nel senso consueto. Per condurre una valutazione, gli obiettivi devono essere chiaramente definiti e
misurabili. Nell’ambito della pianificazione territoriale tuttavia questo non succede praticamente mai.
Gli esperti hanno dunque espresso le loro opinioni basandosi sulle proprie esperienze, diverse analisi, incontri con
attori importanti e sopralluoghi nelle diverse località.
Dal rapporto emerge che la pianificazione in Svizzera
è buona ma migliorabile («good but not good enough»
come ha formulato un esperto alla conferenza stampa per
la pubblicazione). Nel complesso lo sviluppo del territorio
svizzero si posiziona bene nel confronto internazionale.
7
Non soddisfa tuttavia ancora gli elevati requisiti di uno sviluppo sostenibile.
Nel rapporto è inoltre rappresentata l’opinione, che la pianificazione territoriale in Svizzera debba essere ulteriormente
sviluppata e questo, in primo luogo, ruota intorno alla domanda se la Confederazione dovrebbe ricevere maggiori
competenze. Al giorno d’oggi, mentre si cercano nuove
forme di governance e la governance a livello informale diventa sempre più importante, perde di significato interrogarsi
sulle competenze formali. Una modalità di procedere orientata al progetto, attraverso la quale tutti gli attori coinvolti
possano essere inclusi, ha maggior significato. La Confederazione perciò deve assumere, invece del ruolo regolativo e di
controllo adottato, un ruolo come attore vero e proprio.
Il rapporto fa vedere le possibilità della rete delle città svizzere (e delle agglomerazioni). Esso richiama inoltre l’attenzione sul fatto che dovrebbero essere sviluppati approcci,
che tengano conto delle caratteristiche specifiche dei diversi luoghi. Nella competizione internazionale la varietà e
la qualità dei territori diventa sempre più un fattore decisivo per le scelte localizzative.
Il rapporto è complesso e perciò non rappresenta una lettura
leggera. Merita di essere letto, con molta attenzione, anche
tra le righe. La strada da prendere è chiaramente indicata.
Pierre-Alain Rumley
Direttore Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale
8
PREMESSA DEGLI AUTORI
Sondare, attraverso osservazioni, commenti, proposte formulate da esperti stranieri, il ruolo, le possibilità ed i limiti
della pianificazione territoriale di un Paese rappresenta un
approccio innovativo. Sarebbe presuntuoso porsi l’obiettivo di un’analisi sistematica in poco tempo. Piuttosto qui
si tratta di esplorare, in relazione ai più significativi ambiti
d’intervento futuri, le esigenze della pianificazione e dello
sviluppo del territorio e, a partire da queste, cercare di elaborare nuove prospettive.
Il nostro compito dunque è stato concepito come una riflessione, a partire dalle diverse esperienze individuali, al
fine di sviluppare un pensiero comune sulla pianificazione
in Svizzera.
In occasione di quattro visite di studio (durate più giorni),
avvenute tra marzo e settembre 2006 in diverse zone della
Svizzera e degli intensi incontri avuti con esperti di pianificazione territoriale, importanti attori nell’ambito della pianificazione e politici locali, si è data occasione di un intenso
scambio di idee. Questo documento ha avuto origine da
un incontro conclusivo durante il quale gli esperti si sono
ritirati in clausura. Esso si basa su importanti premesse di
fondo.
Nell’era della globalizzazione si apre, ad esempio, la possibilità di mettere in relazione sviluppo del territorio e capacità attrattiva dello stesso. In virtù della loro sempre più
rapida trasformazione in economie basate sul sapere, sulla
ricerca, sullo sviluppo, i Paesi a tradizione industriale devono trasformarsi in ambiti particolarmente attraenti per
9
i giovani, per le intelligenze, per i lavoratori più qualificati.
Queste categorie di cittadini, in misura sempre maggiore,
scelgono il proprio luogo di vita e di residenza sulla base
della qualità della vita che vi potranno trovare. Insieme alla
formazione, alla cultura, alla salute, la qualità dell’ambiente
assume un particolare e crescente peso nella determinazione della qualità del vivere. Per questo, dunque, nell’era
della globalizzazione la qualità ambientale – che in passato,
dal punto di vista degli economisti, era annoverata tra i
fattori di localizzazione «deboli» – assurge oggi al ruolo di
fattore di posizionamento «forte».
Anche per questi motivi la pianificazione, che fino ad oggi è
stata intesa come attività di controllo amministrativo dello
sviluppo, dovrebbe trasformarsi in attività politica (Politikfeld), che offra soddisfacenti ambiti di intervento a politici
con una forte volontà di dare efficacia alle trasformazioni
del territorio. Noi intendiamo la pianificazione principalmente come un’attività creativa e intellettuale, che sappia
aprire a nuove possibilità, in senso spaziale, e dia impulsi
positivi allo sviluppo.
potenziale territoriale della piccola Svizzera nella competizione internazionale.
Vorremmo cogliere l’occasione per ringraziare i responsabili dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale per
averci concesso l’occasione e il privilegio di affrontare in
modo così approfondito queste tematiche così importanti
per il futuro sviluppo della Svizzera.
Un ringraziamento particolare va ai nostri interlocutori. La
loro disponibilità alla collaborazione, la loro apertura e il
loro impegno rispetto a questi temi ci hanno fortemente
colpito. I loro contributi e lo scambio avuto con loro costituiscono un importante fondamento per gli spunti sviluppati in questa relazione.
Saremmo felici, se potessimo contribuire ad alimentare il
dibattito sulla pianificazione in Svizzera con le nostre osservazioni, spunti e proposte.
Il gruppo di esperti internazionali
La Svizzera, in virtù del livello qualitativo della propria struttura territoriale, già elevata in confronto ad altri Paesi, presenta dei presupposti particolarmente favorevoli per raggiungere un livello qualitativo superiore in una prospettiva
di sviluppo sostenibile del territorio. Per conseguire efficacemente questo obiettivo, il Governo Federale dovrebbe
però assumere nella pianificazione territoriale un ruolo
più attivo rispetto al passato, nell’orientamento e nello
sviluppo di concetti, per poter valorizzare efficacemente il
Max van den Berg
Gaëlle Pinson
Thomas Sieverts
Christof Schremmer
Bernd Scholl
John Zetter
Zurigo, novembre 2006
1|
INTRODUZIONE, INCARICO E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO
10
1.1. CONDIVISIONE DEGLI OBIETTIVI
GENERALI DELL’INCARICO
Nel proprio recente sviluppo territoriale la Svizzera – alla
pari degli altri Paesi europei – si trova, dopo mezzo secolo
di crescita, di fronte ad un cambiamento estremamente
significativo: la popolazione è vicina alla crescita zero, in
diverse zone resta invariata o addirittura si riduce, e si assiste ad un forte invecchiamento. L’economia cambia e, da
tempo, si è passati da una società industriale ad una basata
sul sapere e sulla ricerca, che deve sapersi affermare in un
sistema di forte concorrenza a livello europeo e globale.
L’agricoltura è in fase di trasformazione, senza che sia evidente dove questo fenomeno condurrà in futuro.
Il clima sta cambiando con effetti importanti, ad esempio
sul turismo invernale. Queste trasformazioni possono essere di grande rilevanza per la pianificazione del futuro.
In questo contesto, può risultare utile un confronto con
esperti europei relativamente ad alcune tematiche della
pianificazione e dello sviluppo territoriale nel contesto elvetico, soprattutto perché la Svizzera, in quanto Paese di
piccole dimensioni, è particolarmente esposta alla competizione internazionale.
La Svizzera è generalmente nota nel confronto con gli altri
Paesi europei come una delle società più aperte. La sovrana
coesistenza di diversi linguaggi nazionali, l’integrazione di
diverse culture, la cooperazione oltre i confini ricca di tradizione ne sono prova evidente. Un alto livello di qualità
della vita e dell’ambiente sono da tempo perseguiti e si possono riscontrare nella vita di ogni giorno. La consapevolezza
dell’importanza di questi fattori e lo sforzo per perseguirli
sono ormai patrimonio radicato in larga parte della popolazione. Il lavoro volontario è diffuso in molti casi e ad ogni
11
livello nell’ambito di molte iniziative e in diversi settori. La disponibilità ad attivarsi responsabilmente e a prendere posizione rappresenta un capitale di particolare valore, che può
essere utilizzato anche per le esigenze della pianificazione
territoriale. Tuttavia ciò presuppone che il valore della risorsa
suolo (che è data e non incrementabile), questione centrale
della pianificazione territoriale, non solo trovi il suo fondamento nella Costituzione, ma possa anche essere percepito
nell’esperienza quotidiana dei cittadini. Nel sentire comune
la pianificazione non rappresenta ancora una questione di
rilevanza pubblica (Raumplanung ist kein «public issue»).
Quanto segue sono le premesse e i punti di partenza di
una discussione collettiva sulla pianificazione in Svizzera,
affidata ad esperti stranieri da parte dell’Ufficio Federale
dello Sviluppo Territoriale (ARE). Sono qui raccolti diversi
punti di vista internazionali, e tra loro indipendenti, rispetto
alla pianificazione in Svizzera, e vengono esplorati i punti
nei quali maggiormente si concentra la necessità di agire in
relazione ai diversi ambiti di intervento e, su questa base,
sono sviluppate proposte ed iniziative.
Questo modus operandi è inusuale e rappresenta una
grande sfida per i professionisti a cui è stato assegnato
questo compito. Gli esperti ritengono che uno sguardo
esterno possa aiutare a guadagnare la giusta distanza per
riconoscere i punti di forza e di debolezza, per individuare
quali significativi sviluppi attendersi e dunque quali siano
i compiti più importanti con cui si dovrà confrontare la
pianificazione in Svizzera. Gli esperti inoltre hanno convenuto che le loro analisi dovessero tenere in considerazione
aspetti quali la sostenibilità, la competitività e la coesione
sociale.
Il gruppo è concorde nel ritenere che gli sforzi debbano essere orientati principalmente a migliorare la cooperazione,
il coordinamento e la gestione rispetto ai compiti che nel
futuro si riveleranno come i più significativi. A questo proposito bisogna considerare che nella pianificazione i ritardi
sono in genere nell’ordine degli anni o dei decenni. Per
questo motivo, incognite, instabilità del contesto di lavoro,
cambiamenti repentini in ogni direzione e imprevedibilità
rappresentano una condizione reale e importante per le
azioni e le decisioni della pianificazione.
Negli interventi qui raccolti è anche chiaro, che le conclusioni non potranno essere considerate alla stregua di risultati scientifici tradizionali. Metodi e strumenti non possono
essere esaminati acriticamente, né è possibile acquisire in
breve tempo una comprensione di tutte le questioni più
importanti della pianificazione. Dal punto di vista degli
esperti avrebbe anche poco senso proporre un giudizio
con lo sguardo rivolto al passato. Può però valer la pena intraprendere la ricerca adoperando uno sguardo esterno e,
sulla base di diverse esperienze, individuare i compiti centrali della pianificazione in Svizzera e, a partire da queste
premesse, sviluppare proposte e spunti.
Per potersi accostare alle questioni centrali da un punto di
vista diretto, si è avanzata la proposta di organizzare degli
incontri con esperti della pianificazione svizzera e di ottenere, rispetto a diversi territori, attraverso dei sopralluoghi,
il loro punto di vista rispetto ai temi più rilevanti, presenti e
futuri. Questo ha condotto a considerazioni, che, per una
loro migliore comprensione, non sono state raccolte come
prese di posizione condivise, quanto piuttosto, sono da intendere come sguardi e giudizi personali di esperti di pianificazione e sviluppo del territorio. Le osservazioni sono
state integrate da una valutazione della situazione della
pianificazione in ciascuno dei Paesi degli esperti.
Il cuore della relazione degli esperti sono le proposte sviluppate insieme, attraverso il dialogo e il confronto comuni. Queste sono da intendersi come tesi finalizzate a
stimolare il dibattito sulla pianificazione elvetica. Il gruppo
di lavoro ad ogni modo non intende il proprio contributo
come conclusivo, ma come un impulso per successivi dibattiti ed è disponibile a discutere queste tesi con altri gruppi
interessati.
In primo piano si situa certamente il rapporto tra il livello
della Confederazione e quello dei Cantoni, delle Città-Regioni, dei Comuni. Rispetto al tema del rapporto tra governi
centrali/federali e regioni/città/comuni esistono in Europa
esperienze fra loro molto diverse, per questo motivo un
dibattito in questa direzione risulta di grande importanza.
12
13
1.2. CONDIVISIONE DI ALCUNE
IPOTESI DI PARTENZA
Come già in precedenza affermato, gli Stati e le Regioni europee si trovano in un momento storico di cambiamento.
Dal superamento di mura e fossati, avvenuto più di 200
anni fa, lo sviluppo degli insediamenti è legato alla crescita.
Al sorgere dell’esigenza di nuove funzioni a valenza spaziale
è stata data, di norma, risposta attraverso il facile ricorso
ad un ulteriore consumo di suolo. Modelli concettuali, strumenti e metodi sono stati prevalentemente orientati a ciò.
L’ampliamento dei territori urbanizzati, in particolar modo
in una piccola nazione dalle risorse territoriali limitate, è
tuttavia giunto al suo limite. Solo un terzo della superficie
svizzera resta ancora disponibile all’insediamento. L’eccessiva urbanizzazione, con le sue conseguenze, non ha senso
né dal punto di vista economico, né da quello ambientale e
riduce lo spazio d’azione per le generazioni future.
La divisione, diseguale dal punto di vista territoriale, tra
crescita moderata, stagnazione, diminuzione della popolazione e l’aumento della popolazione anziana conduce a
bisogni diversi. Gli insediamenti sono sostanzialmente già
realizzati. La crescita in queste aree è così ridotta che le
città non possono praticamente più essere modificate dal
punto di vista strutturale. Le richieste di spazio, ad esempio, si mutano in domanda di spazio per lo sport, il riposo,
la salute. Lo sviluppo territoriale deve essere prevalentemente spostato sulla trasformazione dell’esistente. Questo
implica delle sfide per il futuro sviluppo delle nostre città
e regioni.
Anche lo spazio aperto si trasforma: il tradizionale modo
di vivere contadino è praticamente scomparso; l’agricoltura
si trova in un profondo momento di trasformazione, tra
esigenze a carattere ambientale e concorrenza globale. I
risultati non sono ancora visibili ovunque, ma trasformeranno pesantemente il paesaggio tradizionale («Kulturlandschaft»).
La globalizzazione costringe molte città-regioni europee a
una divisione del lavoro su scala planetaria, nella quale –
soprattutto nei Paesi dove i prezzi sono più elevati – sarà
predominante un’economia basata sul sapere e orientata
ai servizi. A ciò si legano un aumento del bacino della forza
lavoro specializzata ed un maggior bisogno di accessibilità a livello nazionale, continentale, intercontinentale. Lo
sviluppo degli ultimi dieci anni mostra che è in costante
diminuzione la parte di popolazione attiva che trova lavoro
nel luogo di residenza. Se nel 1970 ancora circa il 30%
della popolazione attiva era pendolare, nel 2000 questa
percentuale è arrivata quasi al 58%. E’ prevedibile che, in
virtù di una sempre più profonda specializzazione e una
più marcata divisione del lavoro, la percentuale di pendolari aumenterà ancora (nonostante le possibilità offerte dai
nuovi mezzi di comunicazione). Perciò non è soltanto importante mantenere la qualità delle strutture cruciali per la
mobilità, ma anche creare le condizioni per soddisfare la
domanda di nuova mobilità.
La Svizzera, in confronto al generale contesto europeo,
presenta delle condizioni favorevoli perchè si riesca a fare
i conti con questa trasformazione in maniera costruttiva,
raggiungendo perfino livelli di qualità del territorio che stabiliscano dei nuovi canoni.
14
Attraverso grandi sforzi, negli ultimi anni, si è riuscita a
migliorare la qualità dell’ambiente. La qualità dell’aria e
dell’acqua sono molto alte, rispetto al livello internazionale,
le infrastrutture e il patrimonio immobiliare si trovano in
gran parte in buono stato. Non vi è un grande bisogno di
ammodernamento delle strutture.
L’attuale legislazione per quanto riguarda la pianificazione
di indirizzo («Richtplanung») è moderna e consente lo sviluppo di nuovi metodi di pianificazione e l’introduzione
di miglioramenti in quelli esistenti, che saranno all’altezza
delle sfide dei prossimi anni. Il Paese può contare su validi
esperti nelle discipline della pianificazione e le istituzioni
svizzere operanti nella formazione specialistica e nella ricerca presentano interessanti prospettive. Ad esempio,
presso l’ETH di Zurigo lo sviluppo sostenibile del territorio,
del paesaggio e dell’ambiente rappresentano un ambito di
grande rilevanza.
Le «ridotte dimensioni» della Svizzera, con i suoi diversi
paesaggi e culture sono responsabili della facilità di comprensione del territorio e, allo stesso tempo, esigono relazioni a livello personale intense e trasparenti tra gli attori
più importanti. La Svizzera presenta una situazione unica
in Europa: la democrazia diretta qui si fonda su un’estrema
frammentazione del potere, strutturato in forma di federazione, e su un’evoluta autonomia dei livelli comunali. La
pianificazione sovra-locale spetta ai Cantoni, che si differenziano per grandezza, cultura e paesaggio e le esigenze
sono molte e diverse. In questo quadro il sistema di governo presenta vantaggi e svantaggi. Non è possibile una
politica di pianificazione imposta a livello centrale. Con
un’intelligente applicazione, tuttavia, il sistema di governo
offre vantaggi e potenzialità, che potrebbero consentire
alla Svizzera di diffondere importanti innovazioni. In particolare, l’organizzazione estremamente decentralizzata e la
grande autonomia degli enti locali offrono la possibilità di
seguire strade proprie e di sviluppare concetti ad hoc. Ad
oggi non si è fatto grande uso di queste possibilità offerte
dalla legislazione. D’altra parte esiste anche il pericolo che la
necessaria coesione sovra-locale, e in particolare, regionalcittadina venga indebolita. E’ dunque da dimostrare che, a
fronte delle mutate condizioni, il rapporto tra la Confederazione, i Cantoni e i Comuni sia ancora adeguato.
La suddivisione del potere e la molteplicità delle culture
fanno della Svizzera un piccolo modello per l’Europa. Lo
sforzo costante verso la coesione e la ricerca di soluzioni
adeguate ai problemi rappresentano una spinta ad adeguarsi ai cambiamenti. I presupposti economici relativamente favorevoli consentono di affrontare anche grandi
opere, come ad esempio i nuovi corridoi ferroviari attraverso le Alpi. L’attuale certezza di poter pianificare anche
su lunghi periodi, grazie al potenziale dell’economia e alla
democrazia diretta, è un bene da non sottovalutare. La
particolare autonomia dei Comuni e la diversità dei vari
Cantoni può, come già accennato, essere vista anche come
un potenziale per sperimentazioni largamente comprensibili e per soluzioni diverse, fatte su misura per le diverse
condizioni.
La concorrenza tra i Comuni, e tra questi e i Cantoni,
rappresenta quindi un elemento vitale ed esige soluzioni
robuste e durevoli anche rispetto a possibili sviluppi non
voluti e incertezze future. La democrazia diretta, spesso
in larga parte definita da persone che non sono politici
di professione, porta ad un’ampia e profonda compenetrazione della società con il dibattito politico, la cultura, i
saperi esperti.
15
1.3. PRINCIPALI AMBITI
D’INTERVENTO
Il particolare sistema politico e culturale della Svizzera non
è certo di facile trasferibilità ed è, se paragonato ad altri, dispendioso e complesso. Ciononostante, e forse proprio per
queste ragioni, esso consente di percorrere nuove strade
che possono risultare stimolanti anche per Paesi che presentano situazioni differenti. La domanda centrale è però,
anche in questo caso, se il livello federale non debba assumere un nuovo significato per dare inizio ai necessari
processi sovra-locali di negoziazione. In questo caso non
si tratterebbe di ottenere maggiori competenze da parte
della Confederazione, quanto piuttosto che gli attori della
Confederazione, a cui sono stati affidati importanti compiti
di pianificazione, avviino e promuovano processi di pianificazione di rilevanza nazionale e si facciano mediatori dei
diversi orientamenti degli attori in gioco. A tal fine sono
però necessari nuove risorse – questo anche per poter promuovere in modo sperimentale la possibile ricchezza di
idee e modalità operative, qui considerata come una interessante possibilità.
Il particolare, e ancora favorevole, punto di partenza della
Svizzera per quanto riguarda la qualità del paesaggio e degli insediamenti è minacciato e può andare velocemente
perduto, se non si riesce a reagire adeguatamente ai cambiamenti locali, europei e globali:
• L’eccessiva urbanizzazione, sistemi di trasporto che dirompono in agglomerazioni e spazi di transito sensibili
ed eccessivi interventi sul paesaggio possono compromettere gli elementi di qualità, che per l’attrattività del
territorio – anche nell’accezione economica – sono di
grande, se non di centrale, importanza. Non si riesce
•
•
16
•
ancora a prevedere in che modo la trasformazione
dell’economia agricola agirà sulla forma del paesaggio – i modelli teorici sono ancora insufficienti. A causa
della grande importanza del paesaggio per l’immagine
e l’economia della Svizzera si evidenzia qui un problema
significativo e una particolare urgenza di sviluppare, a
questo proposito, concetti differenziati per le diverse
condizioni dell’agricoltura nei diversi territori.
La tendenza a puntare alla massima estensione dei
piani regolatori, con zonizzazioni spesso troppo estese,
impediscono uno sviluppo ordinato e favoriscono un
rapporto di sfruttamento con il territorio, rafforzato,
quest’ultimo, dalla situazione di generale benessere,
che favorisce il diffondersi di un’idea del territorio
come bene privato: la Svizzera, con più di 50 mq di superficie abitativa media per abitante, si trova a questo
riguardo ai primi posti in Europa. Lo sviluppo di aree
urbane con densità appropriate viene in questo modo
complicato, come anche un funzionamento economicamente efficiente del trasporto pubblico.
In questo modo viene anche ostacolata una sensata
armonizzazione del trasporto (pubblico) e dello sviluppo insediativo. Ciononostante è stata fortemente
potenziata la rete stradale: grazie allo stato di generale benessere di cui ha goduto la Svizzera negli ultimi
decenni, è stato possibile procedere ad un generoso
ampliamento delle infrastrutture dei trasporti. Sarebbe
da analizzare se in questo modo nel frattempo non sia
stato contemporaneamente aumentato il peso degli
interventi di manutenzione e ammodernamento, che
graveranno pesantemente sul futuro. Inoltre in alcune
zone montane particolarmente sensibili l’infrastruttura
tecnica ha condotto ad interventi che hanno distrutto
la tradizionale immagine del paesaggio.
A causa dell’eccessiva urbanizzazione e dello sviluppo
poco armonioso di insediamenti e trasporti oltre i confini cantonali esiste anche il rischio di pregiudicare la
raggiungibilità e la fruibilità degli insediamenti produttivi esistenti e di avere a disposizione per nuovi
insediamenti solo zone poco attrattive e poco attrezzate – questo potrebbe danneggiare nel medio periodo la competitività della Svizzera. Sarà importante
preservare la visibilità e le caratteristiche di ciascuna
agglomerazione. L’omologazione delle agglomerazioni, come effetto dell’eccessiva urbanizzazione, porterebbe alla perdita di uno specifico valore, ovvero la
loro varietà, e con questa anche di un importante vantaggio competitivo del Paese rispetto alla concorrenza
internazionale.
Un altro ambito d’intervento riguarda la recente differenziazione degli spazi funzionali, l’agire insieme delle diverse
aree di specializzazione e il poter cogliere le possibilità offerte dai mercati del lavoro ad alta specializzazione senza
dover delocalizzare. Ma questo si ottiene solo se gli spazi
funzionali possono continuare a disporre di collegamenti
affidabili ed efficienti. Si intuisce la possibilità che, con
l’aumento della mobilità e la conseguente sovrapposizione
delle reti data dall’essere territorio di transito, la necessaria
qualità dei collegamenti non possa essere salvaguardata.
Per contrastare questi fenomeni, un ulteriore sviluppo del
sistema dei trasporti, verso un alto se non al più alto livello,
deve rimanere un tema centrale. Si tratta meno della co-
struzione di nuove infrastrutture, quanto di completare e
rinnovare quelle esistenti, per mantenere il livello di qualità
del loro funzionamento, se non addirittura per innalzarla.
In particolare, un importante compito appare essere quello
dell’integrazione delle linee di ingresso e uscita dei nuovi
corridoi ferroviari attraverso le alpi. Lo sviluppo del trasporto
regionale, sistema di vitale importanza, non dovrebbe essere ostacolato dal loro futuro funzionamento e nemmeno
i territori di transito dovrebbero essere danneggiati in modo
permanente dalle opere realizzate. Al contrario dovrebbe
essere possibile eliminare attraverso questi investimenti gli
errori del passato e i territori di transito, anche quelli maggiormente sollecitati, attraverso la pianificazione, potrebbero aprirsi a nuove prospettive (risultando, ad esempio,
attraenti per il turismo o per la residenza). Un esempio riuscito di armonizzazione tra diversi progetti di trasporto,
protezione dalle esondazioni, rinaturalizzazione dei fiumi
cosi come la valorizzazione dello spazio aperto del paesaggio si può trovare nella regione dell’Oberwallis; in molti
Cantoni, come ad esempio nella regione di Basilea, Svitto e
Uri esistono ancora delle problematiche da risolvere.
Riassumendo si tratta di connettere e collegare in modo ancora più efficiente il piccolo Paese della Svizzera, situato nel
mezzo del Continente, con i territori limitrofi. Come spesso
accade nella pianificazione, si elaborano concetti partendo
dalla periferia, dai confini verso l’interno. Anche in questo
caso la Svizzera con l’allora Regio Basiliensis può vantare
un pionieristico lavoro di collaborazione transfrontaliera.
Abbiamo conosciuto esempi interessanti anche a Ginevra
e ad Argovia. Tuttavia, ci sembra che i confini comportino
tuttora numerose criticità che devono ancora essere risolte
e, allo stesso tempo, presentino particolari potenzialità da
sfruttare. I territori di confine sono territori di possibilità
(«Grenzräume sind Chancenräume»).
La Svizzera condivide i problemi qui descritti con altri Paesi
europei e per questo la partecipazione a uno scambio di
esperienze internazionali assume un reciproco interesse.
Un’isolata e settoriale trattazione di problemi essenziali,
prevalente anche in altri Paesi europei, e un’analisi focalizzata unicamente sul proprio Paese sono approcci non più
adeguati. Infatti, la Svizzera, in quanto Paese di transito nel
mezzo dell’Europa, è anche particolarmente esposta a influssi internazionali. Le caratteristiche dei problemi nascenti
come pure i crescenti intrecci territoriali ed economici che,
superando i confini, si dipanano su scala globale, pongono
la domanda sul significato della pianificazione territoriale a
livello nazionale anche nell’ambito della collaborazione con
il livello cantonale e comunale.
Anche nelle regioni più urbanizzate, sarà importante, più
che in passato, promuovere, attraverso azioni mirate e
un’efficace iniezione di grandi investimenti, le qualità del
paesaggio, ancora eccellenti rispetto al contesto internazionale.
La pianificazione sovra-locale in Svizzera resta, di fatto,
non particolarmente incisiva, nemmeno a livello federale,
se commisurata ai compiti e agli scopi indicati nella Costituzione. La Costituzione (Art. 75), infatti, apre la strada
ad un ruolo più attivo della Confederazione nella pianificazione. D’altra parte una pianificazione nazionale, centralizzata, impositiva sarebbe in profonda contraddizione con
l’essenza stessa dell’articolata democrazia elvetica. Una
pianificazione nazionale dovrebbe strutturarsi secondo
modalità diverse rispetto ai Paesi vicini. Si individuano qui
tre questioni centrali su cui si dovrà lavorare in futuro:
• La predisposizione di dati che consentano una visione
d’insieme e lo sviluppo di idee, che siano in grado di
orientare e di estendersi a più settori, comprese le Regioni transfrontaliere, formulate in una qualità e concretezza che consentano di identificare progetti di significato nazionale. Concezioni e Piani Settoriali (Art.
13 LPT) della Confederazione risultano, a tal fine, ricchi
di possibilità di sviluppo.
• L’elaborazione di progetti di rilevanza nazionale che –
in quanto comuni a più settori – portino alla creazione
di relazioni a livello nazionale, ma anche promuovano
una cooperazione transfrontaliera attraverso la trattazione settoriale di temi critici e la conservazione e
l’ulteriore ampliamento del patrimonio culturale e paesaggistico.
• Lo sviluppo di forme di diritto e contrattuali, così come
di standard di qualità, che colleghino a tali progetti
sovvenzioni pubbliche, per creare una modalità concreta con cui la Confederazione possa esercitare la
sua influenza sulle iniziative e sui progetti dei Cantoni,
delle Città, dei Comuni.
Il lavoro dei Cantoni e dei Comuni deve essere supportato
con questa modalità, cosi’ che possa essere portato avanti
adeguatamente in necessaria connessione con il livello
territoriale (regionale) – cosa che esige notevoli carichi di
lavoro per il coordinamento e di conseguenza risorse finanziarie.
Quanto sopra risulta coerente con gli strumenti formali di
pianificazione, come ad esempio i Piani Direttori cantonali.
Ad esempio, l’Ordinanza sulla pianificazione del territorio
contempla espressamente, per il coordinamento di attività
particolarmente significative, la messa in atto di organizzazioni temporalmente limitate, integrate e trasversali (Confederazione-Cantone-Comune). Questa possibilità contemplata dalla legge deve essere maggiormente utilizzata.
La Svizzera presenta una lunga tradizione di utilizzo di accordi ad hoc e modalità operative specifiche per particolari
progetti, strumenti ai quali in questo contesto si può fare
ricorso.
La trattazione di tematiche importanti, il dare avvio e il
promuovere particolari processi pianificatori cooperativi,
quale integrazione delle esistenti modalità formali, si possono intendere come compiti importanti, in particolare
relativamente alla collaborazione tra i responsabili della
pianificazione della Confederazione e dei Cantoni. A tal
fine dovrebbero essere messi a disposizione da parte della
Confederazione anche alcuni strumenti specifici. Inoltre, è
considerato un importante compito dell’Ufficio Federale
dello Sviluppo Territoriale collegare tra loro, dal punto di
vista concettuale, i progetti territoriali settoriali. In questo
discorso rientrano ad esempio i progetti di trasporto della
Confederazione, ma anche la nuova politica regionale della
Seco (Segreteria di Stato dell’economia). I Piani Settoriali
della Confederazione sono uno strumento importante, ma
non possono funzionare anche come strumenti di comunicazione e di reciproco accordo degli interessi in gioco.
L’indirizzo degli strumenti dovrebbe riguardare anche i
territori e i temi di interesse nazionale. Per il momento riguarda questi ambiti:
• Aree con uno sviluppo economico dinamico
• I luoghi in cui impattano le infrastrutture chiave a livello nazionale
• I luoghi in cui impattano le importanti vie di transito
svizzere che si collegano ai Paesi confinanti
• Aree a rischio di spopolamento
• Aree in cui si prevedono radicali trasformazioni nell’agricoltura
Queste tipologie potrebbero sostituirsi a quelle fino ad
oggi utilizzate. Ad esempio, ha ormai poco senso la vecchia
divisione fra territori urbani e agricoli.
17
18
1.4. ARTICOLAZIONE
DEL DOCUMENTO
I capitoli che seguono sono relativi ai seguenti temi:
• Spunti e suggerimenti generali relativi alla pianificazione territoriale Svizzera da parte di gruppi di esperti
internazionali (Capitolo 2)
• Osservazioni personali e apprendimenti sviluppati a
partire dalle singole prospettive dei Paesi di provenienza degli esperti e durante i colloqui e i sopralluoghi
effettuati (Capitolo 3)
• Una relazione individuale degli esperti con riferimento
all’attuale stato della disciplina della pianificazione nel
proprio Paese di provenienza (Capitolo 4).
Nel seguente Secondo Capitolo vengono elaborate delle
proposte comuni rispetto a sette punti individuati dagli
esperti come particolarmente significativi dal punto di vista
territoriale:
• Paesaggio
• Agglomerazioni
• Reti di città e spazi funzionali
• Infrastrutture come sostegno alla coesione e alla competitività nazionale
• Dimensione transfrontaliera
• Pianificazione in ambito strategico
• Conclusioni
Partendo dall’attuale situazione e dalle sfide che ci si deve
attendere in questi ambiti tematici, si presentano le diverse
possibili prospettive. Il concentrarsi su questi temi riflette
quelle che sono, dal nostro punto di vista, le possibili minacce foriere di importanti conseguenze per la pianificazione e lo sviluppo territoriale della Svizzera. Spesso però
19
dove ci sono grandi pericoli esistono anche grandi possibilità.
Nel Terzo Capitolo gli esperti presentano una serie riflessioni a partire dalla propria conoscenza della situazione elvetica dalla prospettiva dei propri Paesi di origine. Gli interventi personali integrano così le proposte collettive.
Nel Quarto Capitolo, infine, viene fornito, da parte degli
esperti, un punto di vista personale sulla situazione della
pianificazione nel proprio Paese. In questo modo si rende
possibile un paragone con lo stato dell’arte della pianificazione territoriale in Svizzera.
2|
PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI
20
2.1. PAESAGGIO
SITUAZIONE ATTUALE L’immagine internazionale della
Svizzera è fortemente legata al paesaggio. Un viaggio attraverso la Svizzera con il treno o con l’autobus consente di
apprezzare la varietà dei luoghi e la qualità dell’ambiente
naturale, dei boschi, delle zone coltivate e del paesaggio in
generale. Si possono distinguere diverse tipologie di paesaggio, ad esempio, i Grigioni con le loro viti sulla Valle del
Reno, e la fertile Engadina sono paesaggi di rara bellezza
naturale. Lungo i laghi, come il lago di Ginevra e di Walen,
il paesaggio agricolo e quello produttivo sembrano convivere armoniosamente. Con la loro attività, gli agricoltori
garantiscono la conservazione del paesaggio. Altri laghi,
come il lago dei Quattro Cantoni, rappresentano delle
mete attraenti per il tempo libero e il turismo. Gli svizzeri e
anche i visitatori stranieri dimostrano di apprezzare in ogni
stagione la varietà del paesaggio.
Lo sviluppo integrato della Valle del Rodano Superiore nel
Vallese è davvero impressionante. Grazie ad una accurata
pianificazione e all’accordo tra gli attori responsabili delle
singole opere, le nuove infrastrutture, le opere idrauliche
e gli stabilimenti industriali, si inseriscono perfettamente
in un paesaggio ri-naturalizzato, che è stato nuovamente
valorizzato attraverso la volontà di restituirgli una forma
e un carattere di sostenibilità. Le infrastrutture e lo spazio aperto nel Cantone alpino e di transito di Uri risultano
meno equilibrati. Le possibilità per uno sviluppo sostenibile
sono limitate e il paesaggio è minacciato. Anche nel Cantone di Schwyz saranno costruite ulteriori infrastrutture e
sembra che un’attenta impostazione della pianificazione
possa garantire buoni risultati. Le zone centrali si stanno
21
sempre più urbanizzando e allo stesso tempo rivestono
un ruolo fondamentale per l’agricoltura. Più di altre zone,
il Mittelland è minacciato dall’eccessiva urbanizzazione,
dalla dispersione insediativa, da utilizzi inefficienti, da insediamenti sovra o sottodimensionati, oppure da funzioni
urbane localizzate in modo casuale. Non tutti i Comuni
sono in grado di combattere la sovra-urbanizzazione, e i
Cantoni o non sono in condizione di intervenire oppure
non lo vogliono fare. Il valore del suolo aumenta in ragione
di aspettative che trasformano l’agricoltura e rendono più
difficile conservare l’attrattività del paesaggio.
L’agricoltura ha una lunga tradizione e ha oggi ancora
un’importanza significativa. L’agricoltura nelle valli è collegata all’economia delle zone montane. Se l’attività agricola
dovesse scomparire dalle valli, questo porterebbe prima o
poi alla distruzione delle regioni montane e a fenomeni di
erosione del suolo. L’attività agricola si trasforma, ma non
scompare. In Svizzera i prodotti alimentari di qualità sono
apprezzati e la popolazione elvetica è disposta a mantenere
alto il livello di produzione interna e a pagarne gli eventuali
costi. E’ in corso un’ingente ristrutturazione delle zone rurali. L’aumento delle superfici coltivate è un processo ininterrotto. Nuovi prodotti, nuovi settori commerciali, attività
estensive e altri utilizzi di natura mista sono risultato del
processo di trasformazione. Molti di questi cambiamenti
non riguardano solo la Svizzera. Questi processi di trasformazione avvengono in molti Paesi europei. Si prevede che
una parte delle superfici agricole sarà destinata in futuro
ad utilizzi differenti.
I rappresentanti dell’Associazione degli Agricoltori (Bauern-Verband) salvaguardano e promuovono in modo intelligente i propri interessi. L’agricoltura dà forma allo spazio
sociale e contribuisce in modo decisivo al suo sostentamento. Perciò la concorrenza tra agricoltura e l’incremento
dell’urbanizzazione è un problema di interesse generale.
L’ambiente naturale come parte del paesaggio rappresenta inoltre una risorsa significativa per il tempo libero
e per il turismo. Le aree di protezione ambientale di interesse nazionale sono ben protette da leggi (Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio) e fondazioni; mentre i proprietari privati e coloro che, a diverso
titolo, utilizzano il suolo sono controllati con attenzione.
I paesaggi di interesse nazionale sono riconosciuti e documentati attentamente (Inventario federale dei paesaggi
di interesse nazionale), tuttavia, al confronto con le aree
di protezione ambientale, sono protetti più debolmente. I
boschi che si trovano sui pendii montani sono sotto la responsabilità cantonale e, in genere, vengono amministrati
e protetti molto bene.
Il paesaggio culturale è il risultato delle diverse attività
umane passate e presenti (es. occupazione del territorio,
coltivazione, interventi di ogni tipo) e viene plasmato dalla
natura (acqua), dal bosco e dall’attività agricola. I vari paesaggi e la loro condizione sono recentemente diventati
di responsabilità dell’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM:
il documento «Paesaggio 2020» contiene un’adeguata
quantità di criteri e indicatori, che rendono possibile trarre
delle conclusioni in merito allo sviluppo del paesaggio. E’
stata inoltre resa disponibile una carta con tutte le tipologie di paesaggio). I Cantoni sono obbligati a tenerne conto
nei Piani Direttori, laddove i Comuni, i proprietari di terreni e i cittadini non devono sottostare ad alcun obbligo di
legge. Mancano strumenti, mezzi, stimoli per interventi e
realizzazioni. Gli agricoltori sono più che mai i più influenti
guardiani del paesaggio.
SFIDE Il suolo è una risorsa scarsa. La maggior parte del
suolo nelle valli si trova prevalentemente in mano privata.
I proprietari di terreni sono in una posizione di forza, dal
momento che la proprietà privata è ben protetta dalle
leggi. Ci sono molti gruppi di interesse che hanno delle
mire sul suolo. Nelle zone di accesso alle aree urbane è
molto forte la pressione verso le aree ancora libere. Qui
la dinamica del cambiamento si fa ancora più accelerata.
Sono necessarie delle contromisure per prevenire uno sviluppo incontrollato.
Nel lungo termine i cambiamenti climatici graveranno ulteriormente sul paesaggio. Già adesso questi fenomeni iniziano a rendersi evidenti e per questo motivo influenzano
l’agenda della pianificazione (ad esempio protezione dalle
inondazioni, scioglimento dei ghiacciai, turismo).
La pianificazione territoriale dovrebbe offrire il proprio
contributo per armonizzare questi molteplici e fra loro diversi interessi. Tutti i livelli di governo sono coinvolti. Molti
ambiti decisionali e istituzioni dispongono di idee, risorse e
strumenti per offrire il proprio contributo.
22
Le sfide più importanti sono il contenimento dell’urbanizzazione diffusa, la riforma dell’agricoltura e la (nuova) definizione di una forma per il paesaggio.
• L’avanzante urbanizzazione diffusa è pericolosa, può
compromettere la riforma dell’agricoltura e intaccare
la qualità del paesaggio. Nel lungo periodo le aree libere andranno perdute. Dovrebbe essere mantenuta
una capacità di azione. Bisogna quindi considerare i
cambiamenti, non solo come problemi, ma anche
come opportunità attraverso le quali si può ricostruire
e dare nuova forma al paesaggio.
• La riforma agricola è di grande importanza, ma dovrebbe però armonizzarsi con altre esigenze del territorio come ad esempio il relax, il turismo, le seconde
case, le infrastrutture, la gestione delle acque e lo
sviluppo dell’ambiente naturale. Questa necessità rappresenta una grande sfida per tutti gli ambiti (politici)
coinvolti. La pianificazione si trova nella condizione di
contribuire a realizzare un equilibrio fra i diversi interessi e sviluppare un’impostazione orientata all’azione,
finalizzata a una riforma integrata degli strumenti di
governo del territorio. Inoltre la pianificazione può
aiutare ad aprire nuove possibilità non solo per l’agricoltura, ma anche per nuovi utilizzi dello spazio. Gli
agricoltori richiedono più ampie possibilità imprenditoriali a garanzia della propria sopravvivenza. Su alcuni
ambiti scelti dovrebbero essere realizzati dei test planning per poter, in questo modo, verificare possibilità
fra loro collegate e poterne trarre delle conclusioni per
successive iniziative.
• Il paesaggio culturale è un costrutto urbano e un elemento decisivo per la qualità nelle città. Paesaggi di
valore sono dunque fortemente necessari per lo svi-
luppo delle città. Essi attraggono imprese e cittadini.
I paesaggi esistenti possono essere visti quale futuro
potenziale. Fino ad oggi i paesaggi sono stati il risultato di processi lunghi e complessi. Oggi la società ha
la possibilità di costruire nuovi paesaggi. Dovrebbero
essere progettati (e sviluppati) nuovi paesaggi, dove
lo si desidera e dove è possibile. Dovrebbero essere
promossi nuovi approcci nello sviluppo del paesaggio. Nuove infrastrutture dovrebbero condurre alla
ricostruzione di paesaggi esistenti o allo sviluppo di
nuovi.
Il suolo è decisivo per lo sviluppo del paesaggio. Il valore di
un terreno è determinato dal libero mercato, ma non solo.
Gli strumenti di pianificazione territoriale limitano i meccanismi del libero mercato e garantiscono il valore del terreno
per i proprietari. Le speculazioni vengono così a ridursi e le
azioni sono rese migliori. Tutti i livelli di governo dovrebbero utilizzare maggiormente e meglio le politiche del territorio. Questo può aver luogo ad esempio con riferimento
alla possibilità di acquisire la proprietà del suolo per scopi
strategici, al fine di guadagnare una migliore posizione per
poter agire in futuro. Una politica attiva in questo ambito
può anche rimediare agli errori del passato.
PROPOSTE Si propone di individuare alcuni paesaggi
chiave, che sono particolarmente minacciati dall’urbanizzazione e dallo sviluppo di infrastrutture per processi
particolari. Lo scopo in questo caso è di conservare tutti i
paesaggi di maggior valore, di migliorarli e svilupparli, in
modo che tutte le esigenze di quel territorio trovino adeguata risposta. Queste esigenze sono, ad esempio, la riforma agraria, la limitazione dell’urbanizzazione diffusa,
l’aumento della varietà delle specie, il miglioramento della
gestione delle acque e l’integrazione delle infrastrutture.
Sia gli aspetti economici, sia quelli sociali, culturali e fisici
sono fra loro collegati.
Allo stesso tempo un obiettivo può consistere nello sperimentare processi di pianificazione interattiva, che siano
intesi al cambiamento degli interventi. La Confederazione
dovrebbe supportare la strutturazione di questo nuovo
approccio con tutto ciò che ne consegue. Bisognerebbe
riflettere rispetto alle seguenti questioni:
• La scelta dei paesaggi regionali dovrebbe avvenire
con l’aiuto dei Cantoni, delle relative autorità federali,
delle associazioni degli agricoltori e della VLP-ASPAN
(Schweizerische Vereinigung für Landesplanung /Associazione svizzera per la pianificazione del territorio).
• Le iniziative possono essere portate avanti con un processo bottom-up o top-down. Dovrebbero essere costituite delle organizzazioni informali che coinvolgano
le istituzioni (pubbliche e private) più coinvolte ed i
(futuri) utilizzatori di quel territorio ed i proprietari che
vorranno partecipare attivamente. Ci si attende da tutti
un atteggiamento disponibile alla sperimentazione.
• L’individuazione degli attori portatori dei maggiori interessi è da intendersi come un processo continuo.
• L’analisi delle risorse e degli strumenti delle istituzioni
coinvolte, necessari per l’attuazione rappresenta una
parte decisiva del processo di pianificazione. Lo sviluppo di metodi innovativi, non ortodossi (acquisizioni
di suolo, incentivi) è parte del processo di consulenza
e delle negoziazioni.
•
•
Quadri di riferimento e un progetto integrato sono risorse importanti per raggiungere gli scopi e per facilitare le negoziazioni e la comunicazione.
La Confederazione dovrebbe assumere un ruolo attivo
e inoltre offrire sostegno a livello di idee e di risorse,
per supportare le Regioni nell’organizzazione del processo di pianificazione.
L’apprendimento è parte del processo e le esperienze dovrebbero essere maggiormente partecipate dalla comunità
dei pianificatori per mezzo della VLP-ASPAN.
I livelli federali dovrebbero organizzare un dibattito nazionale sul futuro del paesaggio con le istituzioni e le comunità di interessi coinvolte.
Il quadro normativo potrebbe essere adeguato, non appena il processo di pianificazione sarà stato in grado di
produrre nuovi ed efficaci strumenti, metodi e procedure.
23
24
2.2. AGGLOMERAZIONI
SITUAZIONE ATTUALE Le agglomerazioni non determinano ancora l’immagine della Svizzera. Non più della
metà della popolazione vive nelle agglomerazioni, molte
delle quali hanno ancora una carattere rurale. Tuttavia il
loro atteggiamento si modifica e assume un carattere sempre più urbano.
Le osservazioni e le proposte che seguono si basano su sopralluoghi condotti nelle regioni metropolitane di Zurigo,
Basilea e Ginevra, da una parte, e nelle agglomerazioni di
media dimensione di Berna e Lucerna, dall’altra. Sebbene
queste due tipologie di agglomerazioni, come anche le
cinque agglomerazioni di per sé, possiedano delle caratteristiche individuali, esse condividono alcuni elementi di
criticità:
• Sono costituite da un gran numero di Comuni autonomi, che sono cresciuti nelle proprie dimensioni fisiche, cosicché non si riescono più a distinguere i loro
confini amministrativi. Allo stesso modo nella vita e nel
lavoro di ogni giorno in queste agglomerazioni si fa
uso dell’intera regione, senza curarsi di questi confini.
Viste da fuori esse appaiono come un’unica unità urbana alla quale però non corrisponde alcun sistema
organizzativo politico e amministrativo.
• Presentano il vantaggio di una stretta relazione con
il paesaggio circostante: perfino nelle regioni metropolitane da quasi ogni zona è possibile raggiungere
a piedi o in bicicletta l’aperta campagna. Il paesaggio
naturale si inserisce nelle agglomerazioni, nel corso
del loro costituirsi come insieme di diversi Comuni, e
crea «strutture frattali» ai loro margini. Questa qualità
•
viene minacciata quando diminuisce l’uso agricolo di
queste aree.
Molti Comuni – nell’ottica di un’ulteriore previsione
di crescita – hanno destinato a residenza e ad attività
produttive troppe aree. Dal momento che, in molti
casi, questa grande richiesta di suolo non si è di fatto
verificata, questi Comuni hanno perso il controllo di
buona parte delle aree dove si dovrebbe costruire.
Questa eccessiva previsione di superficie destinata a
residenza favorisce l’urbanizzazione diffusa.
SFIDE Molte agglomerazioni da diversi anni hanno spontaneamente costituito delle organizzazioni informali regionali per poter uniformare le decisioni a livello locale.
Per questo motivo hanno sviluppato una preziosa cultura
di condivisione di informazioni e di forme cooperative,
sebbene con diversi risultati. Queste organizzazioni spontanee sono ora giunte al limite delle loro possibilità: la
globalizzazione e la forte competizione internazionale le
spingono con urgenza ad elaborare forme di collaborazione più strette e formalizzate a livello politico e amministrativo. Questo riguarda le grandi agglomerazioni, che
– come nel caso di Zurigo – nel frattempo sono cresciute
oltre i propri confini cantonali e si devono confrontare
con problemi sovranazionali – nel caso di Zurigo ad esempio con i problemi di politica estera relativi all’aeroporto
internazionale. Non funziona ancora la cooperazione
fra Cantoni e deve essere urgentemente migliorata, anche con il supporto orientativo della Confederazione (le
sfide internazionali vengono affrontate in un capitolo a
parte).
Non solo le grandi agglomerazioni, ma anche quelle più
piccole, come Berna e Lucerna, sono spinte a creare delle
soggettualità più ampie, per acquisire visibilità sulla carta
dell’Europa e del mondo.
Entrambe queste agglomerazioni di medie dimensioni
stanno cercando di perseguire la propria direzione di sviluppo: l’agglomerazione di Berna, ad esempio, sta cercando di individuare i propri elementi di distinzione e di
svilupparli per poter assumere la guida di una Lega di agglomerazioni europee di media dimensione che presentino
un importante trascorso storico. Per conseguire questo risultato essa si affida primariamente alla propria immagine
e alla bellezza del proprio territorio.
Dall’altra parte, Lucerna pone in primo piano ragioni economiche e finanziarie e mira a una fusione amministrativa
con i Comuni vicini. Altre agglomerazioni urbane svilupperanno altri profili per guadagnarsi una posizione di visibilità, una «unique selling proposition».
PROPOSTE Si suggerisce che ogni agglomerazione dovrebbe essere incoraggiata a sviluppare un proprio profilo
strategico per mezzo di un forte coinvolgimento pubblico
tenendo in considerazione la Rete delle Città Svizzere.
Questo processo dovrebbe essere supportato dal livello federale con dati e idee. Esso è già iniziato con l’«Agglomerations-Programm», ma deve essere ulteriormente portato
avanti. Nell’epoca della formazione e del consolidamento
delle strutture urbane e del percorso verso un’economia
basata sul sapere, aumenta l’importanza delle qualità economiche e culturali nell’ambito della competizione interna-
zionale. Questo fenomeno riguarda anche il paesaggio in
cui si trovano le agglomerazioni.
Il livello federale dovrebbe elaborare quadri di riferimento e
una strategia nazionale per una rete delle agglomerazioni
aventi caratteristiche fra loro diverse al fine di promuovere una dinamica politica delle agglomerazioni. Dovrebbe
anche elaborare dati e indicatori, sulla base dei quali le
agglomerazioni possano confrontarsi fra loro. Basandosi
su questo quadro di riferimento e su questa strategia il
livello federale dovrebbe fornire supporto concettuale e
anche risorse, perché ogni agglomerazione possa sviluppare le proprie linee strategiche con un maggiore livello
di qualità. Sulla base di una politica nazionale delle agglomerazioni, si potrebbe così supportare la creazione di
accordi tra ogni agglomerazione e il Governo federale in
modo che gli specifici profili siano adeguati alle politiche
nazionali e cantonali.
In questo contesto si intravedono quattro problemi di
grande rilevanza:
• Si rende necessaria un’armonizzazione delle aliquote
fiscali dei Comuni, nel momento in cui si procederà
alla loro fusione, sebbene questa rappresenti solo una
delle possibilità per dare unità alle agglomerazioni. Esistono anche altre forme di amministrazione e cooperazione, che potrebbero funzionare ed essere promosse
anche in presenza di pressioni fiscali diverse, come ad
esempio le associazioni regionali, democraticamente
costituite e responsabili soltanto di alcuni ambiti di rilevanza regionale.
• Si renderà importante sviluppare all’interno delle agglomerazioni una certa specializzazione delle funzioni
sulla base delle eccellenze locali e conseguire un più
alto livello delle prestazioni attraverso l’utilizzo di un
unico mercato regionale.
• Diventerà indispensabile, all’interno delle mutevoli
condizioni dell’agricoltura, trovare una soluzione per la
conservazione e per l’ulteriore sviluppo del paesaggio
dentro e intorno alle agglomerazioni, possibilmente attraverso accordi di cooperazione fra le regioni urbane
e lo spazio non costruito.
• Nel passaggio storico da una tendenziale crescita della
popolazione a una situazione di maggiore o minore
stagnazione e trasformazione dovrebbe diventare più
semplice correggere decisioni di pianificazione precedenti, una volta che le previsioni di crescita o alcune
definite modalità di utilizzo si dimostrino errate. Se
necessario, la Confederazione dovrebbe supportare i
Comuni nell’acquisizione delle aree necessarie. Questo
aiuterebbe anche a creare gradualmente delle riserve di
superficie per scopi futuri, una politica del suolo che ad
esempio è stata utilizzata con successo dal sindaco di
Biel. Questi problemi possono essere risolti all’interno
delle strutture politiche e amministrative esistenti o future, apportando pochi ma importanti miglioramenti
e con l’attivazione delle risorse dell’amministrazione
locale e della popolazione.
25
26
2.3. RETI DI CITTÀ
E SPAZI FUNZIONALI
SITUAZIONE ATTUALE L’economia elvetica è forte e
fiorente. E’ considerata, a livello mondiale, come un’economia di punta, sia nei settori tradizionali (ad esempio
nel settore bancario e degli orologi), sia nei nuovi settori
(biotecnologie). Molte aree industriali fanno parte dei cosiddetti spazi funzionali e concentrano in forma di «cluster» specifiche attività economiche. Alcuni di questi possono essere identificati come «zone chiave», «gateways»,
«zone porto» e luoghi «di scambio e incontro». All’interno
degli spazi funzionali si possono osservare differenziazioni
e specializzazioni. Queste aree hanno il potenziale per un
ulteriore sviluppo economico. Nel complesso gli spazi funzionali costituiscono un’area urbana fatta di una rete di
città e luoghi.
Gli spazi funzionali possono esistere perché le persone si
recano nel corso della loro vita in diversi luoghi a seconda
dei propri bisogni: scuole e università per apprendere,
ospedali e case di cura per curarsi, gli aeroporti per le vacanze o per gli scambi commerciali. Qualche volta questi
spazi si sovrappongono fra loro. La grandezza di uno spazio funzionale si definisce attraverso il raggio di influenza
delle strutture di importanza sovralocale. Ad esempio lo
spazio funzionale di un aeroporto internazionale si differenzia da quello di un ospedale altamente specializzato. Gli
spazi funzionali spesso e volentieri superano i confini del
Cantone e qualche volta anche quelli nazionali.
Si può anche osservare come le aree di penetrazione degli
spazi funzionali si sviluppino e si estendano vertiginosamente come risultato di diverse circostanze, ad esempio
l’intensificarsi della specializzazione o la costruzione di
progetti tematici e di cluster. Gli spazi funzionali sono, in
genere, più grandi delle agglomerazioni, che sono fra loro
collegate attraverso il sistema urbano elvetico. L’idea di
base della rete di città della Svizzera è la promozione della
differenziazione di attività e funzioni all’interno di questi spazi. In un piccolo Paese come la Svizzera risulta più
efficace un sistema in cui non ogni territorio disponga di
tutte le funzionalità specifiche. Inoltre una rete urbana presenta il vantaggio di consentire sequenze di percorsi diversi
e spesso sovrabbondanti. Di conseguenza le reti urbane
sono sufficientemente robuste e flessibili per affrontare
delle trasformazioni.
La condizione indispensabile perché avvenga quanto sopra
è, tuttavia, che i collegamenti fra gli spazi funzionali, anche
con un’attenzione a futuri sviluppi e al mantenimento di
spazi di azione ancora liberi, siano efficienti e affidabili. La
qualità delle connessioni è la condizione fondamentale per
la coesione e lo scambio tra gli spazi funzionali.
Le Linee guida per l’ordinamento del territorio svizzero
prevedono che la ferrovia sia la spina dorsale della rete
urbana. Essa dovrebbe consentire collegamenti entro la
mezz’ora fra tutti i centri più importanti con un’elevata
puntualità e affidabilità. In questo modo si renderebbe
possibile mantenere invariata la propria residenza, anche
nel caso in cui si dovesse cambiare il luogo di lavoro. La stabilità del proprio contesto sociale è di grande importanza
in certe fasi e situazioni della vita e rappresenta anche un
contributo da non sottovalutare relativamente all’impegno
del singolo cittadino nelle organizzazioni volontarie, che
sono così importanti per la Svizzera.
Un vantaggio del sistema urbano elvetico, che non può
essere ancora sufficientemente apprezzato, è il fatto che
esso consente di lasciare libere da costruzioni le zone rurali
e di includere nella strategia dello sviluppo del territorio la
tradizione federale di urbanizzazione decentrata. La collaborazione fra diversi settori produttivi permette anche
l’inclusione di città piccole e più grandi. Tutto questo contribuisce, in rapporto ai Paesi vicini, ad insediamenti contenuti e a distanze più brevi all’interno degli spazi funzionali
e fra loro.
SFIDE Bisogna rafforzare e sviluppare ulteriormente le differenziazioni e le specializzazioni all’interno e fra gli spazi
funzionali in tutta la Svizzera. E’ necessario che il concetto di
differenziazione funzionale sia accettato e promosso. Una
competizione aperta a tutti i settori potrebbe pregiudicare
il valore aggiunto della coesistenza degli spazi all’interno
del contesto urbano. Spetta al Governo federale avere la
visione d’insieme per sviluppare, in stretto rapporto con i
Cantoni, una politica della rete urbana per tutto il Paese.
La strategia territoriale per una rete urbana e il suo ulteriore sviluppo dipende, come in nessun altro Paese, da un
sistema di trasporti che sia attraente e affidabile. Questo
comporta anche una intelligente combinazione del trasporto individuale motorizzato con quello pubblico, senza
intaccare la quantità di tempo a disposizione del singolo
individuo. Una questione chiave è come possa essere
mantenuta la qualità dell’accessibilità all’interno e fra gli
spazi funzionali. Nel contempo è importante riconoscere i
potenziali di sviluppo della mobilità, migliorare la connessione della Svizzera a livello continentale e intercontinentale, e, inoltre, riconoscere che la Svizzera, come Paese di
transito nel mezzo dell’Europa, è chiamata ad assumere
specifiche funzioni. Nel trasporto su ferro si deve fare attenzione a che il trasporto nazionale e in particolare quello
internazionale delle merci e passeggeri di lunga distanza
non soppianti il trasporto regionale. Questo impedirebbe
il miglioramento dei collegamenti all’interno e fra gli spazi
funzionali.
Risulta complicato conseguire un efficace sviluppo territoriale all’interno degli spazi funzionali a causa del gran numero di soggetti coinvolti a livello comunale e cantonale.
Ci attendono compiti complessi: devono essere garantiti
il potenziamento futuro e il funzionamento del sistema
di trasporti regionale, lo sviluppo di luoghi di lavoro ben
collegati dal trasporto pubblico, uno sviluppo territoriale
equilibrato tra zone urbane e rurali e un buon livello di
qualità dell’ambiente.
Per questi difficili compiti è fortemente necessario migliorare gli sforzi organizzativi tra i numerosi attori pubblici.
Si dovrebbe introdurre un sistema di «governance regionale», che porti a una collaborazione continua nella pianificazione e nei processi decisionali fra i diversi soggetti
coinvolti, locali, regionali, cantonali.
Per la pianificazione è straordinariamente importante far
fronte a questa situazione. In particolare agli snodi ferroviari
spetta un ruolo importante. E’ risaputo che la costruzione
di snodi ferroviari, la loro integrazione urbanistica e l’utilizzo intensivo delle aree limitrofe sono compiti di grande
priorità. A questo proposito un buon esempio è rappresentato dal progetto di ampliamento della Stazione Centrale
di Zurigo, che è necessario per la tenuta del denso piano
orario del traffico di tutta la Svizzera e per la creazione della
nuova linea passante. Inoltre la necessaria costruzione della
stazione sotterranea di Löwenstrasse apre la possibilità per
lo sviluppo urbanistico delle aree circostanti.
PROPOSTE Per mantenere i vantaggi degli spazi funzionali con le loro attività differenziate, è necessario presidiare
con particolare attenzione lo sviluppo, supportare le differenziazioni funzionali con strumenti adeguati e inoltre
assicurare la qualità dei collegamenti fra gli spazi funzionali. Questo significa in particolare individuare i potenziali
colli di bottiglia del sistema e a partire da ciò trovare delle
soluzioni.
Non è sufficiente affidare questi compiti alle Città e alle
Regioni. Dovrebbero essere adottate delle misure che includono le prospettive di sviluppo nazionali e i rapporti internazionali.
Di conseguenza il livello nazionale dovrebbe promuovere lo
sviluppo di un efficace «sistema regionale di governance»
all’interno degli spazi funzionali. Prendendo spunto dall’attuale politica sulle agglomerazioni, questo intervento dovrebbe servire a contribuire allo sviluppo, al miglioramento
e alla verifica di forme efficaci di collaborazione fra attori a
livello comunale, regionale, cantonale.
Tenendo conto delle specifiche esigenze regionali, dovreb-
27
bero essere perseguite diverse forme di cooperazione, a
partire da aggregazioni di tipo informale fino a realtà regionali più complesse (associazioni regionali) o a soggetti
politici regionali (parlamenti regionali). Anche la fusione
fra Comuni può dimostrarsi uno strumento adeguato. A
questo proposito bisognerebbe tuttavia pensare che gli
alti costi di transizione rappresentano solo uno dei tanti
problemi. Una sfida notevole per questi sistemi è rappresentata dai conflitti di interesse fra le diverse parti in gioco.
Perciò è fondamentale trovare delle forme organizzative
e decisionali efficaci. Solo in questo modo infatti gli spazi
funzionali dal punto di vista economico lo diventano anche
dal punto di vista territoriale!
E’evidente che riflessioni sulla differenziazione degli spazi
funzionali, l’identificazione di infrastrutture di significato
nazionale e di colli di bottiglia, così come il contenimento
dell’urbanizzazione sono compiti futuri del livello federale,
in particolare quando si rende necessario il coordinamento
di interventi nazionali.
La raggiungibilità delle infrastrutture è d’importanza nazionale (ad esempio stazioni ferroviarie e aeroporti) e in
questo contesto gioca un ruolo centrale l’affidabilità delle
connessioni fra loro.
28
In questa prospettiva, l’Ufficio Federale dello Sviluppo
Territoriale (insieme con le città più importanti, gli spazi
funzionali, i soggetti coinvolti e gli altri attori le cui attività influiscono sullo sviluppo del territorio) dovrebbe assumere l’iniziativa per sviluppare una strategia nazionale
con l’intento di identificare le aree chiave per investimenti
coordinati e integrati, motivare le imprese private alla partecipazione e supportare gli spazi funzionali attraverso la
cooperazione.
29
2.4. LE INFRASTRUTTURE COME
CONTRIBUTO ALLA COESIONE
E ALLA COMPETITIVITÀ DEL
PAESE
In Svizzera le ferrovie sono parte integrante della cultura
nazionale. Da molto tempo le belle e costose costruzioni
con gallerie audaci e ponti eleganti sono parte dell’immagine nazionale: «Schönheit und Bahnwesen» (Bellezza e
ferrovia) era il motto dei nostri viaggi attraverso la Svizzera.
Esse sono state fino a oggi uno strumento per stabilizzare
la struttura federale e decentralizzata e per questa ragione
esiste un forte sentimento d’affetto per le ferrovie.
SITUAZIONE ATTUALE Relativamente alle infrastrutture
la Svizzera ha raggiunto un livello tecnico dei servizi e una
copertura territoriale che la collocano ai primi posti a livello
mondiale. In questo paragrafo vengono analizzate alcune
delle più importanti caratteristiche dello sviluppo territoriale e infrastrutturale della Svizzera:
• Il trasporto pubblico è caratterizzato da una copertura
pressoché totale del Paese e da un alto livello di servizio. Esso consente l’accesso a tutti i centri più rilevanti
e assicura a tali collegamenti un elevato livello di prestazione. La qualità e l’affidabilità del servizio sono tra
i più alti in Europa.
• Uno dei principi più importanti che caratterizzano lo
sviluppo delle infrastrutture dei trasporti è il concetto di
integrazione dell’intero Paese attraverso un ampio accesso ad attraenti sistemi di servizio pubblico piuttosto
che rafforzando il trasporto ad alta velocità. Questo è
il risultato di una politica di lungo termine finalizzata a
conseguire una coesione territoriale a livello nazionale.
Come conseguenza di questa politica esistono ancora
dei collegamenti internazionali relativamente lenti (ad
esempio la linea Zurigo-Basilea e oltre).
•
•
•
30
•
•
•
•
Questo sistema, insieme con la rete stradale che è
stata ormai quasi completamente realizzata, dota la
maggior parte delle città e delle agglomerazioni di una
rete infrastrutturale tra le migliori in Europa. A oggi
essa è tra i fattori più importanti per la competitività
della Svizzera.
La progettazione, il finanziamento e l’autorizzazione
del progetto infrastrutturale NEAT (Nuovo collegamento ferroviario transalpino) è stato uno degli esempi
più conosciuti di una politica infrastrutturale a livello
europeo. Esso porterà ad un importante aumento
della capacità del trasporto su ferro, ridurrà gli effetti
negativi sull’ambiente del trasporto delle merci e da
esso deriveranno altre conseguenze sostanziali per
lo sviluppo territoriale. Un simile progetto dovrebbe
essere utilizzato per migliorare l’accessibilità locale e
regionale o almeno per non peggiorarla – soprattutto
nelle regioni di accesso e di transito verso i tunnel ferroviari, per le quali non è prevista la realizzazione di
stazioni per l’alta velocità.
Il trasporto aereo riveste un ruolo significativo per la
competitività economica internazionale della Svizzera.
In linea generale aumenta sempre di importanza e
cresce in volume, nonostante l’aumento esplosivo
del prezzo dell’energia e la minaccia del terrorismo.
Tuttavia limiti allo sviluppo degli aeroporti ne hanno
già minacciato la funzione internazionale così come il
significato dell’aeroporto di Zurigo, il principale della
Svizzera, fatto che può avere probabilmente dei pesanti effetti sul ruolo di centro della finanza internazionale di Zurigo. Questo è un esempio degli effetti
di lungo periodo di un coordinamento insufficiente e
della mancanza di una politica di sviluppo del territorio che non sa guardare avanti e che non tiene nella
dovuta considerazione gli aspetti inter-amministrativi
e transfrontalieri.
L’alto livello dell’offerta di trasporto pubblico a livello
regionale ha posto le basi per un allargamento degli
spazi funzionali. Il crescere delle distanze e del numero
dei pendolari ha ulteriormente rafforzato il trend generale di suburbanizzazione. Questo trend può essere
regolato territorialmente solo riservando una adeguata
attenzione alla localizzazione dei futuri interventi residenziali e produttivi e al loro collegamento attraverso
il sistema di trasporto pubblico. (Di per sé anche un
buon sistema locale di trasporti pubblici può portare
a fenomeni di sprawling, se è accompagnato da una
debole pianificazione).
Il sistema di governo radicalmente orientato, in un’ottica di bottom-up, ai Comuni presenta tradizionalmente delle difficoltà a gestire grandi progetti, che
riguardino più Cantoni e più Comuni. Questo si rivela
problematico soprattutto per i Cantoni/Regioni di piccole dimensioni con limitate capacità amministrative e
tecniche, poiché in questi casi non può essere garantito un approccio adeguato agli impatti e ai rischi che
un progetto di grande dimensioni comporta.
I progetti e le decisioni del Governo relativamente alle
infrastrutture sono caratterizzati da un approccio settoriale e quasi per nulla integrato in un modello generale dello sviluppo o della pianificazione del territorio.
In alcuni casi i grandi progetti infrastrutturali, con rilevante incidenza territoriale, hanno giocato un ruolo
importante avendo dato avvio a discussioni sullo svi-
luppo regionale e impulso a processi di pianificazione
e dibattiti politici, in particolare in relazione a concrete
opzioni di sviluppo futuro come nei casi dei Cantoni Uri
e Schwyz. Se questi saranno realizzati positivamente,
tali iniziative possono servire come buone prassi per
uno sviluppo di progetti integrato, che, a sua volta,
può essere utilizzato come impulso per futuri interventi di progettazione.
SFIDE Nonostante il sistema di trasporti elvetico sia ben
sviluppato e di elevata qualità, nei prossimi anni ci attendono delle sfide importanti:
• L’approccio svizzero finalizzato al mantenimento della
coesione nazionale (territoriale ed economica) può essere minacciato da una diminuzione del livello di servizio nei trasporti nelle regioni più isolate e scarsamente
urbanizzate e dalle pressioni (da parte del settore economico) a realizzare infrastrutture ad alta prestazione
(come il NEAT).
• L’attenzione (nazionale) rivolta alla realizzazione delle
gallerie del NEAT fa nascere il pericolo che sia sottovalutata l’importanza di uno sviluppo e di una conservazione delle aree di attraversamento così come dei passi
montani e di alcuni territori di interfaccia (ad esempio
la regione di Basilea come area di ingresso all’asse del
Gottardo e i Cantoni Uri e Schwyz come corridoi di
accesso al Tunnel di Base). Questo potrebbe portare a
situazioni di grande incertezza e di stallo per gli utenti,
i cittadini e le imprese che si trovano nelle regioni
confinanti. Se questi problemi non vengono risolti,
potrebbero insorgere conflitti tra i sistemi di trasporto
(inter)nazionali e regionali e potrebbe venir minacciata
l’accessibilità regionale.
• Non si è potuto fino a oggi opporre ai rilevanti impatti territoriali delle grandi infrastrutture un adeguato
sistema, nel quale le nuove infrastrutture siano integrate in una preesistente rete di spazi funzionali. In un
contesto nel quale cresce la consapevolezza rispetto
agli impatti territoriali/ambientali e allo stesso tempo
aumenta l’intensità dell’utilizzo dello spazio come risorsa economica e sociale, diventa necessario trovare
strade innovative per pianificare e integrare le future
esigenze di spazio in modo efficace e rapido (le attuali
esperienze con i processi decisionali e di pianificazione
fatte negli ultimi dieci anni in futuro si riveleranno
inadeguate). Questo assume anche una crescente rilevanza per le sempre maggiori esigenze di spazio da
parte di infrastrutture di importanza economica, come
gli aeroporti (in espansione).
• I cittadini e le imprese agiscono in regioni che sono di
gran lunga più grandi delle soggettualità politico-amministrative esistenti create dal sistema politico (pendolari, filiere produttive, rapporti commerciali hanno
luogo nei crescenti spazi funzionali). La differenza aumenta sia nelle aree territoriali sia in quelle tematicofunzionali (regioni funzionali di più grandi dimensioni,
comprendenti più ambiti), il che rende necessario, in
un contesto regionale in espansione, prendere delle
decisioni, in particolare rispetto alla progettazione e al
finanziamento di infrastrutture.
• E’ difficile e richiede molto tempo avviare e realizzare
le necessarie procedure democratiche all’interno di un
sistema politico-amministrativo esistente, il che porta al
rallentamento o alla sospensione di iniziative necessarie.
•
Nel contesto di un’importanza sempre più globale di
un sistema energetico sicuro ed efficiente la Svizzera
si dovrà confrontare con una crescente domanda, che
vuole l’ampliamento di numerosi e sicuri sistemi di
produzione e distribuzione dell’energia. L’esperienza
a oggi ha dimostrato che i processi progettuali e decisionali possono richiedere fino a venti anni e che gli
effetti sullo sviluppo del territorio non sono stati fino a
oggi sufficientemente integrati nella realizzazione degli interventi (ad esempio si pensi ai crescenti insediamenti realizzati nelle immediate vicinanze di gasdotti
e cisterne).
PROPOSTE Il sistema elvetico utilizza una serie di strumenti per affrontare i compiti e le sfide future. Questi sono
a loro volta inseriti in un insieme complesso di procedure al
fine di garantire il necessario flusso informativo e pari rilevanza a tutti gli interessi in gioco. Ciononostante, in virtù
della dimensione delle sfide e dell’attenzione ai possibili
progressi e miglioramenti, vengono avanzate le seguenti
proposte:
• I progetti chiave ad alto impatto territoriale, in particolare i grandi progetti infrastrutturali, dovrebbero essere
portati avanti con l’apporto di una pianificazione attiva
e integrata. Questo approccio dovrebbe contribuire
alla definizione delle finalità dell’intervento in modo
che le nuove infrastrutture siano integrate nel miglior
modo possibile nel sistema territoriale preesistente
delle regioni coinvolte e che si possano creare ulteriori
occasioni di sviluppo e destinazioni d’uso per le aree
coinvolte. Un’impostazione di questo genere può chiaramente elevare la qualità della progettazione, migliorare il sostegno pubblico a procedure democratiche e,
dal punto di vista economico, aumentare decisamente
l’efficienza economica degli investimenti. Esempi di
successo sono i casi dei corridoi di accesso al Tunnel
del Gottardo nei Cantoni Uri e Schwyz o la complessa
intersezione di progetti relativi a strade, autostrade,
sistemi su rotaia e sistemi di protezione dalle inondazioni nel Vallese Superiore.
• Rispetto a questa impostazione si devono affrontare
le seguenti questioni chiave: come può una pianificazione integrata in questo modo essere definita e organizzata, in modo che tutti i temi dello sviluppo territoriale ed economico siano integralmente considerati,
siano coordinati con grandi progetti infrastrutturali (ad
esempio includendo le regioni che sono coinvolte dalle
vie di accesso del nuovo tunnel di base del Gottardo),
e tutti i più autorevoli responsabili cantonali siano
coinvolti? Come si può garantire che il prender parte e
il contribuire a un processo integrato di pianificazione
si rivelino approcci premianti? Come si può garantire
che le modalità d’intervento future possano essere definite in modo più veloce ed efficace rispetto a quelle
attuali?
• Gli esempi positivi prima citati si sono sviluppati in un
lungo arco di tempo confrontandosi necessariamente
con situazioni altamente problematiche. Attraverso un
ricorso sistematico a questa impostazione si possono
risparmiare tempo e risorse e migliorare fortemente i
processi. Perciò un supporto sistematico del livello federale e cantonale dovrebbe essere adottato per sviluppare e garantire tali modalità integrate di progettazione. Questo spesso farà saltare i confini cantonali e
•
•
•
quelli settoriali dei soggetti politici e amministrativi. In
questo contesto lo spazio di azione degli strumenti di
pianificazione disponibili (ad esempio Piano Settoriale
dei Trasporti, Piani Direttori cantonali, Politica delle
Agglomerazioni) dovrebbe essere ampliato e integrato
a livello orizzontale. L’idea di un programma per le agglomerazioni potrebbe essere ulteriormente sviluppata
e a questo proposito si dovrebbero includere le esperienze fatte all’interno del Programma UE Interreg.
Un quadro giuridico funzionale a una efficace progettazione integrata delle infrastrutture attraverso i soggetti regionali può essere necessario al fine di creare i
presupposti giuridici per il supporto formale da parte
di diversi livelli o autorità di governo e per garantire la
consistenza di misure orizzontali relative a più settori.
A un livello generale di politica infrastrutturale dovrebbe essere garantito che la futura attenzione concentrata verso i grandi progetti infrastrutturali non
porti a trascurare i progetti che si trovano in secondo
piano nello sviluppo delle reti (ad esempio territori di
interfaccia e colli di bottiglia) e che il fine complessivo
di una coesione nazionale territoriale sia ulteriormente
perseguito. Questo significa che anche il livello di servizio dei trasporti sia mantenuto anche nelle zone periferiche e rispetto ai nodi meno importanti (come ad
esempio Thusis), poiché questo rappresenta una condizione decisiva per lo sviluppo sociale ed economico
nelle regioni scarsamente popolate, come ad esempio
le regioni montane. In pratica si deve mantenere un
equilibrio nei futuri interventi sul territorio.
Sorgeranno presto nuovi bisogni nell’ambito della produzione e della distribuzione di energia. Per garantire
la sicurezza del sistema esistente e per dare adeguata
risposta alle nuove sfide deve essere promosso un
ulteriore sviluppo del sistema energetico grazie alla
componente di una pianificazione territoriale efficace
e che sappia guardare lontano. Così si devono ottenere modalità più rapide e migliori risultati cercando
di fare in modo che gli sviluppi urbanistici avvengano
a distanza di sicurezza dalle infrastrutture energetiche.
Questo rappresenta una vera sfida per un Paese montuoso e densamente popolato come la Svizzera
31
32
2.5. LA DIMENSIONE
TRANSFRONTALIERA
SITUAZIONE ATTUALE La Svizzera è un Paese continentale con confini lunghi e tortuosi che interessano altri cinque Stati, quattro dei quali hanno una superficie e una popolazione maggiori e quattro fanno parte della comunità
Europea. Di conseguenza le riflessioni sulla dimensione
transfrontaliera giocano un ruolo importante nella definizione di una strategia di sviluppo territoriale per la Svizzera.
In particolare una pianificazione territoriale transfrontaliera
ha già luogo in quattro regioni di confine nell’ambito del
Programma UE Interreg. Queste collaborazioni sono tendenzialmente a base progettuale e, per questo, non intersecano direttamente il tema dell’armonizzazione transfrontaliera del sistema di pianificazione.
Il significato delle tematiche transfrontaliere viene aumentato dal fatto che gli spazi funzionali, che comprendono
alcune delle più importanti città (Ginevra, Basilea, Sciaffusa
e Lugano), superano i confini nazionali. Complessivamente
la dimensione transfrontaliera acquista significato nazionale anche perché riguarda tutti i quattro angoli della Svizzera. Il Cantone di Ginevra rappresenta a questo riguardo
l’esempio più estremo, dal momento che presenta un confine di 103 km con la Francia e uno di soli 4,5 km con
un altro Cantone svizzero. Questo esempio illustra chiaramente la necessità di una più attenta valutazione sulla
pianificazione transfrontaliera.
In virtù della sua funzione di Paese attraversato da vie
che collegano altri Paesi fra loro, la Svizzera ha da sempre
tratto vantaggio dagli scambi culturali ed economici. La
pianificazione transfrontaliera aggiunge a questa ricchezza
nazionale un’ulteriore dimensione. A causa di questo ruolo
di territorio di connessione tra Paesi dell’UE, infatti, la Svizzera può, in virtù di una maggiore partecipazione alla pianificazione transfrontaliera, valorizzare la propria posizione
all’interno dell’Europa.
A partire da questo contesto geografico la Svizzera dispone
già di tradizioni stabilite rispetto alla collaborazione transfrontaliera nella pianificazione, con la regione di Basilea
come esempio maggiormente degno di nota. Questa tradizione si rafforza perché i confini nazionali svizzeri, come
spesso accade, non rappresentano delle barriere linguistiche. Tuttavia il conflitto con la Germania rispetto ai voli da e
per l’aeroporto di Zurigo dimostra in modo impressionante
che oggi più che mai è necessario un ulteriore lavoro comune rispetto ai temi della pianificazione transfrontaliera.
SFIDE Nel futuro probabilmente diversi elementi contribuiranno ad accrescere il significato della pianificazione transfrontaliera.
Per prima cosa i confini nazionali nel corso del ventunesimo secolo saranno probabilmente ancora più permeabili.
Persone e imprese saranno più mobili e la competizione
globale pretenderà dagli Stati una maggiore apertura e capacità di adattamento. Anche il crescente influsso della politica comunitaria ridurrà ulteriormente l’«effetto-barriera»
dei confini nazionali, sebbene la Svizzera non sia un membro della UE.
In secondo luogo è presumibile che a livello di città-regione
aumenteranno ancora le distanze nella conduzione della
vita quotidiana. Questo implica che quello che accadrà,
nelle zone di confine elvetiche e in quelle limitrofe, sara
sempre più interdipendente. Se la Svizzera vuole controllare il proprio sviluppo territoriale, deve intervenire con più
decisione in quello delle regioni transfrontaliere. In questo
modo lo sviluppo territoriale si dovrà confrontare in misura sempre maggiore con quanto accade da una parte e
dall’altra del confine. Questo potrebbe anche comportare
una certa perdita di autonomia, che, tuttavia, dovrebbe
avere luogo in un contesto di riflessioni e collaborazioni
piuttosto che in modo casuale e non pianificato.
Le esigenze di pianificazione transfrontaliera influiranno in
modo importante su altri aspetti del governo del territorio,
come la Politica delle Agglomerazioni, gli investimenti infrastrutturali e lo sviluppo economico. Nessuno degli ambiti
nominati potrà funzionare efficacemente senza una considerazione dell’influente componente transfrontaliera.
PROPOSTE Soprattutto nei grandi Paesi confinanti, i governi nazionali rivestono un ruolo più importante nello
sviluppo del territorio di quanto avvenga in Svizzera. Per
questo motivo il Governo elvetico dovrebbe, allo stesso
modo, assumere un ruolo più significativo di quello fin qui
avuto nella promozione e nella partecipazione rispetto alle
funzioni della pianificazione transfrontaliera. Considerato
il particolare sistema di politiche territoriali presente in
Svizzera, questo ruolo più attivo deve essere costruito in
stretta connessione con i governi cantonali.
Dal momento che molte regioni di confine assumono
un’importante funzione di interfaccia, questo aspetto della
pianificazione dovrebbe essere rafforzato attraverso forme
di cooperazione transfrontaliera. Inoltre le regioni transfrontaliere sono, per loro natura, situate ai margini. Per
questo motivo lo sviluppo territoriale transfrontaliero dovrebbe assumere un ruolo anche più importante nelle politiche di sviluppo territoriale del Paese, in particolare per favorire la coesione territoriale interna e in questo modo per
contrastare le tendenze centrifughe, le quali potrebbero
essere rafforzate da interventi nelle regioni di confine.
Perché tutte le opportunità disponibili per la cooperazione
transfrontaliera possano essere colte pienamente a beneficio della popolazione, il Governo federale deve garantire
che le attività di pianificazione, a livello nazionale, siano
basate solidamente sulla collaborazione tra tutti i livelli di
governo e gli altri ambiti politici e da questi siano sostenute. A causa di questa importante dimensione gestionale
e dell’importanza economica delle città di confine svizzere,
le riflessioni sulla tematica transfrontaliera in generale rivestono un significato importante anche nelle politiche
delle infrastrutture e delle agglomerazioni. I temi di pianificazione transfrontaliera devono entrare stabilmente nelle
agende della Conferenza sull’assetto del territorio (CAT) e
del Consiglio per l’assetto del territorio (COTER).
L’«OECD Territorial Review» del 2002 attribuiva il crescere
delle differenze territoriali in Svizzera all’andamento delle
regioni straniere confinanti. Questo fatto sottolinea nuovamente la necessità di mettere la panificazione transfrontaliera fra le priorità dell’agenda di governo. Questo vale, in
particolare, per il sud della Svizzera, dove le misure prese
per aumentare l’efficienza delle confinanti regioni francesi
e italiane avranno un impatto positivo per quelle elvetiche.
Il lavoro comune sulle zone di confine accrescerà la capacità di costruire collaborazioni tra i governi cantonali e
locali. Tuttavia dal punto di vista della coesione territoriale,
la collaborazione transfrontaliera nella pianificazione potrebbe comportare effetti negativi. Per questa ragione il
Governo Federale e quelli cantonali delle regioni di confine
dovrebbero mostrare un impegno ancora maggiore nella
cooperazione inter-cantonale relativamente alla pianificazione del territorio.
In virtù dell’importanza crescente della pianificazione transfrontaliera il Governo federale dovrebbe valorizzare la cooperazione attraverso la predisposizione di piani invece che
di puri e semplici progetti infrastrutturali. Inoltre il Governo
federale potrebbe assumere un ruolo importante nella
creazione e nel trasferimento tra le regioni di confine di
esperienze e buone prassi relative alla cooperazione transfrontaliera nella pianificazione. Il complessivo bagaglio di
esperienze potrebbe inoltre essere utilizzato come metro
di valutazione e, se necessario, contribuire a migliorare la
pianificazione in Svizzera. Un’ulteriore proposta è l’utilizzo
di esperienze come base per la creazione in Svizzera di un
centro europeo di eccellenze per lo scambio e la diffusione
di buone prassi.
33
34
2.6. PIANIFICAZIONE IN
AMBITO STRATEGICO
SITUAZIONE ATTUALE Nella Costituzione della Confederazione Elvetica viene affermato, all’Art. 75, Comma 1,
che il Governo federale stabilisce i principi della pianificazione e che demanda ai Cantoni l’esercizio della stessa.
Nel Comma 2 si afferma che il Governo federale promuove
le iniziative dei Cantoni e collabora con loro. Quindi, nel
Paragrafo 3, si afferma che la Confederazione e i Cantoni
presidiano alle esigenze della pianificazione attraverso
l’adempimento dei propri compiti.
L’attuale Legge federale sulla Pianificazione del Territorio
(LPT) risale al 1979. Nell’Articolo 2 si definiscono gli obblighi di Confederazione, Cantoni e Comuni: essi elaborano
e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti
d’incidenza territoriale e tengono conto delle incidenze
territoriali delle loro altre attività.
Successivamente saranno trattati con il titolo «misure pianificatorie» i Piani Direttori cantonali così come le «Misure
particolari della Confederazione», con le quali si intendono
le Concezioni e i Piani Settoriali. Seguono come terzi i Piani
Regolatori.
In vista dell’allestimento dei Piani Direttori (intesi come
istantanea o periodico risultato di un dato momento del
processo di pianificazione) i Cantoni determinano le linee
guida dello sviluppo territoriale del proprio ambito. Nel far
questo essi tengono conto delle Concezioni e dei Piani Settoriali della Confederazione, così come dei Piani Direttori
dei Cantoni vicini. Essi collaborano con le autorità federali
e con quelle dei Cantoni vicini, «nella misura in cui i loro
compiti interferiscono». I Cantoni di frontiera «si adoperano per collaborare con le autorità regionali dei Paesi limitrofi per quanto i loro provvedimenti possano avere degli
effetti oltre confine.» (Naturalmente a questa norma non
devono necessariamente sottostare le autorità degli altri
Paesi, da cui la dicitura «si adoperano» ad indicare un’offerta di cooperazione. L’obbligo di attivarsi per una cooperazione transfrontaliera vale anche per quei Cantoni che,
pur non essendo di confine, assumono dei provvedimenti
che si ripercuotono oltre confine. Una simile collaborazione
eventualmente può sfociare in un trattato internazionale,
alla cui stipula i Cantoni sono autorizzati.)
I Piani Direttori, che sono vincolanti per le autorità, indicano almeno le modalità di coordinamento delle attività
d’incidenza territoriale in vista dello sviluppo auspicabile e
le sequenze temporali e i mezzi previsti per l’attuazione di
questi compiti.
I Cantoni disciplinano le procedure per l’elaborazione dei
Piani Direttori. Regolano il modo di collaborazione dei Comuni e degli altri enti responsabili di compiti d’incidenza
territoriale.
Anche alla Confederazione spetta l’obbligo di elaborare le
proprie linee guida in forma di Concezioni e di Piani Settoriali e di coordinarli fra loro.
In questo quadro normativo vanno sottolineati in particolare alcuni aspetti.
La focalizzazione sulle «attività» senza ulteriori specificazioni. Una certa precisazione su cosa si intende si ha
nell’Ordinanza sulla Pianificazione del Territorio (OPT). Non
viene neppure specificato come si debbano identificare
queste attività. Esse riguardano ad ogni modo lo sviluppo
auspicabile. I concetti di «conflitto» e «problema» non si
ritrovano nella legge e nemmeno una differenziazione in
conflitti attuali e prevedibili. La definizione e l’approccio a
questi temi rimane compito dei Cantoni.
Si sottolinea ripetutamente la necessità di un lavoro comune, precisamente tra i diversi uffici della Confederazione, tra questa e i Cantoni, tra Cantone e Cantone e tra
i Cantoni di confine e le autorità regionali degli altri Paesi.
(Rispetto alle Concezioni e ai Piani Settoriali manca nella
legge un esplicito riferimento alla collaborazione transfrontaliera. Questo si ha nell’Ordinanza sulla Pianificazione del
Territorio, art. 18.)
L’Ordinanza sulla Pianificazione del Territorio contiene poi
nell’art. 5 una sorta di cuore metodologico, ovvero la definizione dei livelli di coordinamento delle singole attività.
A prima vista la forma più leggera è rappresentata dalle «informazioni preliminari». Con ciò si sottolinea che le relative
attività d’incidenza territoriale possono avere ripercussioni
rilevanti sull’ «utilizzazione del suolo» (interessante notare
che non si parla di «spazio»), pur non essendo ancora circoscritte nella misura necessaria per essere coordinate.
Questo «riconoscere come (importante)» è una componente estremamente rilevante nell’elaborazione dei Piani
Direttori, che potrebbe essere anche definito come il vero
momento di avvio. Viene qui richiesto di formulare ipotesi,
di non cadere nell’errore di liquidare qualcosa come «non
così importante», qui si richiede un potenziale intellettuale
e creativo e una ricchezza di idee. E qui si tratta anche
di decidere se la questione sia di tale portata da meritare
un’investimento particolare, diversa da quella di routine.
Particolarmente in questa fase è necessaria un’apertura
verso le diverse possibili soluzioni.
Con «risultati intermedi» si definisce un livello nel quale le
attività d’incidenza territoriale non sono ancora state coordinate, ma rispetto alle quali sono chiari i passaggi per
un loro coordinamento tempestivo. Oppure: «I prossimi
passaggi da chiarire sono…» Anche qui troviamo – in corrispondenza del «grado di maturazione» della questione
– qualcosa di aperto, di indefinito.
Infine i «risultati definitivi» indicano il coordinamento spaziale. Oppure: «La scelta è caduta su…». In modo tacito si
presuppone, anche qui, che possano ancora rendersi necessarie modifiche rispetto alle decisioni prese.
Questi tre livelli sono, nella loro semplicità, plausibili e pratici. Plausibili, perché rispecchiano i consueti passaggi di
un processo di chiarificazione (riconoscere e accettare un
problema, esplorare le possibili soluzioni, sceglierne una).
Pratici, perché consentono in ogni momento una valutazione della situazione – anche in presenza di informazioni
incomplete e contraddittorie.
E proprio in questo dimostra una sua forza metodologica:
la necessità di procurarsi quelle informazioni, che sono
necessarie per il progresso del processo di specificazione,
viene definita – e quindi anche limitata – attraverso l’emergere di problemi decisionali.
Summa summarum questo quadro di riferimento consente
di elaborare gradualmente delle soluzioni e così di elaborare in modo condiviso – e perciò economico – il sapere
necessario rispetto ai problemi decisionali collegati. Sullo
sfondo non vi è la definizione di un programma pluriennale
e comune definito dalla Confederazione, dai Cantoni e dai
Comuni. Per questo motivo si dà la possibilità di procedere
in ogni momento con una valutazione relativa al livello raggiunto nell’elaborazione dei Piani Direttori («istantanee»).
La norma prevede anche che l’intreccio degli attori coinvolti nella pianificazione non può essere considerato unitariamente; piuttosto si richiede un approccio commisurato
ai problemi. A riprova di ciò si consideri la molteplicità della
modalità di proseguimento dell’azione pianificatoria, siano
essi i Piani Direttori dei Cantoni, siano essi i Piani Settoriali
della Confederazione.
SFIDE Individuiamo cinque ambiti sui quali è necessario
intervenire:
1. Visione d’insieme – Strategia – Punti focali
Il sistema basato sui Piani Direttori (cantonali) e i Piani Settoriali (confederali) presenta due nodi critici: un primo nodo
riguarda l’identificazione degli ambiti di significato strategico nel senso di una individuazione dei punti focali. Questo può risultare solo da una visione d’insieme orientata al
problema – e non secondo le competenze. Manca una visione complessiva che abbracci il territorio svizzero e perciò
anche una base per l’individuazione dei punti focali.
35
2. Un trattamento integrato dei territori
strategicamente più rilevanti
Il secondo nodo critico riguarda la definizione integrata
delle situazioni problematiche nei territori dove vi sono diversi attori competenti. Di frequente i Piani Direttori cantonali e i Piani Settoriali della Confederazione si occupano
dello stesso territorio di volta in volta dal loro punto di vista. Un classico esempio di ciò è la valle inferiore del Reuss
nel Cantone Uri. La considerazione del territorio nel suo
complesso di frequente risulta troppo limitata, predominano gli approcci per singoli progetti.
2. Visioni «Sviluppo spaziale della Svizzera»
Per l’elaborazione di queste visioni d’insieme verranno invitati tutti quei soggetti che sono formalmente responsabili
della pianificazione. Possono partecipare, anche su base
volontaria, i soggetti responsabili dei Paesi vicini e anche
altri attori importanti, che pur non essendo formalmente
responsabili della pianificazione del territorio, siano interessati ad un prospero sviluppo del territorio elvetico.
3. Una considerazione differenziata degli
ambiti specialistici ad incidenza territoriale secondo
gli specifici territori
Per temi di importanza strategica, come ad esempio l’agricoltura, si pone la domanda di come debbano essere elaborate soluzioni che siano adeguate alla varietà dei territori
della Svizzera. Esiste una modalità che funzioni per tutti o
esistono modalità diverse adeguate agli specifici «talenti»
delle singole regioni?
3. Valutazioni «Sviluppo spaziale della Svizzera»
All’interno della piattaforma saranno periodicamente
condotte delle valutazioni. Lo scopo è l’identificazione di
territori e ambiti strategici, che risultino di centrale importanza per la Svizzera e l’analisi dell’adeguatezza degli strumenti attualmente disponibili. Questo avverrà secondo un
approccio orientato ai problemi e non seguendo gli assi
dei diversi ambiti di competenza! Non da ultimo in questo
modo si deve rendere possibile in ambito specialistico un
ampio dibattito sul tema «Perspektive Raum Schweiz».
Il trasferimento dei risultati negli strumenti formali e nella
revisione normativa avverrà solo dopo che siano stati condotti esplorazioni e test che dimostrino l’idoneità e la fertilità dei nuovi approcci e delle direzioni di intervento.
4. Utilizzare il potenziale offerto dal quadro
normativo
Le possibilità offerte dal quadro normativo a livello strategico (Piani Direttori, Piani Settoriali) non vengono utilizzate
a sufficienza. Questo è il caso soprattutto della «definizione di punti focali» e della «promozione di particolari
modalità operative».
36
5. Lo spazio e la pianificazione orientata all’azione
non sono un tema pubblico!
Il rapporto creativo con l’ambiente circostante così come
una pianificazione creativa e orientata all’azione stanno
nell’ombra rispetto a temi dominanti come ad esempio la
costruzione di reti di trasporto. Questo è un atteggiamento
deplorevole, tanto più che le qualità territoriali di un Paese
diventeranno sempre più, da deboli, fattori forti di posizionamento.
PROPOSTE
1. Iniziativa «Prospettive di sviluppo dello
spazio svizzero»
L’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale ha fatto propria l’iniziativa della piattaforma orientata all’azione «Perspektive Raum Schweiz». Questa piattaforma deve essere
attuata in un tempo definito di 3–5 anni.
Con «spazio» si intendono qui non solo gli elementi fisici
del paesaggio, ma anche le possibilità che questo territorio
offre per le attività umane e così pure i limiti che presenta.
Di conseguenza l’esplorazione di possibili future modalità
di rapporto con il territorio assume un importante, se non
centrale, significato. E se si considera il territorio svizzero
come una rete, allora sono le forme di funzionamento di
questa rete che influenzano in modo determinante le possibilità di questo rapporto. Reti ben funzionanti rappresentano una buona protezione dalle sorprese!
Scopo di questa iniziativa è di dare avvio a un’ampia discussione tra gli specialisti e altri soggetti interessati sullo
sviluppo spaziale della Svizzera, di individuare tematiche e
territori di significato strategico e di giungere a una loro
chiarificazione e soluzione.
Scopo di queste visioni d’insieme è ottenere un punto di
partenza per periodiche valutazioni dello stato dell’arte.
4. Ambiti e territori strategici
I punti focali tematici e territoriali, definiti in occasione
della fase di valutazione, devono essere affrontati in un
tempo definito e con metodologie specifiche. Rispetto a
ciò l’ARE deve assumere l’iniziativa e attivarsi in prima persona rispetto allo sviluppo di soluzioni. Può essere opportuno definire le competenze connesse a questi processi in
corrispondenza delle diverse tematiche.
La prassi fin qui utilizzata per presentare scenari che siano
di impulso alla discussione può dunque essere completata
da una modalità di procedimento orientata all’azione, che
contenga elementi formali e informali. In questo caso vale
il motto: Prima i problemi, poi gli ambiti di competenza!
5. Risorse
E’ compito dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale
garantire le relative risorse finanziarie e umane.
37
2.7. CONCLUSIONI
In questo capitolo vengono raccolte le proposte del gruppo
di esperti internazionali.
Laddove vi sia un particolare interesse nazionale, l’ARE dovrebbe essere più presente con iniziative e azioni rilevanti.
1. SPERIMENTAZIONE DI TEST PLANNING PER
IL PAESAGGIO
Il paesaggi della Svizzera subiranno anche in futuro un
forte cambiamento. In particolare queste attese trasformazioni dell’attività agricola potranno avere delle ricadute
sulla forma e sulla qualità dei paesaggi.
• Si propone – a partire da una visione d’insieme nazionale – di scegliere diversi ambiti in diverse regioni
della Svizzera per un intervento di test planning «Perspektive Kulturlandschaft» (Prospettive del paesaggio
culturale).
• Insieme con gli attori coinvolti dovrebbero essere progettate, esaminate, visualizzate diverse possibilità di
sviluppo. Insieme agli strumenti disponibili nuovi mezzi
e metodi d’azione dovrebbero essere sviluppati e testati nella prassi.
• Gli interventi di test planning devono essere realizzati da team diversi e accompagnati da un gruppo di
esperti selezionati.
• Sulla base delle proposte avanzate e delle possibilità di
sviluppo si devono definire i passi successivi.
38
2. DEFINIRE CON PRECISIONE LE DIFFERENZE FRA
LE AGGLOMERAZIONI, PROMUOVERE LA COLLABORAZIONE E ORGANIZZARE FORME DI SUPPORTO,
DOVE QUESTE SIANO NECESSARIE E DESIDERATE.
la gestione regionale delle risorse territoriali. Le singole
parti di questo programma dovrebbero essere elaborate
insieme ai relativi esperti.
Con il Programma sulle Agglomerazioni l’ARE ha dato avvio a un importante processo per il loro ulteriore sviluppo.
Questo Programma dovrebbe essere portato avanti. Sarà
importante poter simulare il futuro sviluppo delle diverse
Agglomerazioni elaborando diverse ipotesi. Ad esempio si
dovrebbe poter visualizzare e illustrare in diverse immagini
le rappresentazioni sul futuro sviluppo degli insediamenti
urbani di ogni agglomerazione. L’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale dovrebbe poter supportare con ulteriori
risorse il necessario processo con e tra le Agglomerazioni.
Nell’ambito di questo processo si dovrebbe poter precisare
anche il particolare contributo di ogni singola Agglomerazione allo sviluppo del Paese e dovrebbe essere elaborato
un database complessivo con dati rilevanti tali da consentire dei confronti.
4. CONCETTI INTEGRATI DI INSEDIAMENTO,
PAESAGGIO, INFRASTRUTTURA
Gli importanti compiti in questo contesto sono:
• costruire una visione d’insieme sulle Agglomerazioni
• individuare le Agglomerazioni che da un punto di vista
nazionale necessitano di una maggiore caratterizzazione
• definire interventi di significato strategico
• mettere insieme risorse e strumenti auspicabili per l’ulteriore sviluppo di processi di pianificazione cooperativa
• creare una task force mobile per il supporto delle Agglomerazioni
• valutare periodicamente i progressi delle attività e
trarre conclusioni per i successivi passaggi
3. L’ULTERIORE SVILUPPO DELLA RETE DI CITTÀ
DELLA SVIZZERA E DEGLI SPAZI FUNZIONALI
Un’effettiva collaborazione basata sulla specializzazione
degli spazi funzionali dipende essenzialmente da sistemi di
trasporto capaci e affidabili.
In questo contesto assumono significato:
• l’ulteriore sviluppo del concetto di rete di città e lo
sviluppo di un programma con il sostegno di una cooperazione tra più istituzioni definita nel tempo (in
particolare per la cooperazione negli spazi funzionali
attinenti allo stesso contesto)
• l’identificazione di colli di bottiglia attuali e prevedibili
• la raccolta di misure a favore della loro eliminazione o
della «profilassi»
• la scelta di interventi di rilevanza nazionale in questo
contesto
• il supporto degli attori coinvolti attraverso la chiarificazione e la soluzione dei compiti collegati
Reti di città funzionanti dipendono anche in modo decisivo dal fatto che il fenomeno dello sprawling possa essere
frenato, venga assunto come principio guida il riutilizzo di
aree urbane («Entwicklung nach Innen») e possano essere
promossi degli interventi in prossimità dei punti di accesso
al trasporto pubblico. Questi compiti hanno rilevanza nazionale. Deve essere istituito un programma nazionale per
Si propone di promuovere concetti integrati per lo sviluppo
degli insediamenti, dei trasporti e del paesaggio. Il valore
aggiunto di un simile modello può giustificare l’aumento
dei costi relativi alla procedura.
In particolare in quelle aree dove in futuro bisognerà fare i
conti con consistenti interventi infrastrutturali (ad esempio
cantieri per i trasporti, protezione dalle inondazioni), si dovrebbe assumere un simile approccio.
Un esempio a riguardo è il corridoio di importanza nazionale Basilea-Gottardo-Chiasso a seguito della costruzione
dei punti di accesso al sistema NEAT.
D’ora in avanti si propone di esaminare quali effetti e conseguenze d’incidenza territoriale sono collegati al futuro
sviluppo del fabbisogno energetico della Svizzera. La creazione di capacità sufficienti e di reti distributive performanti nella rete elettrica europea, insieme alle molteplici
esigenze della Svizzera, anche in quanto Paese di transito,
potrebbero sollevare diverse questioni significative a livello
locale e nazionale.
5. IL SUPPORTO DELLO SVILUPPO TERRITORIALE
TRANSFRONTALIERO
La Svizzera confina con cinque Paesi per la maggior parte
di grandi dimensioni. In alcuni casi esistono degli importanti conflitti da risolvere che offrono però anche potenzialità per lo sviluppo territoriale.
Insieme con i Cantoni coinvolti si dovrebbero discutere le
possibilità di sostegno e trarre delle conclusioni per i passaggi successivi.
Per la preparazione delle «conferenze» collegate si dovrebbe costruire una visione d’insieme delle attività transfrontaliere, delle potenzialità, ma anche dei conflitti e degli
ostacoli a una loro risoluzione.
Il dialogo e i lavori successivi dovrebbero condurre a un
rafforzamento dello scambio transfrontaliero e possibilmente ad esplorare nuovi approcci coinvolgendo anche i
Paesi confinanti.
6. APPROFONDIMENTO E PIENO UTILIZZO DELLA
FILOSOFIA DEI PIANI DIRETTORI PER OBIETTIVI E
TERRITORI DI INTERESSE NAZIONALE
Come descritto ampiamente nel Capitolo 2.6, il tipo di
pianificazione prevista per i Piani Direttori, secondo la normativa sulla pianificazione, contiene interessanti possibilità
per lo sviluppo territoriale della Svizzera.
Se le iniziative e gli interventi attuali e futuri saranno piena-
mente assunti, ne potrà conseguire la creazione e il consolidamento di una visione d’insieme.
Per questa ragione si propone di dare avvio presso l’ARE
a un piano informale «Sviluppo spaziale della Svizzera»
nel quale siano portate avanti insieme con i diversi attori
le azioni avviate per gli obiettivi e i territori significativi a
livello nazionale e siano rappresentate in una visione d’insieme.
Delle valutazioni periodiche mostreranno lo stato di avanzamento del progetto, le domande ancora aperte e i futuri passaggi. Si può ipotizzare che questo piano informale
possa essere utilizzato come punto di partenza per un
piano settoriale «Sviluppo spaziale della Svizzera».
39
3|
ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI RISPETTO
ALLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA DALLA
PROSPETTIVA DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI
40
3.1. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA
PROSPETTIVA AUSTRIACA
CHRISTOF SCHREMMER, direttore,
Istituto austriaco di pianificazione territoriale (ÖIR)
Il testo che segue è il tentativo di evidenziare delle specifiche caratteristiche del sistema svizzero a partire da prospettive esterne. Sono in primo luogo individuate le sfide
più importanti, così come alcune idee su come si potrebbe
dar loro risposta.
LE ATTUALI CARATTERISTICHE DEL SISTEMA
DI PIANIFICAZIONE SVIZZERO
•
•
•
•
Si tratta di un sistema di governo fortemente basato
su una logica bottom-up in cui sono prevalenti il livello
comunale e il forte livello cantonale;
Il sistema di pianificazione riflette la suddivisione dei poteri presente nel sistema di governo. In alcuni casi, per
ambiti funzionali che superano i confini politico-amministrativi, sono stati introdotti la pianificazione regionale
o un approccio incentrato sullo sviluppo regionale ai
diversi livelli (al di sotto o perfino al di sopra del livello
cantonale);
Il sistema decisionale di governo è caratterizzato da
un’alta complessità; cittadinanza comunale, sistema
fiscale a tre livelli, norme edilizie comunali e cantonali,
norme di pianificazione e democrazia diretta – questi
sono tutti elementi rilevanti per il sistema decisionale e
il processo di pianificazione;
Il compito principale del livello più alto di governo consiste più nel coordinare e conciliare i diversi interessi,
che nel promuovere pianificazioni attive e orientate a
una visione complessiva o perfino nel prendere delle
decisioni con un approccio top-down;
41
•
•
•
E’ molto difficile concentrare il sistema decisionale e di
pianificazione a un livello regionale e funzionale, perché questo approccio sollecita le capacità del sistema
fino ai propri limiti e oltre (in particolare in presenza
di un sistema politico basato sulla partecipazione dei
cittadini);
I grandi progetti (infrastrutturali) rilevanti per il territorio possono giocare un ruolo importante nel dibattito
sullo sviluppo regionale, sui processi di pianificazione e
rispetto alla possibilità di giungere a decisioni politiche
(il che rende più concreti e mirati i dibattiti sulle diverse
opzioni per lo sviluppo futuro).
Differenze rilevanti in ambito economico e in relazione
al gettito fiscale coabitano in questo sistema politico
individualizzato e orientato al livello comunale e nel
sistema di sviluppo regionale. Quattro misure hanno
fino a oggi principalmente contribuito a livellare le
disuguaglianze economiche e a promuovere la coesione nazionale: 1. le infrastrutture (in particolare il
sistema di trasporto pubblico); 2. la difesa nazionale
(con un numero rilevante di postazioni decentrate);
3. i fondi per le attività agricole, in particolare per le
regioni montane e 4. il supporto di uno sviluppo regionale endogeno (Legge federale sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane, LIM).
SFIDE
•
Di fatto la vita dei cittadini e delle imprese ha luogo
negli spazi funzionali, che sono più ampi delle unità
•
•
politiche o amministrative che compongono l’attuale
sistema politico. Crescono le disuguaglianze, sia negli ambiti territoriali così come in quelli tematicofunzionali (più ampi sono gli spazi funzionali, più
numerosi i temi). Impulsi economici, tecnologici e
politici creano una tendenza verso processi decisionali di livello regionale in contesti spaziali sempre più
ampi;
Per la maggior parte dei Paesi questa sfida è rilevante,
ma per un sistema complesso e decentralizzato come
la Svizzera diventa decisivo trovare delle soluzioni che
funzionino. Quando un sistema si è sviluppato per secoli, sorge la domanda su come si possa dar riscontro
alle crescenti disuguaglianze con modalità che si basino sui punti di forza del sistema esistente, in particolare mantenendo l’alta qualità della democrazia
diretta.
L’impegno della Svizzera a garantire la coesione nazionale (territoriale ed economica) è minacciato
dalla diminuzione delle strutture e del personale militare, fatto che riguarda soprattutto le regioni montane, dalla tendenza alla riduzione dei fondi all’agricoltura a livello globale (WTO) e da un nuovo modello
politico regionale, che sembra essere più orientato
all’efficienza e che forse rafforza ulteriormente le disuguaglianze economiche regionali portandole a un
livello sub-cantonale. Al contrario il nuovo sistema
regionale di perequazione finanziaria rappresenta un
importante passo avanti per garantire a livello cantonale uno sviluppo economico più armonioso ed
equo.
MODALITÀ D’INTERVENTO
Si dovrebbero prendere in considerazioni tre possibili modalità di risposta:
a) Progetti chiave con influsso spaziale rilevante, in particolare grandi progetti infrastrutturali
pianificazione infrastrutturale integrata
b) La creazione di spazi operativi come piattaforme per
la pianificazione e la costruzione di politiche (questi
dovrebbero essere adattati in accordo con i rispettivi
ambiti funzionali rilevanti, che, ad esempio, possono
riguardare lo sviluppo insediativo, lo sviluppo delle infrastrutture o il potenziale economico.)
programmi operativi per spazi funzionali
c)
•
42
•
Un sistema di incentivazione e supporto a livello confederale può essere utilizzato per basare gli interventi
di pianificazione e sviluppo sul livello degli spazi funzionali e per renderli più efficienti. La nuova iniziativa
regionale per le regioni montane (già LIM) ha il potenziale per far nascere iniziative, simile in questo agli
interventi della politica delle agglomerazioni – essa dovrebbe essere promossa per contribuire alla coesione
nazionale (territoriale ed economica);
Rispetto al punto (a) – questioni chiave: che forma deve
avere la struttura organizzativa della pianificazione per
cogliere completamente tutte le questioni territoriali
ed economiche che sono connesse ai progetti infrastrutturali (ad esempio in relazione a tutte le regioni
che sono interessate dal Tunnel del Gottardo e dalle
relative zone di accesso) e per includere tutti gli attori
rilevanti a livello cantonale e sub-cantonale? Come si
può garantire che partecipare a un processo integrato
di pianificazione risulti più vantaggioso rispetto a non
partecipare?
Rispetto al punto (b) – questioni chiave: Quali sono le
tematiche stimolanti? Quali sono le personalità chiave
e chi conferisce identità/risorse ai provvedimenti per
uno spazio funzionale? Come si può garantire che
strutture fra loro parallele funzionino supportandosi
l’un l’altra e non costituiscano un impedimento reciproco (ad esempio società, cantoni o altre piattaforme
regionali, soprattutto nel caso in cui più Cantoni o
addirittura più Stati siano coinvolti, come nel caso di
Basilea o di Ginevra)?
CONCLUSIONI SULLE POLITICHE:
SUPPORTO SISTEMATICO
•
Entrambi gli approcci necessitano di un supporto e di
un sostegno concreto da parte del livello superiore di
governo (Confederazione o Cantoni) e di buona volontà (insieme alle risorse) per la partecipazione a livello regionale/cantonale
• Il supporto e il sostegno sostanziale hanno come
presupposto un sistema di incentivi che inducano i
partner cantonali e regionali a partecipare e cooperare nell’ambito di interventi complessi e integrati di
pianificazione e costruzione di politiche pubbliche di
successo, come ad esempio:
L’idea di un programma per le Agglomerazioni po-
trebbe essere ulteriormente sviluppata. A questo proposito dovrebbero essere condivise le esperienze del
programma UE Interreg;
Un possibile elemento di novità è un programma per
il supporto dello sviluppo regionale nelle regioni montane, in quelle di confine e nelle regioni rurali meno
sviluppate (già IHG).
Inoltre le risorse che in virtù del nuovo sistema di
compensazione fiscale vengono assegnate ai Cantoni
meno sviluppati possono essere in parte utilizzate per
fornire impulso e supporto alla proposta di sviluppo
degli spazi funzionali – anche al di fuori della zona di
influenza delle Agglomerazioni;
Sembra consigliabile un intervento più sistematico di
sviluppo per l’utilizzo dei fondi in precedenza destinati
all’esercito.
•
La partecipazione a livello cantonale/regionale ha
come presupposto il pieno supporto nei confronti di
chi, al momento, si occupa della pianificazione e di
prendere decisioni e l’apertura/integrazione degli
attuali strumenti e modalità di pianificazione di
nuovi processi di programmazione e pianificazione in
un contesto (territoriale, tematico) più ampio.
Questa apertura necessita di tempo, di risorse e della
armonizzazione di standard e procedure, dal momento
che devono essere create ulteriori connessioni.
•
Si rende necessario costruire una cornice normativa,
da una parte per le attività delle organizzazioni regionali e, dall’altra, per quelle dei meccanismi integrati
di pianificazione infrastrutturale. Questa offrirebbe allora i fondamenti normativi per il supporto formale da
parte di diversi livelli e responsabilità di governo, per il
trasferimento di risorse e per il collegamento politico
al sistema di democrazia diretta (per un processo di
pianificazione così innovativo o per le organizzazioni
regionali si rende necessaria l’approvazione dell’elettorato).
43
PROSPETTIVA FRANCESE
GAËLLE PINSON,
DIACT – Delegazione inter-ministeriale per
la pianificazione e la competitività dei territori
INTRODUZIONE E CONTESTO Il punto di partenza di
questa indagine è una diagnosi sull’attuale situazione della
Svizzera, che viene descritta approfonditamente nel rapporto sullo sviluppo territoriale del 2005 redatto dall’ARE.
Secondo questo rapporto il Paese non raggiunge gli obiettivi di sviluppo sostenibile che si è posto. L’indagine ha nel
complesso registrato un alto livello di qualità del territorio
e della sua gestione, ma anche un comune sentire della
popolazione rispetto al fatto che esso sia minacciato. E’
stato inoltre riscontrato un alto livello di democrazia, che
tuttavia incontra dei limiti rispetto ad alcune tematiche di
pianificazione, così come all’obiettivo dello sviluppo sostenibile e alla mancanza di altre visioni strategiche generali
rispetto al futuro, visioni che dovrebbero condurre alla futura definizione delle politiche di pianificazione.
Questi fattori, insieme alle dimensioni ridotte del Paese e
alla velocità dei cambiamenti relativi al territorio che sono
in contrasto con le finalità della pianificazione, suggeriscono modalità di sviluppo che possano causare una rapida trasformazione o almeno una sequenza di modalità
di sviluppo differenziate, che possano essere introdotte
simultaneamente con una programmazione di breve o
lungo periodo.
Seguendo altre analisi e suggerimenti formulati dall’ARE,
la nostra indagine rappresenta un tipo di iniziativa non
ancora realizzato. Di conseguenza, le nostre raccomandazioni dovrebbero essere ambiziose. Esse considerano le
esigenze espresse dagli esperti svizzeri che abbiamo incontrato, così come le riflessioni critiche formulate rispetto a
queste esigenze. Grazie alla libertà di riflessione che ci è
stata concessa, queste raccomandazioni sono linee d’indirizzo che dovrebbero contribuire al dibattito sul futuro
della pianificazione in Svizzera.
Le possibili raccomandazioni riguardano:
• Un’introduzione supportata da dati, rappresentazioni
e obiettivi sullo stato attuale e sullo sviluppo della
Svizzera con il supporto di studi, ricerche e dibattiti
(punto 1);
• Le possibili linee di indirizzo per lo sviluppo da perseguire attraverso una nuova comprensione del ruolo
e dei contenuti dell’intervento pubblico nell’ambito
della pianificazione (punto 2), adeguamenti normativi
(punto 3) e lo sviluppo informale di strumenti, processi, forme organizzative che si basino sul confronto
tra le loro prestazioni (punto 4).
1. PRESENTAZIONE CONDIVISA DI DATI, RAPPRESENTAZIONI E OBIETTIVI RELATIVI ALLA SVIZZERA:
«GLI STRUMENTI POSSONO ESSERE LE IDEE GUIDA»
(INSTRUMENTE KOENNEN KONZEPTE SEIN)
44
UNA CONOSCENZA DIFFUSA DEI FATTI Come spesso
accade ai cittadini di uno Stato, gli Svizzeri sembrano avere
delle rappresentazioni contrastanti sulla situazione del proprio Paese e su cosa si aspettano da esso. Essi ne apprezzano
l’ambiente naturale, sono tuttavia favorevoli allo sviluppo
urbano. Esprimono una forte richiesta di infrastrutture pubbliche, ma sono in competizione per avere imposte sempre
più basse. Apprezzano la democrazia a livello locale per la
definizione dei compiti di pianificazione, ma non vedono i
suoi limiti da un punto di vista sovra-ordinato.
Una rappresentazione condivisa e realistica sullo stato attuale dello sviluppo e sulle possibili minacce, relativamente
alla pianificazione, dovrebbe essere prodotta a ciascun livello attraverso ricerche, esperimenti, comunicazioni e dibattiti pubblici. «E’ importante compiere una valutazione
degli ambiti di attività e dei limiti delle attuali organizzazioni
che si occupano di pianificazione, prima che si proceda a
cambiarli», ha affermato un consigliere comunale incontrato nell’ambito della nostra indagine. A tale riguardo e,
considerando la rilevanza della pianificazione a livello locale, uno dei ruoli più importanti dei livelli di intervento
sovra-ordinati potrebbe essere quello di mostrare gli effetti
collettivi delle azioni individuali ai livelli inferiori.
Insieme allo stato attuale della Svizzera, dovrebbe essere
condotta un’analisi degli sviluppi che la riguarderanno
in futuro, per capire se sono determinati dall’intervento
umano oppure no. Una analisi supportata da una visione
di lungo periodo dovrà chiarire le conseguenze di questi
sviluppi sulle future politiche in generale e nello specifico
della pianificazione. I cambiamenti climatici sono un elemento rilevante, se si pensa alle conseguenze su ambiti
importanti della Svizzera come l’agricoltura, la gestione
delle acque, la produzione di energia idroelettrica, il turismo invernale ed estivo. La globalizzazione e la crescita
della competizione internazionale nell’ambito dei settori
economici trainanti in Svizzera come quello bancario o farmaceutico devono anche essere precisati con attenzione.
Infine si devono considerare gli effetti dell’invecchiamento
della popolazione insieme a quelli delle politiche sull’immigrazione sul mercato del lavoro, delle abitazioni, etc.
INTRODUZIONE DI OBIETTIVI COMUNI In senso più
ampio vi è la necessità di introdurre dei temi chiave e degli
obiettivi comuni e di tradurli in politiche di pianificazione:
«Dobbiamo contrassegnare gli interessi nazionali come
tali, Galmiz ne è un esempio», ha dichiarato uno degli intervistati.
Devono essere individuate le questioni di interesse nazionale in ambito sociale, economico, politico, prima che possano essere definiti gli obiettivi della pianificazione e questi
devono essere conseguenti alle prime. E’ interessante che
molti degli esperti intervistati abbiano indicato come compito della pianificazione il porre rimedio a quanto il Paese
e l’ambiente hanno subito piuttosto che la creazione di
condizioni per lo sviluppo generale. Cosa vogliono gli Svizzeri per il proprio Paese? La risposta non è facile in una
nazione che, tradizionalmente, rappresenta una confederazione di interessi comuni piuttosto che uno Stato con
un’identità nazionale omogenea, nel quale le possibilità
di influenza del Governo centrale sono limitate e cresce
il potere della mano invisibile del mercato. Relativamente
alla pianificazione, i cittadini sono pronti a confrontarsi con
dibattiti nazionali che superino le questioni di ordine locale? Il dibattito sulla pianificazione potrebbe rispecchiare
alcuni profondi sviluppi del federalismo elvetico, come il
cambiamento dei rapporti di potere a livello federale, la
necessità di ridefinire progetti politici indirizzati al livello
europeo e globale, la possibile riforma amministrativa, a
ciò collegata, a livello federale in un contesto di dibattiti
pubblici relativi alla questione della coesione culturale del
Paese, alle debolezze dell’ «esprit de concordance» e alle
conseguenti difficoltà per il funzionamento democratico
del livello federale.
Allo stesso tempo si possono già individuare alcuni temi
di rilevanza nazionale che riguardano la pianificazione e
lo sviluppo del territorio: salvaguardia dell’ambiente, gestione del rischio (in particolare per quanto riguarda le
inondazioni), turismo, investimenti esteri in settori industriali e manifatturieri, integrazione nel sistema europeo di
trasporti. La definizione condivisa di fatti e obiettivi costituirebbe anche la base per un processo decisionale che si
fonda su possibili scenari nel quale, in virtù della considerazione delle reali possibilità del territorio, emergerebbe non
solo la domanda «cosa ci piacerebbe?» ma anche la domanda «cosa possiamo fare?». Prima di procedere a qualsiasi tipo di riforma che intervenga in qualche modo sulla
prerogativa storica dell’autonomia dei Comuni e dei Cantoni, gli Svizzeri devono acquisire un quadro chiaro sullo
stato del Paese e sulla varietà dei suoi possibili sviluppi.
Soltanto sulla base di queste premesse essi accetteranno
che ad esempio il perseguimento dell’obiettivo di interesse
generale dello sviluppo sostenibile comporti delle possibili
restrizioni all’esercizio della democrazia locale.
Infine alcuni obiettivi operativi potrebbero essere sperimentati dal punto di vista tecnico e politico come strumenti per
giungere a obiettivi di ordine generale, i quali siano definiti
dal punto di vista normativo. Ad esempio nuove visioni per
la regolazione dell’eccessiva urbanizzazione si potrebbero
conciliare con lo scopo generale della sostenibilità e della
gestione economica del suolo. A ciò si aggiunga che la definizione di alcuni obiettivi operativi, relativi allo sviluppo
sostenibile, non corrisponde necessariamente ai desiderata
delle persone: ad esempio abitare in zone non edificate con
un sistema di trasporti efficiente. In un Paese a forte tradizione democratica, come si possono conciliare le esigenze
del singolo cittadino con quelle del bene comune? L’attuale
obiettivo dello sviluppo sostenibile necessita decisamente
di una dimensione spaziale! Possono rivelarsi utili scenari
per l’interpretazione territoriale dello sviluppo sostenibile
in relazione alle modalità di sviluppo a questi collegate e
ulteriori studi approfonditi sulla loro efficacia. Un’ampia discussione pubblica potrebbe rafforzare la coscienza politica
pubblica sull’inconciliabilità di alcune modalità di sviluppo
che i cittadini elvetici desiderano per il proprio Paese – un
punto che è stato nominato da alcuni esperti in ambiti
molto diversi come l’agricoltura e lo sviluppo delle città.
2. CRESCITA DELLA COMPRENSIONE DI COSA SIA
LA PIANIFICAZIONE E UN SUO RUOLO PIU’ ATTIVO
NEI DIVERSI SETTORI DELLA POLITICA: «LA PIANIFICAZIONE E’ NECESSARIA OVUNQUE, MA NESSUNO
LA NOMINA.»
Nella pianificazione ci si occupa delle conseguenze a livello
territoriale dei mutamenti dipendenti da un contesto più
ampio e delle politiche settoriali. Di fatto le conseguenze
territoriali dalle politiche settoriali hanno abitualmente degli effetti più rilevanti sul territorio di quanto non ne abbiano le politiche di pianificazione e la pianificazione è più
efficace se il territorio viene preso in considerazione in uno
stadio precedente del processo decisionale politico.
A ciò va aggiunto che un approccio territoriale delle politiche settoriali potrebbe promuovere l’efficacia di queste
politiche. Il territorio di per sé è un attore attivo dell’intervento pubblico, poiché le qualità delle sue risorse naturali, culturali, economiche possono rappresentare un
valore aggiunto per le politiche. In Svizzera questa territorializzazione delle politiche pubbliche sembra essere già
in corso. Ad esempio con la «Nuova politica regionale»
che, promossa proprio sulla base delle strutture federali
esistenti, differenzia territorialmente le misure della Confederazione, volte al supporto dello sviluppo economico.
In questa relazione il federalismo è un alleato indiscusso
dell’intervento di pianificazione della politica federale e
con ciò rappresenta un rafforzamento della pianificazione
a livello centrale. Questa modalità di sviluppo muta la comprensione del concetto di «pianificazione del territorio» in
«ordinamento del territorio» e quindi in «sviluppo del territorio»; da una gestione orientata al territorio e regolativa
si passa quindi a una gestione orientata ai progetti e finalizzata a uno sviluppo più complessivo. A livello locale, le
politiche di acquisizione e vendita del suolo, che sono state
impiegate da alcuni Comuni insieme come strumenti per
la gestione del territorio e per lo sviluppo economico, mostrano come la pianificazione possa essere utilizzata anche
per finalità diverse dalla conservazione del suolo.
A livello federale, cantonale e comunale la pianificazione
dovrebbe almeno essere sistematicamente e formalmente
connessa a tutti i settori che abbiano influenza rilevante sul
territorio come l’ambiente, la gestione del rischio, i trasporti,
le politiche abitative. Come passo successivo la pianificazione potrebbe giocare un ruolo nelle politiche di sviluppo
economico. Infatti la pianificazione e lo sviluppo territoriale
potrebbero essere caratterizzati più esplicitamente come
strumenti per il conseguimento dell’obiettivo generale di
uno sviluppo sostenibile. A questo scopo, sarebbe necessario comunicare con i cittadini, le amministrazioni e i politici
che spesso hanno un’immagine negativa della pianificazione come di un’attività vincolante e formale.
Un altro compito consiste nel nuovo sviluppo della figura
professionale del pianificatore. Quest’ultimo dovrebbe occuparsi maggiormente dello sviluppo di progetti piuttosto
che del disegno di piani e inoltre diventare attore attivo
nell’organizzazione e nella mediazione di discussioni pubbliche, come già accade in molti casi come ad esempio
nella regione di Berna (con lo slogan «Un’immagine della
regione») o nel Cantone Uri (con il Test-Planning per la
Valle Inferiore del Reuss).
3. ADEGUAMENTI DEL SISTEMA LEGISLATIVO:
«ABBIAMO BISOGNO DI RI-COSTRUIRE, NON DI
COSTRUIRE NUOVE OPERE»
Insieme a queste elaborazioni intellettuali finalizzate a mostrare alla Svizzera il proprio futuro e a cosa può servire la
pianificazione, possono essere avanzate delle proposte per
l’adeguamento del sistema normativo e amministrativo e
per l’ulteriore sviluppo delle prassi esistenti.
UN MIGLIORE UTILIZZO DEL GRANDE POTENZIALE
DEL SISTEMA LEGISLATIVO ESISTENTE In accordo con
le opinioni della maggioranza degli intervistati la proposta
sarebbe quella di utilizzare per prima cosa in modo più efficace le potenzialità del sistema legislativo. Queste confermano che i fondamenti normativi della pianificazione sono
adeguati e che il problema sta piuttosto nel loro utilizzo.
La procedura di conciliazione (LPT, art. 12), che può essere
utilizzata dal livello federale per influire sulla pianificazione
cantonale, potrebbe per esempio essere adottata con
maggiore frequenza. Dovrebbe anche essere presa in considerazione la giurisprudenza collegata all’interpretazione
degli obblighi alla pianificazione definiti nella Costituzione
e dovrebbe possibilmente esserne definito con più precisione il ruolo nelle decisioni operative.
RINNOVAMENTO DEL SISTEMA LEGISLATIVO ATTRAVERSO UNA NUOVA DEFINIZIONE DEI SUOI OBIETTIVI Si potrebbero anche introdurre alcune modifiche al
sistema normativo perché questo sia nuovamente adeguato alla definizione degli obiettivi della pianificazione.
Questi adeguamenti non comporterebbero una modifica
radicale della filosofia del sistema, piuttosto l’integrazione
di alcune modificazioni che si sono verificate a partire dal
1979, come ad esempio l’aumento dell’importanza della
Svizzera urbana o il fatto che l’obiettivo dello sviluppo sostenibile non sia stato raggiunto nell’attuale sistema.
Un’ampia discussione sugli obiettivi della pianificazione
svizzera, discussione che affronti questi cambiamenti, potrebbe, di fatto, trovare una propria significativa espressione in un adeguamento degli obiettivi che sono fissati
45
per legge, così come anche un’eventuale modifica del sistema legislativo potrebbe rappresentare un importante
stimolo per un dibattito pubblico sulla pianificazione.
Questi adeguamenti potrebbero dunque contribuire a
collegare la pianificazione con altri temi che sono a loro
volta connessi con la metropolizzazione così come con lo
sviluppo sostenibile e la salvaguardia dell’ambiente e così
il primo obiettivo potrebbe essere lo strumento per conseguire gli altri. Queste modifiche potrebbero riguardare
dunque anche la Costituzione, nella quale i singoli articoli
sullo sviluppo sostenibile, la protezione ambientale, la pianificazione, la gestione delle acque, etc. sarebbero nuovamente da valutarsi secondo un punto di vista generale
e complessivo e dove lo sviluppo sostenibile sarebbe da
evidenziare come obiettivo esplicito della pianificazione
così come la pianificazione quale strumento per il suo raggiungimento.
46
La definizione comune degli scopi della pianificazione in
virtù di modifiche normative potrebbe servire a creare nella
popolazione e negli attori della pianificazione una consapevolezza e un quadro di riferimento comune per cambiamenti e adeguamenti che potrebbero avere luogo a livello
di organizzazione amministrativa e di processi. Le interviste
hanno mostrato che esiste un forte consenso sulla solidità
del sistema legislativo rispetto alle esigenze organizzative.
Il livello cantonale e comunale hanno competenze che per
la storia e l’identità elvetiche sono intoccabili e la capacità
del Paese di promuovere negoziazioni e mediazioni nella
gestione di complessi processi collettivi è un’alternativa di
straordinaria rilevanza rispetto alle modifiche della norma.
I cambiamenti organizzativi dovrebbero perciò essere condotti gradualmente attraverso progetti pilota invece che
attraverso modifiche normative. Questa proposta sarebbe
coerente con l’osservazione di uno sviluppo del federalismo da una chiara e formale delimitazione delle competenze dei diversi ambiti a una cooperazione tra questi più
ampia e maggiormente orientata ai progetti.
4. SVILUPPO INCREMENTALE DI STRUMENTI,
PROCESSI E ORGANIZZAZIONI SULLA BASE DI
UN CONFRONTO DELLE PRESTAZIONI: «IL PIANO
DIRETTORE DEVE ESSERE DISCUSSO E NON
SOLTANTO APPROVATO.»
LIVELLI TERRITORIALI Mentre le fusioni di Comuni,
come un risultato di processi cooperativi e orientati al progetto, dovrebbero essere ulteriormente promosse, il livello
regionale, basandosi su cooperazioni specifiche, dovrebbe
rimanere un livello funzionale. La trasformazione del suo
ruolo in amministrativo avrebbe come risultato una «tigre
passacarte»; secondo l’espressione di uno degli intervistati.
PIANI Si deve lavorare al rafforzamento di alcuni strumenti. I piani settoriali della Confederazione potrebbero,
nell’ambito dei progetti d’interesse nazionale, essere più
vincolanti se fossero elaborati sulla base di un più ampio
consenso. Il carattere vincolante dovrebbe essere rafforzato considerando due fattori. Da una parte bisognerebbe
considerare che la pianificazione, in qualità di attività di
gestione dei fattori di incertezza, necessita di un quadro di
riferimento che renda possibile prendere decisioni rapide e
che non consideri le cose come immutabili, dall’altra, che
alcuni importanti progetti di interesse nazionale dovrebbero tuttavia essere determinati territorialmente.
Ad ogni modo un altro strumento, il Piano Direttore, potrebbe essere rafforzato. La Svizzera oggi dispone di diverse tipologie di piani direttori e si potrebbero formulare
alcune ipotesi a partire dall’esperienza acquisita. Il Piano
Direttore potrebbe diventare qualcosa di più di uno strumento di coordinamento e determinare in che modo la
specifica assegnazione del territorio per diversi usi debba
avere luogo nel piano di utilizzo del suolo. Rafforzare il
Piano Direttore potrebbe anche significare che questo sia,
in genere, discusso e non solo approvato dal parlamento
cantonale. Attraverso incentivi potrebbe essere promossa
una tabella di marcia condivisa per la costruzione dei Piani
Direttori Cantonali – come presupposto per una qualche
armonizzazione di questi piani. Alcune parti dei Piani direttori potrebbero in questo modo essere vincolanti anche per i Comuni. In riferimento a ciò, si dovrebbe anche
chiarire il rapporto tra il piano direttore e i progetti delle
Agglomerazioni.
PROCESSI DI COORDINAMENTO E COOPERAZIONE Il
rafforzamento e la formalizzazione dei processi informativi,
di coordinamento, cooperativi già in atto potrebbe anche
garantire una maggiore integrazione verticale e orizzontale. In relazione a ciò il livello federale potrebbe predisporre strumenti per perseguire l’informazione e il coordinamento di quei temi che sono comuni ad ambiti diversi,
come ad esempio nel caso della politica delle Agglomerazioni. In questo modo esso potrebbe anche continuare ad
avere un influsso sulla cooperazione inter-cantonale.
Il livello federale potrebbe anche predisporre strumenti per
sviluppare una visione generale della Svizzera e determinare le possibili funzioni delle diverse regioni, come ha già
fatto con le Linee guida per l’ordinamento del territorio
svizzero («Grundzüge der Raumordnung Schweiz») e – in
modo più preciso e su base più ampia – con il Progetto
Territoriale per la Svizzera («Raumkonzept Schweiz»).
L’identificazione collettiva delle funzioni delle diverse zone
della Svizzera potrebbe essere l’unica via che conduce a
un’effettiva strategia di pianificazione negli ambiti del turismo, dell’integrazione della rete dei trasporti con la UE o
dell’attrazione di investimenti esteri.
D’altra parte, la pianificazione dovrebbe essere maggiormente collegata con altri settori considerando che lo spazio delle politiche di pianificazione è ugualmente influenzato da altri ambiti politici e che la pianificazione è oggi
eventualmente maggiormente intesa come «sviluppo del
territorio». Questo punto è di particolare importanza poiché, già oggi, molti ambiti d’intervento federali sono in
revisione. La cooperazione tra i dipartimenti dovrebbe essere ulteriormente promossa così come iniziative come la
«Netzwerk ländlicher Raum», alla quale partecipano rappresentanti dell’ARE, dell’Ufficio Federale dell’Agricoltura
(UFAG), della Segreteria di Stato dell’Economia (SECO) così
come dell’Ufficio Federale dell’Ambiente (UFAM). In questo modo l’ARE sarebbe non solo in modo informale, ma
anche formalmente coinvolto nella nuova politica regionale della SECO.
Il potenziale della pianificazione a livello federale potrebbe
essere rafforzato con l’aumento delle risorse destinate a
finanziare studi e progetti che possano supportare i quadri della pianificazione. Questo potrebbe avvenire anche
con l’utilizzo di strumenti più potenti come lo spostamento
della competenza amministrativa della pianificazione così
che essa possa diventare un soggetto intersettoriale di
consulenza per il Consiglio Federale. In questo modo essa
parteciperebbe all’elaborazione dei budget e delle strategie dei dipartimenti e potrebbe monitorare gli effetti sul
territorio. Questo sviluppo potrebbe essere considerato
un passo ulteriore nel processo di trasformazione del concetto di pianificazione che si è sperimentato negli ultimi
anni: originariamente accostato alle autorità giuridiche e
di polizia e oggi a quelle «territoriali» delle infrastrutture e
dell’ambiente.
5. OTTIMIZZAZIONE DELL’ATTUALE CAPACITA’ DI
ELABORARE PROGETTI SPERIMENTALI, INNOVATIVI,
FATTI SU MISURA NELLA PIANIFICAZIONE
Con l’Associazione della Regione di Berna (Verein Region
Bern – VRB), l’Agenzia della Pianificazione regionale di Zurigo e dintorni, così come la Regione di Basilea abbiamo
visto numerosi esempi di prassi innovative a livello regionale. Allo stesso modo abbiamo esempi di prassi innovative a livello federale con la politica delle Agglomerazioni e
le iniziative dell’ARE e a livello cantonale e comunale nella
forma di decisioni innovative e con i Test-Planning realizzati nei Cantoni di Uri e Schwyz.
Da queste iniziative si potrebbero trarre delle conclusioni e
– con il coordinamento della Confederazione – si potrebbe
condurre un confronto sistematico insieme agli attori degli altri livelli regionali e anche con ulteriori attori coinvolti
nella pianificazione che fanno parte della società civile (Associazione Svizzera della pianificazione nazionale – VLPASPAN, gruppi informali degli urbanisti svizzeri).
Per una visione più strategica, che dovrebbe essere elaborata nei vari livelli regionali sotto la responsabilità della
Confederazione, dovrebbero essere presi in considerazioni
dei progetti pilota che si occupino dei terreni non più necessari dell’esercito e del settore turistico.
47
48
3.3. ALCUNE OSSERVAZIONI
RELATIVE ALLA DEMOCRAZIA
DIRETTA NELLA PIANIFICAZIONE
SVIZZERA DALLA
PROSPETTIVA TEDESCA
PROF. THOMAS SIEVERTS
Da molti anni lavoro occasionalmente come consulente in
Svizzera e per questo motivo ho acquisito esperienza con
la prassi della pianificazione nel Paese a diverse scale e livelli. Di seguito cercherò di evidenziare punti di forza e di
debolezza della pianificazione in Svizzera sulla base della
mia attività di esperto tedesco.
La differenza più rilevante consiste nelle forme di decisione
democratica: mentre in Germania la democrazia rappresentativa ricorre e si confronta solo molto raramente con
il Referendum diretto, questa forma democratica diretta e
immediata in Svizzera vale di norma per tutte le decisioni
importanti. Andando contro i miei preconcetti e l’opinione
comune diffusa in Germania secondo la quale la democrazia diretta risulterebbe troppo pesante, lenta e dispendiosa
per i nostri tempi odierni che sono così accelerati, ho nel
frattempo riveduto questi pregiudizi trovando in questa
forma i seguenti vantaggi:
• la democrazia diretta, nella competizione fra proposte
e idee, costringe a elaborare argomentazioni chiare e
comprensibili anche per i cittadini meno istruiti e dal
momento che quasi sempre nella pianificazione ci si
confronta con decisioni oggettive e ben definite, sono
rare le argomentazioni di tipo demagogico. Anche gli
esperti coinvolti devono sottostare all’obbligo di presentare argomenti semplici e chiari se vogliono avere
una certa influenza nelle decisioni;
• le proposte di decisione (in tedesco Entscheidungsvorlagen), insieme con le proposte tecniche (in tedesco:
Sachvorschlägen), comprendono sempre anche delle
indicazioni rispetto alle risorse: se si prende una decisione a maggioranza si decide anche rispetto alle
•
risorse. Questo conferisce rilievo e affidabilità alle decisioni prese .
se una proposta di decisione in democrazia diretta
viene respinta può essere sempre riproposta. Questo
fatto apre la possibilità a un suo graduale miglioramento e al raggiungimento di compromessi ragionevoli.
Le caratteristiche della democrazia diretta hanno come
conseguenza che le decisioni, una volta prese, possano essere attuate sulla base di presupposti affidabili. Senza poterne fornire prova oggettiva, ho maturato l’impressione
che questa modalità decisionale, se paragonata al sistema
tedesco, non conduca a maggiori ritardi e a risultati più
affidabili.
Vedo un altro vantaggio, che risulta importante e decisivo
in questi tempi caratterizzati da imprevedibilità e incertezza, nel fatto che le autorità locali dispongano di ampi
spazi di libertà per lo sviluppo di contenuti e processi. Essi
possono davvero sperimentare qualcosa di nuovo e con
questo contribuire in maniera rilevante al clima di innovazione della Svizzera: l’intero Paese potrebbe diventare una
sorta di «laboratorio territoriale ». Al momento infatti i soggetti territoriali e settoriali fanno un uso ancora contenuto
ed esitante di questa loro possibilità! La Confederazione
e i cantoni dovrebbero incoraggiare le città e i comuni a
utilizzare creativamente questi loro spazi di azione.
Un’obiezione da prendere seriamente in considerazione
consiste nel fatto che la democrazia diretta sarebbe adeguata solo per decisioni che riguardano i livelli locali e non
per interessi più ampi a livello regionale, cantonale o federale. Le esperienze mostrano ampiamente anche in questo
caso che la popolazione utilizza in prevalenza questo potere con consapevolezza e responsabilità e che si delineano
nuove situazioni nelle quali le decisioni di ordine generale
vengono assunte; senza che questo comporti una riduzione dell’esercizio della democrazia diretta.
Si può però osservare che la democrazia diretta, rispetto
a spazi di intervento politico e di contenuto ampi, a volte
conduce a comportamenti concorrenziali fra i diversi soggetti locali che risultano improduttivi. Questo fatto a livello
generale può impedire un armonioso sviluppo regionale
nelle aree urbane fra loro connesse.
Proprio rispetto a questo complesso ambito di problemi
si possono osservare negli ultimi anni degli sviluppi molto
interessanti: senza che sia necessario l’intervento della
Confederazione o del Cantone, molte città e Comuni, che
insieme costituiscono una Città-Regione, stanno iniziando
a cercare nuove modalità per uno sviluppo regionale più
armonioso cedendo alcune importanti competenze ai livelli
sovra-ordinati. Il motivo sta nel fatto che città e Comuni
iniziano a provare sulla propria pelle che l’integrazione aumenta le loro possibilità di sopravvivenza nell’attuale contesto globale. Sorprendentemente è proprio dalla stessa
democrazia diretta che nascono le iniziative di cooperazione rafforzata, fino alla fusione volontaria tra Comuni!
Espresso in maniera più teorica, in virtù di un’emergenza
interna nasce da molti piccoli sistemi di Comuni un più alto
e complesso sistema regionale nelle forme più diverse!
Nonostante queste osservazioni positive «nel piccolo» si
evidenziano anche delle distinte problematiche, che probabilmente appaiono di difficile soluzione attraverso l’utilizzo della democrazia diretta, comunale, decentralizzata e
senza un supporto esterno, come ad esempio le infrastrutture dei grandi aeroporti e i corridoi ferroviari merci. Anche
il sorgere di ampi spazi metropolitani basati sulla specializzazione del lavoro e delle collegate reti di città necessita
forse di un più forte sostegno da parte del livello federale.
Secondo la nuova Teoria dei Sistemi, il livello statale non
dovrebbe però intervenire direttamente nei sistemi locali
autonomi, quanto piuttosto dovrebbe supportare il difficile
processo di mediazione tutelando le diverse autonomie e
offrendo informazioni, ipotesi alternative e progetti sperimentali.
In questo campo vedo la necessità di una vera riforma
strutturale: la pianificazione a livello federale dovrebbe essere presente in modo consapevole ed elaborare proposte
di informazioni, idee progettuali e procedure non convenzionali e con ciò stimolare la formulazione di nuove ipotesi,
accordi settoriali e nuovi sviluppi! La sovvenzione di procedure collegate a progetti innovativi dovrebbe essere connessa al rispetto di determinativi obiettivi e linee guida.
49
50
PROSPETTIVA DEL REGNO UNITO
JOHN ZETTER
INTRODUZIONE
1. Se confrontata con gli altri Paesi, la Svizzera presenta
un buon livello dei servizi, un’alta qualità dell’ambiente
urbano e di quello naturale e un alto livello di armonia
sociale. Bisogna presupporre che, tra i molti fattori che
contribuiscono a questi elevati standard di qualità, vada
compreso anche il sistema di pianificazione, sebbene questo non venga completamente valorizzato. Segnale di ciò
è che la pianificazione non è oggetto di grandi critiche
pubbliche e politiche, come sarebbe se il suo contributo
alla prosperità economica, alla qualità dell’ambiente e alla
stabilità sociale fosse visto come negativo.
2. Tuttavia questi puntuali esempi di efficienza nel passato
non rappresentano una garanzia per il futuro, soprattutto
in una situazione nella quale i contesti economici, ambientali e sociali si modificano continuamente e con questi
l’essenza della pianificazione. Il sistema di pianificazione
svizzero sembra essere giunto negli anni a questo punto
e sembra che siano oggi necessari degli adeguamenti rispetto alle realtà in trasformazione.
POLITICHE DI PIANIFICAZIONE
3. E’ prioritario discutere più ampiamente e consolidare gli
obiettivi della pianificazione. A livello nazionale lo sviluppo
sostenibile è stato individuato come il più importante
obiettivo delle politiche di pianificazione. Tuttavia non vi
è prova che sia stato anche chiarito come questo obiettivo
vada conseguito a livello cantonale e locale. Non esistono,
o quasi, delle prove di sostenibilità ambientale per piani e
decisioni di pianificazione, per non parlare delle valutazioni
differenziate di sviluppo sostenibile come invece sta accadendo in altri Paesi. Lo sviluppo sostenibile, interpretato
secondo concetti della pianificazione, esige degli insediamenti compatti che, tra le altre cose:
• Riducano la necessità di spostarsi e favoriscano il trasporto pubblico;
• Rendano più economici l’attivazione e il mantenimento
di servizi di pubblica utilità;
• Supportino l’integrazione sociale;
• Proteggano le risorse naturali e del paesaggio attraverso una maggiore densità insediativa e il riutilizzo di
superfici già urbanizzate.
Questi fattori sono naturalmente collegati fra loro, ad
esempio, i decisori rispetto agli investimenti nei nuovi settori high-tech considerano positivamente le località che
presentano anche un alto livello di qualità complessiva. Un
altro esempio di queste connessioni è il fatto che il riutilizzo di superfici già urbanizzate può far scendere i costi
per la fornitura di servizi di assistenza pubblica.
4. E’ collegato a queste riflessioni il grande problema
dell’eccessiva urbanizzazione con le sue conseguenze economiche, ambientali, sociali. La concessione massiccia di
superfici edificabili e l’atteggiamento piuttosto morbido
dei livelli comunali rispetto al contenimento dell’urbanizzazione hanno avuto il vantaggio di mantenere relativamente
bassi i costi delle abitazioni in Svizzera. Tuttavia l’inflazione
dei prezzi immobiliari si sarebbe potuta contenere con altri
mezzi, soprattutto attraverso un’adeguata concessione del
suolo all’interno di contesti insediativi compatti e lo sviluppo equilibrato di superfici industriali non utilizzate. Attualmente le tendenze di sviluppo della Svizzera non perseguono questi obiettivi come potrebbero. Considerando
l’invecchiamento della popolazione e l’aumento della migrazione interna deve essere data una maggiore rilevanza,
sia a quelle modalità di sviluppo che devono essere promosse, sia a quelle che devono essere evitate. Mentre a
prima vista la varietà può essere vista come vantaggio, la
sua logica conseguenza dal punto di vista territoriale è la
creazione di ghetti.
5. Poiché la pianificazione mediamente ha a che fare di
più con la distribuzione territoriale e con le attività delle
persone che con l’utilizzo delle superfici, anche le modalità con cui essa articola i suoi obiettivi così come i criteri
secondo i quali valutare le sue prestazioni devono essere
cambiati. Lo sviluppo territoriale di un Paese ha tre dimensioni: la prima è la suddivisione tra singole regioni (ad
esempio i Cantoni), la seconda è la suddivisione all’interno
della regione. La terza, con ancora maggior dettaglio, è
rappresentata dalla struttura, che deve essere pianificata,
di ciascun insediamento e dell’area circostante. A tal fine si
rendono necessari tre livelli di pianificazione: il primo è un
piano comune nazionale/cantonale per la Svizzera nel suo
complesso, il secondo un piano comune dei Cantoni/Comuni per i Cantoni e il terzo è un piano a livello comunale
per ciascun Comune. Il quadro di riferimento relativo esiste
già, tuttavia deve emergere più fortemente l’integrazione
di questi tre livelli rispetto a obiettivi comuni.
6. Tuttavia ciò necessita di principi comuni più chiari su
tutti e tre i livelli e di un sistema grazie al quale il livello
sovraordinato possa verificare ed esigere la conformità
dei piani di livello inferiore con quelli di livello superiore.
Un’elaborazione comune dei piani dei due livelli superiori
può garantire la combinazione di processi bottom-up e
top-down, come anche l’integrazione fra ambiti di competenza confinanti. L’alternativa per la Svizzera sarebbe
quella di lasciare principalmente al mercato e agli imprevedibili influssi di altri fattori politici la possibilità di decidere
rispetto alla distribuzione delle persone e delle attività economiche tra Cantoni, tra aree urbane e agricole, così come
tra i centri cittadini e le zone periferiche.
7. A livello nazionale vi sono i primi segnali di un aumento
delle differenze fra i Cantoni. Prevedibilmente questo porterà a tensioni all’interno del sistema di governo federale,
in particolare dal momento che esso non dispone di sufficienti mezzi e possibilità per la ridistribuzione di risorse
tra le diverse regioni. Queste differenze territoriali saranno
rafforzate ulteriormente dalla crisi del sistema agricolo
tradizionale. A livello cantonale la competizione rispetto
a risorse sempre più scarse diventa sempre più dura e questo porta a un incremento delle differenze, dal momento
che le regioni forti hanno la meglio su quelle più deboli.
Specialmente la politica fiscale a livello locale, seguendo
il motto «Spingi il tuo vicino alla rovina» («beggar thy
neighbour»), avrà effetti sempre maggiori sulle condizioni
territoriali, in particolare nel caso in cui la società svizzera
dovesse svilupparsi secondo modelli individualistici, come
sta avvenendo da altre parti.
8. I massicci investimenti nel trasporto ferroviario contribuiscono a perseguire l’obiettivo di mantenere quanto
meno l’attuale struttura della popolazione come anche le
attività economiche e sociali del Paese. Tuttavia anche un
livello maggiore di connessione può non essere sufficiente
a superare il fatto che alcune aree presentino dei vantaggi
rispetto ad altre. Inoltre alcuni nodi della linea ferroviaria
contribuiscono in misura straordinaria alla connessione
complessiva. Perciò è necessario che le politiche di pianificazione abbiano una maggiore influenza sulle politiche
dei trasporti. Come ulteriore fattore, l’eccessiva urbanizzazione, se non contenuta, avrà come risultato il fatto che
parte della popolazione elvetica passerà dal trasporto pubblico all’utilizzo di quello privato. Insieme alle conseguenze
di sollecitazione e carico del sistema di trasporti questo
tipo di sviluppo potrebbe portare a fenomeni di segregazione sociale.
IL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE
9. Vi è inoltre la sensazione che il sistema di pianificazione
della Svizzera si trovi in una fase di stagnazione. Viene visto
come un sistema meccanico, che ha se stesso come scopo
e che produce piani statici. Per rispondere alle esigenze di
una società in trasformazione, la pianificazione deve diventare meno statica. Questo obiettivo si può raggiungere introducendo metodi più dinamici e flessibili basati su osservazioni e considerazioni critiche periodiche per potersi così
adeguare ai cambiamenti più rapidi e meno prevedibili.
I difetti dell’attuale sistema sono al meglio illustrati dalla
perdurante incapacità dimostrata nel trovare una soluzione
al problema delle crescenti superfici di sviluppo concesse,
molte delle quali non certo in località ottimali.
10. Ogni sistema di pianificazione deve ben accordarsi al
generale sistema politico e amministrativo vigente nel Pa-
51
ese. La caratteristica essenziale che deve essere considerata
relativamente alla Svizzera è l’alto grado di responsabilità
locale e la forte partecipazione della società alla vita politica nonché il sistema decisionale pubblico. E’ necessaria
una forte democrazia locale, tuttavia il suo rovescio della
medaglia è il fatto che essa sia molto provinciale e possa
essere sfruttata facilmente per interessi personali. Inoltre
è poco probabile che gli interessi nazionali ricevano la necessaria considerazione in una società individualistica e
pluralistica. Questo fatto è di particolare importanza nel
momento in cui i fattori economici, ambientali, sociali acquisiscono importanza e diminuisce l’incidenza dei confini
nazionali.
11. Per uno Stato continentale che confina con diversi
grandi Paesi UE la prospettiva internazionale acquisterà
sempre maggiore rilevanza. Questo fatto comporta delle
sfide in un Paese che possiede un sistema di governo estremamente frammentato. Per la pianificazione questo significa che si rende necessaria una più forte integrazione dei
suoi singoli livelli. Il livello nazionale dovrebbe possedere le
risorse che sono disponibili in altri ambiti (e in altri Paesi)
per fornire stimoli a strategie di ampio respiro. Questo può
avvenire senza togliere il potere decisionale al livello locale e senza porlo in una condizione nella quale non sia in
grado di approfittare di queste sollecitazioni.
52
12. Un’altra qualità specifica della pianificazione è quella
di dover rimettersi alle condizioni delle politiche degli altri
settori. Per questo motivo sono fondamentalmente limitate
le possibilità di conseguire un obiettivo affidandosi unicamente alla pianificazione. Nessun altro Paese ha raggiunto
almeno un ragionevole grado di integrazione fra le diverse
politiche di settore. Se la Svizzera facesse dell’integrazione
dei processi e dei metodi uno scopo delle proprie politiche
di pianificazione, le dimensioni del Paese così come il bilancio di un Governo consapevole e responsabile potrebbero
essere punti di forza nella competizione internazionale. Il
cambiamento renderebbe necessaria la valutazione degli
effetti territoriali di tutte le nuove rilevanti politiche nazionali e cantonali.
13. Non è possibile cambiare un sistema di pianificazione
senza che vi siano dei rischi. Per questo motivo ogni programma di cambiamento deve essere previsto come realizzabile in modo graduale e con sufficienti indicazioni sui
diversi passaggi. Esso deve anche disporre di risorse sufficienti riguardo alle informazioni così come di programmi
formativi per i pianificatori, i politici, il pubblico. Poiché,
al confronto con quelli esistenti, il numero annuo di nuovi
progetti di sviluppo e investimenti è molto ridotto, la pianificazione deve inoltre diventare un metodo con il quale
sia possibile anticipare e confrontarsi con le sfide di lungo
periodo invece di occuparsi unicamente dei problemi immediati.
CONCLUSIONI
14. Il cammino futuro potrebbe ragionevolmente iniziare
dando impulso a un ampio dibattito politico e interdisciplinare sugli obiettivi della pianificazione. Il chiaro esito di
questo dibattito sarebbe una nuova normativa che contenesse gli scopi concordati. Questa introdurrebbe anche
il principio della valutazione degli effetti territoriali delle
altre attività politiche e istituirebbe un fondo nazionale
che possa supportare il lavoro comune tra i diversi livelli
di governo. Un’ulteriore caratteristica di questa normativa
sarebbe quella di dare maggiore unità di obiettivi ai diversi
livelli della pianificazione.
15. Parallelamente dovrebbe essere avviata una valutazione tecnica delle condizioni attuali relativamente all’elaborazione di piani in considerazione di una seconda fase
del nuovo riferimento normativo. Questo introdurrebbe un
sistema di piani direttori cantonali meno definitivo. Questi
sarebbero più flessibili e leggeri per adeguarsi ai cambiamenti. L’attenzione di questi piani sarebbe rivolta allo sviluppo territoriale invece che all’utilizzo della superficie. Altrettanto si darebbe la possibilità che questi piani, prima di
diventare operativi, fossero oggetto di una valutazione in
relazione alla loro compatibilità con lo sviluppo sostenibile.
Per supportare tutto questo dovrebbe essere introdotto un
programma di ricerca e comunicazione che si occupasse di
definire il concetto di sviluppo sostenibile dalla prospettiva
della pianificazione.
53
3.5. ALCUNE OSSERVAZIONI
DAL PUNTO DI VISTA OLANDESE
PROF. IR. MAX VAN DEN BERG
ALCUNE OSSERVAZIONI Sebbene la Svizzera sia un paese ricco, agli Svizzeri non piace dimostrarlo. Gli Svizzeri
apprezzano un alto livello di qualità della vita ed una buona
condizione del loro ambiente. Sanno apprezzare la loro democrazia e ne fanno un uso corretto e legittimo. Democrazia disciplinata significa che le decisioni sono mantenute e
spesso, ma non sempre, portano a buoni risultati. In generale la popolazione mostra una «sana diffidenza». I politici
«non si vogliono immischiare». I molti (piccoli) comuni e
molti cantoni operano in modo relativamente autonomo,
che conduce ad obiettivi, opinioni e culture diverse. Il «potere è estremamente frammentato», un fatto che limita la
possibilità di trovare soluzioni per problemi intercomunali,
intercantonali e transfrontalieri. Alcuni vedono l’autonomia comunale come ostacolo per la soluzione di problemi
a livello più alto.
Gli svizzeri sono abituati ad uno stile di vita suburbano rispetto ai centri urbani e a mezzi pubblici di alta qualità
sempre adeguatamente raggiungibili. Il pendolarismo fra
abitazione e luogo di lavoro non costituisce mai un problema, proprio sulla base dell’alta raggiungibilità delle aree
urbane e suburbane. La situazione dell’ambiente fisico (degli spazi) svizzero è buona, con una sola riserva, dovuta
ad una eccessiva urbanizzazione e ad uno sfruttamento
inefficace del territorio. I piani urbanistici garantiscono
ordine; tuttavia anche fuori dalle aree edificabili vengono
regolarmente date autorizzazioni ad edificare. I proprietari
di terreni collocati in aree edificabili d’altra parte mantengono i propri terreni non edificati. Gli strumenti disponibili, volti ad obbligare la trasformazione edilizia, non sono
sufficientemente assertivi. L’attuazione è ostacolata dalle
garanzie normative accordate alla proprietà privata e gli
atti di esproprio non vengono quasi mai eseguiti. Non sono
note normative che favoriscano in tal senso l’autorità amministrativa.
La pianificazione transfrontaliera diventa sempre più importante. Metodi di pianificazione in questa direzione sono
in fase di sperimentazione. In materia di pianificazione
transfrontaliera politici ed esperti sono a confronto con sistemi e obiettivi diversi.
Alcune zone rurali soffrono di un’insufficiente crescita economica: le opportunità di impiego per le persone (giovani
e non) sono rare e le possibilità scarse. Per questi motivi le
giovani generazioni si trasferiscono nelle città e nelle aree
più urbanizzate e la popolazione delle aree agricole di conseguenza diminuisce.
SFIDE PER IL FUTURO Sicuramente ci saranno dei cambiamenti demografici (aumento delle persone anziane,
calo della popolazione locale, immigrazione), tutto ciò
modificherà di nuovo la domanda di spazi e le preferenze
in termini di luoghi di residenza. La pressione sugli spazi
non ancora edificati aumenterà. La competizione globale
causerà una crescente selezione delle imprese sul mercato
e frequenti cambiamenti di luoghi, tipologie e network di
lavoro. Questi fenomeni sono una chance per città, agglomerati e reti urbane, ma costituiscono una minaccia per le
aree rurali. Queste soffriranno per la perdita dell’agricoltura e per la pressione dovuta all’insediamento di nuove
furzioni urbane (residenza, centri commerciali, centri per
il tempo libero ecc.). La competizione e la cooperazione
con l’Europa porteranno con sé nuove sfide. Ma nessuno
sa esattamente come sarà il futuro: rapidi cambiamenti
globali e incertezze rendono il futuro sempre meno prevedibile. La società ha, comunque, la possibilità, almeno
fino ad un certo punto, di scegliere la propria direzione di
sviluppo. Gli Svizzeri devono affrontare il proprio futuro a
viso aperto, devono aprire un dibattito sulla direzione da
prendere e sperimentarla nel concreto. Le istituzioni elvetiche più influenti (VLP-ASPAN, Associazione Svizzera per
la Pianificazione Territoriale) dovrebbero aprire una discussione assieme ai cittadini sul futuro.
La pianificazione è estremamente focalizzata verso i piani
formali. I cittadini hanno l’ultima parola. La pianificazione
viene portata avanti con l’aiuto di esperti e con un approccio scientifico da parte del Governo e delle autorità locali.
Nella pianificazione viene favorita l’offerta rispetto alla domanda. Le organizzazioni, i cittadini ed il settore privato
non hanno un ruolo fondamentale nell’implementazione
dei programmi di pianificazione (dal punto di vista istituzionale) e nella definizione della relativa agenda. Cominciano a partecipare ai processi relativamente tardi. Il ruolo
e la posizione dominanti del Governo sono legittimati dalla
legge. I tentativi di coordinamento fra enti non sono sempre efficaci. La Legge federale sulla Pianificazione del Territorio è considerata esaustiva e sufficientemente flessibile.
Ma qual’ è il rapporto tra le leggi e la pratica in questo
settore?
54
La consapevolezza (nella pianificazione) e le conoscenze
specialistiche di politici ed esperti sono pienamente soddisfacenti. A volte i politici sono troppo pragmatici e gli
esperti un po’ tecnocratici, quando ad esempio producono
pareri, progettano poco e ponderano troppo; tutto questo
si verifica in un equilibrio quasi irritante fra interessi pubblici e privati.
La pianificazione settoriale è piuttosto sviluppata e produce
risultati eccellenti. Tuttavia, sul piano nazionale, la pianificazione territoriale potrebbe avere un influsso maggiormente pregnante, perché a livello generale essa non viene
affatto favorita. La necessità di un miglior coordinamento
viene spesso ravvisata da più parti. Rappresentanti dei diversi settori ne lamentano la mancanza nella pianificazione
territoriale. Alcuni esperti sentono la mancanza di idee innovative per il futuro. Di tanto in tanto viene criticata a livello cantonale la definizione dell’ambito progettuale della
pianificazione di livello generale.
I Comuni possiedono potenti strumenti di implementazione, per quanto gran parte dei comuni sia di ridotte
dimensioni e abbia scarsa influenza. La pianificazione cantonale è diventata importante per la pianificazione a livello
regionale, ma è meno efficace nella fase di realizzazione.
A volte la politica cantonale è critica verso il suo ruolo e
il suo rapporto rispetto alla Confederazione. «Il Governo
confederale svizzero dovrebbe rendersi più comprensibile
e flessibile.» La politica nazionale di pianificazione viene
sottoposta a critiche per la mancanza di un approccio
sufficientemente pro-attivo in termini di supporto alle
problematiche regionali e locali. «La Confederazione è
troppo debole per raggiungere situazioni win-win con i
Cantoni.»
Le incertezze sono una sfida alla quale si può far fronte
con un approccio più strategico alla pianificazione: una visione su progetti orientati alla domanda, aperti al futuro,
in luogo di progetti che vincolino il futuro. Meno controllo
e più azione. La Svizzera ha tante risorse. Tra le quali le
risorse umane, un settore privato solido, istituzioni cittadine e singoli individui entusiasti di partecipare. Il rapporto
con tutte queste parti sociali potrebbe essere migliorato.
Le risorse «hardware», come ad esempio il territorio, investimenti e sovvenzioni potrebbero essere meglio mobilizzati. Per ridurre le incertezze si dovrebbe, invece della
pianificazione spinta dalle autorità, incentivare una crescente attività creativa e sperimentazioni sul campo da
parte di istituzioni (statali e private). Le Istituzioni statali e
cantonali dovrebbero, inoltre, organizzare più dibatti. Lo
scambio politico fra i livelli di governo dovrebbe essere migliorato. Il sistema è ritagliato in modo da gestire compiti
spazialmente definiti dall’ambito locale. L’approccio topdown a livello nazionale e regionale può incrementare la
prestazione della pianificazione. Una regionalizzazione è
già stata testata con successo (Berna).
La pianificazione che superi i confini amministrativi è
un’ottima occasione per imparare a sperimentare, attraverso strade non ancora percorse. Nella pratica i progettisti e politici svizzeri si trovano a confronto con colleghi
francesi, austriaci, tedeschi e italiani. Ciascuno di questi
lavora in base a leggi, sistemi, metodi, processi, attitudini e
obiettivi diversi. Queste procedure dovrebbero essere esaminate bene dalla Confederazione, dagli esperti e da altre
istituzioni con l’intenzione di imperare da esse e nel caso
di adattarle al contesto svizzero. Possono essere trovati
dei collegamenti con le pratiche e i provvedimenti stabiliti
dall’UE, in alcuni casi riferiti proprio alle politiche di pianificazione e di promozione economica e sociale.
Un’ulteriore sfida potrebbe essere il miglioramento, attraverso la trasformazione e un miglior uso delle riserve, delle
aree industriali e degli edifici inutilizzati che sono situati
nelle città e nei territori rurali. Alcune strutture informali a
Zurigo, Biel e Berna provano che la cooperazione orizzontale, fra comuni e cantoni, può essere efficace.
La aree di montagna e le valli con la loro natura, economia
forestale, agricoltura e paesaggio sono una risorsa spaziale
molto importante per la Svizzera. La protezione del paesaggio e lo sviluppo di nuovi siti naturalistici sono forse i
compiti più importanti da tenere presenti.
La Svizzera dispone di un sistema e di uno spazio di azione
molto decentrati, nonostante questo una guida nella Confederazione a volte è necessaria per risolvere problemi,
per raggiungere un’integrazione più significativa fra le
misure e per capire che cosa può essere messo in atto al
meglio a ciascun livello di governo. La regionalizzazione e
l’attuazione della politica confederale dovrebbero essere
rafforzate, cosa che potrebbe essere resa possibile da un
sistema normativo ottimizzato. Anche la cooperazione, fra
i diversi settori dello Stato e il settore privato, può essere
migliorata. La pianificazione settoriale a livello confederale
è molto forte. L’influsso positivo di una maggiore consapevolezza del ruolo della pianificazione potrebbe essere
rinforzato sia sul piano legale, sia a livello informale.
Il mondo si sta restringendo, ma la Svizzera urbana sta crescendo e viene percepita come una fitta rete di città immerse nel verde che si può misurare e può competere con
le altre aree metropolitane europee. Si tratta di un concetto affascinante che è adattabile anche ad altri siti in Europa. Tuttavia, le reti metropolitane hanno anche bisogno
di ordinamenti a rete (dal punto di vista politico). Questa
condizione non è ancora stata raggiunta. Il passato è stato
caratterizzato da una netta separazione fra città e campagna; con città compatte e concentrazione delle attività urbane. La città concentrica si trasforma in un campo urbano
policentrico. I confini fra urbano e rurale diventano labili.
La società organizzata attraverso reti e l’economia globale
sono fenomeni azionati da processi che aumentano su
larga scala. Le singole persone e le imprese svolgono ruoli
diversi e i loro rapporti che si estendono a Network con
ramificazioni su tutto il globo sono in espansione indipendenti dal luogo in cui il lavoro viene effettivamente svolto.
Di conseguenza è difficile riunirle in un’unità territoriale.
Reti d’affari globali portano a una coesione più forte fra
regioni urbanizzate confinanti. Per le istituzioni è difficile
gestire questo fenomeno, perché le loro organizzazioni
sono legate al territorio e organizzate in base a settori. I
politici devono imparare a saper riadattare le concatenazioni e i network per poter intervenire in modo efficace in
questa nuova ramificata società. Le gerarchie si perdono
e la coproduzione fra il settore privato e quello pubblico
diventa vitale. I governi devono cooperare in modo continuativo con i cittadini privati e, a volte, devono addirittura
cedere il loro ruolo direttivo ad altre istituzioni. Governo
a rete vuol dire perseguire un obiettivo comune, processi
o misure distribuiti con responsabilità suddivise o a volte
delegate. L’aprirsi davanti al mondo esterno è una scelta
che, per il mondo esterno stesso, è volontaria ma non vincolante. Un governo che adotta le reti è aperto, flessibile
e interattivo. Le istituzioni ufficiali curano gli obiettivi ed i
concetti fondamentali della rete, partecipano ai successi e
agli insuccessi. Sostengono la formazione di un governo
strutturato a più livelli, e l’organizzazione di relazioni e di
un collegamento intenso. Le aree delle reti urbane vanno
al di là dei confini amministrativi, e le organizzazioni di reti
sono fondamentalmente senza limitazioni, senza una dimensione definita e non centralizzate. Queste organizzazioni devono essere flessibili, dinamiche e orientate ad una
crescita dell’efficienza.
RACCOMANDAZIONI PER IL MIGLIORAMENTO DEI
RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA
All’interno di questo sistema sono stati raggiunti buoni
risultati. La competenza specialistica è eccellente. Per migliorare i risultati e per affrontare il futuro in un mondo
senza limiti, bisogna fare nuovi sforzi, formulare nuovi
obiettivi, scoprire nuove vie di pianificazione e di azione,
tentare quindi nuovi approcci.
Il contributo degli interventi strategici
Alcune zone hanno più importanza per il progresso, il benessere e la qualità di vita rispetto ad altre; come per esempio le regioni di Zurigo, Basilea, Ginevra ed il Ticino. L’intero
Paese approfitta delle loro dinamiche. C’è addirittura qualche area rurale che contribuisce maggiormente al benessere del Paese rispetto ad altre. All’interno di tutte queste
regioni possono essere individuate aree e zone che hanno
un’importanza strategica per il futuro sviluppo. Cluster di
imprese (internazionali) che sono attivi in tutto il mondo
e che cooperano e competono, concentrazioni di attività
creative (e culturali) che attirano innovazione e popolazioni
creative (l’ETH!) rappresentano questo tipo di aree.
Anche alcuni centri come le «zone portuali e i punti d’intersezione», zone ben raggiungibili dal punto di vista multimodale, regioni transfrontaliere e alcune zone (alpine) nei
territori rurali hanno il potenziale di progredire da territorio
«di primo piano» a centro di importanza nazionale. Rientra
nella responsabilità del Governo confederale di stabilire,
insieme ad altre istituzioni, quali siano queste regioni (in
continuo cambiamento), le posizioni, i progetti in corso e
altre tipologie di sviluppo.
Le istituzioni statali devono intervenire in queste regioni
per sostenere lo sviluppo e per sostenere di tanto in tanto
delle iniziative. Il sostengono, da parte del Governo, dovrebbe basarsi su una visione chiara perché altrimenti i
provvedimenti sembrerebbero casuali e poco chiari, e questo potrebbe portare alla perdita di controllo. Per chiarire
la posizione delle istituzioni statali bisognerebbe sviluppare
una strategia nazionale. Concetti, visioni (linee guida) aiutano a determinare il futuro della politica strategica.
Questi elementi devono essere in equilibrio con le opinioni
e gli obiettivi, che gli attori coinvolti potrebbero esprimere,
con i rischi, che gli interessati sono pronti ad affrontare
e con la responsabilità che le istituzioni sono disposte ad
assumersi.
La discussione nazionale, sperimentazioni, provvedimenti
selezionati possono aiutare a imparare nozioni nuove, a
55
fare delle esperienze e a cambiare atteggiamento. Il coinvolgimento di persone creative e delle istituzioni è indispensabile. Diversi processi di pianificazione in corso, così
come alcune attività di cooperazione oltre i confini amministrativi, sono degli esempi di processi strategici e possono diventare più efficaci con la partecipazione intensiva
di istituzioni statali.
Gli sviluppi basati su questi progetti fanno parte di un approccio strategico alla pianificazione. Gli interventi possono
essere sostenuti con sovvenzioni, investimenti, conoscenze
specialistiche, visioni, regolamenti normativi, strumenti
della politica territoriale, management ed altro. Intervenire
vuole anche dire facilitare la realizzazione dei piani e la loro
implementazione.
Le condizioni a favore dei provvedimenti possono
essere migliorate
Le incertezze possono essere ridotte attraverso alcuni provvedimenti. Un requisito preliminare molto importante per
tali provvedimenti è un cambiamento di atteggiamento:
un’apertura verso le iniziative proposte da persone e istituzioni del settore pubblico e privato.
56
La cooperazione, intesa nel senso di una responsabilità
ampiamente condivisa, è spesso più efficace del lavoro di
coordinamento. La cooperazione per lo sviluppo di nuove
possibilità riveste un’importanza strategica. La cooperazione può essere sostenuta internamente, fra le istituzioni
statali, ed esternamente, con gli interventi privati o parzialmente privati. Una selezione scrupolosa degli elementi capaci e pronti a collaborare e ad offrire pareri, conoscenze
e idee è essenziale per un approccio di pianificazione strategico. La partecipazione alle iniziative di altri è, quasi sempre, più proficua dell’impegnarsi per ottenere il sostegno
verso le proprie idee. A volte il sostegno è necessario, a
volte gli stimoli sono d’aiuto, a volte alcune iniziative sono
determinanti. Durante tutte le fasi della pianificazione
(della messa in atto) le interazioni si sono mostrate molto
proficue. L’analisi dei potenziali competitivi e la cooperazione internazionale, la formazione di visioni generali e
la definizione di progetti attraverso negoziazioni e la comunicazione possono contribuire più efficacemente alla
formazione di processi orientati alla pianificazione. Nuovi
strumenti di politica territoriale possono aiutare in questo
senso. Se i proprietari di aree (lotti edificabili) non accettano di trattare, possono essere rafforzate misure quali
acquisizioni, vendite coatte o usucapioni, con il supporto
delle Associazioni per lo sviluppo e línvestimento.
Strategie per favorire l’impegno possono
essere sviluppate
Possono essere introdotte e sviluppate la responsabilità
condivisa, la suddivisione di rischi e profitti, la nascita di
organizzazioni temporanee per scopi specifici e la scelta di
specifiche dislocazioni delle attività. Si è individuata come
scelta di successo línizio di un progetto in piccola scala al
fine di conseguire un adeguato impegno e l’aumento, in
ultima analisi, del coinvolgimento attivo.
Il sistema statale può essere esteso
Una politica meno orientata ai piani, una rivalutazione dei
contributi esterni, dell’interazione e degli interventi mirati
possono portare ad unúlteriore modifica del sistema nor-
mativo in materia di pianificazione. La riduzione dei processi che richiedono molto tempo, il rafforzamento della
capacità di azione di tutti i livelli di governo, la legalizzazione delle forme di cooperazione pubblico-private e il rafforzamento di quelle informali miglioreranno tutti i tipi di
intervento interattivo. Se la strategia ha a che fare con il
raggiungimento di un equilibrio fra «obiettivi» e «mezzi»,
questi strumenti di intervento dovrebbero essere applicati
in modo realistico.
ULTERIORI MIGLIORAMENTI
La Cultura
Più orientamento alle azioni/ai risultati; più collaborazione
con le singole persone/istituzioni private piuttosto che interventi per le persone! Più collaborazione con i cittadini
fin dall’inizio dei processi! Aprirsi di più al mondo reale!
Bisognerebbe riflettere sulla funzione e la posizione della
politica nazionale di pianificazione riguardo ai settori, ai
cantoni e i cittadini!
Attuazione
Una migliore analisi dei mezzi e degli strumenti esistenti e
attivabili, come ad esempio: il territorio, gli investimenti, la
conoscenza, il supporto, i potenziali partner privati.
Il ruolo dei pareri/degli studi
La raccolta dei dati e le analisi più utilizzate per definire
programmi per la pianificazione possono anche essere utilizzate per il monitoraggio dei risultati della pianificazione
e come strumenti per l’orientamento della politica di pianificazione e la definizione dei progetti.
Idee guida
L’idea guida di una Rete urbana svizzera o di Svizzera policentrica o di Svizzera delle regioni deve essere elaborato
in modo migliore per far sì che tutte le parti coinvolte capiscano e siano in grado di collaborare.
ALCUNE INIZIATIVE La politica può essere mirata attraverso misure «rinnovate», una sorta di «campaigning» con
tecniche pubblicitarie moderne.
1. «Rendi la casa accogliente»: l’importanza maggiore
sta nel mettere in atto questo principio a livello locale. Rinforza gli strumenti della politica di pianificazione locale.
I piani di azzonamento con valore legale siano accessibili
alla maggioranza dei cittadini. Comuni e proprietari di terreni hanno grande importanza. Divisione rigorosa fra insediamento e paesaggio. Nonostante ciò i cantoni dovrebbero avere la possibilità di intervenire per mettere in atto
piani direttori cantonali se le autorità locali non agiscono
secondo la loro politica. Sviluppo di incentivi statali per stimolare líntervento a livello locale. Non si dovrebbe sprecare troppa energia nel redigere nuovi piani o processi.
2. «Sistema il giardino»: l’aspetto rilevante è nell’approccio regionale alla gestione dei territori rurali rispetto
alla riforma dell’economia rurale e lo sviluppo del paesaggio. Sviluppa concetti innovativi per la cultura del territorio
con un nuovo utilizzo del paesaggio. Recupera nuovi stili
di vita con l’aiuto delle persone e in base allo sviluppo del
mercato. La cooperazione dei comuni presso le strutture
regionali è fondamentale. I piani regionali formali sono la
spina dorsale. Le organizzazioni dei cittadini, associazioni
dei contadini, proprietari di terreni, imprenditori, autorità
locali e Cantoni sono ugualmente importanti in organizzazioni regionali flessibili. La Federazione sta continuamente
lavorando ad una «Svizzera delle regioni» e coordina lo
sviluppo degli stimoli. L’Ufficio federale per l’agricoltura ha
una grande importanza in questo senso e mette a disposizione incentivi finanziari flessibili.
3. «Ingrandisci la casa»: l’attenzione è concentrata sulla
politica di agglomerazione urbana e a livello regionale
(deconcentrazione concentrata). I Cantoni guidano e cooperano intensamente con i Comuni e in questo vengono
sostenuti dalla pianificazione federale e i dipartimenti dei
singoli settori. Programmi per progetti di sviluppo dovrebbero essere elaborati in relazione ai concetti di agglomerazione e secondo i Piani Direttori. I Cantoni monitorano il
programma e i risultati. E’ necessaria una stretta collaborazione con i responsabili dello sviluppo e con i Comuni. I
referenti dello sviluppo e i Comuni sono responsabili per
la realizzazione dei progetti e li includono nei programmi
cantonali.
4. «Apri la casa al mondo»: la Svizzera è considerata
una rete urbanizzata e una parte d’Europa. Le zone ad alto
potenziale sono state definite. Tutti i livelli di governo partecipano a questo sviluppo. La Confederazione sviluppa i
concetti e i programmi fondamentali insieme ai Cantoni,
ai dipartimenti settoriali e agli istituti federali come il Segretariato di Stato dell’economia. Il Dipartimento dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni
hanno grande importanza. Tutte le istituzioni collaborano
per raggiungere uno scopo comune. Le istituzioni sono più
aperte e adattabili. Organizzazioni statali devono formare
delle reti.
57
4|
PIANIFICAZIONE TERRITORIALE NEI PAESI DEGLI ESPERTI
58
4.1. ORGANIZZAZIONE REGIONALE
DELLA PIANIFICAZIONE
IN AUSTRIA
CHRISTOF SCHREMMER, direttore,
Istituto austriaco di pianificazione territoriale (ÖIR)
1. DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE PER
QUANTO RIGUARDA I COMPITI DI RILEVANZA
TERRITORIALE
In Austria le competenze legali delle funzioni pubbliche
per la gestione territoriale (la loro concezione e coordinamento) sono distribuiti fra la Confederazione e i 9 Länder.
Sulla base di questa distribuzione non c’è – a differenza
della Svizzera e della Germania – una legge quadro di pianificazione a livello federale.
La cosiddetta «pianificazione nominale» è regolata attraverso proprie leggi, così come tramite normative settoriali
rilevanti dal punto di vista territoriale (come ad esempio:
tutela ambientale, agricoltura, infrastrutture, tutela del
suolo) ed è sotto la responsabilità dei Länder e dei Comuni. In base a questa struttura federale, le leggi di pianificazione territoriale dei singoli Länder si distinguono sia
riguardo ai termini e alle definizioni usate, sia per quanto
riguarda il contenuto e gli strumenti.
Inoltre ci sono altri ambiti rilevanti per l’assetto territoriale,
che nella Costituzione federale sono citati espressamente
come competenza dello Stato. Fra questi vi sono ad esempio: il diritto industriale, il diritto del lavoro, il diritto dei
trasporti, la legislazione mineraria, la legislazione forestale,
diritto in materia di gestione delle acque. Per facilitare
l’armonizzazione di queste pratiche, la maggior parte di
quelle particolarmente rilevanti per l’assetto territoriale
che sia formalmente sia legalmente ricadono nella competenza dello Stato, a livello amministrativo sono portate
59
avanti dai Länder (Amministrazione federale indiretta). In
conclusione lo Stato dispone anche di strumenti economici
e servizi pubblici ed effettua investimenti per le infrastrutture che possono influenzare gli sviluppi territoriali. Tutto
sommato, però, non c’è nessuna sfera di competenza di
«politica urbana» in Austria, né a livello dello Stato né a
livello dei Länder.
A compensazione della mancanza di una normativa specifica in materia di coordinamento di politica territoriale è
stata fondata, nel 1971, la ÖROK (Österreichische Raumordnungskonferenz/Conferenza sull’ordinamento territoriale austriaco) come piattaforma di cooperazione comune
dello Stato, dei Länder, delle rappresentanze degli interessi dei Comuni e dei partner sociali. Allo scopo di creare
una comune consapevolezza di base sui punti chiave relativi alla soluzione dei problemi e per le priorità riguardo
agli obiettivi, si stabilisce, a intervalli di 10 anni, a livello
politico, il piano austriaco di ordinamento territoriale o
meglio di sviluppo (ÖREK). Questo documento può essere
considerato una direttiva, ma non è vincolante a livello
giuridico.
FORME E STRUMENTI IMPLICITI DELLA POLITICA
DI PIANIFICAZIONE TERRITORIALE Oltre alla piattaforma di cooperazione sopra citata esistono altre regole
che esprimono in modo implicito gli obiettivi della politica
di pianificazione territoriale. Di questi fanno parte la compensazione finanziaria all’interno dell’Austria, la politica
delle infrastrutture e una serie di unioni (funzionali) sovraregionali (vedi di seguito).
(A) COMPENSAZIONE FINANZIARIA Il finanziamento
degli enti locali in Austria si attua attraverso un sistema
misto: gli enti locali hanno sia le proprie entrate (costituite
dalle tasse e dalle imposte) sia i fondi risultanti dalle tasse
comunali (GBA – «Gemeinschaftliche Abgaben»). Queste
tasse sono gestite attraverso un sistema di distribuzione a
due livelli: prima tra i livelli degli enti locali e poi nei relativi
sotto-livelli. La distribuzione della GBA si svolge attraverso
un processo graduale:
• Distribuzione superiore: Distribuzione in base alle percentuali fisse stabilite nel testo della legge di compensazione finanziaria fra i livelli della Confederazione, dei
Länder e dei Comuni.
• Distribuzione inferiore nei singoli Länder a seconda dei
criteri precedentemente stabiliti (fra questi il numero
degli abitanti, la densità di popolazione classificata –
vedi sotto – il gettito di certe imposte nei singoli Länder).
• Distribuzione inferiore nei singoli Comuni: a seconda
di un criterio di ripartizione graduato sulla base dei
residenti (vedi sotto).
Come risultato di questo sistema di compensazione finanziaria la Confederazione e i Comuni ricevono gran parte
delle loro entrate dalle proprie tasse; le entrate dei Länder,
invece, derivano quasi esclusivamente da una parte delle
imposte della Confederazione comune e da trasferimenti
ufficiali (per esempio per l’esecuzione di amministrazione
federale indiretta). In base a questo sistema le entrate dei
Länder sono prevalentemente legate al numero di residenti
e solo in minima quantità allo sviluppo economico.
La distribuzione nei livelli pubblici rispetto agli investimenti
pubblici mostra un ruolo predominante dei Comuni : mentre la quota di profitto di tutte le tasse confederali nel complesso è all’incirca il 62 % per lo Stato, il 20 % per i Länder
e circa il 18 % per i Comuni; ai Comuni è concesso il 52
% di tutti gli investimenti pubblici (senza contare Vienna;
contando anche Vienna – essendo sia un Comune sia un
Land, la percentuale della quota è del 70 %).
60
Uno strumento specifico della politica implicita di pianificazione territoriale all’interno del sistema della compensazione
finanziaria è la cosiddetta chiave graduata degli abitanti
(ABV). La ABV viene utilizzata per l’assegnazione delle pratiche comuni della Confederazione fra i Länder e i Comuni,
ma è di grande importanza soprattutto per i Comuni. La
ABV corrisponde a un aumento artificiale del numero degli
abitanti dei Comuni più grandi rispetto a quelli più piccoli.
A seconda della ABV, la popolazione è moltiplicata con un
moltiplicatore che viene utilizzato per la compensazione
finanziaria intercomunale fra i Comuni (fino a 10.000 abitanti si moltiplica per 1 e 1/3; fino a 20.000 abitanti per 1 e
2/3; fino a 50.000 abitanti per 2; sopra 50.000 abitanti per
2 e 1/3). Attraverso questo metodo si intende tenere conto
del fatto che le spese del Comune per le istituzioni pubbliche e per i servizi aumentano in proporzione superiore alla
crescita della popolazione e che soprattutto le grandi Città
devono apportare numerosi e significativi contributi anche
oltre i propri confini (traffico locale, cultura, istituzioni sanitarie ecc.). Un’abolizione della ABV in generale, per come è
veemente invocata dalla lega comunale (come rappresentanza degli interessi dei piccoli Comuni a confronto con
la lega delle Città) ridistribuirebbe 500 milioni di Euro a
favore dei Comuni fino a 10.000 abitanti e a spese dei
Comuni con più di 20.000 abitanti, mentre per i Comuni
fra i 10.000 e i 20.000 abitanti l’abolizione non avrebbe
nessuna conseguenza. Solo Vienna perderebbe ogni anno
all’incirca 200 milioni di Euro di entrate. Riguardo a questo tema bisogna considerare che attualmente soprattutto
i piccoli Comuni ricevono, attraverso le cosiddette «assegnazioni all’occorrenza» (Bedarfszuweisungen) dei Länder,
all’incirca 450 milioni di Euro.
Il numero delle residenze calcolato attraverso il censimento
eseguito ogni 10 anni (l‘ultimo risale al 2001) è il criterio
per calcolare il numero degli abitanti in merito alla distribuzione dei fondi che risultano dalla compensazione finanziaria (per i 10 anni successivi). Come criterio per la definizione della residenza è utilizzato il cosiddetto centro di
interesse della vita (domicilio, luogo di soggiorno). Il fatto
che la compensazione finanziaria sia legata all‘informativa
sulla residenza che le persone hanno riferito durante il censimento, porta a varie distorsioni; poiché si arriva ad un
effetto di rallentamento, attraverso il quale, i Comuni con
una crescita rapida ricevono meno entrate rispetto a quelli
che rimpiccioliscono, i quali incassano di più in rapporto al
reale numero di abitanti.
L‘effetto incentivante del sistema della compensazione finanziaria, rilevante per la politica comunale, consiste – in
modo molto semplificato – in due criteri:
• Aumento del numero di abitanti per la crescita
delle entrate che risultano dalle tasse confederali
comuni,soprattutto se con questo può essere superata
la soglia della chiave graduata degli abitanti.
•
Aumento del numero dei posti di lavoro poiché le
tasse comunali (del proprio Comune) rappresentano
una percentuale fissa degli stipendi lordi.
Altri incentivi che erano rilevanti in passato, come l’imposta sull‘attività industriale e commerciale e l’imposta sulle
bevande, non risultano più così importanti per gli sviluppi
futuri, perché o sono stati aboliti (come l’imposta sull’attività industriale e commerciale) oppure sono stati congelati (l’imposta sulle bevande che ha reso molto bene nei
Comuni con molto turismo è stata congelata al livello del
1994 distribuendo invece ai Comuni, al posto del gettito
dell’imposta sulle bevande, una parte del profitto delle imposte sui volumi di affari; perciò‘ a seguito della crescita
dovuta al turismo non vi è più un aumento degli incassi
come per l’imposta sulle bevande, così rilevante nel passato come ritorno fiscale).
Soprattutto nelle zone intorno alle città questo incentivo
per quanto ridotto rispetto al passato influenza molto il
comportamento: la concorrenza dei Comuni di cintura per
l’insediamento di abitanti e di imprese è sempre notevole
e, inoltre, cresce attraverso l‘aumento delle spese nell‘ambito delle scuole, della salute e della cura degli anziani.
Questa concorrenza ha comunque anche un valore politico
nel senso di una prova di buone prestazioni da parte dei
rappresentanti comunali; questo significa che, indipendentemente dall‘effetto del budget di diversi progetti i politici,
a livello comunale, si sentono obbligati a far sì che certe
istituzioni si insedino nel loro Comune.
Rispetto a questi supposti effetti comportamentali il risultato reale della compensazione finanziaria è molto difficile
da valutare. Solo tramite calcoli di simulazione individuali e
dispendiosi per il Comune in questione è possibile valutare
quali conseguenze abbia un determinato progetto di investimento (ad.es. l‘insediamento di imprese) per il bilancio
comunale, poiché oltre ai riflussi delle imposte, calcolabili
in anticipo, si verificano anche una serie di effetti secondari
nella compensazione finanziaria (un aumento dei propri introiti fiscali in Comuni finanziariamente deboli ad es. può
essere compensato tramite l‘abbassamento delle entrate
sulla base della compensazione della capacità finanziaria e
tramite meno assegnazioni all‘occorrenza etc.).
Fino a poco tempo fa, nella legge in materia fiscale relativa
alla compensazione finanziaria del 2006, veniva facilitata la
possibilità di ancorare la formazione di aree di sviluppo al
contesto regionale, ad es. per le zone industriali, centri commerciali o grandi progetti delle infrastrutture per il tempo libero. Dal punto di vista della pianificazione territoriale e della
accessibilità ai mezzi di trasporto sarebbe stato di grande
importanza se tali istituzioni fossero state costruite sulle aree
più adeguate e concentrate su un unico territorio e non a seconda della piu’ facile e rapida disponibilità di terreni in base
al collegamento stradale. Sarebbe sensata la creazione di un
pool di gestione fiscale per diversi Comuni fra loro collegati,
dove i riflussi fiscali potessero essere distribuiti ad es. a seconda della quota di partecipazione all‘apertura infrastrutturale, commercializzazione e gestione dei posizionamenti.
Finora è stato solo possibile attraverso la partecipazione a
società costituite privatamente, anche se si verificano notevoli complicazioni in merito alla legge finanziaria. Non vi è
notizia dell‘introduzione di nuove opportunità.
(B) CONSORZI INTERCOMUNALI: ASSOCIAZIONI TRA
AZIENDE DI TRASPORTO MUNICIPALIZZATE, DI SCUOLE
E DI ISTITUZIONI MEDICHE Oltre ai principi base della
compensazione fiscale sopra-citati,esistono una serie di altri meccanismi di compensazione, soprattutto delle quote
relative a tutto il Paese per sovvenzionare i Comuni finanziariamente estremamente deboli, e dei contributi specifici
per il finanziamento delle pratiche che vanno oltre i confini
comunali all‘interno delle cosiddette competenze associative, ad es. le associazioni dei trasporti o gli enti associativi delle istituzioni mediche (ma anche scuole, istituzioni
umanitarie sociali, impianti di scarico). Si occupano delle
pratiche che riguardano anche gli spazi degli agglomerati; soprattutto le associazioni dei trasporti di solito sono
organizzate ampiamente sul territorio. A questo punto si
arriva alla partecipazione finanziaria della Confederazione
in modi diversi.
2. STRUTTURA DEGLI INSEDIAMENTI
E COOPERAZIONE REGIONALE IN AUSTRIA
Rispetto al panorama internazionale le Città-regioni
dell‘Austria sono relativamente piccole. Questo vale anche
per l‘area di Vienna che è di gran lunga la Città austriaca
con il più elevato numero di abitanti, in particolare Vienna
come Regione ad alta concentrazione (incluso la Regione
circostante così’ come le agglomerazioni, collegate a sud
dell’area metropolitana) occupa, nel confronto internazionale, solo una posizione intermedia.
La struttura delle Regioni ad alta concentrazione che,
all‘interno dell‘Austria, è centrata molto sulla vasta area di
Vienna dimostra, al di là dei confini, possibili accenni di uno
sviluppo più policentrico. A questo mira anche l‘iniziativa
di Vienna per l’«Euro-regione» che includerebbe ad ovest
la Regione intorno a St Pölten, Brno a nord e Bratislava e
Györ a est e sud-est. In questa Regione si intende creare
cooperazioni con attori regionali per sviluppare ulteriormente le forze dell‘area economica e dello spazio vitale in
comune. L‘obiettivo principale dell’Euro-Regione sarebbe
il miglioramento della competitività a livello internazionale
(vedi l‘ultimo paragrafo su CENTROPE).
Le altre Regioni austriache ad alta concentrazione, nel confronto internazionale, possono essere denominate Cittàregioni di misura media. Queste Regioni ad alta concentrazione possono essere suddivise grossolanamente in due
tipi.
• Alcune presentano una dominante Città centrale, fra
queste le Regioni ad alta concentrazione di Graz, Salisburgo e dintorni, Innsbruck, St Pölten (-Krems),
• mentre nelle aree di concentrazione territoriale di piu’
piccole dimensioni di Linz-Wels e di Klagenfurt-Villach,
ma soprattutto nel Rheintal-Bodensee si mostra un
aspetto più altamente policentrico.
Negli ultimi anni l‘importanza di una prospettiva di sviluppo che superi i confini amministrativi è aumentata notevolmente per alcune aree di concentrazione territoriale.
Conformemente a ciò vi sono diversi tentativi di organizzare le attività rivolte allo sviluppo territoriale sulla base di
un sistema indipendente dai confini amministrativi. Questo vale soprattutto per le Città-regioni di Vienna (vicina al
confine con Slovacchia e Ungheria), Salisburgo (di fronte
alla Baviera) e la valle del Reno (rivolta verso la Svizzera
e la Germania). Le forme di cooperazione riguardano soprattutto lo sviluppo della struttura degli insediamenti, le
infrastrutture dei trasporti e il ruolo dell‘economia e della
scienza.
3. VALUTAZIONE E PREVISIONE
La politica di pianificazione territoriale in Austria è considerata in modo implicito come parte di tanti ambiti della
politica (settoriale); non è vissuta quindi in modo esplicito
come agenda politica. La costituzione affida ai Länder le
regole di base e ai Comuni l’attuazione concreta nell‘ambito dell’ordinamento territoriale. In realtà esistono diverse
realizzazioni, competenza dei Länder e una situazione di
competenza per funzioni molto dispersa fra i Comuni, i
Länder e la Confederazione. Oltre a una stretta collaborazione fra il livello federale e quello dei Länder riguardo
all‘amministrazione esecutiva ci sono vari processi di votazione e forme di trattative che possono essere «adattati» per i singoli Länder o le singole Regioni, ad es. per
quanto riguarda la dotazione e la priorità finanziaria delle
infrastrutture dei trasporti. Il sistema di compensazione finanziaria austriaco ha, a livello dei Länder, un effetto fortemente equilibrante, a livello comunale rafforza le Città
e i Comuni più grandi e dà degli incentivi per competere
ad imprese e cittadini privati. Perciò nelle Regioni intorno
alle Città c‘è sempre un incentivo forte per i Comuni piccoli a crescere ed a insediare abitanti e/o imprese/centri
commerciali.
Non vi è una solida visione comune per lo sviluppo territoriale del Paese che possa servire da norma per le decisioni
a livello federale e comunale. Il Piano austriaco per lo sviluppo territoriale (ÖREK 2001) è il tentativo di presentare
sfide essenziali, obiettivi per raggiungere un buon livello
di gestione di queste e per progettare strategie di base.
Riguardo a questa materia viene dato grande valore al
tema della persistenza e di ambiente nella programmatica,
che in pratica spesso si trova solo in modo insufficiente.
Come elementi implicitamente condivisi della prospettiva
di sviluppo territoriale in Austria si potrebbero considerare
i seguenti:
• Si intende sviluppare e conservare l’intero Paese, incluse anche tutte le zone relative alle aree montuose,
come territorio di insediamento con condizioni di approvvigionamento e di accesso largamente equivalenti
(approvvigionamento, infrastruttura, lavoro); una fuga
«dall‘area» deve essere impedita.
• Una struttura e uno sviluppo economico possibilmente
equilibrato fra i Länder e all‘interno dei Länder fra Regioni centrali e periferiche è obiettivo cui aspirare ed è
sostenuto tramite strumenti di compensazione finanziaria, il sostegno diretto e indiretto dell‘economia.
• L‘agricoltura e l‘economia forestale, il paesaggio civilizzato sono considerati una forza nazionale sostanziale, fondamento di identità e centro per il turismo
e anche per altri campi dell‘economia; queste aree
sono – come lo sviluppo del territorio in generale – da
sostenere in particolar modo e da riqualificare.
• La politica dell‘innovazione tecnologica, della ricerca
e della scienza hanno fatto un gran salto in avanti (in-
61
teso anche in modo strumentale) come fattore dello
sviluppo regionale; anche riguardo a questo tema vale
l‘aspirazione di far partecipare possibilmente tutte le
parti del Paese direttamente o indirettamente.
•
62
Le sfide e i problemi dello sviluppo urbano e regionale infatti sono simili a quelli riscontrabili in altri Paesi. Di questi
fanno parte in particolare:
• L‘aumento continuo della pressione della suburbanizzazione con raggi d‘azione di pendolari sempre più
ampi e in costante estensione, che sono altamente incompatibili con l‘obiettivo di poter offrire mezzi pubblici di alta attrattiva.
• La concorrenza per il posizionamento, prevalentemente di centri commerciali e zone d‘imprese, che è
ricominciata a causa mancanza di meccanismi di compensazione riguardo alle entrate comunali, porta a localizzazioni non del tutto ottimali.
• La minima competenza e il basso effetto della pianificazione sovra-locale, in considerazione del controllo (comunale) regionale dello sviluppo degli insediamenti.
• L‘accordo insufficiente dei livelli politici decisionali
quali Comune - Paese - Confederazione a proposito
delle domande dello sviluppo regionale territoriale
sempre più complesse.
• La divergenza dei livelli decisionali politici dal punto di
vista dei cittadini che vivono in spazi d‘azione sempre
più vasti (lavoro - abitare - tempo libero) e in questo
modo in diversi ruoli e tipologie articolate d‘interesse
(ambientalisti nel luogo di residenza e di contro sostenitori dell‘ampliamento di strade per raggiungere il
luogo di lavoro e del tempo libero).
•
La capacità di gestire questi problemi reali e sempre in
aumento della Regional Governance è varia ed è costituita per lo più dal tentativo di coordinare e di «organizzare» diverse istituzioni e unità politiche. Di solito si
tratta del superamento del deficit d‘informazione organizzativi e informali e del tentativo di compensare eclatanti debolezze contrattuali tramite contratti/società private. L‘introduzione di questi interventi è dovuta quindi
prevalentemente alla risoluzione di problemi e questioni
concrete.
•
Per concludere sono formulate qui di seguito alcune osservazioni riguardo agli approcci di una politica di pianificazione implicita in Austria:
• Attualmente la Confederazione non persegue una politica di pianificazione esplicita. Tuttavia alcune pratiche di coordinamento sono in parte condivise (ad es.
attraverso la piattaforma della coordinazione ÖROK),
ma non vi sono ulteriori progetti per sostenere la collaborazione delle Regioni o delle grandi Città e le Regioni circostanti. (Comunque in genere questo non è
richiesto dai Länder e dai Comuni).
• Nei Länder le possibilità per il coordinamento e la politica di sviluppo delle Città-regioni sono percepiti con
maggiore interesse. In questa materia esistono diversi
sforzi volti a sostenere la pianificazione di sviluppo e/o
il management di sviluppo (management regionale)
con diversi approcci, come ad es. la collaborazione politica a livello dei Länder (PGO, «Planungsgemeinschaft
Ost», costituita da Vienna, Austria Inferiore e Burgenland) attraverso direttive legali e incarichi di pianifica-
•
•
zione come nell‘agglomerato urbano di Salisburgo o
attraverso il sostegno ad una pianificazione comune
e di management regionali degli agglomerati di Linz
e Graz.
Anche i Comuni prevalentemente piccoli sentono in
parte la necessità e anche l‘opportunità offerta dalla
cooperazione intercomunale. Mentre da decenni esistono le associazioni per obiettivi (per le infrastrutture di approvvigionamento e di smaltimento, scuole,
ospedali, ÖPNV), adesso – sotto la pressione dell‘aumentata concorrenza internazionale tra localizzazioni
– sono ricercate anche zone dove fare impresa, centri
tecnologici e centri fondatori di soluzioni intercomunali. Il problema principale è sempre trovare, nel caso
concreto, una giusta distribuzione dei costi e dei flussi
(fiscali) fra i Comuni interessati. Negli ultimi anni sono
state sviluppate forme giuridiche e strutture organizzative adatte, ma in molte parti del Paese il tema della
compensazione finanziaria orizzontale è sempre virulento (maggiori opportunità nella Legge per la compensazione finanziaria).
Nell‘ambito delle Città-Regioni circostanti si trova
una base di dialogo difficile; gli attuali rapporti di dipendenza sono spesso considerati uno svantaggio. A
causa della situazione problematica delle sfere di competenza sempre più sparse (lavorare nella Città, abitare
nella periferia/nelle Regioni circostanti) si verificano anche notevoli conseguenze finanziarie (vedi compensazione finanziaria). Il rapporto fra i Comuni piccoli delle
Regioni circostanti e la grande Città centrale è marcato
da molte riserve che spesso, però, servono da pretesto
per evitare la coordinazione e il raggiungimento di un
equilibrio fra gli interessi.
L‘agglomerazione di Vienna è una particolarità, in
quanto ha a che fare con confini sia nazionali sia del
Comune. Così le trattative fra il «Land di Vienna» e i
«piccoli Comuni circostanti» a volte sono resi ancora
più difficili. L‘estensione della Città di Vienna e gli
aspetti molto diversi dei Comuni circostanti complicano inoltre la pianificazione comune. Con la gestione
delle Città e delle Regioni circostanti (SUM) recentemente intrapresa si fa il tentativo di un nuovo inizio
nella direzione di uno sviluppo comune che potrebbe
essere considerato «ufficialmente informale».
Le strategie della Comunità di Pianificazione Est (PGO)
hanno dato, in alcuni campi, buoni risultati. Uno sviluppo articolato e comune com‘è pensato nella Concezione degli Insediamenti Est, però, non poteva essere
raggiunto. Tuttavia negli ultimi anni si è cominciato
gradualmente a sostenere la partecipazione dei Comuni adiacenti. Così è stata data vita ad un Piano per
la gestione regionale della Regione di Vienna e dintorni; la collaborazione fra la Città di Vienna e i Comuni adiacenti è stata sostenuta (programma d‘azione
Simmering-Schwechat), e la gestione delle Città e le
Regioni circostanti è stata avviata.
Una collaborazione dei tre Länder a livello politico esiste nell‘ambito dell‘estensione delle infrastrutture dei
trasporti, dove si cerca di ottenere una posizione più
forte rispetto alla Confederazione (e agli altri Länder
che competono per i fondi federali) tramite l‘elaborazione di una concezione d‘estensione comune. Questo
tipo di collaborazione, però, in altri campi politici non
esiste ancora.
La modifica delle condizioni del contesto internazionale e
l’intensificazione della concorrenza per il posizionamento
di funzioni pregiate, che si poteva notare negli ultimi
anni a causa delle vicine Regioni nei nuovi Stati membri
dell’Unione Europea (soprattutto nella Slovacchia, nell’Ungheria dell’Ovest e nella Repubblica Ceca) e la sfida concreta di portare avanti uno sviluppo concordato in piena
cooperazione per la Regione di Vienna - Bratislava - Györ,
potrebbe, nei prossimi anni, portare alla creazione di una
migliore coordinazione e cooperazione interregionale all’interno delle Città Regioni austriache, anche come premessa
per una cooperazione di sviluppo di diritto internazionale
nella Regione di CENTROPE. Sarebbe un compito eccellente
per la Confederazione e i Länder: l’opportunità di svolgere
un ruolo catalitico e di sostegno e di creare delle condizioni
di base migliori per la cooperazione degli enti territoriali (ad
es. per soluzioni d’associazioni, compensazione finanziaria
intercomunale etc.)
Fonti
Entwicklungsleitbild Planungsregion Graz/Graz-Umgebung,
1999: erstellt von TRIGON und G. Tischler im Auftrag des
regionalen Planungsbeirates Graz/Graz-Umgebung.
ÖIR, 1997: Wirtschaftliche Entwicklungsperspektiven österreichischer Ballungsräume, ÖROK, 134.
ÖIR, 2002: (Schindegger, F.; Tatzberger, G.), Polyzentrismus, Ein europäisches Leitbild für die räumliche Entwicklung, Forschungsbericht.
ÖROK, 2002: Österreichisches Raumentwicklungskonzept
2001 (ÖREK).
PGO, 1994: Siedlungspolitisches Konzept Ostregion, Konzept für eine Dezentralisisierungsstrategie im Umland von
Wien, Berichte Veröffentlichungen 1/1994.
Regionalprogramm Salzburg Stadt und Umgebungsgemeinden, 1999: LGBl. Nr. 97/1999.
Smekal, Ch.; Sausgruber, R.; Rauch, F 1997: Stadt-UmlandKooperation im Raum Innsbruck und Umgebung.
STATISTIK AUSTRIA: Österreichisches Jahrbuch 2004.
STATISTIK AUSTRIA: Volkszählung 2001.
63
64
4.2 PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
IN FRANCIA
GAËLLE PINSON,
DIACT – Delegazione inter-ministeriale per
la pianificazione e la competitività dei territori
LO SFONDO DELL’ATTUALE PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN FRANCIA Dal punto di vista territoriale
la Francia è ricca: presenta ambiti molto diversificati, 5
complessi montuosi, 2 affacci al mare e una densità di popolazione relativamente ridotta di 111 abitanti per km2.
Tuttavia da diverso tempo la Francia sta gestendo, da un
lato, le problematiche relative allo spopolamento e, dall’altro, alla sovrappopolazione. Dal 1950 in poi, soprattutto
lungo la diagonale occidentale Le Havre – Marsiglia, si sono
verificati cambiamenti drammatici nella politica economica
rurale sia a livello europeo, sia sul piano locale. La popolazione impegnata nell’agricoltura, residente nelle zone rurali, si è ridotta, fra il 1954 e il 2002, dal 27% al 4 %, in
compenso alcune regioni come Lothringen e Nord Pas de
Calais hanno condotto una perdurante ricostruzione delle
industrie tessili, edili e metallurgiche, condotta nell’arco di
alcuni decenni. Tuttavia è Parigi l’area che ha vissuto una
crescita ininterrotta e ha concentrato, dagli inizi degli anni
60, i talenti più significativi nei campi dell’istruzione, dell’industria, della finanza, economia, e politica (ad esempio la
metà di tutti gli ingegneri francesi, due terzi dei ricercatori,
il 60 % delle industrie automobilistiche e aerospaziali, tutte
le scuole di formazione superiore). Parigi è dal 2006 una
città di 2 milioni di abitanti, 11 milioni se si considera l’area
metropolitana che la circonda, ospita circa il 19 % della popolazione sul 2 % dell’intero territorio nazionale e ha una
dimensione sette volte superiore, se paragonata alle altre
grandi città francesi come Lione, Marsiglia e Lille.
Come già successo, negli anni 50, la gestione della pianificazione territoriale deve perciò porsi il problema del rie-
quilibrio nella relazione fra Parigi e la provincia e, sempre
collegato alla ricostruzione del dopoguerra, dello sviluppo
dell’infrastruttura di base; in particolar modo lo sviluppo
della rete stradale e ferroviaria. La mancanza di un equilibrio territoriale, che ha nuovamente introdotto dal 1800
una forma di centralizzazione, è stato corretto, in modo
quasi paradossale, attraverso un forte centralistico intervento statale. Durante il 1963 la DATAR (Delegazione interministeriale per la pianificazione e la competitività dei
territori) è stata incaricata di indirizzare gli investimenti del
Ministero nei vari settori, con l’obiettivo di sviluppare in
modo armonioso tutto il territorio nazionale. E’ stato istituito, ed esiste tutt’oggi, un fondo che probabilmente sarà
convertito in uno dei fondi ministeriali in grado di finanziare investimenti indirizzati alla pianificazione territoriale,
se la programmazione degli investimenti sarà coerente con
l’obiettivo di una pianificazione territoriale generale.
Importanti iniziative politiche sono state intraprese per
controllare la crescita di Parigi attraverso la realizzazione
delle «villes nouvelles» attorno alla capitale e lo sviluppo
degli otto agglomerati, che sembrano in grado di creare
un network di «métropoles d’équilibre», seguiti da un ulteriore sostegno, elargito a partire dagli anni 70 a sostegno delle cittadine più piccole. I risultati sembrano davvero
confortanti: se il tasso di crescita fosse stato costante dagli
anni 50, oggi Parigi sarebbe una città di più di 18 milioni di
abitanti. In relazione allo sviluppo del turismo, a partire dal
1967, sono stati realizzati parchi regionali, per coinvolgere
le aree agricole. Questo approccio è stato messo in atto in
modo tale da combinare il turismo degli abitanti delle città,
la vita rurale e la protezione dell’ambiente. Le zone montuose e le coste sono state allo stesso modo riconosciute
come aree bisognose di un trattamento particolare e sviluppate in modo tale da diventare aree ad alto potenziale
per il turismo.
A partire dagli anni 70, la crisi economica e l’influsso crescente della ideologia liberale hanno sottoposto la pianificazione territoriale a frequenti critiche e modificato la
sensibilità: cioè si è passati da uno strumento di diffusione
equilibrata del benessere, ad uno che deve accompagnare
il cambiamento industriale e supportare lo sviluppo economico.
SVILUPPO DEGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE
TERRITORIALE E ORGANIZZAZIONE DEGLI ATTORI
COINVOLTI, DAGLI ANNI 50 AD OGGI La storia della
pianificazione territoriale francese è improntata ad alcune
caratteristiche storiche perduranti: una ormai consolidata
stabilizzazione dei confini nazionali, la consapevolezza del
potenziale di tutte le sue zone diversificate in relazione allo
sviluppo economico, la cultura, l’eredità storica e il paesaggio ecc., una forte centralizzazione del potere economico
e politico, interventi statali centralizzati durante la ricostruzione successiva alla guerra e nel periodo in cui si è tentato
di ripristinare l’equilibrio fra Parigi e la provincia.
Ci sono alcune costanti nel modo in cui la pianificazione
territoriale è stata realizzata: attraverso la distribuzione e la
ridistribuzione del benessere, la realizzazione di condizioni
volte a creare possibilità di benessere, attraverso il risarcimento, la salvaguardia, la compensazione e l’adattamento
di interventi settoriali a sostengo della qualità dei territori.
Nonostante tutto questo gli interventi pubblici sulla pianificazione territoriale sotto l’influsso degli sviluppi degli ultimi
decenni, ad es. la costituzione dell’Unione Europea, la costituzione e l’introduzione della politica regionale europea,
la decentralizzazione, la globalizzazione dell’economia e il
tema dello sviluppo sostenibile hanno prodotto modifiche
significative.
Il decentramento è stato il cambiamento istituzionale più
significativo in Francia nel dopoguerra e ha cambiato la
pianificazione territoriale in modo molto evidente. Il decentramento ha ridato forza alle comunità locali (36.000)
e i «départements» (100) hanno ora una nuova unità territoriale e sono in grado di eleggere enti rappresentativi. La
legge del 2 marzo 1982 sui diritti e la libertà delle Comunità, dei «départements» e delle «régions» ha consentito
alle Comunità e ai «départements» di poter lavorare senza
il controllo statale: le autorità elette non devono ricorrere
ai permessi parlamentari per la messa in opera delle decisioni prese; non possono essere imposte norme e il finanziamento si attua attraverso un regolare trasferimento di
fondi del quale possono disporre senza limiti. Le Comunità
rilasciano i propri permessi di costruire e licenziano i propri
piani edilizi locali. Le Regioni, inizialmente create con obiettivi sul piano funzionale e territoriale dell’Amministrazione
durante la guerra, sono state nominate immediatamente
dopo, nel 1986, uffici preposti all’amministrazione del territorio. Questo cambiamento ha giocato un ruolo importante nel processo che nel frattempo definiva il decentramento dello Stato. Concretamente all’inizio degli anni 80
fu chiaro che il Piano di sviluppo nazionale non avrebbe
mai potuto trovare una realizzazione, se introdotto nella
modalità centralizzata. Il Piano nazionale avrebbe dovuto
essere realizzato secondo le caratteristiche del territorio ed
essere regionalizzato. I «Contrats de Plan Etat-Région –
Contratti di Piano Stato-Regione», concordati fra i rappresentanti statali nelle Regioni e gli uffici regionali preposti,
sono stati una possibilità per adattare il Piano territoriale
nazionale al Piano regionale e accontentare gli enti neoeletti attraverso molteplici finanziamenti devoluti a sostegno di parte dei loro progetti.
La seconda fase del decentramento si è verificata in corrispondenza della legge costituzionale del 28 Marzo 2003,
che stabilì che la Repubblica francese è una, indivisibile e
decentrata e che introdusse l‘opportunità di sperimentazione, volta a testare la riorganizzazione della cooperazione fra enti pubblici. La legge costituzionale ha anche
passato qualche competenza in più dallo Stato alle Regioni
ed ai Dipartimenti. Il territorio di competenza del Comune
è legato alla prossimità: la costruzione di scuole, l‘edilizia
urbana con i permessi di costruire e i piani edilizi locali,
gli affari sociali, il mantenimento delle strade comunali, il
traffico urbano, l‘applicazione territoriale dell‘attività economica et. Il «département» è responsabile degli affari
sociali (60% del budget assegnato e 80% dei dipendenti
vi sono dedicati), del mantenimento delle strade di competenza dipartimentale e in parte delle strade nazionali,
costruzione delle scuole secondarie, di tutti i trasporti non
urbani, della cura dell’ambiente, di parte dello sviluppo
commerciale etc. La «région» svolge più che altro un ruolo
strategico per quanto riguarda la pianificazione territoriale,
inoltre pianifica e coordina i seguenti elementi: coordina la
realizzazione di quanto stabilito nei piani regionali e nella
65
documentazione di sviluppo (SRADT – «Schéma régional
d’aménagement et de développement du territoire» –
Schema regionale di gestione e sviluppo del territorio),
dei documenti di sviluppo economico regionale (SRDE –
«Schéma régional de développement économique»), preparano i «Contrats de plan Etat–Région Contratti di piano
Stato-Regione», organizzano il sistema ferroviario locale e
hanno altre competenze in materia di istruzione, formazione al lavoro e sviluppo economico.
Gli organi amministrativi locali sono finanziati in modi
diversi: in primo luogo attraverso le tasse locali, che costituiscono la gran parte degli introiti, quindi attraverso i
finanziamenti statali, in ultima istanza attraverso prestiti e
attraverso le entrate prodotte dai servizi offerti. Gli enti
locali non sono autorizzati ad introdurre nuove tassazioni,
hanno però entro certi limiti il potere di modificare gli approcci e le tasse di base.
66
Allo scopo di poter risolvere problemi funzionali, che sono
connessi ad un ampio numero di Comunità, senza abolire
quell’unità, che ha molto significato per i cittadini francesi,
la legge sostiene la cooperazione fra Comunità. I «Pays»
– Villaggi – nelle aree rurali e i «projet d‘agglomération» –
progetti d’agglomerazione – nelle aree urbane sono stati
sostenuti dalle Leggi per la Pianificazione Territoriale del
1995 e del 1999, e queste aree che sono orientate secondo
progetti lo saranno anche nel prossimo periodo dal 2006
al 2013. Gli attori coinvolti saranno sostenuti nel progetto
comune per le loro aree, nei settori relativi allo sviluppo
economico, i trasporti, l‘edilizia urbana, il mantenimento
dell’ambiente, le infrastrutture locali etc., cioè tutti i settori che legittimano lo sviluppo di questa nuova area in
termini giuridici e funzionali. Queste aree diventeranno
aree di investimenti privilegiati per interventi settoriali da
parte dei ministeri. In alcuni casi questi interventi sono
costituiti da una nuova struttura, una struttura pubblica
per la cooperazione fra comuni (EPCI – «Etablissement
public de coopération intercommunale»), la cui esistenza
è stata rafforzata dalla legge del 13 Agosto del 2004 relativa alla collaborazione fra Comunità. Queste strutture
possono essere sostenute finanziariamente dallo Stato, se
riescono a raccogliere fondi dalle imposte di tipo commerciale, possono votare e acquisire parte degli introiti delle
tasse in quanto rappresentanza della Comunità e, quindi,
acquisire la competenza di gestione politica abitativa dei
«départements» e delle «régions». All’inizio del gennaio
2005, l’85% della popolazione francese è stata in qualche
modo interessata dalla cooperazione fra comunità, 14 aree
urbane (più di 500.000 persone residenti), 164 aree costituite da agglomerati di abitazioni (più di 50.000 persone
residenti) e 2.389 fra le aree di altro genere.
Sul piano nazionale lo Stato ha ancora molto potere in merito alla pianificazione territoriale: finanzia circa il 30 %
delle infrastrutture pubbliche, si attiene però alle problematiche più importanti come le università, le autostrade, il
traffico ad alta velocità, le telecomunicazioni etc. e tiene in
particolare considerazione la questione dell’omogeneità di
sviluppo e dell’equilibrio sul territorio.
Sul piano nazionale la DATAR, nel frattempo denominato
DIACT («Délégation interministérielle à l’aménagement et
à la compétitivité des territoires») – e indicando nella pro-
pria denominazione gli obiettivi di competitività, che attraverso un intervento sullo sviluppo economico del territorio
vorrebbe raggiungere- è sempre e comunque responsabile
della coordinazione delle politiche settoriali riferite al territorio.
L’amministrazione precedente, responsabile dal 1950 della
pianificazione e delle previsioni in diversi ambiti è stata eliminata. Il DIACT prepara la commissione tenuta dal Primo
Ministro inerente la pianificazione territoriale, il «Contrats
de plan Etat–Région», i Programmi Regionale Europeo,
organizza studi di previsione di sviluppo, osservatori sulle
aree e sostiene la territorializzazione della politica settoriale affrontata dagli altri ministeri. Con un budget a disposizione di ca. 300 Mio Euro/anno, viene utilizzato il FNDAT
(«Fonds national d’aménagement et de développement
du territoire» – Fondo nazionale di gestione e sviluppo del
territorio), con il coordinamento di altri contributi settoriali.
Un ulteriore strumento è il PAT («Bonus per la gestione del
territorio») con ca. 40 Mio Euro, che sostiene lo sviluppo di
aziende e di lavoro in zone meno agiate del paese.
A livello regionale l’attore strategico per lo Stato è il «Préfet de région». Questa figura svolge il ruolo di coordinamento fra i ministeri e gli uffici regionali in materia di
pianificazione territoriale, sviluppo economico e rurale,
conservazione dell’ambiente e valorizzazione sostenibile,
cultura, impiego, politica della casa, ristrutturazione dei
centri urbani e politica regionale europea. Il «Préfet de
région» dispone di diversi strumenti di amministrazione
(SGAR – «Secrétaire ou Secrétariat général à l’action régionale», CAR – «Conférence administrative régionale»)
e pianificazione (PASER – «Projet d’action stratégique de
l’Etat en région»). Sottoscrive il «Contrat de plan Etat–Région» con il presidente eletto a capo dell’ente regionale.
Con la nuova legge finanziaria (LOLF – «Loi organique sur
les lois de finance») più orientata agli obiettivi che alle
risorse, l’accesso al Programma e alle politiche dovrebbe
essere diventato più semplice. In alcuni casi il «Préfet»
coordina l’attività di altri «Préfets», se il programma prevede un intervento che sconfina oltre il proprio territorio
di competenza amministrativa (in presenza di montagne,
fiumi).
Altri attori in gioco, in particolar modo consulenti, rappresentanti della società e del mondo economico e degli uffici
dedicati allo sviluppo economico o urbanistico, svolgono
un ruolo importante a livello regionale.
Oggi cooperano diversi livelli e autorità nella pianificazione
territoriale della Francia e la descrizione delle loro finanze e
competenze, strettamente connessa con il decentramento,
è percepita come complessa.
In questo senso possiamo indicare gli interventi pubblici
nella pianificazione territoriale in primo luogo come strategici: la pianificazione del territorio è diventata ancor di più
un compito regionale con forti conseguenze sullo Stato in
termini di sviluppo economico, di competitività e di trasformazione della produzione industriale. La sua natura è
integrale, nel senso che non è costituita dal risultato di un
specifico intervento politico, piuttosto anche dal risultato
della coordinazione dell’impatto territoriale delle politiche
settoriali. La pianificazione territoriale è inoltre non con-
centrata e decentralizzata;per questa ragione essa è alla
fine associativa (fondata sulla partnership).
STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
La pianificazione territoriale è anche una combinazione di
strumenti diversi. Sul piano nazionale il CIACT («Comité
interministériel d’aménagement et du développement du
territoire»), la commissione inter-ministeriale per la pianificazione territoriale e lo sviluppo della competitività, è uno
strumento importante. Questa commissione, creata dalla
DIACT, è sotto la giurisdizione diretta del primo ministro
insieme ad altri ministri, per il lancio di politiche territoriali
specifiche o per armonizzare gli effetti territoriali sulle politiche di settore. Le decisioni prese dalla CIACT sono le linee
guida del governo della pianificazione territoriale.
Un altro strumento è la completa documentazione sulla
pianificazione, che esiste sui diversi livelli. All’inizio degli
anni 90 è stata interrotta a livello statale e nazionale e sostituita dai cosiddetti «Schémas de services collectifs» (SSC)
che trattano della gestione dello Stato in materia di istruzione superiore e ricerca, cultura, sanità, tecnologie per la
gestione di informazioni e per la comunicazione, energia,
ambiente e spazi rurali, sport per i 20 anni successivi. La
politica dei trasporti è stata organizzata in base ad una
decisione della CIACT del 18 Dicembre 2003.
Sul piano regionale lo Stato definisce la direzione da prendere nel PASER («Projet d’action stratégique de l’Etat en
région») tenendo in speciale considerazione i dibattiti con
le autorità preposte alla preparazione del «Contrats de
plan Etat–Région».
Sul piano regionale l’autorità nominata presenta lo SRADT,
che illustra la direzione che caratterizzerà lo sviluppo regionale nei successivi 10 anni. Sarà sviluppato sotto il coordinamento delle Regioni e basato su una analisi prospettica, una scala per lo sviluppo successivo delle Regioni e
dei successivi documenti di pianificazione. Si occupa delle
attrezzature di base, infrastrutture, servizi pubblici, urbani, extraurbani e aree rurali, protezione della natura e
dell’identità locale, cooperazione interregionale così come
traffico (in particole il sistema ferroviario regionale). Il SRDE
tratta gli aspetti prettamente economici.
In relazione allo sviluppo urbano le decisioni sulla pianificazione territoriale DTA, («Directives territoriales d’aménagement»), che sono state sancite dalla normativa sulla
gestione territoriale dal 1995, sono documenti di pianificazione locale elaborati dallo Stato, senza una area di sviluppo definita. Il loro compito è esattamente la copertura
di quelle aree, che sono significative per la coerenza degli
investimenti pubblici, oppure che risultano significative
per l’ambiente, la demografia o l’urbanistica. Esse fanno
riferimento ad altri strumenti di pianifiaczione. L’area delle
Alpi e delle coste DTA è stata inclusa e altre sono in preparazione (il delta della Senna, la regione metropolitana di
Lione etc.).
Sul piano degli agglomerati devono essere definiti i documenti per la coerenza territoriale (SCOT – «Schéma de
cohérence territoriale») documenti per la pianificazione
strategica, per poter armonizzare le politiche settoriali in
materia di residenza, traffico, commercio e per definire i
confini fra le aree edificabili e quelle non edificabili. Saranno elaborati dall’EPCI («Etablissement public de coopération intercommunale») e revisionati, pubblicati e resi
consultabili almeno ogni 10 anni. Fino ad ora sono stati
elaborati 331 SCOT, 207 di questi per il «pays projects».
Sul piano locale saranno definiti i piani di sviluppo delle
città area per area (PLU – «Plan local d’urbanisme») dalle
comunità oppure da strutture intercomunali. Dovranno essere comunque compatibili con gli SCOT.
Un altro strumento importante oltre alla pianificazione
sono i contratti e gli accordi: «Contrats d’agglomération»,
«Contrats de plan Etat-région», «Contrats de sites» etc.
In ultima analisi, i bandi per i progetti costituiscono un ulteriore fondamentale strumento, cui lo Stato e le singole
Regioni fanno sempre più ricorso. La richiesta di modifica
é percepita come sostegno pubblico, se le aree locali devono organizzarsi autonomamente al proprio interno per
ricevere questo sostegno.
POLITICHE TERRITORIALI E SETTORIALI
Le politiche più significative condotte in Francia
dal 2002:
Per le aree urbane:
• Una politica per il posizionamento internazionale delle
metropoli
• Una politica per lo sviluppo coerente degli agglomerati
• Una politica per i quartieri in difficoltà
Per le aree rurali:
• Misure economiche di diversificazione della produzione
• Misure per il miglioramento delle condizioni di vita dei
residenti nelle aree agricole e nei dintorni
• «Pôles d'excellence rurale», per favorire progetti innovativi per le aree rurali
• Sostegno (ZZR – «Zones de revitalisation rurale») per
gli insediamenti delle aziende in zone rurali a basso
reddito
Le più importanti politiche di settore sono:
Per lo sviluppo economico:
• La politica per i poli della competività
• La politica dei Cluster (SPL – «Systèmes productifs locaux»)
• La politica degli uffici per investimenti esteri (AFII –
«Agence française pour les investissements internationaux»)
• La PAT («Prime d’aménagement du territoire»)
Per il trasporto:
• Sviluppo del TGV, con 8 nuovi progetti, 4 dei quali su
scala internazionale
• Sviluppo dei collegamenti commerciali su 5 arterie
• Sviluppo del trasporto fluviale con la realizzazione dei
canali a nord della Senna
• Sviluppo dei porti con cabotaggio
• 6 nuove strade oppure collegamenti ferroviari
67
•
•
9 autostrade
2 aeroporti e progetti, per migliorare gli aeroporti esistenti.
Per il servizio pubblico
• Nuove vie per il coordinamento del servizio pubblico
sul territorio
• Nuove opportunità di sperimentazione per l’organizzazione del servizio pubblico
• Tecnologie per l’informazione e la comunicazione
Per l’istruzione superiore e la ricerca
• Diffusione dell’istruzione superiore da Parigi ad altri
centri
• Preparazione di un nuovo piano dopo il U3M 2000 –
2006 («Université du troisième millénaire»).
Fonti
www.diact.gouv.fr
40 ans d‘aménagement du territoire, C. Lacour, A. Delamarre, La Documentation française, Paris, 2003
La politique d‘aménagement et de développement durable du territoire en France, Série « Partenariats »,DGCID,
Ministère des affaires étrangères, DIACT, M. Thoin, Paris,
2006
68
69
4.3. LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN GERMANIA DI FRONTE
A NUOVI COMPITI
PROF. THOMAS SIEVERTS
1. LA SITUAZIONE Nella struttura federalistica della Repubblica federale tedesca la «pianificazione territoriale a
livello nazionale» è una responsabilità dei singoli «Länder»
(rispetto ai quali la Svizzera, considerando il numero degli
abitanti, corrisponderebbe a uno dei Länder più grandi).
La «pianificazione territoriale federale» è debole quanto
a competenze dirette. Esercita il proprio influsso prima
di tutto attraverso le pianificazioni specialistiche federali,
soprattutto quelle delle strade e delle idrovie superiori, e,
inoltre, anche attraverso «i fondi federali rilevanti per l’assetto territoriale» alle voci: compensazione finanziaria, ampia politica delle infrastrutture di trasporto, sviluppo economico, politica del mercato del lavoro, ricerca e sviluppo,
sviluppo urbanistico e abitativo, e non in ultimo la politica
strutturale dell’Unione Europea e la politica agricola. Questi fondi devono essere legati tra loro per raggiungere gli
obiettivi posti dalla pianificazione territoriale.
La pianificazione territoriale in Germania consiste prima
di tutto nel coordinamento dei fondi federali dipendenti
dall’assetto territoriale insieme ai fondi dei Länder e dei
Comuni: in uno Stato dal forte sistema di sostegno e d’intervento sociale, la pianificazione territoriale è condotta
tramite regole e norme imposte attraverso i fondi di sostegno statale. I fondi pubblici per questo scopo sono oggi
sempre più carenti.
Le basi per una politica di ordinamento del territorio (in
tedesco Raumordnungspolitik) sono i «Rapporti sulla gestione del territorio», redatti a intervalli di 5 anni, e «Le
linee guida e le strategie d’intervento» che discendono
comunque da questi rapporti, ma che non hanno nessun
effetto vincolante a livello politico e amministrativo. Il Rapporto Federale sulla gestione del territorio del 2005 dimostra in modo molto chiaro e differenziato la trasformazione
delle strutture territoriali e, prima di tutto, il grado della
diminuzione della popolazione nella Germania dell’Est, accompagnato da un notevole invecchiamento demografico.
In modo altrettanto eloquente è dimostrata la trasformazione delle «tipologie base della struttura territoriale». I
territori e gli agglomerati urbani tradizionali sono ampiamente uniti, in misura crescente, tramite territori semiurbani e formano, ad ovest della Germania, delle concatenazioni lineari che vanno da nord verso il sud. Non per
ultimo si nota la sempre maggiore importanza economica
dei territori metropolitani e la diminuzione di importanza
nelle zone ad est, dove una serie di centri tradizionalmente
di medie e grandi dimensioni corrono il rischio di non svolgere più una funzione di luoghi centrali.
Mentre la vecchia Repubblica Federale, in base alla sua posizione centrale all’interno dell’Europa e alla sua storia di
Stato di piccole dimensioni, aveva una struttura territoriale
più equilibrata con polarizzazioni socio-economiche relativamente basse, questo vantaggio si è relativizzato molto
con la riunificazione: complessivamente la Germania dimostra un crescente squilibrio fra il fronte ovest, soprattutto
lungo il Reno, il Meno, il Neckar e in Baviera, rispetto al
debole nord (con l’eccezione di Hamburg) e all’est. Riguardo a questo fenomeno c’è da aspettarsi un ulteriore
spostamento del centro di gravità con una concentrazione
economica verso ovest e sud-ovest.
70
2. NUOVI COMPITI Sulla base di quanto analizzato, la
pianificazione federale si trova di fronte a nuovi compiti.
Mentre fino al 1990, nella vecchia Repubblica Federale, è
stato piuttosto facile creare condizioni di vita eguali ovunque (com’è indicato dalla Costituzione); la pianificazione
territoriale, da allora, si trova di fronte ad un conflitto dovuto alla necessità di impegnarsi ancora, soprattutto per
raggiungere un nuovo equilibrio sociale e la parità delle
condizioni di vita – il che equivarrebbe alla devoluzione
della maggior parte dei fondi verso le regioni che si stanno
restringendo – oppure ad un impegno per rafforzarne la
capacità economica produttiva – tutto ciò richiederebbe
una concentrazione dei fondi devoluti alle regioni metropolitane. Naturalmente questa è una contrapposizione
molto semplificata. Intendo cercare di esemplificare, prendendo tre aree di conflitto come esempio, le strategie di
pianificazione discusse in questo periodo, attuali, nuove e
innovative: usando come esempio il Daseinsvorsorge (letteralmente l’assistenza per sopravvivere), il Kulturlandschaft
(il paesaggio culturale) e le regioni metropolitane.
2.1 IL DASEINSVORSORGE Il contributo per la sussistenza della pianificazione territoriale in Germania è stato
basato sul «dogma» delle «località centrali», organizzate
fra loro in gerarchia in base all’importanza, che nella vecchia Repubblica Federale con la sua struttura di insediamenti piuttosto equilibrata era facile da applicare. In linea
di principio, dopo la riunificazione si è dovuto mettere questo dogma fondamentalmente in discussione, perché la
struttura territoriale è cambiata in due modi: da un lato, gli
spazi per gli agglomerati urbani si sono uniti e hanno sviluppato propri posizionamenti centrali per gli approvvigio-
namenti, in parte altamente specializzati, ai quali la «teoria
delle località centrali» non può essere più applicata poiché
all’interno di questi territori di agglomerazione altamente
collegati in reti, tutte le istituzioni possono essere raggiunte in breve tempo da ogni settore del centro urbano, e
così, i centri specializzati si possono facilmente completare
quanto a funzionalità e spazio. Dall’altro lato, i territori
lontani dagli agglomerati urbani si sono ridotti al punto,
che l’approccio per località centrali non funziona più; le
distanze diventano troppo lunghe, la densità della popolazione si riduce troppo e le vecchie località centrali perdono
di significato e di funzioni. Riguardo a questo fenomeno
sono in discussione nuovi approcci di pianificazione territoriale: qualora le distanze lo permettano, la creazione di reti
urbane deve portare a reciproci completamenti funzionali
(complementarietà) in modo tale che le Città, almeno fino
ad un certo punto, si possano specializzare. Dove ciò non è
possibile si discute dei centri funzionali altamente efficienti
con satelliti ben collegati e servizi mobili.
Nel mezzo sopravvivono comunque le strutture degli insediamenti tradizionali per i quali il «concetto delle località
centrali» è ancora adatto. L’antica categoria del territorio
rurale perde di valore d’uso, perché il territorio rurale autonomo e influenzato da uno stile di vita agricolo non esiste
praticamente più: tutti i territori, infatti, sono influenzati in
senso urbano-industriale riguardo agli stili di vita, lavoro e
di produzione.
2.2 KULTURLANSCHAFT I rapporti fra territori storicamente diversi devono essere nuovamente stabiliti e definiti.
A questo scopo si discute attualmente in modo intenso
attorno al termine di «paesaggio»(Kulturlandschaft), un
termine che considera i territori urbani e semi-urbani delle
città-regioni tanto quanto i paesaggi culturali, i territori
rurali della produzione agraria ed energetica, le vecchie e
nuove regioni selvagge dei vari tipi dei territori inutilizzati.
Oltre alla concezione già stabilita del network ecologico,
della compensazione ecologica e della protezione contro
le piene si discutono anche nuovi concetti, come ad es.
quello della «associazione di responsabilità». Quest’associazione suddivide la responsabilità per la pianificazione
territoriale fra lo spazio metropolitano e la sua periferia
aperta. Il rapporto potrebbe essere assicurato attraverso
contratti, con i quali l’agglomerato urbano metta al sicuro
il suo diritto all’acqua potabile, agli alimenti freschi, all’aria
pura, agli spazi ricreativi e all’attività fisica attraverso una
contropartita finanziaria o materiale, come ad es. l’accessibilità attraverso il trasporto pubblico locale. Con una tale
concezione, tutto il territorio nazionale sarebbe suddiviso
in «spazi metropolitani» e relative «aree di collegamento».
I paesaggi culturali definiti in questo modo sarebbero, nella
loro varietà naturale, storica, funzionale e soprattutto culturale una base fondamentale per «l’identità» delle grandi
e delle piccole città, mentre la loro identità deve essere
intesa come ampia e complessa.
2.3 METROPOLIZZAZIONE Mentre le città, in base alla
loro storia, si sono estese sul territorio in modo relativamente equilibrato, adesso si uniscono fra loro formando
grandi agglomerati urbani. L’aumento in termini di scala
dell’Europa unita e la competizione globale portano al
fatto che gli agglomerati urbani delle città-regioni man
mano cominciano a definirsi «metropoli» e che, dalla pro-
spettiva globale, sono (ognuno di loro) percepiti come posizionamenti unici. La pianificazione territoriale sostiene
questa formazione di metropoli chiedendo una forte pianificazione urbana e una stretta cooperazione delle città
che appartengono alle Regioni e ai Comuni. In pratica
finora solo le Regioni di Hannover e di Stoccarda hanno
amministrazioni regionali, sono legittimate dall’elezione da
parte dei cittadini e possiedono competenze forti. Tutte le
altre Regioni, dove sono collocate metropoli, sono finora
organizzate solo scarsamente a livello politico e amministrativo.
La pianificazione territoriale cerca di offrire, con il concetto
della costruzione di punti di forza significativi basati su una
tematizzazione (che corrispondono ai naturali «talenti» di
origine storica di ciascuna regione) e in forma di ad es.
«cluster della conoscenza», gli impulsi per una ulteriore
qualificazione attraverso lo sfruttamento di economie di
scala e di un grande mercato regionale. La pianificazione
territoriale cerca, però, di contribuire con l’introduzione di
processi di apprendimento a livello città-regionali e dello
scambio di conoscenze alla crescita dell'innovazione e della
produttività. A questo scopo il Ministero di riferimento ha
sostenuto diversi progetti di ricerca.
3. DALLA PIANIFICAZIONE COME ORDINAMENTO
DEL TERRITORIO AL MANAGEMENT TERRITORIALE In
sostanza la pianificazione territoriale tedesca presenta un
distacco prudente dalla «pianificazione» vecchio stampo,
priva di risorse sia pratiche sia intellettuali, in funzione di
un approccio prudente ad un più fattivo «management del
territorio». Mentre la «pianificazione» tradizionale, anche
solo nell’ambito dei termini tecnici, dei simboli sulle mappe
e delle rappresentazioni, ricordava un’uniformazione intenzionalmente generalizzata del territorio e delle possibilità di vita, con il termine tecnico dei «paesaggi culturali»
viene introdotto nel dibattito sull’ordinamento territoriale,
un elemento di differenziazione qualitativa. Così, riguardo
a questo dibattito, è di nuovo possibile argomentare con
un cauto approccio estetico. Tuttavia la situazione, nuova
per la Germania, dei territori che si svuotano, insieme alla
perdita delle funzioni delle città antiche, belle e ricche di
tradizioni sfida la pianificazione attraverso idee di gestione
innovative, che vanno ben oltre »la regolazione della pianificazione». Sfortunatamente, però, bisogna constatare,
che questi approcci innovativi non sono ancora usciti dalle
Università, dagli Istituti federali di ricerca e da alcuni reparti progressisti del Ministero. Nella pratica quasi non
esistono. La riforma attuale del federalismo con la sua divisione chiara fra la politica federale e la politica dei Länder potrebbe garantire ai diversi Länder più libertà creativa
nell’ambito della politica territoriale. Dubito molto, però,
che i Länder saranno in grado di utilizzare il nuovo spazio
creativo in modo produttivo ed innovativo.
4. DIE REGIONALE Alla fine la riforma porterà probabilmente ad un ulteriore indebolimento del Piano federale di ordinamento del territorio, perché molti dei fondi
di sostegno, finora sotto la responsabilità comune della
Confederazione e dei Länder, dovranno in futuro essere
amministrati e distribuiti solo dai Länder. I contributi attualmente più significativi da parte della Germania, dal mio
punto di vista, non riguardano il Piano federale di ordinamento del territorio, ma possono essere individuati a livello
di «management regionale» dei Länder e dei Comuni. Relativamente a tutto ciò, il Land della Renania settentrionale-Westfalia è molto innovativo attraverso l’esperienza
«IBA-Emscher-Park» e con le «Regionale» basate su diverse esperienze derivate dall’IBA. L’obiettivo è di attivare
i potenziali endogeni presenti nelle Regioni, attualmente
latenti, attraverso una stretta collaborazione concettuale
fra lo Stato, la società civile e i rappresentanti dell’economia. La procedura, che deve durare 10 anni, comincia con
la concorrenza fra le Regioni con progetti per la partecipazione a una «Regionale». Questo spinge le Regioni a
riflettere su se stesse. Dopo la determinazione del posizionamento la Regione deve proporre delle idee di progetti.
Ogni persona e ogni istituzione può esprimere le idee per
futuri progetti. Fra queste proposte una giuria sceglie le
idee di progetti più promettenti e poi cerca di organizzarle, a seconda dei contenuti e dei territori, in modo che
si formino diversi gruppi di progetti. Quasi tutte le idee di
progetti devono qualificarsi ulteriormente; riguardo a ciò
vale rigorosamente il principio della concorrenza tra idee
(competizioni, workshop, studi) con giurie indipendenti.
Quando il processo di qualificazione graduale è terminato
l’Ente che ha investito ed i gestori sono impegnati attraverso un «contratto di qualificazione» volto realizzare la
qualità precedentemente prevista dai progetti.
La partecipazione a una Regionale è del tutto volontaria;
l’organizzazione della Regionale, rigorosamente limitata rispetto ai tempi, non ha potere formale né di proibire né di
controllare e neppure di imporre. Malgrado ciò, possiede il
potere di influenzare: influenza gli atteggiamenti riguardo
alla Regione, contribuisce alla creazione di nuove procedure e dà prestigio. Ha anche potere di attrarre interessi
attraverso «contributi di valore monetario» consigliando a
proprie spese e organizzando i processi di qualificazione in
modo professionale, finora anche finanziando questi processi. Possiede inoltre «potere» politico, poiché i progetti
della Regionale hanno priorità per quanto riguarda i finanziamenti pubblici.
Oltre ai contributi da parte delle istituzioni come le «Regionali», alla riqualificazione territoriale della Regione tramite
edificazioni, le stesse istituzioni contribuiscono alla formazione di una «Regione che impara»: in riferimento a un
grande progetto di IBA Emscher-Park abbiamo constatato
che complessivamente circa 1000 persone vi hanno partecipato, alcune con una funzione importante, dalla ideazione
alla formazione. In questo senso le «Regionali» (e in misura
limitata questo vale anche per l’esposizione di nuove costruzioni e paesaggi) preparano una sorta di management
regionale che, dopo il ridimensionamento dell’intervento
forte dello Stato, deve cominciare a formarsi.
71
72
4.4. PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
NEL REGNO UNITO
JOHN ZETTER
A
AMMINISTRAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE
1. Nel 2006 la responsabilità della pianificazione territoriale affidata all’Ufficio del Vice Primo Ministro (the
Office of the Deputy Prime Minister – ODPM) è stata
affidata al nuovo Ministero per le Comunità e per la
Gestione territoriale locale (Department of Communities and Local Government – DCLG). Nei tre decenni
precedenti le responsabilità per la pianificazione sono
passate da un Ministero all’altro e spesso intergrate
nei settori dedicati alla protezione dell’ambiente o alla
gestione del traffico. Proprio come per altri cambiamenti, i regolamenti attuali rappresentano un ritorno
alle strutture di tempi precedenti, quando la pianificazione faceva parte del Ministero per la casa e il governo
locale (Ministry of Housing and Local Government). In
questo modo la pianificazione viene riconosciuta come
una funzione principale ed essenziale del governo locale e si riconosce anche che la politica della casa è
strettamente connessa con la pianificazione.
2. Nonostante nel Regno Unito non vi sia alcuna strategia
a livello nazionale di pianificazione territoriale, l’efficace elaborazione di una strategia relativa alle modalità
di intervento attraverso l’amministrazione regionale in
Irlanda del Nord, Galles, Scozia (per brevità successivamente nominate le tre Nazioni celtiche) ha acceso la
riflessione sulla preparazione di un piano di sviluppo
territoriale per l’Inghilterra. Tuttavia la pubblicazione
del ODPM del 2003 «Comunità sostenibili: costruire
per il futuro» («Sustainable Communities: Building for
the Future») è una prospettiva inglese rispetto alle mi-
3.
4.
5.
6.
sure per raggiungere lo sviluppo sostenibile, per la crescita della città metropolitana di Londra, e per gestire
il declino nelle aree di minore domanda e abbandono
nel Nord dell’Inghilterra.
Le politiche di pianificazione territoriale da attuarsi a
livello locale e regionale, sono definite da una serie
di 25 Note sulla Politica di Pianificazione Territoriale
(Planning Policy Statements – PPS) formulati dal Governo centrale. Tutti questi statements indicano la misura della partecipazione alla pianificazione. In seguito
a una consultazione pubblica vengono rielaborati e
aggiornati regolarmente. Sono efficaci poiché su di
esse si basano i Piani Regionali e Locali e le decisioni locali sulle attività di pianificazione. L’ufficio di revisione
dei piani, che conduce verifiche pubbliche e indagini
relative agli appelli contro le decisioni locali sulle autorizzazioni urbanistiche, è l’agenzia governativa, che, in
ultima analisi, attua i PPS.
La pianificazione regionale ha avuto in Inghilterra una
storia piuttosto controversa. Il piano Abercrombie del
1944 per l’area di Londra, che ha condotto ad una
stabilizzazione della cintura verde (Green belt) e alla
prima generazione delle nuove tipologie di città, è
noto a livello mondiale. Tuttavia la messa in pratica
del piano regionale secondo la conduzione di un Piano
di Sviluppo Generale sulle Contee (Counties), previsto
in modo generalizzato dal «Town and Country Planning Act» del 1974, è mancata. In merito a questo c’è
sempre stata a livello del Governo centrale una suddivisione fra pianificazione e politica regionale. Questa
divisione, se collegata a una mancanza di chiarezza,
ad esempio per le tre Nazioni celtiche (queste aree
devono essere considerate Nazioni a sé stanti oppure
sono solo regioni dell’Inghilterra?) e la mancanza di
una forte identità regionale in Inghilterra hanno limitato in gran parte la realizzazione della Pianificazione
Regionale.
Un’ulteriore difficoltà è costituita dalle dimensione
dell’area metropolitana di Londra, che con una popolazione di circa 20 Milioni di abitanti costituisce
un terzo della popolazione totale del Paese. Essa costituisce un vero e proprio Stato nello Stato, in particolar modo nel senso che è un punto di riferimento
mondiale, i cui interessi possono divergere da quelli
dell’intera nazione. Per queste ragioni, l’area metropolitana di Londra, per meglio finalizzare la gestione
del territorio, è stata suddivisa in tre regioni (London,
South East ed East). Questo rende difficile sviluppare
una pianificazione strategica per organizzare lo spazio
come un’unità funzionale. Inoltre Londra è l’unica area
delle nove regioni dell’Inghilterra, che dispone di un
Parlamento eletto.
Poiché in Inghilterra, fatta esclusione per Londra dal
2000 in poi, non vi sia alcun governo eletto a livello
regionale, la pianificazione regionale inglese ha tradizionalmente coinvolto la costituzione di «standing
conferences» di governi locali che elaborano «raccomandazioni». Dalla votazione del Governo laburista
del 1997, la pianificazione regionale è stata rafforzata
e resa più trasparente. Attualmente sono state definite
tre importanti istituzioni, che sono state poi richiamate
nella pianificazione territoriale britannica:
• I Consigli Regionali sono costituiti da membri delegati, appartenenti agli uffici rappresentativi locali
• Le Agenzie di sviluppo regionali (RDA), nominate
dal Governo nazionale, cui partecipano rappresentanti del mondo economico e del governo delle comunità locali
• Gli Uffici regionali per la rappresentanza centrale.
7. In Inghilterra la struttura della rappresentanza locale
è differenziata. Nella maggior parte delle aree rurali
ci sono due livelli, costituiti da 34 Contee e da 238
Distretti (Shire Districts). In altri casi, c’è un unico livello
di rappresentanza locale: i consigli di zona di Londra
(London Boroughs), i Distretti metropolitani (Metropolitan Districts) oppure le Unitary Authorities. Queste
autorità, insieme agli Shire Districts sono i principali
attori nel sistema di pianificazione e hanno la responsabilità della amministrazione e gestione quotidiana.
8. Le rappresentanze locali sono diventate molto più deboli in Inghilterra rispetto al 1974, quando il sistema
di pianificazione è stato condotto con una particolare
focalizzazione sul piano delle Contee. In primo luogo
decide di partecipare alle votazioni locali, in genere,
solo un terzo degli aventi diritto. In secondo luogo solo
il 25 % degli introiti delle proprie tasse locali vegono
trattenute dalla comunità e quindi non sono effettivamente utilizzabili per un migliore sviluppo del proprio
territorio.
B
STRUMENTI DI PIANIFCAZIONE
9. Ci sono due componenti fondamentali nel sistema
di pianificazione in Inghilterra. Il primo è il controllo
della crescita urbana attraverso i permessi di edificazione. Lo sviluppo è definito in modo ampio e include
la modifica nell’utilizzo del territorio e degli edifici, così
come le nuove costruzioni. Il rigetto di una richiesta
di permesso può essere impugnato in appello e la decisione è affidata ad un ispettorato, che è vincolato
alle direttive del Governo centrale. Inoltre il Ministro è
autorizzato a prendere in carico in prima persona ogni
richiesta. A questi interventi si ricorre raramente, ma
l’esistenza di questa forma di autorità ha come effetto
comunque una restrizione del potere di intervento degli uffici locali.
10. Il secondo elemento del sistema di pianificazione è costituito dalla elaborazione dei Piani. Sono gli aspetti più
importanti, anche se non gli unici, che devono essere
tenuti in considerazione nelle decisioni sulle richieste
di permessi. Per questo motivo il sistema di pianificazione inglese è un sistema «orientato al piano» e non
un sistema fondato sullo zoning. Fondamentalmente
ci sono due tipologie di piani: Quadri di sviluppo locale
(Local Development Frameworks – LDF) e Strategie territoriali regionali (Regional Spatial Strategies – RSS). E’
interessante il fatto che la parola piano non venga più
adottata in questi casi.
11. I governi centrali hanno inoltre la tendenza a creare uffici specializzati, quando si è in previsione di un nuovo
grande intervento, come ad esempio le New Town Development Corporations e le Urban Development Corporations. Le più recenti organizzazioni, attualmente
ne esistono 21, sono Società di riqualificazione urbana
(Urban regeneration companies) non giuridicamente
regolate e afferenti al settore privato. Tutti questi uffici
agiscono al di fuori delle rappresentanze territoriali,
73
sebbene politici eletti al di fuori del Consiglio locale
siano direttamente coinvolti. Questo è un ulteriore fattore, che ha indebolito il ruolo di pianificazione delle
rappresentanze locali.
C
74
POLITICA DI PIANIFICAZIONE
12. Dall’introduzione di un sistema globale di pianificazione nell’anno 1947 l’Inghilterra ha trovato secondo
diverse forme e modalità un nuovo modello di sviluppo, per quanto l’equilibrio sia stato inizialmente
spostato verso le nuove città e solo in un secondo
momento sulla valorizzazione di quelle esistenti. Si è
trattato di un successo, in relazione alla valorizzazione
di insediamenti compatti, alla limitazione degli insediamenti privi di controllo e alla creazione di cinture verdi
intorno alle città più grandi.
13. La legge sulla pianificazione e sulla compensazione del
2004 (Planning and Compensation Act 2004) si discostava proprio dalle tipiche pratiche della Legge sulla
pianificazione, per affrontare solo le diverse situazioni
amministrative, nel senso che è stato introdotto il
tema di uno sviluppo sostenibile come obiettivo principale della pianificazione territoriale. Questo ha dato
un riconoscimento legale a quello che, per oltre un
decennio, è accettato come prassi ordinaria. Sviluppo
sostenibile è la definizione corretta per una politica di
pianificazione territoriale a lungo consolidata, che concorre ad una riduzione degli insediamenti discontinui e
propone un nuovo sviluppo urbano. Questa politica è
stata comunque circoscritta all’obiettivo del Governo
centrale: il 60 % delle nuove aree di insediamento
dovrebbe essere localizzato nei cosiddetti brownfield. Questo dovrebbe essere favorito da «test in sequenza», attraverso i quali si dovrebbe dimostrare che
nessun area già occupata è adatta all’insediamento,
prima di costruire su aree libere. Un ulteriore obiettivo governativo è stato fissato nel raggiungimento di
una densità residenziale media di 35 unità per ettaro.
Entrambi i valori limite sono stati superati negli scorsi
anni.
14. In ogni caso, queste politiche di contenimento dell’insediamento hanno avuto l’effetto non intenzionale di
far salire il valore dei terreni collocati nelle aree urbane
in genere e in particolare nelle zone disponibili per
lo sviluppo. Una conseguenza è stato l’innalzamento
dei costi abitativi, che ha determinato una pressione
negativa sulla qualità e sulle dimensioni degli appartamenti, finalizzata ad una riduzione dei prezzi. Il mercato immobiliare in Inghilterra tende tuttavia ad un
innalzamento, a causa del relativamente alto numero
di proprietari di casa (>70%) e, al tempo stesso, della
mancanza di una tassazione del capitale investito nella
crescita di valore della prima casa. In particolare, in
tempi di borse incerte, gli investimenti sugli immobili
crescono e questa ulteriore domanda porta ad un ulteriore aumento dei prezzi immobiliari.
15. Inoltre, il Governo conservatore in carica dal 1979 al
1997 ha interrotto quasi completamente il finanziamento delle costruzioni destinate a fini sociali e ha
legittimato la vendita del patrimonio immobiliare pubblico. Tutto ciò ha portato ad una sistematica mancanza di residenze a scopo sociale. Il calo del 50% del
numero disponibile di questi alloggi da circa 300.000
all’anno degli anni 70, a circa 150.000 di oggi è da
attribuirsi totalmente alla mancanza di nuove realizzazioni. Il sistema di pianificazione è stato adottato, allo
scopo di disporre una quantità minima di abitazioni
ad uso sociale. I politici mantengono un determinato
quantitativo di abitazioni sociali (ad esempio a Londra
il 40%) in alcune aree, che vengono costruite su grandi
superfici (ad es. più di 20 unità), sui quali vengono dati
i permessi di edificazione a società immobiliari private.
Questo ha anche il vantaggio di poter garantire una
certa mescolanza e integrazione sociale.
16. Affinché cresca il tasso di realizzazione, specialmente
in aree ad alta richiesta, e nella speranza che i prezzi
scendano, il Governo centrale della città-regione di
Londra promuove uno sviluppo più forte. Le aree più
intensamente interessate da questo sviluppo si trovano
su entrambe le sponde del Tamigi ad est di Londra –
«the Thames Gateway». Un tale sviluppo nella cittàregione di Londra non è comunque stato accettato dai
conservatori Uffici locali con la motivazione della mancanza delle necessarie infrastrutture. C’è opposizione
locale contro un tale sviluppo, perchè è visto da parte
del territorio come un obbligo imposto in base alla politica nazionale del Governo centrale.
17. Questo ci porta ad una specifica caratteristica della
pianificazione territoriale in Inghilterra, che risiede
nell’estrema privatizzazione della realizzazione delle
infrastrutture e della relativa manutenzione. Questo
coinvolgimento carente del settore pubblico significa
che le infrastrutture, fatta esclusione per le strade, non
possono essere utilizzate direttamente dal Governo
centrale come sostegno alla politica di pianificazione
territoriale. Le aziende private tendono naturalmente
ad evitare di investire, prima che vi sia uno sviluppo,
considerato che occorre un certo periodo di tempo
fino a che vi sia un rientro di cassa degli investimenti.
Oltre a questo i meccanismi, volti a garantire che un
progetto di sviluppo copra anche le infrastrutture che
sottende, sono molto deboli. Non ci sono imposte specifiche sulla trasformazione di un’area edificabile, né
nel caso di investimenti in infrastrutture, né in base ai
permessi di edificazione. C’è un paragrafo (106) nella
Legge di pianificazione, secondo il quale può essere
fatto un accordo fra gli Uffici di pianificazione locale
e il Responsabile dello sviluppo in merito al contributo
alle relative infrastrutture. Esso viene adottato normalmente nel caso della manutenzione stradale (non ancora privatizzata) e la realizzazione di edifici sociali su
grandi superfici, come accennato sopra.
18. Passando dalla pianificazione territoriale locale e regionale, per riferirsi ad una pianificazione territoriale
a livello nazionale, ci sono due significativi fattori di
influenza. In primo luogo si tratta del benessere della
città-regione di Londra rispetto al resto del Paese. Le
tre regioni interessate (Greater London, South East
and East) sono le uniche con un PIL, che sia sopra la
media EU e che si sono ampliate nell’ultimo secolo.
Poiché l’economia della città-regione di Londra è il
motore economico del resto del Paese, c’è forte opposizione nell’impedire la sua crescita. I piani più recenti
favoriscono in quest’area una evidente espansione.
Nonostante i prezzi elevati del lavoro, dei terreni e dei
trasporti (a causa della congestione) il mercato non ha
avuto variazioni. Dietro ogni progetto vi è la paura che
un ostacolo per lo sviluppo della città-regione porti ad
uno spostamento dello sviluppo in altre paesi piuttosto
che in altre regioni del Regno Unito.
19. Quest’approccio alla pianificazione territoriale a livello
nazionale interagisce in modo infelice alla scala regionale e locale. Le principali riserve di aree ad ampia capacità abitativa e delle infrastrutture esistenti si trova
a Nord dell’Inghilterra e nelle tre Nazioni celtiche. A
parte questo aspetto, i prezzi degli edifici sono in queste aree evidentemente più bassi. Un piano territoriale
che si imponga a livello nazionale cercherebbe di riportare equilibrio sul territorio e di dedicarsi in egual misura ad entrambi i problemi, in modo tale da togliere
pressione sulla città-regione di Londra già molto cara
e affollata e utilizzare l’ampia capacità abitativa delle
altre regioni.
20. Vi è anche l’opportunità, che il mercato si modifichi,
poiché i vantaggi dei grandi agglomerati, come la
città-regione di Londra, non saranno più giudicati così
positivamente da aziende e singoli individui, tanto da
permettere di compensare i prezzi. Ci sono avvisaglie
di una rinascita di grandi città in altre regioni. Il Governo nazionale propone anche una «Northern Way»,
che consenta uno sviluppo delle grandi città nel nord
dell’Inghilterra, attraverso il miglioramento dei collegamenti. Tuttavia grande consenso politico è riposto
nella gestione del declino nelle grandi città attraverso
le cosiddette aree di rinnovo del mercato residenziale
(«Housing Market Renewal Areas»), anche in seguito
ad ampie demolizioni.
21. La pianificazione in Inghilterra viene oggi trattata come
un processo continuo. Il classico processo di RicercaAnalisi-Pianificazione è stato sostituito con un’azione
partecipativa e orientata ai risultati, sostenuta da controlli di qualità periodici, regolarmente monitorata e
sottoposta a valutazione. E’ stato difficile introdurre
questo nuovo stile di pianificazione sui processi di
pianificazione basati sul modello del 1947. L’insoddisfazione ha dominato anche come conseguenza della
lentezza del nuovo sistema, poiché ad es. ci sono voluti 30 anni (1971–2001) fino a raggiungere una copertura completa dei piani strutturali (in un secondo
tempo abolita). Le nuove modalità di progettazione –
LDF e RSS – sono basate sul fatto che possano restare
flessibili in un mondo che si evolve molto velocemente.
Inoltre il subconscio della società, collegato al livello
personale di benessere, viene espresso in modo crescente attraverso le forme di abitazione, e si traduce
in una crescente pressione sul consenso pubblico nel
caso di cambiamenti a livello locale. Questo potrebbe
impedire una pianificazione più rapida.
D
FUTURE POSSIBILITA’
22. Il recente, ma crescente, interesse per la pianificazione
territoriale ha in Inghilterra ragioni diverse, ma collegate le une alle altre. Alcune in diretta relazione con le
caratteristiche inglesi, in particolare, l’immaturità delle
istituzioni regionali rispetto ad altri paesi europei. In
un contesto paragonabile a livello internazionale sono,
infatti, presenti fattori, che hanno un significato ben
oltre i confini inglesi.
23. Dal punto di vista demografico è possibile notare una
crescita della popolazione nel Regno Unito da 60 a 65
Mio di abitanti nei prossimi 20 anni. Questo processo è
il risultato di una crescita naturale e dell’immigrazione.
Inoltre la richiesta di abitazioni è generata per lo più
(80%) dall’allungamento della vita media. Ne segue
che il Regno Unito dovrebbe garantire abitazioni ad un
numero di persone che corrisponde ad una ulteriore
generazione. In relazione ad una generale riduzione
delle dimensioni delle abitazioni vi è la spinta a modificare le suddivisione territoriale degli insediamenti
fra le regioni, i centri urbani e le loro periferie. A parte
questo, nuovi e futuri immigrati e i loro figli potrebbero avere una diversa scala di valori, considerando
più interessanti le aree urbane e meno l’acquisto di
terreni in zone verdi.
24. Un altro fattore decisivo della pianificazione territoriale è il cambiamento del clima. Questo fenomeno
riguarda con intensità differente i diversi paesi. L’Inghilterra, in quanto isola, è interessata in modo particolare dall’innalzamento del livello del mare. Le coste,
a causa della crescita del livello del mare, cercheranno
probabilmente di incanalare le acque in aree ad altitudine ridotta. Questa difficoltà impone una riflessione
sulle strategie territoriali del Regno Unito. Ci sono concrete riflessioni sul Thames Gateway in particolare sul
fatto che l’area della foce del Tamigi potrebbe essere
maggiormente a rischio di allegamenti a causa dell’innalzamento del livello del mare più di quanto gia oggi
non sia. Tutto ciò può modificare il potenziale di sviluppo e/o i costi di importanti infrastrutture.
25. Un altro impulso per la modifica della pianificazione
territoriale è il sempre più ampio raggio d’azione, nel
quale si svolge la vita quotidiana. Questo è collegato
alla crescente mobilità conseguente al possesso di automobili private, che riflette a sua volta il crescente
benessere. Il trend principale in tutte le città-regione
del Regno Unito è l’ampliamento degli insediamenti in
aree metropolitane lontane dal centro-città. Durante
gli ultimi due decenni le sei città inglesi più grandi,
oltre a Londra: Birmingham, Leeds, Liverpool, Newcastle, Manchester e Sheffield, sono state tutte caratterizzate da una riduzione della popolazione, mentre
nelle regioni, nelle quali queste si trovano, il numero di
abitanti è cresciuto. Si tratta di un indicatore del trend
generale di ampliamento delle città in aree suburbane
e rurali. Un numero crescente di persone lavora da
casa, a sostegno della tendenza al decentramento. Per
far fronte a questa tendenza occorre prestare maggiore attenzione al miglioramento della qualità abitativa delle città.
26. Nonostante gli investimenti in nuove infrastrutture per
i trasporti siano insufficienti, la raggiungibilità è migliorata. Gli investimenti insufficienti nei trasporti pubblici
hanno favorito l’acquisto e l’uso di automobili. Questi
trend hanno portato alla luce anche un altro tema, in
particolare la necessità di pianificare insieme aree urbane e rurali, poiché una netta separazione delle due
sarà sempre meno possibile in molte regioni. Il crescente
benessere, livello di istruzione e diversificazione etnica
renderà ancora più difficile elaborare una «one-sizefits-all-Strategies». Un rinnovato accento sulla cittàregione, come definito di seguito, consente un certo
livello di flessibilità in una società sempre più pluralista.
75
76
27. Le questioni di governance sono inoltre importanti, in
particolare nel far concordare la giusta scala di governo
con unità in forte crescita del panorama economico e
sociale. Questo ha condotto a due grandi riforme delle
regioni locali negli anni 70 e 80, che in genere hanno
triplicato il numero medio di abitanti e le superficie di
ogni unità. Collegato a questo c’è un ulteriore impegno, che ha come obiettivo il riempimento degli spazi
vuoti rimanenti, tutto ciò si basa sul fatto che la politica locale tende a crescere attraverso le imprese della
comunità e la politica nazionale del Governo è sempre
più guidata da interessi internazionali (e in particolari
nell’EU). Questo trend divergente potrebbe rafforzarsi
e trovare la propria espressione più profonda nelle risposte NIMBY (Not in my backyard) sul piano locale,
ciò collide con le strategie nazionali, che sono indirizzate ad un innalzamento della competitività economica e della convivenza sociale.
28. Su questo scenario il livello regionale può sviluppare
una piattaforma per raccogliere idee discordanti e preparare un meccanismo di mediazione, qualora queste
siano corrette e concepite non come un prolungamento del Governo nazionale o locale. Oggi in Inghilterra viene auspicato un ulteriore periodo di riforme del
Governo locale. Nonostante il buon esito del processo
di trasmissione delle responsabilità nella pianificazione
territoriale ad enti selezionati per le tre nazioni celtiche
e Londra, il processo di introduzione degli Uffici regionali è stato subito interrotto in Inghilterra a seguito
del risultato negativo di un referendum. L’attenzione
è concentrata sulla città-regione, che viene trattata
come la più adeguata unità per governare il rapporto
fra livello nazionale e quello locale.
29. In questo senso, le regioni devono presentare dimensioni tali, da potersi contrapporre al Governo centrale.
Sul piano politico devono allo stesso modo, per quanto
possibile, essere nello stesso ordine di dimensioni.
Questo ha portato ad una suddivisione funzionale
della città-regionae di Londra in tre regioni separate,
Londra stessa, il sudest, e l’ovest. Il ruolo dominante
della città-regione Londra, che con i suoi 20 Mio di
persone ospita un terzo della popolazione nazionale,
come accennato, sposta gli equilibri della struttura regionale del Regno Unito. Porta ad un forte coinvolgimento nazionale della città-regione di Londra nel caso
di pianificazioni, perché funziona come un’unità e necessita di una visione d’insieme nel proprio sviluppo.
30. Ci sono inoltre ulteriori richieste, che sottendono lo
sviluppo dei settori coinvolti nella pianificazione territoriale. Un fattore è lo sviluppo sostenibile, che è stato
pienamente accettato dal piano inglese – ad es. un
giudizio sullo sviluppo sostenibile è un elemento vincolante della nuova strategia territoriale regionale (RSS).
La necessità di integrare affari economici, sociali ed
ecologici costituisce una indicazione a livello regionale
in quanto adeguata unità di misura per la pianificazione. In conclusione le disparità regionali, come sopra
accennato, sono una sfida continua. Il vecchio paradigma di una politica regionale in stile Robin Hood, nel
senso di una sottrazione delle risorse alle regioni ricche
in aiuto di quelle povere, è stato sostituito dall’idea
che ogni singola regione sviluppa il proprio capitale e
trova le proprie nicchie. Questo rappresenta un premio
per la pianificazione territoriale regionale, così che vi
31.
32.
33.
34.
sia una cornice nella quale mettere a disposizione piani
di sviluppo regionali fatti localmente (fatti in casa).
L’ampia messa a disposizione di aree in fase di sviluppo
porrà ancora di più l’attenzione sul finanziamento
delle infrastrutture attraverso la tassazione del valore
crescente delle aree di sviluppo. Ci sono attualmente
proposte per una possibile «tassazione dei plusvalori
della pianificazione» che potrebbe ostacolare lo sviluppo degli insediamenti, in particolare se non tutti i
partiti politici sostengono questa intenzione. La realizzazione delle infrastrutture rimane – come accennato
– un tema di discussione. Una equilibrata suddivisione
della popolazione sul territorio consentirebbe un uso
migliore delle infrastrutture presenti e renderebbe
maggiormente possibile la realizzazione di nuove infrastrutture, come ad es. la ferrovia ad alta velocità.
La crescita dei prezzi immobiliari, evidentemente in
calo, a causa di una più equilibrata distribuzione dei
nuovi insediamenti, potrebbe essere adottata come
un mezzo per il miglioramento del benessere abitativo. Tutto ciò è particolarmente rilevante in relazione
alle dimensioni delle abitazioni, – nonostante la sempre decrescente dimensione delle stesse – alla qualità
dell’ambiente e all’efficienza energetica. Il tema principale è la riqualificazione delle condizioni abitative
attuali. La realizzazione di nuove case popolari è più
problematica. Con il continuo porre l’accento politico
a favore della occupazione di case da parte dei proprietari, la politica futura metterà probabilmente le
basi per una crescente libertà di sviluppo del territorio,
al contrario le persone saranno spinte ad acquistare
edifici agli estremi inferiori del mercato.
Una elevata offerta di abitazioni è fondamentale anche su basi macro-economiche. Prezzi immobiliari alti
favoriscono l’inflazione del denaro, che ha poi effetto
sulla competitività del Regno Unito. Inoltre i tassi di
interessi dovrebbero essere più alti di quanto usualmente non siano per frenare l’inflazione immobiliare.
Tutto ciò rende gli investimenti di capitale più cari, il
che darebbe adito ad un effetto senza precedenti su
tali regioni del Regno Unito, che hanno bisogno di stimoli per lo sviluppo.
La pianificazione delle aree rurali deve essere valutata, poiché gli influssi urbani si diffondono e l’economia agricola recede. Quindi si tratta di giungere ad
un’ulteriore diversificazione delle attività economiche
nelle aree «rurali» e ad un crescente uso del territorio
come complementare alla vita urbana, in particolare
con finalità di rigenerazione. Questo porterà alla realizzazione di città-regione come effettive unità di un
governo sub-nazionale nel 21esimo secolo. Una successiva serie di riforme degli uffici locali e stata postulata. Questo si riferisce alla realizzazione di nuovi uffici
per le città-regioni e all’abrogazione dei distretti, che
attualmente sono il primo livello del governo locale.
77
4.5. LA PROSPETTIVA DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
STRATEGICA NEI PAESI BASSI
PROF. MAX VAN DEN BERG
1. INTRODUZIONE La politica del dopoguerra nei Paesi
Bassi si è concentrata sulla crescita economica, sulle riforme sociali/societarie e sull’assistenza sociale. La gente
confidava in un futuro promettente. Unità nazionale, consenso sociale e solidarietà erano valori scontati. La pianificazione fisica costituiva uno strumento importante della
politica di governo il cui obiettivo era l’organizzazione dello
spazio in modo tale che i bisogni esistenti potessero essere
soddisfatti sulla base di un’equa re-distribuzione allo stesso
tempo preservando abbastanza spazio per esigenze future. L’ampliamento delle città dove realizzare nuove zone
residenziali e industriali, le riforme agrarie (dei suoli) per
aumentare la produttività agricola e l’ampliamento delle
infrastrutture per una migliore mobilità avevano la priorità. La pianificazione territoriale regolava gli investimenti
pubblici e privati. A livello locale sono stati realizzati grandi
ampliamenti grazie all’aiuto e alla collaborazione fra le
amministrazioni comunali e gli imprenditori imprese edili.
In questa materia il Governo nazionale svolgeva sia una
funzione di controllo, sia un ruolo di sostegno. Nei territori
rurali la riforma dei suoli è stata realizzata attraverso coalizioni di proprietari terrieri, banche cooperative e istituti
di ricerca.
La politica urbana di sviluppo cominciava gradualmente ad
interessarsi all’assistenza sociale delle zone residenziali e
successivamente, negli anni 80, alla rivitalizzazione delle
regioni urbane. Il campo d’azione politico si estendeva
sempre di più alla qualità di vita e di salute delle periferie
e anche alla protezione di aree naturali e della varietà ecologica.
La partecipazione pubblica cambiava il processo di pianificazione. Da un lato, la pianificazione funzionale è stata
sostituita dalla pianificazione di processo e, dall’altro lato,
sono stati introdotti altri metodi strategici di pianificazione.
Ultimamente l’economia creativa delle città è particolarmente incoraggiata. L’eredità delle aree in costruzione e
la valorizzazione dei paesaggi accostati con una modalità
artistica sono diventati parte del programma di pianificazione. Sotto l’influenza della crescente mobilità e della
globalizzazione l’attenzione si è spostata da problematiche locali e nazionali a compiti di carattere regionale ed
europeo.
Nei decenni passati è stato realizzato molto, ma nel contempo la società è cambiata. A causa dell’importanza
crescente delle individualità, dello sviluppo di profili personali diversi e la cura della persona, la nostra società è
improntata più alla competizione e meno alla solidarietà
e al consenso. L’insicurezza cresce e la fiducia nel futuro
diminuisce. Le necessità devono essere soddisfatte immediatamente. I provvedimenti per il futuro diventano una
faccenda personale, e si preferisce lasciare il campo agli
effetti dell’azione del libero mercato .
78
2. L’ATTUALE POSIZIONE DELLA PIANIFICAZIONE
TERRITORIALE E IL RUOLO DEL GOVERNO NEL CAMBIAMENTO Una regolazione troppo forte, procedimenti
lunghi, controlli che richiedono dispendio di tempo e una
realizzazione inefficace e lenta, sono spesso alcuni punti
critici della pianificazione attuale. La densità di piani e autorità amministrative è alta. Il coinvolgimento del settore
privato e della popolazione è insufficiente. Il coordinamento fra i diversi campi e livelli del Governo è scarso e la
cooperazione con il settore privato non è sempre efficace.
Gli interessati sono irritati per le procedure di approvazione
troppo onerose e lunghe. E‘ vero che molti piani e documenti per la pianificazione sono formulati ad ogni livello di
governo, ma raramente vengono realizzati. La fiducia in un
Governo che pianifica e regola sta diminuendo.
A livello governativo nazionale l’aspetto finanziario acquista molto significato. L‘indirizzo (la regolazione?) contenutistico è stato sostituito dall’indirizzo finanziario. I governi degli scorsi decenni hanno privatizzato molte aree
d’intervento. Si allentano i collegamenti fra il Governo e
istituzioni come ad esempio le imprese immobiliari, agenzie per la gestione e l’esecuzione dei lavori. La politica non
ha la burocrazia sotto controllo. I piani sono sostituiti da
progetti. Le imprese in fase di sviluppo richiedono di mettere a disposizione incentivi di carattere finanziario per la
realizzazione dei progetti.
Gli avvenimenti più importanti della nostra società si svolgono principalmente nel libero mercato. Il settore profit
sfrutta i progetti di sviluppo con l’aiuto del marketing. Il
settore pubblico rimane invece sempre più dipendente
dalle leggi, dalle regolazioni e dai piani. Tuttavia il mondo
nel quale viviamo è più complesso di una pura distinzione
fra mercato e Stato. Il settore privato e quello pubblico, individui e istituzioni giocano ruoli specifici nella formazione
comune della nostra città e del nostro contesto di vita. Fra
lo Stato e il mercato si collocano tante organizzazioni a
carattere misto (pubblico e privato). Queste cercano di mediare fra le esigenze private dei cittadini e gli interessi co-
muni. Vogliono partecipare ai processi governativi e dare
il proprio contributo. Promuovano la considerazione della
domanda piuttosto che dell’offerta e utilizzano le associazioni imprenditoriali. Cittadini, istituzioni civili e imprenditori hanno spesso una buona sensibilità per la qualità affinché cresca la consapevolezza verso iniziative innovative,
sociali e alleanze creative.
Il Governo olandese (adesso 2006, di orientamento liberale) è preparato per ascoltare queste organizzazioni, per
imparare da loro, e sembra essere anche pronto per collaborare con queste forze creative, ammesso che standard
fondamentali e settori sensibili vengano rispettati. Queste
richieste fondamentali riguardano la natura, il patrimonio
culturale e la gestione dell’acqua. Fino ad oggi la pianificazione territoriale è stato un settore politico indipendente
ed era collocata sullo stesso piano dei settori dell’economia
sociale, della cultura o dei dipartimenti settoriali. E‘ considerato un vantaggio il fatto di mettere la pianificazione
territoriale in un rapporto sempre più stretto e in connessione con le istanze esecutive.
Queste riflessioni hanno convinto il Governo nazionale e
il Ministro (liberale) per l’edilizia, l’ambiente e la pianificazione, a cambiare la propria politica; in questa occasione
sono stati messi in dubbio soprattutto la gestione degli affari pubblici e la filosofia di gestione. Il ministro ha modificato il quinto rapporto sulla pianificazione territoriale, quasi
ultimato convertendolo in una strategia spaziale nazionale.
Riguardo a ciò il contenuto della politica (il «Cosa») non
viene quasi modificato, ma l’intervento più significativo è
sulla metodologia di gestione e sulla gestione degli affari
pubblici (il «Come»). La gestione orientata alla domanda
sostituisce quella orientata all’offerta. Il Governo nazionale
è preparato a cedere sfere di competenza alle Province e
amministrazioni comunali e quindi a decentrare di più ed
è inoltre pronto a intensificare la cooperazione con altri
attori relativamente alla implementazione delle pratiche
di pianificazione nazionale. Di conseguenza il Ministro ha
proposto un cambiamento rigoroso della legge della pianificazione e un’estensione degli strumenti di sviluppo su
tutti i livelli del governo.
3. NUOVI ARGOMENTI, PREDISPOSIZIONI E CONCETTI
Gli argomenti e gli obiettivi più importanti riguardo all’attuale strategia nazionale per il territorio sono improntati al
mantenimento della continuità del ruolo svolto nella pianificazione territoriale come contributo ad un’economia
forte, una società sicura e vitale e un Paese dotato di forte
attrattiva. La considerazione dell’intera politica territoriale,
inclusi i Ministeri speciali (con portafoglio), in un unico documento è una novità. Un’altra novità è l’agenda dei lavori
da realizzare attraverso programmi e progetti.
Il Governo si concentra anche sul rafforzamento della posizione internazionale dei Paesi Bassi in materia di competitività attraverso la dinamicizzazione e la promozione
delle regioni prevalentemente urbane e la conservazione di
un paesaggio pulsante e attraente, la protezione dei valori
territoriali e le garanzie di pubblica sicurezza. A livello regionale si aspira anche in avvenire ad una forte concentrazione urbanistica. La concentrazione e la differenziazione
delle città vengono sostenute il più possibile e il rinnovo
sociale è stato intensificato. I concetti territoriali relativi a
città compatte, porti principali e strutture ecologiche di
base sono ancora validi. Riguardo a ciò il Randstad è considerato una regione di importanza vitale e un cuore culturale, amministrativo ed ecologico.
Le nuove priorità sono:
• Più forte accentuazione dello sviluppo economico e delle
condizioni territoriali necessarie a questo obiettivo.
• Creazione di riserve di territorio di lungo periodo per
l’aereoporto di Schiphol e il porto marittimo di Rotterdam. La realizzazione di «brain-ports» e «green-ports»
nelle aree più periferiche.
• Miglioramento nel breve periodo del collegamento tra
le città e le regioni di rilevanza economica.
• Evitare immediatamente le situazioni di segregazione
sociale attraverso uno sviluppo compensatorio in termini sociali e tramite la costruzione d’abitazioni in regioni urbane.
• Protezione (e sviluppo) di ambienti naturali importanti,
di luoghi del patrimonio culturale mondiale e dei paesaggi per le future generazioni.
La strutturazione nazionale del territorio e le decisioni nazionali più significative relativamente alla pianificazione
territoriale sono rappresentate e descritte su diverse mappe
esplicative (economia, infrastrutture, urbanizzazione, acqua, natura, paesaggio). (Per ulteriori informazioni si veda
il riassunto della strategia nazionale territoriale – «Nota
Ruimte».)
Nel prossimo futuro verrà esaminato lo sviluppo delle regioni che affacciano sul mare, gli spazi per la gestione delle
acque (spazi di ritenzione) e più in genere il cambiamento
climatico. Nuove forme di produzione e distribuzione energetica potrebbero diventare importanti per le loro consequenze territoriali. Potrebbero diventare un ulteriore argomento di discussione anche le ottimali dimensioni dei
territori funzionali. Il Parlamento ha richiesto ricerche a
lungo termine di questo tipo.
4. LE VECCHIE E NUOVE CONDIZIONI DI CONTESTO
GIURIDICHE La legge attuale sulla pianificazione territoriale («Wet Ruimtelijke Ordening») stabilisce i ruoli e le
responsabilità del Governo olandese su tutti i livelli ed è
focalizzata sulla pianificazione, il procedimento e il coordinamento fra Stato, Provincia e Amministrazione comunale.
Piani a livello nazionale sono il Rapporto Nazionale della
Pianificazione («Nota Ruimtelijke Ordening») con principi
e direttive di politica per la pianificazione territoriale nazionale a medio e lungo termine, le decisioni principali della
pianificazione nazionale e i Piani di Struttura nazionali per
settori specifici («Structuurschema’s»). Questi possono essere vincolanti per specifici settori di governo riguardo ad
alcuni temi e progetti e formano direttive per esigenze territoriali e programmi di investimento.
A livello provinciale lo strumento territoriale più importante
è il piano regionale («Streekplan»). Questo è da considerarsi più un orientamento che una predisposizione vincolante. Le Province hanno anche il diritto di controllo e di
obiezione. Le amministrazioni comunali hanno ampi diritti
riguardo ai piani di struttura e di utilizzazione («Structuuren Bestemmingsplannen»). Il processo decisionale viene
sostenuto su ogni piano tramite una serie di commissioni
(consultive), consigli e ispezioni. La coordinazione verticale
e orizzontale durante il processo di pianificazione è ob-
bligatoria, e il livello più alto autorizza i risultati del livello
più basso. La legge formula regole per la partecipazione
del pubblico e processi relativi a obiezioni e reclami. I Piani
d’utilizzo locali sono obbligatori per ogni cittadino e per il
Governo e rappresentano la base giuridica per concedere
permessi di costruzione («Bouwvergunningen»), espropri («Onteigening»), privilegi («Voorkeursrecht») per terreni da sviluppare e per il risarcimento di eventuali sinistri
(«Schadevergoeding»).
Una legge di pianificazione completamente nuova è stata
introdotta in parlamento. Una riduzione delle regole, maggiore decentramento e attenzione per per la fase realizzativa sono gli elementi caratteristici della nuova legge di
pianificazione territoriale. Un obiettivo fondamentale per
tutti e tre i livelli di governo è l’aumento dell’indipendenza
per i soggetti responsabilii e delle competenze. Ogni livello di governo è obbligato a difendere i propri interessi
in modo più efficace possibile. La politica di pianificazione
territoriale e la relativa realizzazione sono stati molto chiaramente divisi. Lo Stato, le Province e le Amministrazioni
comunali rappresenteranno la loro politica di pianificazione attraverso un unico strumento, la «structure vision»
(«Structuurvisie»). Si tratta di un documento strategico che
spiega i punti principali della politica di pianificazione e riassume le modalità di realizzazione della politica strategica
di pianificazione. Ogni livello amministrativo è, in questo
modo, meno influenzato da altri livelli di governo. Il Piano
d’azzonamento funzionale comunale è considerato lo
strumento di pianificazione più importante e più efficace.
Deve essere formulato per l’intero territorio comunale e
deve essere rivisto a intervalli di 10 anni. Questi piani non
hanno più bisogno del consenso delle Province. Le Province e lo Stato presentano prima e durante il processo
di pianificazione i loro interessi e visioni. Se non vi sono
aspettative di sviluppo, i Comuni possono predisporre un
regolamento per la gestione delle trasformazioni («Beheersovereenkomst»). Alle Province e allo Stato viene data la
competenza di stendere Piani d’utilizzazione per territori
di interesse provinciale o statale. Ai Piani di utilizzazione
sono collegati gli stessi diritti (esproprio, privilegi etc.) che
valgono anche per i Piani d’utilizzazione comunale. In futuro il governo provinciale e quello centrale potranno intervenire con maggiore frequenza quando sono coinvolti
interessi importanti. Ogni livello di governo è autorizzato
ad accelerare la realizzazione attraverso l‘attuazione di una
decisione riguardo ad un progetto («Projectbeslissing») e
ad addattarvi successivamente ilPiano d’azzonamento funzionale. La nuova legge riduce i tempi delle procedurei e
il numero dei permessi. Ci si aspetta che la nuova legge di
pianificazione territorriale entri in vigore nell‘anno 2007.
Inoltre la legge di pianificazione nelle zone rurali (Rural
Planning Act) sostituirà l’attuale legge sulle destinazioni del
territorio (Land Use Act – «Landinrichtingswet»). In questo modo il Governo nazionale e le Province si troveranno
in una posizione più vantaggiosa per quanto riguarda la
bonifica dei terreni attraverso l’esproprio. Anche la legge
sui privilegi viene estesa per rafforzare la politica di attuazione.
5. CONDIZIONI PER AZIONI E REALIZZAZIONE Il Governo nazionale è responsabile del sistema. La guida nazionale può essere opportuna se importanti investimenti
79
governativi sono in gioco. Riguardo questo progetto vi è
una stretta coordinazione con altri ministeri (nazionali) e
autorità e viene sostenuta la cooperazione con le Province,
i Comuni, le istituzioni e il settore privato per raggiungere
risultati win-win. Altre forze possono proporre le priorità.
La politica nazionale dà più importanza ai governi locali e
regionali, alle organizzazioni, agli attori privati e ai cittadini,
e sempre meno regole e regolamenti vengono stabiliti dal
Governo centrale. Perciò una nuova legge sull’utilizzazione
dei suoli («Grondexploitatiewet») consentirà di distribuire
in maniera equa i costi e i benefici fra partner privati e
pubblici.
futura dimensione dell’urbanizzazione intorno ad Amsterdam, le principali infrastrutture future, etc. I Comuni e le
Province rinnovano la loro agenda ogni anno. La pianificazione dello sviluppo e la negoziazione assumono una sempre maggiore rilevanza.
Inoltre il Governo nazionale realizzerà una Società per lo
sviluppo territoriale (Development Company – «Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf»), per accompagnare
alcuni selezionati progetti complessi (regionali), che rappresenterà un nuovo strumento forte per le misure di attuazione inter-settoriali. La società è autorizzata ad acquistare e sviluppare terreni – anche in cooperazione con il
settore privato.
Ulteriori informazioni
Le autorità locali sono invitate a presentare idee, programmi e progetti. Gli attori privati, le istituzioni e i cittadini sono indotti a prendere l’iniziativa e a partecipare. Le
responsabilità politiche sono rese più valutabili, personali
e trasparenti. Il Governo nazionale si comporterà più in
qualità di partner. Le regioni sono al centro, e il Governo
nazionale si associa solo in modo molto selettivo in collaborazione con alcune regioni.
80
6. AZIONI STRATEGICHE PER LA FORMAZIONE DELLA
COOPERAZIONE E DELLE COALIZIONI Come funzionerà questo sistema nella pratica? L’agenda delle attività
è una parte della strategia di pianificazione nazionale. La
parte più interessante di quest’agenda sono quattro programmi regionali cosiddetti «Programm-aanpak», sotto la
responsabilità di diversi ministeri (il Ministero per la casa,
la pianificazione territoriale e l‘ambiente, il Ministero per
i trasporti, le opere di ingegneria civile e la gestione delle
risorse idriche, il Ministero per l’agricoltura, l’ambiente e la
qualità dei prodotti alimentari, il rappresentante del Ministero per gli affari economici). Tre programmi fanno parte
della Randstad (Ala Nord, Ala Sud e Cuore Verde) e un
altro, la cosidetta «brain port area» si situa nel Brabant
di sud-est. Queste località saranno considerate come le
(probabilmente) più importanti per quanto riguarda l’economia con una moltitudine di progetti nazionali, provinciali e comunali. All’interno di queste aree ogni livello di
governo ha un proprio «Project of interest». Per il fatto
che diversi ministri partecipano alla gestione di un progetto, devono anche assumersi reciproche responsabilità
per le loro aree di competenza,in questo modo sì possono
superare le convenzionali suddivisioni di lavoro e di cultura. La realizzazione dei progetti deve svolgersi in tutte
le sezioni interessate dal Governo con tutti gli strumenti
e investimenti disponibili, in una stretta collaborazione fra
imprese e sviluppatori. Un’armonizzazione dei progetti è
decisiva. L’insieme di investimenti da parte del Governo e
dei realizzatori privati è alla base della buona realizzazione
di progetti di successo. Tutti gli ambiti di progetto sono
molto complessi e, a prescindere dal Project-management
bisogna investire molto in studi e lavoro di strutturazione.
Questo riguarda al momento la crescita dell’aeroporto, la
Tutti questi programmi sono appena partiti. Sembrano
funzionare, tuttavia una valutazione critica dovrà essere
formulata in un secondo momento.
www.vrom.nl/international or + 31 70 339 50 50.
Le interviste sono state condotte con il prof.dr Ton Kreukels
(University of Utrecht), il prof.dr. Willem Salet (University of
Amsterdam), il dr. Zef Hemel (Spatal Planning Department
City of Amsterdam), il dr. Bart Vink e il dr. Jacques van der
Jagt ( DG Spatial Planning).
Scritti usati: disP 1/2006 pag. 41–49, Bart Vink, Arjen van
der Burg: New Dutch spatial planning policy; National Spatial Stategy, part I,II,III e IV e Uitvoeringsagenda Ruimte
2004 e 2006.
Diverse communicazioni politiche al parlamento riguardo
la politica territoriale.
81
APPENDICE
82
A1 CURRICULA VITAE DEGLI ESPERTI
MAX VAN DEN BERG, nato nel 1938. Prof. Ir. Max van
den Berg è urbanista e architetto urbanista. Fra 1962 e
2002 ha lavorato nelgli uffici per la pianificazione territoriale di Amsterdam come architetto urbanista, pianificatore e ha svolto la funzione di dirigente. E’ stato anche
amministratore delegato degli uffici per la pianificazione
territoriale e lo sviluppo del paesasggio nella provincia
dell’Olanda del nord. Dal 1986 fino al 2002 è stato libero
docente all’università di Utrecht presso la facoltà di scienze
del territorio (Faculty Spatial Sciences). Dal 2002 è consulente, consigliere aggiunto «Cronen Adviseurs» e membro
del consiglio Staatsbosbeheer. E’ anche ex-presidente dell’
ISOCARP (International Society of City and Regional Planners), membro d’onore del Royal Town Planning Institute
e membro dell’accademia per l’urbanistica e la pianificazione territoriale (D).
GAËLLE PINSON, nata nel 1971, è un’ex-studente dell’
«Ecole Normale Supérieure» e impiegata presso il DIACT
(délégation interministérielle à l’aménagement et à la
compétitivité des territoires, ex-DATAR). Ha organizzato
diversi programmi di pianificazione territoriale a livello nazionale: monitoraggio dei contratti di pianificazione pluriennali fra governi centrali e regionali («Contrats de plan
Etat-Région» 2000–2006), valutazione del programma europeo «fondi strutturali 2000–2006», preparazione della
politica di innovazione per il programma «fondi strutturali
2007–2013». Inoltre ha lavorato ai programmi europei di
cooperazione per i cluster di competività, soprattutto in
collaborazione con la Germania. Attualmente sta introducendo la funzione di «good practices survey» presso il
83
DIACT. Tiene regolarmente lezioni sulla pianificazione territoriale francese.
CHRISTOF SCHREMMER, nato nel 1955. Laurea in pianificazione territoriale e assetto territoriale presso l’Università
politecnica di Vienna; Master of City and Regional Planning
presso la University of Pennsylvania (Philadelphia,USA), assistente presso l’istituto per scienze finanziarie e politica
dell’ infrastruttura dell’università politecnica di Vienna negli anni dal 1981 al 1987. Project manager presso l’istituto
austriaco per la pianificazione territoriale (ÖIR) dal 1987.
Membro del consiglio d’istituto dell’ ÖIR dal 1999, direttore dell’istituto ÖIR dal 2004. Punti chiave del suo lavoro
sono: strategie di sviluppo economiche a livello regionale,
politica regionale dell’UE, scenari di sviluppo territoriale e
economico a lungo termine, valutazione di programmi territoriali ed economici a livello regionale, pianificazione di
sviluppo urbano, pianificazione di sviluppo regionale.
THOMAS SIEVERTS, nato nel 1934 ad Amburgo, prof.
em. per urbanistica, ha insegnato presso diverse università
in Europa e negli Stati Uniti, di questi quasi 30 anni presso
l’università politecnica di Darmstadt. E’ stato partner degli architetti SKAT e urbanista a Bonn, e autore di tanti
pubblicazioni (Zwischenstadt 1997). Lavora ancora come
consigliere internazionale in Europa.
JOHN ZETTER, nato nel 1940, lavora come consulente
per la pianificazione. E’ anche membro della direzione dell’
International Federation for Housing and Planning, dell’
Town and Country Planning Association e del Planning Aid
Trust. E’ membro del Royal Town Planning Institute, della
Royal Geographical Society e della Royal Society of Arts.
Ha occupato posizioni dirigenziali nel governo brittannico
ed è stato ospite in qualità di docente presso la Johns
Hopkins University di Baltimore e il University College London. Scrive e insegna presso congressi internazionali sulla
pianificazione territoriale.
Moderatore: BERND SCHOLL, nato nel 1953, è dal 2006
professore ordinario per lo sviluppo territoriale presso l’Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (Institut
für Raum- und Landschaftsentwicklung – IRL) dell’ETH di
Zurigo. La sua specializzazione, nell’ambito dell’insegnamento e della ricerca, si concentra sulla gestione efficiente
delle superfici disponibili per lo sviluppo territoriale alla
scala locale e sovralocale, sulla relazione tra sviluppo del
territorio e infrastrutture, sugli interventi di cooperazione
transfrontalieria ed infine sull’ideazione e la formazione di
processi e metodi innovativi per la pianificazione e lo sviluppo territoriale. Bernd Scholl è stato inoltre responsabile
di molteplici processi di sviluppo urbano e territoriale e fino
al suo trasferimento all’ETH è stato direttore dell’Istituto di
urbanistica e pianificazione territoriale (Institut für Städtebau und Landesplanung) dell’Università di Karlsruhe.
TEAM DI SUPPORTO ETH Dr. Hany Elgendy, Anja Häfliger,
Markus Nollert, Dr. Rolf Signer.
84
A2 CRONOLOGIE
INIZIO: Berna, 22 dicembre 2005.
TOUR 1: 16–18 MARZO 2006
Zurigo (ZH): Dr. Christian Gabathuler, capo dell’ufficio per
la pianificazione territoriale e il rilevamento (ARV) del Cantone di Zurigo, pianificatore cantonale del Cantone di Zurigo: Pianificazione territoriale nel Cantone di Zurigo.
Zurigo (ZH): Paul Pfister, capo sezione dello sviluppo territoriale, del dipartimento per le costruzioni, i trasporti e
l’ambiente del Cantone di Argovia: Sviluppo territoriale nel
Cantone di Argovia.
Zurigo (ZH): Dr. Donald Keller, direttore del RZU (associazione regionale di Zurigo e d’intorni): L’associazione regionale di Zurigo e d’intorni.
Brugg (AG): Hansjörg Walter, membro del Consiglio Nazionale, presidente dell’Unione Svizzera dei Contadini (USC):
Esigenze agricole della pianificazione territoriale.
Basilea (BS): Hans-Georg Bächtold, capo dell’ufficio per la
pianificazione territoriale del Cantone di Basilea e dell’area
circostante, pianificatore cantonale del Cantone di BaselLandschaft: L’agglomerato trinazionale di Basilea.
Zurigo (ZH): Prof. em. Dr. Jakob Maurer, discussione informale durante una cena.
85
TOUR 2: 16–19 MAGGIO 2006
Ginevra (GE): Philippe Brun, rappresentante del Cantone
di Ginevra (Chargé de mission à lÉtat de Genève), responsabile del progetto: Progetto agglomerato franco-valdogenevois.
Leuk (VS): Urs Schnydrig, aggiunto posizione di servizio per
la pianificazione territoriale del dipartimento per l’economia nazionale e la pianificazione territoriale del Cantone
del Vallese: Pianificazione nella valle superiore del Rodano.
Infrastruttura, paesaggio e industrie inclusa la terza correzione del Rodano.
Andermatt (UR): Peter Schmid, progettista cantonale del
Cantone di Uri: Situazione di un Cantone alpino e di transito, nel cuore della Svizzera.
Andermatt (UR): Benno Bühlmann, capo dell’ufficio per la
protezione dell’ambiente, Cantone di Uri: Ressort turistico
di Andermatt.
Flüelen (UR): Consigliera di Stato Heidi Z’graggen, capo del
Dipartimento di giustizia del Cantone di Uri: Pianificazione
territoriale nel Cantone di Uri dal punto di vista del consigliere di Stato.
Brunnen (SZ): Consigliere di Stato Lorenz Boesch, capo del
Dipartimento di costruzione del Cantone di Schwyz: Situazione di un Cantone piccolo nei pressi delle Alpi e dell’agglomerato di Zurigo.
Lucerna (LU): Hans-Peter Vetsch, responsabile del settore
di sicurezza e del traffico ferroviario, Associazione per la
realizzazione delle nuove trasversali alpine sull’asse del
Gottardo (AlpTransit San Gottardo SA): Pianificazione territoriale per il progetto AlpTransit.
Lucerna (LU): Rolf Sägesser, capo della direzione, SKS Ingenieure AG, Zurigo, responsabile del settore «territorio +
energia»: Linee per la fornitura energetica in un ambiente
denso di conflitti.
Lucerna (LU): Ruedi Frischknecht, responsabile del progetto
di sviluppo urbano: Città di Lucerna: Prospettive dello sviluppo di Lucerna e del suo agglomerato urbano.
TOUR 3: 2–5 LUGLIO 2006
Berna (BE): Lukas Bühlmann, direttore dell’associazione
per la pianificazione territoriale nazionale (VLP-ASPAN):
Temi attuali della pianificazione territoriale svizzera.
Berna (BE): Dr. Eric Scheidegger, responsabile della direzione per la promozione del posizionamento, SECO Segretario di Stato del’economia: Nuova politica regionale.
Biel/Bienne (BE): Hans Stöckli, sindaco della Città di Biel/
Bienne: Esigenze e futuri compiti nel contesto della pianificazione locale.
Berna (BE): Friedrich Santschi, responsabile di progetto
della sezione della pianificazione territoriale dell’associa-
86
zione Regione di Berna (VRB): Aspetti attuali e futuri della
pianificazione nella Regione di Berna.
Berna (BE): Christian Wiesmann, urbanista della Città di
Berna: La posizione delle Città in Svizzera – rapporto di
lavoro di un gruppo informale di urbanisti svizzeri.
Zurigo (ZH): Prof. Dr. iur. Thomas Pfisterer, membro del
Consiglio degli Stati, ex-membro del Tribunale federale,
ex-consigliere di Stato del Cantone di Aargau: I problemi
fondamentali della pianificazione territoriale in Svizzera.
Zurigo (ZH): Thomas Müller, responsabile della sezione
Master Planning, Unique Airport Zürich AG: Pianificazione
territoriale e delle infrastrutture: esigenze, problemi e prospettive dello sviluppo di un’infrastruttura di grande significato nazionale.
INCONTRO CONCLUSIVO: 5–7 SETTEMBRE 2006
Coira - St.Moritz (GR): Dr. Boris Spycher, ufficio per lo sviluppo territoriale del Cantone dei Grigioni: I problemi e le
prospettive più importanti del Cantone dei Grigioni.
St. Moritz (GR): Dr. Hanspeter Danuser, direttore dell’ufficio
di cura e del turismo St. Moritz, Peter Barth, presidente comunale di St. Moritz: Problemiatiche attuali in una Regione
turistica alpina. Discussione informale durante il pranzo.
Castasegna (GR), Villa Garbald: Discussione conclusiva sul
rapporto.
87
A3 UNA SELEZIONE DI INFORMAZIONI
PARTICOLARMENTE RILEVANTI
EMERSE DALLE INTERVISTE CON
GLI ESPERTI
Nel 1996 il Presidente del Consiglio Federale ha presentato
il documento: «Grundzüge der Raumordnung Schweiz»
(Fondamenti dell’ordinamento territoriale in Svizzera): «Il
nostro paese gode nel confronto internazionale di un alto
livello di prosperità. Il livello di realizzazione delle infrastrutture è eccellente, le condizioni abitative sono ampiamente
soddisfacenti, l’offerta di formazione, cultura e tempo libero
è ampia e di alta qualità. Il benessere e gli sviluppi socio-demografici portano però con sé modifiche degli spazi di vita,
cui è necessario far fronte. … Le aree rurali, naturalmente,
ospitano come aree abitative e destinate alla produzione
economica la maggior parte delle aziende agricole, ma anche piccole e medie imprese, importanti per il nostro Paese
del settore commerciale-industriale. Le aree rurali svolgono
inoltre una funzione di zone di relax e riposo di interesse
per il Turismo e per gli abitanti delle città. In ultima analisi
le aree rurali hanno un significato centrale per l’equilibrio
ecologico e la protezione delle risorse naturali.»
Si tratta di un buon punto di partenza per le nostre letture.
1. QUELLO CHE ABBIAMO LETTO NEI RAPPORTI
DISPONIBILI SUL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE (E
LA POLITICA DI PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO)
SVIZZERO
La pianificazione territoriale è organizzata in modo federale. La Confederazione Svizzera fornisce gli obiettivi, gli
elementi chiave e gli strumenti, per garantire una gestione
economa del suolo (dal punto di vista economico) nell’ambito dello sviluppo insediativo. I Cantoni e le comunità
88
applicano queste politiche. I più importanti strumenti di
pianificazione sono il Piano Direttore Cantonale, che è vincolante per gli uffici deputati e il Piano Regolatore, che è
vincolante per i proprietari. I Piani Direttori vengono considerati come processi di coordinamento e dispositivi di
controllo degli stadi immediatamente successivi della pianificazione territoriale. I piani regolatori tracciano i confini
fra le zone edificabili e quelle non edificabili.
In passato la maggior parte delle attività di pianificazione
è stata dedicata allo sviluppo delle città. Oggi è maggiormente concentrata sul rinnovamento, riqualificazione, e
modifica delle zone già urbanizzate.
La Confederazione ha il dovere, di coordinare i propri
obiettivi con quelli dei Cantoni. Due temi chiave, molto
attuali, sono lo sviluppo sostenibile e la stretta collaborazione tra città e relativi agglomerati urbani con il supporto
della Confederazione.
A livello federale i Piani Settoriali sono uno strumento importante per l’attuazione. La pianificazione si affida fortemente ai dipartimenti ed alle istituzioni settoriali.
La pianificazione territoriale è molto frammentata in ragione della pluralità di politiche e cultura dei Cantoni e
delle comunità caratterizzate da una forte autonomia. Le
diverse leggi cantonali per l’edilizia e la pianificazione sono
molto diverse fra loro. Le tematiche di pianificazione territoriale e la effettiva messa in pratica nelle diverse comunità
sono spesso contraddittorie.
La coesione della Svizzera e l’identità di singole città e regioni deve essere rafforzata. Le città devono essere collegate fra di loro e con le aree urbane. Il suolo deve essere
sfruttato in modo economo, socialmente corretto e nel rispetto dell’ambiente e la pressione dei nuovi insediamenti
sulle aree rurali deve essere ridotta. Lo sviluppo degli insediamenti in tutte le regioni deve essere concentrato nei
centri urbani. Gli insediamenti devono essere rinnovati in
toto e adeguati alle nuove esigenze della popolazione e
dell’economia locali. Contemporaneamente le aree insediative esistenti con una densità media dovrebbero essere
sfruttati meglio.
La rete fra le città deve essere ampliata attraverso la realizzazione di città di rilevanza regionale e punti di crescita nei
pressi degli snodi ferroviari importanti. Le città devono essere rinnovate attraverso un mix di funzioni, sviluppo economico e buona raggiungibilità dalle aree urbane vicine
(Zurigo, Basilea, Lucerna).
La quotidianità – abitare, lavorare, tempo libero – va ben oltre le strutture amministrative. E’ il risultato di una mobilità
migliorata e della crescente attrattività dei centri tradizionali. Le aree industriali dismesse o sottoutilizzate pongono
un problema, ma costituiscono al tempo stesso un’opportunità. Lo sfruttamento del territorio deve essere limitato.
La concentrazione degli edifici deve essere favorita nelle
aree insediative ben collegate al trasporto pubblico. La politica di pianificazione territoriale si muove nella direzione di
una «Concentrazione decentrata», un compatto network
di insediamenti compatti di diverse dimensioni. La politica
89
federale delle agglomerazioni e la politica regionale informale (Berna) cercano di far fronte a questa esigenza. La
politica degli agglomerati è stata sviluppata, per migliorare
la collaborazione e coordinazione fra concentrazioni urbane. Questo strumento operativo viene considerato come
«un mezzo, per poter selezionare un tema prioritario in un
contesto generico e valutare le adeguate e necessarie possibilità di intervento, e dare loro corso in modo efficiente.»
I Cantoni, le città e le comunità locali sono figure chiave,
senza la cui collaborazione non sarebbe possibile risolvere
i problemi degli agglomerati urbani. La Confederazione
mette a disposizione incentivi, è però obbligata a svolgere
un ruolo collaterale nella politica degli agglomerati.
La domanda di suolo è dovuta all’evidente crescita della richiesta di aree edificabili, del numero di abitazioni e dell’incremento demografico. Uno sviluppo degli insediamenti
disperso sta diventando sempre più rilevante in Svizzera.
Il risultato sono alti costi delle infrastrutture e della manutenzione, e mette sotto pressione l’ambiente ed il paesaggio culturale. Nonostante lo sfruttamento del territorio
sia elevato e 244.000 ettari sono destinati a nuove costruzioni, il 40 % di questi non è ancora edificato. Soprattutto,
è possibile individuare potenziali non adeguatamente sviluppati nei vecchi edifici e nelle aree inutilizzate. Lo sviluppo economico concentrato in un piccolo numero di
grandi centri. L’economia sta attraversando cambiamenti
strutturali profondi. L’eccessiva urbanizzazione generata
dalle esigenze di persone benestanti (in base alle possibilità di edificazione) e dai centri con aliquote d’imposta più
basse,favorisce l’azzonamento di aree edificabile in posi-
zioni non corrette e la diffusione di permessi di edificazione al di fuori delle aree edificabili.
Le aree rurali prendono forma in base a influssi diversi: la
Svizzera centrale ha uno sviluppo degli insediamenti molto
frammentato, ed è intensivamente sfruttata dal punto di
vista agricolo e industriale; centri produttivi regionali devono essere sviluppati.Alcune aree dello Jura sono importanti centri industriali, presentano però anche un’attrattività legata al paesaggio e un’alta qualità della vita e sono
adeguate per un turismo sostenibile. Le zone pre-alpine
sono per lo più aree agricole, hanno un forte potenziale
per il turismo e l’industria e sono ambite aree abitative. I
loro centri regionali dovrebbero essere migliorati attraverso
lo sviluppo delle infrastrutture e la costruzione di scuole e
centri di formazione. Sulle Alpi l’attenzione è concentrata
sul turismo di massa legato agli sport invernali, al di fuori
dei quali vi sono poche opportunità di occupazione. Qui si
persegue la politica di miglioramento e sviluppo dell’industria alberghiera esistente e una limitazione della costruzione di seconde case.
La più grande sfida dei Comuni a forte urbanizzazione è
rappresentata dal far fronte allo sviluppo incontrollato attraverso uno sviluppo interno (Innentwicklung) di alto valore qualitativo. Le città più piccole lottano per ottenere
posti di lavoro, migliori collegamenti e i piccoli paesi cercano di attirare persone benestanti.
Le esigenze delle persone e dell’ambiente vengono considerate di pari valore. La conservazione del paesaggio e la
90
protezione del sistema di rotazione delle coltivazioni costituiscono un punto fondamentale.
La collaborazione fra gli agglomerati deve essere migliorata. Un intervento integrato è necesario, per risolvere i
problemi. Un migliore coordinamento fra diversi settori
politici è indispensabile.
•
•
•
Tutto sommato la pianificazione territoriale non è orientata
alla sostenibilità. Manca un controllo degli obiettivi (con
l’aiuto di un monitoraggio e di direttive). Questa politica è
messa in atto in modo insufficiente.
2. QUANTO CI E’ STATO DETTO
SUL SISTEMA (POLITICO)
• Il sistema si basa soprattutto sulla suddivisione dei poteri e il potere dei cittadini attraverso l’esercizio della
democrazia diretta.
• Per paura delle forti autonomie, ciascuno cerca di evitare conflitti.
• La proprietà privata è centrale, gli interessi pubblici
sono secondari.
• E’ difficile una politica territoriale nazionale a causa del
sistema federale.
• La funzione strutturante e omnicomprensiva della pianificazione territoriale ha perso vigore.
• La politica settoriale confederale non è integrata a
sufficienza. La pianificazione territoriale viene sempre
più vista come uno strumento per la politica dei diversi
settori. La pianificazione territoriale dovrebbe tuttavia
stabilire le direttive.
•
•
•
•
•
Un rinnovamento dell’organizzazione della pianificazione territoriale è necessario. E’ necessaria una gestione a livello nazionale. I Cantoni non accettano le
interferenze del Governo confederale.
Non è la pianificazione territoriale a fallire, piuttosto la
struttura politica, che non è in grado di garantire un
insediamento ordinato sul territorio.
La competizione fiscale fra le comunità produce stimoli territoriali sbagliati.
L’attuale legge sulla costruzione e sulla pianificazione
e sulla conservazione dell’ambiente favorisce la costruzione sui «prati verdi» e sfavorisce la trasformazione
nelle aree urbane.
La pianificazione territoriale e la protezione dell’ambiente devono essere meglio coordinate.
Una politica dei trasporti di rilevanza territoriale favorisce la frammentazione edilizia.
La politica confederale funziona secondo un sistema «a
pioggia»: ogni Cantone, ogni Regione riceve gli stessi
stanziamenti. Tutto ciò non conduce ad un corretto
sviluppo territoriale. I piani direttori cantonali sono autoreferenziali e non sono sufficientemente adeguati
alle realtà dei Cantoni vicini o alle disposizioni nazionali. Sono necessari: coordinamento e approvazione
dei piani direttori cantonali; programmi per il sostegno
degli ambienti urbani; adeguamento delle sovvenzioni
e dei finanziamenti per le infrastrutture per lo sviluppo
del territorio; adeguamento della politica settoriale
confederale.
Il sistema svizzero è stato realizzato in modo tale da poter risolvere i problemi di pianificazione territoriale locali.
91
•
•
•
•
•
•
Oggi si pone la domanda: questo sistema è sufficiente a
far fronte alle questioni globali e cross-border?
Se un sistema non è adeguato al raggiungimento del
suo scopo, potrebbe non trattarsi di un sistema sbagliato, ma del fatto che occorrerebbero argomenti
migliori per la pianificazione territoriale: una certezza
crescente.
•
SULLA CULTURA E L’ATTEGIAMENTO VERSO
LA PIANIFICAZIONE
(Non abbiamo sentito molta sulla cultura della pianificazione, per questo motivo è difficile analizzarla.) Il
contributo dei pianificatori è cambiato. In passato gli
esperti indicavano e disegnavano lo sviluppo futuro ottimale. Oggi è per lo più un consulente, che spinge a
porre l’attenzione su problemi e opportunità future e
propone i processi per una corretta gestione.
Gli esperti sono al servizio in primo luogo dei politici e
poi della comunità
Gli esperti sono tecnocrati
Il sistema conduce a un gioco di forze opposte fra i
diversi livelli di governo. Le istituzioni governative sono
in concorrenza fra loro invece che cooperare. Sono
condizionate dal potere e cercano di adeguarsi per sopravvivere.
•
•
IN RELAZIONE AGLI OBIETTIVI DELLA
PIANIFICAZIONE
Un importante obiettivo è il miglioramento nel coordinamento fra sviluppo degli insediamenti e trasporti,
per ottimizzare l’efficienza dei trasporti pubblici
•
•
•
•
La frammentazione dei centri abitati è da evitare, allo
scopo di conservare il paesaggio per il bene comune.
E’ difficile limitare la frammentazione territoriale. Le
autonomie regionali svolgono un ruolo importante. Le
costruzioni al di fuori delle aree edificabili vengono autorizzate caso per caso dagli uffici cantonali. Il numero
degli edifici è valutato intorno ai 700.000 (hanno un
forte potenziale di sviluppo).
La differenziazione è un trend attuale.
I Cantoni hanno difficoltà nel definire le aree di concentrazione urbana e nel comunicarlo.
I Cantoni contribuiscono alla valorizzazione delle proprie regioni rafforzando l’alta qualità dei posti di lavoro in aziende ambite. Nel Cantone di Argovia è in
corso il progetto pilota di sostegno dell’insediamento
di attività padronali in aree rurali.
La presenza di centri commerciali nei pressi delle uscite
autostradali ha serie conseguenze sugli esercizi commerciali nei centri cittadini.
SULLA REALIZZAZIONE DI PIANI
E SUL LORO DECORSO
Il problema principale è la mancanza di volontà politica
per il controllo dello sviluppo degli insediamenti abitativi. Le comunità si possono sviluppare in base alla
propria buona volontà. Le comunità hanno riserve per
i prossimi 15–20 anni e sono sempre pronte a includere nuovi territori nelle aree edificabili.
I politici non tracciano delle linee guida per la pianificazione; intense ricerche nell’ambito della pianificazione territoriale portano a identificare future attività
92
•
•
•
•
•
•
•
•
•
di pianificazione; le trattative con i gruppi di interesse
cominciano quando i piani sono ormai definitivi.
La preparazione e modifica dei piani direttori e pianificazioni delle aree sono processi molto lunghi e incerti.
Tuttavia a conclusione dei processi i piani sono realizzati in sicurezza. 2/3 del tempo sono dedicati al lavoro
di convincimento.
Le comunità devono collaborare per sviluppare le strategie degli agglomerati urbani.
La cooperazione sovra regionale fra le comunità deve
essere adeguatamente supportata.
Gli attori principali a livello cantonale non sono né i
proprietari privati o istituzionali né le istituzioni governative, piuttosto la popolazione, che ha forte influsso
attraverso la democrazia diretta.
La pianificazione intercantonale è complessa; c’è una
carenza nella conduzione e le competenze e la fiducia
devono essere recuperati.
I pianificatori vedevano il loro compito nel creare progetti; oggi i progetti sono già stati sviluppati e i cittadini hanno la percezione che si sia già ottenuto un
successo.
SUGLI ATTORI
I politici sono tacciati, di non essere sempre coerenti
e di interessarsi solo degli interessi locali (cos’altro potrebbero fare?).
Gli esperti sono molto consapevoli e hanno esperienza.
La popolazione viene coinvolta soltanto quando si
tratta di verificare la reazione ai processi di pianificazione.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Le aziende non svolgono alcun ruolo fondamentale.
Addirittura gli sviluppatori sono a volte reattivi.
SULLA REALIZZAZIONE
La distanza fra pianificazione e realizzazione è troppo
grande.
Una forza propulsiva per la pianificazione territoriale
attualmente manca (politica territoriale?).
La pianificazione e la realizzazione dovrebbe essere
nelle stesse mani (politiche). Il territorio di proprietà
di una città può essere uno strumento per la realizzazione degli obiettivi di pianificazione. Pianificazione e
proprietà dovrebbero collaborare.
L’obiettivo della pianificazione dovrebbe essere l’istituzione di condizioni per la realizzazione.
Le risorse finanziarie sono vicine alla popolazione. Il
40 % delle imposte dirette vanno al Cantone.
Solo con una tassazione standardizzata i diversi centri
posso essere inseriti in misura uguale a strategie a livello globale. Oggi le tasse sono un forte ostacolo per
uno sviluppo sensato.
Essere attivi in un ambito nel quale vi sono cambiamenti, essere consapevoli del ciclo di vita degli edifici e
dello sfruttamento del territorio.
A Zurigo ovest (Zürich West) un piano informale dei proprietari terrieri (della banca cantonale) funziona bene.
SUI RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE
Una significativa riserva di aree edificabili: ca 60.000
ettari, il 27 % delle aree edificabili non è adeguatamente sviluppata.
93
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Abbiamo zone edificate eccessivamente voluminose,
in parte inutilmente accumulate oppure nelle aree
sbagliate. Non c’è uno strumento per risolvere il problema. Da poco è stata aperta una discussione sulla
limitazione delle aree edificabili.
La differenza delle imposte spinge ad un insediamento
dispersivo. La competizione fiscale fra i Cantoni diventa sempre più rilevante.
Le comunità suburbane approfittano della vicinanza ai
centri cittadini.
I centri commerciali, i grandi mercati e i parchi tematici
attraversano una fase di boom, sono però edificati in
luoghi poco appropriati.
L’alta percentuale di seconde case in centri turistici (Lo
si può considerare positivo o negativo?).
«un po’di tutto dappertutto» – politica e riflessi negativi della Metropolizzazione (?).
Risolvere i problemi attuali piuttosto che inventare
nuove linee guida e strumenti. La legge sulla pianificazione territoriale è adeguata. I piani direttori dovrebbero essere ampliati e migliorati.
SULLE CONDIZIONI DELLE CITTA’ SVIZZERE
(FORMULATE DAI RESPONSABILI DEI PIANI URBANI)
La Svizzera deve capire quello che vuole e comportarsi
di conseguenza.
La Svizzera necessaria di una linea guida per la pianificazione, che colleghi il Governo e i Cantoni.
E’ necessario sviluppare interessi comuni tra le città
ma anche elaborare le differenze, che le fanno essere
in competizione e le rendono complementari fra loro.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Un Network fra le città è importante e dovrebbe essere
sviluppato.
I fondamenti per principi di pianificazione dovrebbero
essere preparati anche in considerazione dei programmi di agglomerazione. I programmi di agglomerazione dovrebbero essere allo stesso modo vincolanti
come i piani direttori cantonali.
Devono essere formulate proposte per l’ottimizzazione
dei processi e degli strumenti di pianificazione.
Differenziare fra la città fisica e la città come ambiente
per lo stile di vita urbano.
Il minimo livello di «Service publique» deve essere definito a livello nazionale.
Progetti di portata nazionale devono essere pianificati
e coordinati (gestiti?) a livello nazionale.
Progetti di interesse generale devono essere progettati
e coordinati da tutti i livelli.
Conflitti fra la pipeline e gli insediamenti sono intrinseci in modo duraturo.
Un meccanismo politico superato costituisce un vero e
proprio problema. Non c’è interesse a livello regionale
alla pianificazione della gestione dell’energia.
SUL RUOLO DELLA ARE
L’obiettivo della ARE è di dare un impulso alla attività
cantonale attraverso concorsi di progettazione – il requisito è quindi una cooperazione intercantonale.
94
A4 FONTI
ARV Amt für Raumordnung und Vermessung (Hrsg.)
(2004), Raumbeobachtung Kanton Zürich, Siedlungsentwicklung, Zürich.
Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) (2003),
Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, Bern.
Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE (2005), Rapporto sullo sviluppo territoriale 2005, Berna.
Bundesamt für Raumplanung (BRP) (1998), Vademecum
Raumplanung Schweiz,Bern.
Bundesamt für Raumplanung (Hrsg.) (1996), Grundzüge
der Raumordnung Schweiz, Eidg. Drucksachen- und
Materialienzentrale, Bern.
Ufficio federale di statistica (UST) (2005), Lo sviluppo sostenibile in breve,Neuchâtel.
Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) (2003), Paesaggio 2020,Berna.
Das kleine Forum (2002), Settlement Development in
the Canton of Zurich.
Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2001),
Originelles Verkehrskonzept für den Pfynwald, A9 info
Nr. 3 / April 2001, Brig.
95
Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2005),
2010 Visp zweispurig umfahren, A9 info Nr. 7 / Mai
2005, Brig.
Gabathuler, Christian; Peter, Sascha (2001), Siedlungsentwicklung im Kanton Zürich – Ein Rückblick auf 50
Jahre Raumplanung, Das kleine Forum in der Stadelhofer
Passage, Colliers CSLAG, Zürich.
OECD (2002), Prüfbericht Raumentwicklung Schweiz,
Paris.
Rindlisbacher, Jürg; Rediger, Markus (2004), L’agricoltura
svizzera si presenta, Servizio d’informazione agricola LID,
Berna.
RZU Regionalplanung Zürich und Umgebung (Hrsg.) (2004),
Jahresbericht 2004, RZU, Zürich.
RZU Regionalplanung Zürich und Umgebung (Hrsg.) (2005),
Raumentwicklungsleitbild, RZU, Zürich.
Schweizerischer Bauernverband (Hrsg.), Standpunkt Agrarpolitik 2011 – Politik für eine vitale Landwirtschaft,
SBV, Brugg.
Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), 2005 Annual Report, Zurich Airport, Zurich.
Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), 2005 Environmental Report, Zurich Airport, Zurich.
Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), Statistikbericht, Flughafen Zürich, Zürich.
VLP-ASPAN (2006), Current Topics in Spatial Planning
in Switzerland, Bern.
VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2004), Raumplanung in
der Region Bern, VRB, Bern.
VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2005), Ein Bild der Region – Schlussbericht, Ideenkonkurrenz im Rahmen
des Projektes Siedlungs- und Bevölkerungsentwicklung, Regionaler Richtplan Teil 3, VRB, Bern.
VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2005), Einblick – Ausblicke, VRB, Bern.
Internationale Gesellschaft für Stadt- und Regionalplaner
(IGSRP) in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE): Raumplanung in der urbanen
Schweiz. Zum 40. Weltkongress der IGSRP– Internationale
Gesellschaft für Stadt- und Regionalplaner in Genf. 2004.
96
RIFERIMENTI NORMATIVI
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del
18 aprile 1999 (Stato 8 agosto 2006).
Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) del
22 giugno 1979 (Stato 13 maggio 2003).
Ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT) del
28 giugno 2000 (Stato 22 dicembre 2003).
Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (Stato 3 maggio 2005).
Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio
(OPN) del 16 gennaio 1991 (Stato 10 luglio 2001).
Nel 2006 un gruppo di esperti internazionali si é confrontato
con il compito di approfondire opportunità e limiti della
pianificazione territoriale svizzera.
Il gruppo comprendeva esperti provenienti da Germania,
Inghilterra, Francia, Paesi Bassi così come dall’Austria. Esso
é stato composto per iniziativa del Prof. Bernd Scholl, il
quale ha ricevuto l’incarico di elaborare questa analisi da
una prospettiva internazionale dall’Ufficio dello Sviluppo
Territoriale (ARE).
In occasione di quattro incontri di più giornate, che hanno
avuto luogo in diverse parti della Svizzera, sono state condotti dibattiti con esperti di pianificazione, attori significativi
dal punto di vista territoriale, così come politici. In primo
piano sono sempre stati i compiti, nel futuro maggiormente
rilevanti, per quanto riguarda la pianificazione e lo sviluppo
del territorio.
Questo documento comprende tre ambiti principali:
• i suggerimenti del gruppo di esperti rispetto alla pianificazione svizzera;
• le osservazioni personali del gruppo di esperti sulla pianificazione in Svizzera a partire dal punto di vista del proprio
Paese di origine;
• i rapporti sullo stato della pianificazione nei Paesi di origine degli esperti.
I suggerimenti e le proposte sui temi del paesaggio, delle
agglomerazioni, della rete di città e spazi funzionali, delle
infrastrutture, della dimensione trans-frontaliera e della pianificazione in ambito strategico, contengono sia un’analisi
della situazione attuale sia le sfide attese, così come le
proposte degli esperti rispetto ai temi di attualità. Essi sono
da intendere come ipotesi finalizzate ad animare il dibattito
sulla pianificazione svizzera.
ISBN 978-3-9523440-3-3
PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA
Questa pubblicazione è disponibile in tedesco, francese,
italiano ed inglese.
IN SVIZZERA
ETH ZURIGO

Pianificazione e sviluppo del territorio in Svizzera

Transcript

Documenti analoghi

Saluto Presidente USI - Università della Svizzera italiana

Politica regionale e dintorni, abbandonare la

chi vuole una chiesa un po` più «protestante

„PER SOLDI A PROvA DI CRISI: EMISSIONE DI MONETA

Cronologia - Pro Natura

Claude Hauri - Esperance in Musica

Firme strumentalizzate che gettano ombre su tutti

Azione- "In quest`epoca della flessibilità volere è... sapere

Dalla scuola elementare alla scuola media