leggi regionali riguardanti le agenzie di viaggio e turismo

LEGGI REGIONALI RIGUARDANTI LE AGENZIE DI VIAGGIO E
TURISMO
Roma, 12 novembre 1997
Presidente del Consiglio dei Ministri
On.le Romano PRODI
Presidenti del Consiglio e della Giunta Regionale della Liguria
Presidenti del Consiglio e della Giunta Regionale della Lombardia
Presidenti del Consiglio e della Giunta Regionale delle Marche
Con la presente segnalazione, effettuata ai sensi dell’art. 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287,
l’Autorità intende evidenziare talune distorsioni della concorrenza determinate dalle recenti leggi delle
Regioni Lombardia (L.r. 16 settembre 1996, n. 27), Marche (L.r. 24 giugno 1997, n. 41) e Liguria (L.r. 24
luglio 1997, n. 28), riguardanti il settore delle agenzie di viaggio e turismo.
Tali leggi regionali regolamentano, tra l’altro, le forme organizzative e l’articolazione territoriale
dell’attività delle imprese operanti nel settore. In particolare, la disciplina interessa le filiali - intese come
punti di vendita al pubblico aventi un’ubicazione diversa da quella della sede principale - ed i distaccamenti
presso la clientela.
Questi ultimi (usualmente denominati in-plant office) sono stati finora realizzati dalle agenzie
specializzate nei viaggi d’affari, quale forma di organizzazione del servizio specificamente destinata a quella
parte della clientela costituita da imprese di grandi dimensioni, presso le quali vengono create unità operative
dell’agenzia, con l’installazione di un’apparecchiatura emettitrice di biglietti di viaggio e con l’impiego di
personale dell’agenzia stessa.
Nel seguito le nuove leggi regionali vengono raffrontate con la legge-quadro statale. Successivamente
vengono evidenziate le implicazioni della legislazione regionale in termini di concorrenza.
i. il quadro normativo di riferimento
I tratti essenziali della disciplina delle agenzie di viaggio e turismo sono stabiliti dall’art. 9 della leggequadro statale n. 217/83, che definisce le agenzie come “le imprese che esercitano attività di produzione,
organizzazione di viaggi e soggiorni, intermediazione nei predetti servizi o anche entrambe le attività” (le
agenzie vengono prese in considerazione come imprese anche dall’art. 2 del D.lgs. 23 novembre 1991, n. 392,
emanato in attuazione della Direttiva n. 82/470/CEE nella parte concernente gli agenti di viaggio e turismo).
In base allo stesso articolo della legge-quadro, l’esercizio dell’attività è soggetto ad autorizzazione
regionale, rilasciata in presenza dei seguenti presupposti: accertamento del possesso di taluni requisiti
culturali del richiedente o del direttore tecnico, nullaosta dell’autorità di pubblica sicurezza, costituzione di un
deposito cauzionale.
Complessivamente, il sistema autorizzatorio delineato dalla legge-quadro appare fondato sull’esigenza
di assicurare la capacità e la correttezza professionale degli operatori nei confronti dei consumatori. Quanto
all’organizzazione aziendale, la legge statale stabilisce unicamente che il titolare dell’autorizzazione o il
direttore tecnico deve prestare “con carattere di continuità ed esclusività la propria opera nella agenzia”.
Ad esigenze di tutela dei consumatori rispondono, al pari della citata legge-quadro, altre disposizioni
legislative statali, tra le quali gli artt. 20 e 21 del D.lgs. 17 marzo 1995, n. 111 (attuazione della direttiva n.
90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti “tutto compreso”). Il primo di tali articoli stabilisce
l’obbligo di copertura assicurativa della responsabilità civile per gli organizzatori ed i venditori di pacchetti
turistici ed il secondo ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri un fondo nazionale di
garanzia dei consumatori in caso d’insolvenza del venditore o dell’organizzatore.
La legislazione statale non prevede strumenti di regolamentazione strutturale del mercato, i quali sono
stati introdotti, invece, dalla maggior parte delle leggi regionali di settore, che dispongono la limitazione in
via amministrativa del numero delle agenzie.
Con la legge 16 settembre 1996, n. 27, la Regione Lombardia ha soppresso le limitazioni del numero
delle agenzie di viaggio e turismo nel territorio regionale ed ha ridefinito la disciplina del settore. Tuttavia, la
legge regionale introduce un regime autorizzatorio diverso da quello delineato dalla legge-quadro statale, in
quanto non si limita a disporre circa le modalità di accertamento dei requisiti necessari per lo svolgimento
dell’attività d’impresa nel settore considerato, ma sottopone ad una particolare disciplina i singoli punti di
erogazione del servizio e, tra essi, le filiali e i distaccamenti in-plant1.
L’apertura di filiali di agenzie principali è soggetta a specifica autorizzazione (art. 4, comma 4 e art. 7,
comma 6) e in ciascuna di tali filiali deve prestare la propria attività un direttore tecnico, a tempo pieno e con
carattere di continuità ed esclusività (art. 14, comma 4).
I distaccamenti delle agenzie presso le sedi dei clienti possono consistere soltanto nella dislocazione
di terminali per la prenotazione e la stampa di biglietti di viaggio, mentre è esclusa la presenza di personale
dipendente dall’agenzia (art., comma 3).
La nuova legge ligure, al pari di quella previgente, non prevede limitazioni numeriche. Quanto alla
Regione Marche, la nuova legge prevede una graduale creazione di spazi per l’ingresso di nuovi operatori nel
mercato, in precedenza pressoché precluso: nel triennio 1997-99 possono essere rilasciate nuove
autorizzazioni, entro il limite di incremento del 30% annuo rispetto alle agenzie operanti alla fine del 1996;
successivamente, non vi saranno più limitazioni numeriche.
Tuttavia, anche le nuove leggi della Liguria e delle Marche contengono, al pari della legge della
Regione Lombardia, disposizioni limitative delle forme di organizzazione delle imprese che svolgono
l’attività di agenzia di viaggi e turismo.
In particolare, la legge ligure esige autorizzazioni distinte per le sedi secondarie e le filiali. Inoltre, tale
legge vieta espressamente la vendita di servizi nel territorio regionale da parte di agenzie poste al di fuori di
tale territorio.
La stessa legge ligure e la legge della Regione Marche, così come l’analizzata legge lombarda,
impongono la presenza continuativa del direttore tecnico in ciascuna agenzia o filiale e vietano la permanenza
di personale dipendente dell’agenzia di viaggi presso gli in-plant.
ii. le distorsioni della concorrenza
Con una precedente segnalazione, effettuata il 30 giugno 1995 (AS 49), l’Autorità ha considerato
ingiustificato il contingentamento del numero delle nuove autorizzazioni, allora vigente in quasi tutte le
Regioni, in quanto esso non risponde ad un’esigenza di tutela dei consumatori, che costituisce l’unica ragione
giustificatrice di un intervento regolamentativo nel settore e che può essere soddisfatta con i meccanismi
previsti dall’art. 9 della legge-quadro n. 217/83 e dal D.lgs. n. 111/95.
La legge n. 27/96 della Regione Lombardia ha fatto venire meno nel territorio regionale il
contingentamento del numero degli operatori, come auspicato dall’Autorità con la citata segnalazione.
Tuttavia la legge regionale appare volta a delineare una forma organizzativa tipica dell’agenzia, che
viene ad assumere la connotazione di esercizio commerciale avente una determinata ubicazione, laddove la
legge statale, nel delineare il regime autorizzatorio, considera le agenzie come imprese, prescindendo dalla
loro articolazione territoriale ed organizzativa.
In particolare, la legge regionale contiene una particolare regolamentazione delle filiali (autorizzazioni
distinte, necessità della presenza continuativa del direttore tecnico) e degli in-plant (la cui configurazione
viene limitata all’installazione di un terminale per la stampa dei biglietti di viaggio), che ostacola la creazione
di nuovi punti di erogazione dei servizi. Infatti, è necessaria la presenza continuativa di un direttore tecnico in
ciascuna filiale ed è vietata l’organizzazione del servizio in-plant nella forma più completa, comprendente il
distaccamento di personale dell’agenzia presso il cliente.
Un contenuto in larga parte affine a quello della legge lombarda ha la recente legislazione della
Liguria e delle Marche.
1 Su alcune disposizioni della legge regionale è chiamata a pronunciarsi la Corte Costituzionale, a seguito della proposizione di questioni
di costituzionalità da parte del TAR Lombardia, adìto da alcune società operanti nell’organizzazione di viaggi d’affari.
L’Autorità ritiene che l’indicato assetto regolamentativo non sia giustificato. Infatti, una volta
accertato che una determinata impresa possiede i requisiti richiesti per lo svolgimento dell’attività di agenzia
di viaggio e turismo, non occorre, ai fini di tutela dei consumatori, riprodurre il procedimento di verifica dei
requisiti in relazione ai singoli punti di erogazione del servizio che l’impresa intende realizzare.
Per quanto riguarda in particolare il ruolo dei direttori tecnici in una supposta funzione di garanzia di
qualità dei servizi erogati, ad avviso dell’Autorità è sufficiente l’esistenza di un direttore nell’ambito
dell’impresa che esercita l’attività di agenzia di viaggio e turismo, mentre è del tutto sproporzionata, a tal
fine, la necessità di una presenza continuativa in ciascuna filiale.
Risulta del pari ingiustificata la regolamentazione dei distaccamenti delle agenzie presso le sedi
operative della clientela d’affari. Infatti quest’ultima, in quanto compie frequenti transazioni con le agenzie,
non può trovarsi in una significativa situazione di carenza informativa circa la qualità dei servizi offerti e
pertanto non necessita di alcun tipo di regolamentazione a propria tutela.
L’Autorità osserva che la regolamentazione in questione, nel fare riferimento ai singoli punti di
erogazione dei servizi e nell’ostacolarne la realizzazione, si rivela atta a reintrodurre, in modo surrettizio ed
irragionevole, una forma di predeterminazione della struttura dell’offerta, surrogatoria della limitazione del
numero delle agenzie, stabilita dalla legislazione regionale meno recente.
Quanto all’ambito territoriale di operatività delle agenzie, l’Autorità ritiene che il sistema
autorizzatorio vigente, posto dalla legge-quadro statale e riferito al livello regionale, non può comportare il
divieto, per l’impresa autorizzata da una Regione, di operare nelle altre Regioni.
Al riguardo, va osservato che i requisiti previsti dalla legge-quadro per il rilascio dell’autorizzazione
non sono e non potrebbero essere riferiti al particolare ambito territoriale nel quale i servizi dell’agenzia
vengono prestati. Pertanto, un’agenzia autorizzata in una Regione, che intendesse operare in altra parte del
territorio nazionale, non dovrebbe essere gravata da obblighi ed oneri ulteriori rispetto alla mera
comunicazione di inizio attività, al pagamento delle eventuali tasse regionali ed agli altri adempimenti
strettamente connessi all’estensione dell’attività.
Sotto profili analoghi, occorre assicurare in ciascuna Regione il pieno esercizio delle libertà di
prestazione dei servizi e di stabilimento sancite dall’ordinamento comunitario.
Per quanto precede, l’Autorità ritiene necessaria una riforma della legislazione delle Regioni
Lombardia, Liguria e Marche, affinché siano eliminate le norme che determinano le sopra indicate distorsioni
della concorrenza.
IL PRESIDENTE
Giuliano Amato
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