La disciplina degli Aiuti di Stato

CORSO DI FORMAZIONE
ITCG Mattei – Comune di Decimomannu
La disciplina degli Aiuti di Stato
A) Introduzione
Se il divieto di intese che recano pregiudizio agli scambi, dell'abuso di posizione dominante e la disciplina
delle imprese pubbliche e dei servizi di interesse economico generale, contenuti agli articoli 81-86 TCE
(Trattato che istituisce la Comunità Europea), rappresentano le regole di concorrenza applicabili alle
imprese, le norme a tutela della concorrenza che riguardano gli Stati sono identificabili negli articoli 87-89
TCE, che riguardano la disciplina degli aiuti pubblici alle imprese.
L'art. 87, par. 1, TCE stabilisce che «salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con
il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati,
ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni,
falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
Ai fini della definizione della nozione di “aiuto”, la Commissione e la Corte hanno elaborato un sistema di
analisi che si fonda sul presupposto che, ai fini di verificare la sussistenza di un aiuto, bisogna valutare:
a) il vantaggio economico per l'impresa beneficiaria derivante dalla misura pubblica che si sospetta
costituire un aiuto;
b) l'incidenza di tale misura sul commercio infracomunitario;
c) la sua selettività o specificità, nel senso di favorire solo alcune imprese e non la totalità;
d) il trasferimento di risorse statali.
Nel complesso tali parametri sono conosciuti come criterio VISI (vantaggio, incidenza, selettività,
trasferimento).
B) Il vantaggio economico
Il vantaggio economico può derivare ad un'impresa sia da una sovvenzione, ossia un'erogazione di risorse,
sia da qualsiasi misura che comporti una mancata entrata nelle casse dello Stato o di altri enti pubblici
di risorse private, altrimenti dovute loro dalle imprese. Non è necessario che l'aiuto assuma la forma di un
materiale trasferimento di risorse finanziarie in favore dell'impresa beneficiaria, potendo consistere anche in
una rinuncia ad un introito da parte dello Stato membro.
È stato, ad esempio, considerato aiuto la concessione di un esonero o di
un'agevolazione fiscale a determinate imprese nazionali (sent. 15 marzo 1994, Banco
Exterior de Espafia, causa C-387/ 92), e la fissazione di prezzi a favore di determinati
beni pubblici, come combustibili di proprietà industriale (sent. 2 febbraio 1988, Van
dar Kooy, cause riunite 67, 68 e 70/85).
Sul punto se sia necessario dimostrare che, a fronte di un vantaggio dell'impresa, debba sussistere un onere
finanziario supportato dall'ente erogatore, le interpretazioni della Commissione e della Corte non sono
sempre risultate concordi.
Nella sent. 17 marzo 1993 (Sloman Neptun, cause riunite C-72 e 73/91) in contrasto
con la Commissione, che aveva sostenuto che l'ampia nozione di aiuto accolta dall'art.
87, par. 1, TCE consentirebbe di prescindere dalla dimostrazione dell'esistenza di un
onere finanziario supportato dall'ente pubblico erogatore, la Corte ha affermato: «solo
i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali vanno
considerati aiuti ai sensi dell'art. 92, n. 1 [ora art. 87, par. 1] del Trattato. Invero,
emerge dal tenore stesso di questa disposizione e dalle regole procedurali dettate
dall'art. 93 [ora art. 89] del Trattato che i vantaggi concessi con mezzi diversi dalle
risorse statali esulano dall'ambito di applicazione di queste disposizioni».
La sussistenza o meno di un aiuto è di difficile individuazione qualora i pubblici poteri assumano la
partecipazione nel capitale di imprese, la concessione di finanziamenti e garanzie. In tal caso le istituzioni
comunitarie, per l'individuazione dell'esistenza di un aiuto, utilizzano il criterio del comportamento
dell'investitore privato in normali condizioni di mercato (Market Economy Investor Principia - MEIP).
Secondo tale criterio, si è di fronte ad un aiuto ai sensi dell'art. 87 TCE quando le risorse conferite
attraverso l'aumento di capitale non sarebbero state reperibili sul mercato privato, in condizioni simili a
quelle concretamente ricevute dall'impresa.
C) L'incidenza o pregiudizio agli scambi
Lo stesso art. 87 TCE precisa che sono incompatibili con il mercato comune non tutti gli aiuti ma solo
quelli che «falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
In particolare reca pregiudizio alla concorrenza un aiuto che:
1. provochi il rafforzamento della posizione dell'impresa beneficiaria rispetto ai suoi concorrenti, nel
senso che le eviti o riduca costi che i concorrenti devono sopportare;
2. sia concesso ad un'impresa che operi in un mercato aperto agli scambi tra Stati membri, nel senso
che su tale mercato sono presenti imprese di più Stati.
D) La selettività o specificità
Affinché sussista un aiuto è necessario che l'incentivo riguardi misure di cui beneficiano tutte le
imprese, indipendentemente dal settore di attività in cui operano dalla regione in cui sono installate (sent. 30
novembre 1993, Kirsammaker-Hack, causa C-189/91). Il criterio è, tuttavia, applicato dalla Commissione a
carattere nazionale,' per cui una misura agevolativa estesa a tutte le imprese di uno Stato membro, non
potendo essere considerata selettiva o specifica, poiché non introduce alcuna selezione tra le imprese su scala
nazionale, non costituirà un aiuto di Stato.
E) Trasferimento di risorse pubbliche
L'art. 87, paragrafo 1, TCE nel dichiarare l'incompatibilità degli aiuti fa riferimento sia a quelli «concessi
dagli Stati» sia quelli concessi «mediante risorse statali». Nella sent. 17 marzo 1993, Sloman Neptun, la
Corte ha chiarito che la distinzione tra queste due ipotesi è «intesa a ricomprendere nella nozione di aiuto
non solo gli aiuti direttamente concessi dagli Stati, ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati
designati o istituiti dagli Stati».
Dunque affinché sussista un aiuto non è necessario che esso sia accordato direttamente dallo Stato, ma
anche agevolazioni erogate ad esempio da enti pubblici territoriali (sent. 14 ottobre 1987, Germania c.
Commissione, causa 248/84); da enti pubblici economici o da società controllate dallo Stato (sent. 21 marzo
1991, Italia c. Commissione, causa C-303/88 e causa C-305/89, relative ad aiuti concessi dalle società
partecipate ENI e IRI); enti incaricati dalla legge di gestire fondi provenienti da depositi obbligatori pubblici
e privati (sent. 12 dicembre 1996, Air France, causa T-358/94).
Spesso gli Stati non accordano aiuti ad una singola impresa, ma istituiscono strumenti
di carattere generale, con cui sono erogati successivamente aiuti alle imprese
rispondenti ai requisiti definiti nello strumento istitutivo. Si distinguono, pertanto,
aiuti individuali, rappresentati da quelli concessi a singole imprese, che sono
individuate nello stesso atto istitutivo dell'aiuto, e regimi di aiuto, definiti all'art. 1,
lett. d) del regolamento 659/99 del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione
dell'articolo 93 del trattato CE (noto come regolamento procedurale sugli aiuti di
Stato) quali «atti in base ai quali, senza che siano necessarie ulteriori misure di
attuazione, possono essere adottate singole misure di aiuto a favore di imprese definite
nell'atto in linea generale e astratta e qualsiasi atto in base al quale l'aiuto, che non è
legato a uno specifico progetto, può essere concesso a una o più imprese per un
periodo di tempo indefinito e/o per un ammontare indefinito».
F) Aiuti compatibili e aiuti che possono essere considerati compatibili
I paragrafi 2 e 3 dell'art. 87 TCE prevedono, rispettivamente, casi di aiuti compatibili con il trattato e casi di
aiuti che possono essere considerati compatibili.
L'art. 87, paragrafo 2, TCE dichiara automaticamente compatibili con il trattato:
a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati senza
discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti;
b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi
eccezionali;
c) gli aiuti concessi all'economia di determinate Regioni della Repubblica federale di Germania
che risentono della divisione della Germania, nella misura in cui sono necessari a compensare gli
svantaggi economici provocati da tale divisione.
Rispetto a tali tipologie di aiuti, le istituzioni devono solo limitarsi a verificare la rispondenza dello specifico
aiuto o regime loro sottoposto alle condizioni previste dal trattato.
L'art. 87, paragrafo 3 afferma, invece, che possono dichiararsi compatibili con il mercato comune:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle Regioni ove il tenore di vita sia
anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione;
b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse
europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro;
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune Regioni economiche,
sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse;
d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino
le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse
comune;
e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza
qualificata su proposta della Commissione.
Spetta dunque alla Commissione (o al Consiglio) decidere, con ampia discrezionalità, se l'aiuto sia
suscettibile di un'autorizzazione.
Dalla prassi della Commissione possono desumersi tre categorie oggetto dell'autorizzazione della
Commissione:
a) aiuti a finalità regionale, volti a favorire lo sviluppo delle Regioni che presentano particolari
difficoltà. In particolare si può operare una distinzione tra Regioni rientranti nei criteri dell'art. 87,
par. 3, lett. a TCE, ovvero quelle con un reddito pro-capite anormalmente basso o con un tasso di
disoccupazione particolarmente elevato, da quelle dell'art. 83, par. 3, lett. c, ovvero Regioni che sono
attraversate da una momentanea crisi economica;
b) aiuti a finalità settoriale, volti a favorire lo sviluppo di particolari settori di attività bisognosi di
sostegno, per superare difficoltà di tipo strutturale, come nei settori della cantieristica navale,
dell'industria automobilistica e della siderurgia;
c) aiuti orizzontali, volti a favorire obiettivi di specifico interesse comunitario, che si applicano senza
distinzione di tutte le Regioni e a tutti i settori.
G) Il controllo sugli aiuti esistenti
La procedura di controllo degli aiuti, disciplinata dall'art. 88 TCE, si fonda sulla distinzione tra aiuti
esistenti e aiuti di nuova istituzione.
Per aiuti esistenti si intendono gli aiuti individuali o i regimi di aiuti «ai quali è stata data esecuzione prima
dell'entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».
A questi sono assimilati:
a) gli aiuti oggetto di autorizzazione;
b) gli aiuti soggetti ad un regolamento di esenzione per categoria della Commissione;
c) gli aiuti notificati alla Commissione, per i quali non sia stata avviata la procedura di indagine formale
entro due mesi dalla notifica;
d) gli aiuti concessi da oltre dieci anni, senza che la Commissione abbia intrapreso alcuna azio¬ne nei
confronti dello Stato membro interessato;
e) gli aiuti che non erano tali al momento della loro istituzione ma lo sono divenuti successivamente.
Nel caso degli aiuti già esistenti, la Commissione svolge un controllo successivo e permanente che si
articola nelle seguenti fasi:
— un esame di carattere preliminare, nel corso del quale la Commissione agisce d'intesa con gli Stati
membri e, durante il quale, sulla base di un inventario generale di tutti gli aiuti esistenti sul territorio
comunitario, valuta l' incidenza degli stessi sugli scambi degli Stati membri. Oltre che successivo, il
controllo sugli aiuti esistenti è permanente così da monitorare l'incidenza degli aiuti che, in futuro,
potrebbero pregiudicare la concorrenza nel mercato comune. Tali aiuti, in base all'art. 87 TCE, sono
astrattamente incompatibili con il mercato comune, nel senso che gli Stati non sono tenuti a
sopprimere gli aiuti dal momento dell'entrata in vigore del trattato, ma solo in seguito ad una
decisione della Commissione che disponga la loro modifica o soppressione. Essi sono quindi dotati
di una efficacia provvisoria fino all'eventuale pronuncia da parte delle istituzioni comunitarie;
— la Commissione indirizza, eventualmente, allo Stato membro le sue osservazioni e proposte
necessarie al «graduale sviluppo e funzionamento del mercato comune»;
— qualora in esito a tale esame la Commissione reputi che l'aiuto non è compatibile con il mercato
comune, chiede agli interessati (da identificarsi con gli Stati membri) di presentare le loro
osservazioni sulla proposta-raccomandazione della Commissione entro un termine stabilito.
L'intimazione a presentare le osservazioni rappresenta un obbligo per la Commissione
che, così facendo, instaura un valido contraddittorio: in mancanza di ciò la Corte di
giustizia potrebbe annullare, ex artt. 230 e 231 TCE, le decisioni prese dalla
Commissione;
—
—
—
allo scadere del termine la Commissione adotta una decisione che ha per oggetto la soppressione o
la modifica dell'aiuto ed, eventualmente, la restituzione da parte delle imprese delle somme già
ricevute;
qualora lo Stato non si conformi alla decisione, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato
può adire direttamente la Corte di giustizia, in deroga agli articoli 226 e 227 TCE;
su richiesta di uno Stato può verificarsi un intervento straordinario del Consiglio che, deliberando
all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve
considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell'articolo 87 TCE o ai
regolamenti di cui all'articolo 89 TCE, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione.
Al momento della richiesta di intervento da parte dello Stato al Consiglio, la decisione della
Commissione è sospesa
H) Il controllo sugli aiuti modificativi o di nuova istituzione
Il controllo su progetti modificativi o istitutivi di aiuti di Stato previsto dall'art. 88 TCE si articola nelle
seguenti fasi:
— lo Stato notifica alla Commissione qualsiasi nuovo progetto modificativo o istitutivo di aiuti di Stato;
— sul progetto notificato la Commissione esprime osservazioni, con i suggerimenti necessari per lo
sviluppo e funzionamento dell' aiuto;
— qualora la Commissione ritenga che non vi sia la necessaria compatibilità dell' aiuto avvia una
procedura di indagine formale con il mercato comune e impone allo Stato di rispettare un obbligo di
non erogare l'aiuto in attesa di una decisione definitiva della Commissione (obbligo di stand stilo;
— dopo aver invitato lo Stato a presentare le proprie osservazioni, la Commissione chiude la procedura
con:
a) una decisione con cui afferma che la misura notificata non costituisce aiuto;
b) una decisione che attesta la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune e la relativa
autorizzazione all'esecuzione (decisione positiva);
c) una decisione che subordina la compatibilità dell'aiuto con il mercato e l'autorizzazione alla
sua esecuzione al rispetto di determinati obblighi e condizioni (decisione condizionale);
d) una decisione che dichiara che all'aiuto non può essere data esecuzione in quanto
incompatibile con il mercato comune (decisione negativa).
L'art. 89 ME prevede che «il Consiglio con deliberazione a maggioranza qualificata su proposta della
Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può stabilire tutti i regolamenti utili ai fini
dell'applicazione degli articoli 87 e 88 e fissare in particolare le condizioni per l'applicazione dell'articolo 88,
paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate da tale procedura». Con il regolamento (CE) n.
994/98 il Consiglio ha autorizzato la Commissione ad adottare regolamenti che esentino dalla notifica:
a) gli aiuti a favore delle piccole e medie imprese (PMI);
b) gli aiuti a favore della ricerca e dello sviluppo;
c) gli aiuti a favore della tutela dell'ambiente;
d) gli aiuti a favore dell'occupazione e della formazione;
e) gli aiuti di importanza minore (aiuti de minimis).
Su questa base la Commissione ha emanato:
— il reg. 68/2001 del 12 gennaio 2001, che esenta dalla notifica aiuti alla formazione;
— il reg. 69/2001 del 12 gennaio 2001, che esenta da notifica gli aiuti che non conferiscano alla stessa
impresa un ammontare superiore a €100.000 nel periodo di tre anni, applicabile fino al 30 giugno
2007;
— il reg. 70/2001 del 12 gennaio 2001, che esenta dalla notifica gli aiuti alle PMI;
— il reg. 2204/2002 del 12 dicembre 2002, che esenta dalla notifica aiuti all'occupazione;
— il reg. 364/2004 del 25 febbraio 2004, che esenta dalla notifica gli aiuti alle PMI per la ricerca e
sviluppo;
— il reg. 1628/2006 del 24 ottobre 2006, che esenta da notifica gli aiuti a finalità regionale agli
investimenti;
— il reg. 1998/2006 dei 15 dicembre 2006, che, nel modificare la disciplina del de minimis per il
periodo lo gennaio 2007-31 dicembre 2013, esenta dalla notifica aiuti che non conferiscano alla
stessa impresa un ammontare superiore a € 200.000 nei tre esercizi precedenti.
Il reg. 1976/2006 del 20 dicembre 2006 ha modificato i regolamenti 68/2001, 70/2001 e 2204/2002 nel senso
di prorogarne la validità al 30 giugno 2008.