ricerca sul ruolo delle business community nella governance e nella

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IL RUOLO DELLE BUSINESS COMMUNITY NEI PROCESSI
DI COSTITUZIONE DELLE CITTÀ METROPOLITANE E DI
PIANIFICAZIONE STRATEGICA
Rapporto Finale
Novembre 2014
A cura di
Gabriele Pasqui, Valeria Fedeli, Paola Briata
Ricerca commissionata da
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Indice
I.
Introduzione


II.
Finalità e metodologia
Operazioni di ricerca
Esperienze di governo metropolitano
1. Amsterdam
1.1 Carta d’identità
1.2 Modello di governance
1.3 Ruolo della business community nei processi di governo metropolitano
1.4 Processi di pianificazione strategica
1.5 Politiche e servizi metropolitani per la competitività e per il sistema delle imprese
2. Barcellona
3. Glasgow
4. Helsinki
5. Lione
6. Manchester
7. Monaco di Baviera
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8. Stoccarda
9. Torino
III.
Analisi di benchmarking
 Forme di coinvolgimento delle BA/BC nei processi di governo metropolitano e di
pianificazione strategica
 Ruolo svolto dalle BA/BC nelle pratiche di governo metropolitano
 Ruolo svolto dalle BA/BC nell’attuazione di policy e progetti per il sistema economico
 Caratteristiche percorsi di pianificazione strategica in relazione ai temi posti da BA/BC
IV.
Conclusioni e raccomandazioni
 Conclusioni
 Raccomandazioni per il contesto milanese
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I. INTRODUZIONE
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Finalità e metodologia
Assolombarda ha affidato al Politecnico di Milano, Dipartimento di Architettura e Studi Urbani,
sotto la responsabilità scientifica dei prof. Gabriele Pasqui e Valeria Fedeli, l'esecuzione del
programma di ricerca: “Istituzioni di governo metropolitano, ruolo delle business community e
processi di pianificazione strategica: una analisi di benchmarking a scala europea e considerazioni
sul caso milanese”.
Nell’ambito dell’incarico, questo Rapporto Finale illustra sinteticamente ed espone criticamente i
risultati conseguiti nell’ambito dell’ attività di analisi di benchmarking di modelli di governo
metropolitano e processi di pianificazione strategica condotto in un numero limitato di città
europee in relazione a tre dimensioni:
1. coinvolgimento e ruolo delle business community nei processi di governo
metropolitano;
2. forme, pratiche e processi di pianificazione strategica nell’ambito delle attività di
governo metropolitano, con particolare riferimento al coinvolgimento degli attori
economici e sociali nei processi di pianificazione strategica;
3. sperimentazioni relative alla definizione di servizi metropolitani al sistema delle
imprese, anche gestiti a livello sovracomunale e coinvolgimento delle business
communities.
La scelta dei casi è stata concordata sulla base di una prima selezione proposta da parte del gruppo
di ricerca: si tratta di Manchester, Glasgow, Barcellona, Monaco di Baviera, Stoccarda, Amsterdam,
Lione, Torino, Helsinki. Tutti casi significativi, in alcuni casi per le diverse affinità con il conteso
milanese, in alcuni casi perché oggetto da tempo di comparazione con il caso milanese, in altri
ancora per l’originalità di alcune scelte operate in tema di governo metropolitano.
Operazioni di ricerca
I prodotti realizzati nell’ambito dell’attività di ricerca e contenuti in questo Rapporto sono i
seguenti:
I. Esperienze di governo metropolitano
Schede relative alle singole istituzioni di governo metropolitano nelle città selezionate con
riferimento ai tre temi precedentemente identificati, e cioè:
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coinvolgimento e ruolo delle business community nei processi di governo
metropolitano;

forme, pratiche e processi di pianificazione strategica nell’ambito delle attività
di governo metropolitano, con particolare riferimento al coinvolgimento degli
attori economici e sociali nei processi di pianificazione strategica;

sperimentazioni relative alla definizione di servizi metropolitani al sistema delle
imprese, anche gestiti a livello sovracomunale e coinvolgimento delle business
communities.
Per ciascuna città la scheda è stata organizzata secondo il seguente indice:
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
Carta d’identità
Modello di governance1
Ruolo della business community nei processi di governo metropolitano
Processi di pianificazione strategica
Politiche e servizi metropolitani per la competitività e per il sistema delle imprese
II. Analisi di benchmarking
Sulla base della lettura dei casi selezionati e schedati è stata realizzata un’analisi
comparativa centrata su quattro dimensioni:
 Forme di coinvolgimento delle Business Associations / Business Comminities (d’ora in
avanti BA/BC) nei processi di governo metropolitano e di pianificazione strategica
Con questo prima schema di analisi di benchmarking ci si propone di illustrare in che
modo BA/BC si muovono nei processi, anche istituzioni, di governo metropolitano e di
pianificazione strategica. Due le dimensioni esplorate: la maggiore o minore
formalizzazione del coinvolgimento, anche dal punto di vista del riconoscimento del ruolo
delle BA/BC dentro le istituzioni di governo metropolitano; la maggiore o minore capacità
di svolgere un ruolo di leadership nei processi.
 Ruolo svolto dalle BA/BC nelle pratiche di governo metropolitano
Questo secondo filtro di analisi illustra in che modo CA/BC operino concretamente nelle
pratiche di governo metropolitano, con riferimento a due dimensioni. La prima è la
maggiore attenzione alla rappresentanza degli interessi (anche nella forma delle
costruzione di dispositivi di concertazione), piuttosto che all’attivazione e mobilitazione
specifica su temi. La seconda dimensione è relativa alle modalità di azione: azione di
networking piuttosto che partecipazione diretta a forme di istituzionalizzazione e
strutturazione dell’interazione.
 Ruolo svolto dalle BA/BC nell’attuazione di policy e progetti per il sistema economico
Questo terzo filtro di analisi indaga in che modo BA/BC agiscano nella concreta attuazione
di politiche e progetti rivolti a rafforzare la competitività e a irrobustire il sistema delle
imprese. Un primo aspetto è quello relativo alla possibilità che le BA/BC possono giocare
un ruolo più forte nel policy making, oppure possono concentrare l’attenzione
maggiormente sull’implementazione di specifici policy tools. Un secondo aspetto è relativo
al fatto che le BA/BC possono svolgere un ruolo attivo di gestione di specifici progetti e
policies; in altri casi possono giocare prevalentemente un ruolo di filtro e di attivazione.
Le forme di cooperazione istituzionalizzate sono definite nei dettagli in termini di compiti e funzionamento.
Questa operazione non è stata svolta per le forme di cooperazione a carattere più informale e volontario.
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 Caratteristiche dei percorsi di pianificazione strategica in relazione ai temi posti da
BA/BC
Il quarto filtro interpreta i processi di pianificazione strategica attivati o in corso nei
diversi contesti metropolitani con riferimento ai temi posti dalle BA/BC. Da un lato si
evidenzia se e in che misura i piani strategici attivati si muovano con maggiore attenzione
rispetto ai temi della pianificazione territoriale, piuttosto che dello sviluppo economico.
Dall’altro viene invece evidenziata l’enfasi maggiore o minore di tali percorsi rispetto
all’attività di visioning, piuttosto che in relazione alla costruzione di azioni e progetti.
I risultati di tale analisi sono illustrati con alcuni schemi di sintesi, in cui sono posizionati i
casi ad oggi analizzati e commentati con veloci esempi.
III. Conclusioni e raccomandazioni
Nell’ultima sezione del Rapporto sono contenute alcune riflessioni finali. Le prime,
impostate in forma di Conclusioni, sintetizzano i principali risultati del lavoro di ricerca
condotto. Le seconde. Impostate in forma di Raccomandazioni, propongono alcuni input
relativi alla specificità del caso milanese.
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II. ESPERIENZE DI GOVERNO
METROPOLITANO
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1. AMSTERDAM
1.1 carta d’identita’
Fig. 1. Area Metropolitana di Amsterdam – Metropool Regio Amsterdam
Amsterdam è la capitale dell’Olanda ed è parte della Provincia settentrionale – NoardHolland, nella quale sono concentrate l’80% delle attività economiche olandesi.
L’area metropolitana di Amsterdam – Metropool Regio Amsterdam è composta da 36 comuni,
dalle Province di Noord-Holland e Flevolannd e dall’autorità regionale della regione urbana di
Amsterdam – Stadsregio Amsterdam.
L’Area Metropolitana di Amsterdam non è un livello formale di governo, ma un network
informale di governance regionale basata sulla cooperazione volontaria.
2.2 milioni di abitanti vivono nell’area metropolitana di Amsterdam.
L’area metropolitana di Amsterdam ha iniziato a lavorare come network informale nel
2000.
Il controllo amministrativo dell’area metropolitana di Amsterdam avviene presso
l’Amministrazione centrale della regione metropolitana di Amsterdam (BKG), composta
da rappresentanti delle amministrazioni di Almere, Amstelveen, Amsterdam, Haarlemmermeer,
Haarlem, Hilversum, Purmerend, Velsen and Zaanstad, delle province di Noord-Holland e Flevoland
e dal Presidente della Camera di Commercio.
Il Presidente amministrativo è l’Assessore allo Sviluppo Spaziale della città di Amsterdam,
mentre il delegato per lo Sviluppo Spaziale della Provincia di Noord-Holland ne è il vice-presidente.
Il Comitato di Coordinamento agisce come una piattaforma di accordo informale all’interno
dell’area metropolitana nella quale avviene il confronto tra i Sindaci, gli Assessori e gli
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amministratori provinciali, le autorità locali e le province. Il Sindaco di Amsterdam e il Commissario
reale della provincia di Noord-Holland svolgono entrambi il ruolo di presidente.
L’area metropolitana di Amsterdam individua strategie di sviluppo nel campo della
pianificazione, del trasporto pubblico, dello sviluppo economico e dell’ambiente.
Nel 2007 l’area metropolitana di Amsterdam ha ratificato lo scenario di sviluppo denominato
North Wing Development Scenario 2040.
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1.2 modello di governance - cenni storici e un profilo sintetico
Fin dagli anni Settanta le municipalità locali dell’area metropolitana di Amsterdam hanno riconosciuto la
presenza di sfide che dovevano essere affrontate a livello regionale e hanno cercato di costruire il consenso su
alcuni temi attraverso associazioni informali. In alcuni casi, queste associazioni sono state trasformate in
strutture più formali. È il caso, ad esempio, della Amsterdam City Region – Stadsregio Amsterdam –
costituita nel 1995. Questa è una partnership tutt’ora esistente tra 16 municipi nella regione di
Amsterdam che lavorano assieme sui temi come sviluppo spaziale, traffico, trasporti, affar i economici,
housing, giovani e welfare.
Nel 2000 è stata promossa la North Wing Talks, un’associazione finalizzata a promuovere forme di
consultazione tra i comuni inclusi nelle province del nord del Randstad – la parte urbanizzata a nord
dell’Olanda. Si tratta di un network di policy informale, ma molto influente sui temi della pianificazione
spaziale, lo sviluppo economico e le infrastrutture. Già in quegli anni l’area metropolitana di Amsterdam ha
individuato nella presenza di spazi per ufficio vuoti un problema cruciale da trattare a livello regionale.
Questa realtà è poi evoluta nella cosiddetta Area Metropolitana di Amsterdam che si presenta tuttora
come una piattaforma collaborativa di tipo informale finalizzata a mantenere e promuovere la posizione
competitiva della regione a livello internazionale.
Il sistema di pianificazione olandese a livello nazionale (Wet Ruimtelijke Ordening, WRO) prevede che
i tre livelli di governo (Comuni, Province e Governo nazionale) partecipino all’individuazione delle loro
strategie spaziali nella cosiddetta Visione Strutturale.
L’Area Metropolitana di Amsterdam (Metropoolregio Amsterdam) è composta da 36 comuni, dalle
Province di Noord-Holland e Flevolannd e dall’autorità regionale della regione urbana di Amsterdam
– Stadsregio Amsterdam.
Non si tratta di un livello formale di governo, ma di un network informale che si è evoluto negli ultimi
trent’anni di collaborazione tra i partecipanti. Le responsabilità, i confini territoriali d’azione e le gerarchie
tra le realtà partecipanti non sono definite in modo stabile e il network di policy è affidato alle capacità delle
singole organizzazioni partecipanti. Sono parte dell’area metropolitana anche network di governance diversi
e più strutturati come Stadsregio Amsterdam che ha un potere formale più definito.
La governance della regione metropolitana di Amsterdam è affidata all’Amministrazione centrale della
regione metropolitana di Amsterdam. Il controllo amministrativo della regione metropolitana è
affidato al Comitato di Coordinamento. L’amministrazione centrale di Amsterdam organizza le
Conferenze metropolitane nelle quali si mettono a punto gli accordi a livello metropolitano e si occupa
dell’implementazione degli accordi presi.
Il Comitato di Coordinamento agisce come una piattaforma di accordo informale all’interno dell’area
metropolitana nella quale avviene il confronto tra i Sindaci, gli Assessori e gli amministratori provinciali, le
autorità locali e le province. Il Sindaco di Amsterdam e il Commissario reale della provincia di NoordHolland svolgono il ruolo di presidente in questo organo informale. I membri del comitato sono invitati
direttamente dai presidenti. Questo viene fatto in base alla distribuzione geografica e politica. Il comitato si
incontra tre volte all’anno. Si tratta di un’istituzione che si occupa solo di produrre visioni condivise e di
implementazione e non di questioni decisionali, tuttavia la composizione di questo organismo rende possibile
l’attivazione di strumenti di pianificazione, laddove siano necessari.
Il controllo amministrativo dell’area metropolitana di Amsterdam avviene presso l’Amministrazione
centrale della regione metropolitana di Amsterdam che si occupa di assicurare che tutti gli accordi
siglati durante le conferenze vengano implementati. L’Amministrazione centrale della regione metropolitana
di Amsterdam è composta da rappresentanti delle amministrazioni di Almere, Amstelveen, Amsterdam,
Haarlemmermeer, Haarlem, Hilversum, Purmerend, Velsen and Zaanstad, delle province di Noord-Holland
e Flevoland e dal Presidente della Camera di Commercio. Si tratta di una forma regionale di governance
regionale di secondo livello, non direttamente eletta.
Il Presidente amministrativo è l’Assessore allo Sviluppo Spaziale della città di Amsterdam, mentre il
delegato per lo Sviluppo Spaziale della Provincia di Noord-Holland ne è il vice-presidente.
Nel 2007 l’area metropolitana di Amsterdam ha ratificato lo scenario di sviluppo denominato North Wing
Development Scenario 2040, un documento di pianificazione strategica che individua cinque aree di
policy che risultano cruciali per una regione metropolitana competitiva:
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1.
2.
3.
4.
5.
Sviluppo urbano concentrato;
Sistema dei trasporti unificato;
Conservazione e sviluppo del paesaggio metropolitano;
Potere economico;
Sostenibilità.
Si tratta di punti tuttora rilevanti che necessitano di collaborazione alla scala regionale per poter essere
sviluppati.
1.3 ruolo delle business community
L’Amsterdam Economic Board è stato costituito nel 2011 come uno spazio nel quale gli enti di
governo, gli istituti di ricerca e il mondo imprenditoriale possano lavorare in modo congiunto per rafforzare
l’economia dell’area metropolitana. La forte guida pubblica che ha portato alla costituzione del Board risulta
evidente dalle forme di finanziamento che sostengono le attività di questo gruppo: il 50% del budget del
Board proviene dal governo nazionale, una parte consistente è coperta dai governi regionali, mentre i
finanziamenti provenienti dalle imprese e dagli istituti di ricerca coinvolti sono molto bassi.
Il Board è stato costituito a seguito delle conclusioni del report OECD (SEO, 2009) che individuavano
nell’area metropolitana di Amsterdam un luogo nel quale sono presenti tutti i requisiti per presentarsi come
una regione innovativa e forte dal punto di vista economico che può giocare un ruolo chiave sia a livello
nazionale che a livello internazionale. Tuttavia, per esplicitare in modo compiuto questo potenziale, si
suggeriva la necessità di una maggiore collaborazione tra gli enti di governo, il mondo della ricerca, il
commercio e l’industria. Il Board è un’organizzazione di consultazione che non ha responsabilità sugli
strumenti di policy.
I membri del Board rappresentano il mondo delle imprese, della ricerca e delle autorità di governo. Il Board è
presieduto dal Sindaco di Amsterdam e ne fanno parte cinque rappresentanti della comunità scientifica
(diverse Università di Amsterdam e Gas Processing Shell), nove rappresentanti del mondo delle imprese
(IBM Netherlands, ING Retail Banking Benelux, Mediarepublic, Shiphol Group, Floraholland, Amsterdam
ArenA, Crucell Vaccine Institute, Camera di Commercio di Amsterdam) e quattro rappresentanti istituzionali
(Sindaco di Almere, Assessore di Amsterdam, un Assessore di Harleemmermeer e un consigliere provinciale
della Provincia dell’Olanda del Nord).
Il Board ha individuato otto cluster economici cruciali sui quali concentrare l’attenzione per lo sviluppo
dell’area di Amsterdam: industrie creative; Ict e e-Science; qualità della vita e salute; servizi finanziari e per
le imprese; logistica; orticultura e settore agroalimentare, turismo e conferenze, materiali high tech.
La sostenibilità è la forza motrice chiave per l’innovazione e gioca un ruolo cruciale negli otto cluster.
Il report OECD (SEO, 2009) individua nell’Amsterdam Economic Board un network che si propone di
rafforzare la frammentata e un po’ limitata capacità strategica di visione da parte degli stakeholders: la tesi
sostenuta nel rapporto, è che, mentre l’area metropolitana basa la propria strategia economica sulla idea di
una specializzazione nella economia della conoscenza e sulla organizzazione in cluster, il board si propone di
coordinare i progetti strategici per lo sviluppo della regione. Tuttavia, si rileva anche la presenza di una
letteratura critica (Levelt e Janssen-Jansen, 2013) che racconta di come l’area metropolitana sia frutto di un
percorso ancora prevalentemente promosso dalle amministrazioni pubbliche nel quale è stato necessario
coinvolgere i privati e le università, sia per il problema della presenza di uffici in esubero che ha scatenato il
bisogno di una visione regionale, sia per il forte investimento sull’economia della conoscenza. Tuttavia, il
percorso che ha portato alla formazione del Board (11 anni dopo l’organizzazione di una forma di governance
dell’area metropolitana) è prevalentemente istituzionale, come dimostrerebbe anche lo scarsissimo
investimento dei privati in questa realtà.
1.4 pianificazione strategica e questione metropolitana
La visione strutturale per Amsterdam 2040 prodotta per la regione metropolitana di
Amsterdam dalla città di Amsterdam si basa su alcuni principi che riguardano la pianificazione a
lungo termine.
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Amsterdam continua a svilupparsi come una città competitiva a livello internazionale nel contesto
europeo. L’area metropolitana di Amsterdam ha attualmente 2.2 milioni di abitanti che
diventeranno 2.5 nel 2040. È un’area che presenta una scala e una diversità econom ica e culturale
che le permettono di competere a livello internazionale. La rilevanza strategica per l’economia di tutto
il paese dell’hub aeroportuale di Amsterdam-Schiphol è uno dei nodi cardine della strategia di
sviluppo di Amsterdam, al quale si affianca l’investimento sull’economia della conoscenza.
Il sistema urbano di Amsterdam e la vita quotidiana dei suoi abitanti sono diventati più ampi
dei suoi confini. Seppure Amsterdam continui ad essere il cuore di quest’area metropolitana,
la città ha scelto di identificare una visione strutturale per un’area che è più grande dei suoi
confini municipali. Collaborando con le municipalità vicine, la visione strutturale per Amsterdam
2040 (Structur Vision 2040) presenta dunque le ambizioni per lo sviluppo strategico della regione
metropolitana nel suo complesso, a partire dalla iniziativa presa dalla città di Amsterdam stessa.Il
piano prosegue una tradizione di pianificazione spaziale di lungo periodo che è iniziata nel 1934.
Tuttavia, il nuovo schema diverge da quelli precedenti sia nella forma sia nella sostanza. Si pone
l’enfasi sulla visione per la città, mentre l’elaborazione spaziale delle politiche e delle forme regolative
gioca un ruolo complementare: l’ambizione è che le previsioni di p iano emergano dai bisogni della
società.
I punti principali della strategia di sviluppo per Amsterdam 2040 guardano ad una città che sia al
tempo stesso competitiva dal punto di vista economico e sostenibile in termini ambientali e sociali. Il
piano si basa sull’assunzione di una visione condivisa da parte degli attori urbani dell’area
metropolitana, così come della città, in base alle quale Amsterdam si debba posizionare in modo
significativo nel panorama economico mondiale in trasformazione. L’obiettivo primario è
mantenere il benessere e i servizi di welfare di cui già possono beneficiare gli abitanti di Amsterdam e
migliorarli. Amsterdam, grazie alla sua immagine di città aperta, al suo centro storico, all’abbondanza
di servizi, alle molte opportunità economiche, all’acqua e al verde, parte con una serie di punti a suo
favore soprattutto per quanto riguarda la capacità di attrarre l’economia della conoscenza.
Amsterdam ha già una popolazione diversificata e relativamente giovane e molte imprese si stanno
localizzando nella sua area urbana per la disponibilità di profili professionali di alto livello. Questo
significa che la qualità della vita della città rappresenta anche un fattore economico. Per
mantenere la propria posizione competitiva, Amsterdam deve continuare a lavorare sulla qualità
dell’ambiente e della vita delle persone. La visione strutturale si basa su quattro punti
fondamentali: l’espansione della città centrale; la connessione tra il paesaggio metropolitano e la
città; la riscoperta dei waterfront; l’internazionalizzazione della parte a sud della città. Le fonti di
energia sostenibile saranno utilizzate in modo più intenso.
La popolazione della città è in crescita grazie alle migrazioni interne e internazionali. Per molto tempo
le famiglie con bambini hanno lasciato la città centrale, ma questa tendenza ora si è invertita e questo
è un fattore positivo che deve essere assecondato dalle politiche per la casa e da un uso più intensivo
del suolo. Entro il 2040 è necessario costruire 70.000 nuove case nella città di Amsterdam e 300.000
nuovi alloggi nell’area metropolitana – queste previsioni sono più ampie ripestto a quelle stimate dieci
anni fa che prevedevano la realizzazione di 150.000 nuovi alloggi entro il 2030. Questa politica per
la casa è un fattore cruciale per consolidare la posizione dell’area metropolitana di
Amsterdam a livello internazionale.
A causa della crisi economica, si registra tuttavia una stagnazione nel mercato abitativo e sono stati
realizzati meno della metà degli appartamenti previsti. Per fare fronte alle esigenze di sviluppo
nonostante la crisi economica, è stato elaborato un nuovo documento di discussione all’interno del
PlanAmsterdam, “Targeted investment” al fine di connettere le strategie spaziali e i progetti fino al
2020 di modo che gli investimenti possano essere bilanciati in modo integrato e a live llo urbano.
Questo documento fornisce una base di discussione per dialogare con gli investotori e non ambisce a
individuare una visione municipale per gli anni a venire o a sostituire la Visi one Strutturale 2040.
Il piano è basato su una forte guida pubblica che integra visioni spaziali ed eco nomiche. Gli enti
pubblici hanno compreso di non poter fare a meno di dialogare anche con il mondo imprenditoriale e
con le università, tuttavia l’Amsterdam Economic Board sembra più il risultato di un’azione di stimolo
svolta dalle istituzioni che non da un processo bottom-up. Il superamento dei confini municipali di
Amsterdam avviene mantenendo comunque un forte ruolo per la città centrale che promuove il piano.
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1.5.agenzie e servizi metropolitani
L’area metropolitana di Amsterdam ha lavorato su diversi temi e su diversi fronti, promuovendo network tra
istituzioni e imprese.
PLABEKA è una piattaforma tra diversi livelli di governo e imprese costituita nel 2005, centrata sulla
qualità delle localizzazioni per le imprese (uffici, parchi commerciali, aree portuali). È stata costituita a
seguito dell’eccedenza di aree per uffici nell’area metropolitana di Amsterdam. Si occupa per questo anche di
qualità delle aree, di riqualificazione di edifici industriali e di mutamento di destinazione d’uso di aree
destinate a ufficio vuote. Lo scopo di PLABEKA è legato alla ristrutturazione, trasformazione e gestione della
qualità dei luoghi di lavoro, al fine di migliorare il clima imprenditoriale, rafforzare le competenze a livello
regionale e comunale con una particolare attenzione ai comuni più piccoli della regione. Secondo alcuni
questa specifica esperienza sarebbe sintomatica delle difficoltà di conciliazione tra gli interessi regionali e
quelli locali. Se infatti in sede della sesta conferenza della North Wing nel 2007 era stato raggiunto un
accordo a livello regionale che prevedeva la cancellazione di 3,5 milioni di metri quadri per uffici, i comuni
che avevano connesso questi interventi ad altri progetti di sviluppo, hanno avuto una serie di difficoltà e non
sempre sono riusciti a rispettare l’accordo (Duvvendak et al, 2009)
Urbanization Quick Scan: è uno strumento che fornisce una serie di dati sul fabbisogno residenziale e
sulle conseguenze in termini di pianificazione. I dati rivelano un fabbisogno abitativo di 271.000 alloggi per i
prossimi decenni.
La cooperazione nella Zuid-Kennemerland (un’area ad urbanizzazione diffusa che in gran parte ricade
nel territorio di un parco nazionale costiero): la città di Haarlem rappresenta le municipalità di minori
dimensioni della Zuid-Kennemerland nelle consultazioni intergovernative per l’area metropolitana.
Sono presenti anche due piattaforme amministrative a livello metropolitano centrate rispettivamente sui
temi della mobilità nelle province del nord e su temi economici.
La Noordvleugel Accessibility Platform è una collaborazione informale amministrativa tra le province
di Noord-Holland and Flevoland, la regione metropolitana di Amsterdam, le autorità locali di Almere e la
società di gestione dei lavori pubblici e dell’acqua dell’Olanda del Nord. L’obiettivo di questa piattaforma è
creare un accordo regionale e l’impegno delle autorità coinvolte sui progetti infrastrutturali, così come
mettere a punto strategie di sviluppo per il traffico e i trasporti nell’area metropolitana di Amsterdam. La
piattaforma promuove l’accessibilità internazionale della regione, supportando l’obiettivo di renderla più
competitiva nel panorama internazionale. I responsabili si incontrano circa sei volte l’anno.
La Platform Regionale Economische Stimulering, piattaforma regionale per stimolare l’economia è il
luogo di consultazione amministrativa per lo sviluppo economico dell’area metropolitana. È composta dagli
Assessori che si occupano di questioni economiche e produttive dei comuni di Almere, Amsterdam, Haarlem,
Haarlemmermeer, Hilversum and Zaanstad, dalle province di Flevoland e Noord- Holland, dalla regione
municipale di Amsterdam e dalla Camera di Commercio di Amsterdam. Gli amministratori operano in questa
piattaforma per affrontare le sfide economiche poste dalla globalizzazione e dai cambiamenti economici a
livello internazionale.
BIBLIOGRAFIA E SITI INTERNET
Duyvendak J., Hendriks F., van Niekerk M. (2009), City in Sight: Dutch Dealings with Urban Change, Amsterdam
University Press, Amsterdam.
Level M., Janssen-Jansen L. (2013), “The Amsterdam Metropolitan Area challenge: opportunities for inclusive
coproduction in city-region governance”, Environment and Planning C: Government and Policy, 2013, 31: 540-555.
SEO Economisch Onderzoek (2009), “Amsterdam, Netherlands: Self-Evaluation Report”, OECD Reviews of Higher
Education in Regional and City Development, IMHE, http://www.oecd.org/edu/imhe/regionaldevelopment
Stad Amsterdam (2011), Economically strong and sustainable Structural Vision: Amsterdam 2040,
Comune di Amsterdam: http://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/structuurvisie/
Area metropolitana di Amsterdam: http://www.metropoolregioamsterdam.nl/nl
Amsterdam Economic Board: http://www.amsterdameconomicboard.com/
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2. BARCELLONA
Fig. 2 Area Metropolitana de Barcelona
Barcellona è la capitale della Catalonia, una delle 17 Comunità Autonome della Spagna .
L’area metropolitana di Barcellona è composta da 36 municipi e si estende su 60.000 kmq.
3.2 milioni di abitanti vivono nell’area metropolitana di Barcellona, la sesta agglomerazione
urbana in Europa.
L’area urbana funzionale si estende ben oltre, fino a coprire , secondo alcuni osservatori, un
territorio abitato da più di 5 milioni di abitanti.
L’area metropolitana di Barcellona (MAB) è stata istituita nel 2010 ed eletta per la prima volta nel
maggio 2011.
Pure essendo una istituzione a tutti gli effetti, non è eletta direttamente; sono infatti i
sindaci e i consiglieri comunali a rappresentare i cittadini in maniera proporzionale al numero
degli abitanti dei rispettivi comuni.
La AMB ha competenze nel campo della pianificazione, del trasporto pubblico, dello sviluppo
economico, dell’ambiente.
Oltre alla AMB, che ha comunque significativamente ridotto la frammentazione pre-esistente,
assorbendo le funzioni di alcune agenzie di scopo, esiste una serie di enti funzionali, che
hanno geografie diverse: ad esempio l’autorità che si occupa del trasporto pubblico
(L'Autoritat del Transport Metropolità) alla scala metropolitana, copre circa 200 comuni.
Attualmente il sindaco di Barcellona è anche il presidente della AMB.
Il bilancio è di circa 600 milioni di euro.
Parallelamente alla istituzione della città metropolitana, i 36 comuni che ne fanno parte hanno
aderito nel 2010 ad un processo di pianificazione strategica, inteso come complementare al
percorso istituzionale e che ha visto la partecipazione di una vasta compagine di attori locali
(Camere di commercio, Sindacati, Associazioni di categoria, ma anche Università e Autorità
portuali e aeroportuali).
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2.2 modello di governance - cenni storici e profilo sintetico
AREA METROPOLITANA DE BARCELONA
Presidente
Rappresenta e dirige il governo e l’amministrazione dell’AMB, ed il suo voto è decisivo in caso
di parità. È eletto dal Consiglio Metropolitano tra i suoi membri, con il voto favorevole dei
sindaci dei comuni che rappresentano i 2/3 della popolazione dell'area metropolitana.
Consiglio
Metropolitano
Riveste la funzione di controllo degli altri organi di governo e di approvazione delle decisioni;
prende le decisioni con la maggioranza semplice dei membri presenti. È composto da tutti i
sindaci dell’area metropolitana e da un numero di consiglieri comunali in maniera
proporzionale al risultato delle elezioni comunali; la durata del mandato è la stessa di quella
delle amministrazioni comunali.
Giunta
Assiste il presidente dell’AMB nell'esercizio dei suoi poteri; è composta dal presidente, dai
vicepresidenti e da un numero di consiglieri metropolitani non superiore a 1/3 del numero dei
sindaci.
Consiglio dei sindaci
Ha il compito di formulare e presentare al consiglio le proposte d’intervento. È composta dai
sindaci dei comuni che appartengono all’AMB.
L’Area Metropolitana de Barcelona (AMB) è stata istituita il 27 luglio del 2011 [Legge 31/2010] ed è costituita
da 36 dei 311 comuni compresi nella Provincia di Barcellona, per circa 3,2 milioni di abitanti, cioè circa il
43% del totale della popolazione catalana. È una istituzione di secondo grado, con elezione indiretta, con
competenze in tre grandi aree, quella del territorio, dell’ambiente e dei trasporti e mobilità.
La costituzione di una simile forma di governo metropolitano è l’esito di un processo lungo di discussione
locale attorno a due priorità, e cioè quella, da un lato, di generare una forma di riequilibrio dei poteri
da parte delle autonomie locali, rafforzando il potere dei comuni rispetto al governo regionale tramite
l’acquisizione progressiva di nuove competenze, fondamentalmente nel campo della pianificazione
territoriale (in mano della Generalitat, cioè al governo regionale) e in quello dello sviluppo economico, della
coesione e delle infrastrutture; dall’altro, quello di ridurre la frammentazione dei processi
decisionali, caratterizzati da una forte polverizzazione istituzionale, dopo l’approvazione di una serie di
leggi avvenuta nel 1987.
Nel 1974 era stata infatti creata dal governo franchista l’Entidad Metropolitana de Barcelona (o Corporación
Metropolitana de Barcelona – CMB) prima entità sovracomunale autonoma rispetto all’amministrazione
statale (caso unico in Spagna all’epoca), composta da 27 comuni. Con l’approvazione della nuova costituzione
democratica nel 1978, viene istituita la regione Catalonia, nuovo attore dello Stato delle autonomie, che inizia
a svolgere un ruolo chiave nello sviluppo dell’istituzionalizzazione della area metropolitana. Nel 1987, Jordi
Pujol, divenutone nel 1980 presidente, approva una serie di leggi che introducono importanti innovazioni:
elimina la CMB e ne trasferisce alla Generalitat, cioè al governo Regionale, a competenza principale, e cioè
la pianificazione territoriale. Al posto della CMBcrea due nuove entità di carattere puramente funzionale per
la gestione dei servizi di trasporto ed ambiente (acqua, rifiuti, ecc.): l’Entidad Metropolitana de los Servicios
Hidráulicos (o Entidad Metropolitana del Medio Ambiente – EMMA) e l’Entidad Metropolitana del
Transporte -EMT-. A questi si affianca nel 1988 un Syndicat intercommunal (Mancommunidad de
Municipios del Área Metropolitana de Barcelona – MMAMB) composto di 31 comuni (3,1 millions
d’habitants) per la gestione dello spazio pubblico e della urbanistica, promosso in forma volontaria dai
comuni stessi. Inoltre, la legge introduce una nuova divisione territoriale sovra-comunale, la comarca, che
rende ancora più difficile l’istituzionalizzazione dell’area come entità di natura politica territoriale. Con il
risultato di una forte frammentazione istituzionale (Tomàs, 2010, pg. 134).
In questo stesso periodo, Barcellona acquisisce una straordinaria proiezione internazionale grazie
all’organizzazione delle Olimpiadi del 1992, seppure il rapporto tra città centrale e Generalitat appare in
questi anni di tipo antagonista. È però questa la stagione della pianificazione strategica alla scala urbana, che
ha visto il forte protagonismo della città, divenuta fortemente competitiva nel contesto internazionale e il
momento in cui si pongono le fondamenta per un forte rapporto tra istituzioni e attori socio-economici locali.
Nel 2003, Lasqual Maragall (membro del partito socialista, che controlla la maggior parte dei comuni
nell’area metropolitana) viene eletto presidente della Generalitat de Catalunya. Approfittando dell’affinità
politica tra governo urbano e regionale, i sindaci dell’area chiedono l’approvazione di una legge per istituire
l’area metropolitana di Barcellona. Ma il dibattito per l‘approvazione del nuovo statuto autonomo della
16
Catalonia è la priorità del governo centrale e la legge tarda ad essere approvata. Nel frattempo i principali
attori dell’area promuovono un processo d’integrazione informale che si articola su tre fronti:
 L’integrazione di fatto dei tre enti metropolitani (EMMA, AMT e MMAMB) che, pur funzionando ancora
in modo separato, condividono però i servizi (sede e gestione) e l’immagine istituzionale: “Area
Metropolitana de Barcelona” (Tomàs, 2010). I diversi soggetti cominciano anche ad elaborare i rapporti
pluriennali d’attività in modo congiunto;
 L’aumento della cooperazione e del coordinamento tra comuni, particolarmente all’interno della
MMAMB, l’organismo di cooperazione volontaria tra comuni. Nel 2009 viene in questo senso istituito il
Consorcio del Area Metropolitana de Barcelona – CAMB -, un organismo che coordina le attuazioni di
tutti e tre gli enti metropolitani. Il CAMB ha l’obiettivo principale di promuovere il consenso politico e
sociale necessario per istituzionalizzare la nuova Area Metropolitana di Barcellona (Perdigó, 2009);

La “pianificazione strategica” permette di estendere la cooperazione tra i diversi comuni dell’area, gli enti
di gestione metropolitane, altri livelli politici territoriali e nuovi attori privati. Nel 2003, il primo piano
strategico metropolitano fornisce una visione ed un portafoglio di progetti a scala metropolitana che
contribuisce a ridefinire la dinamica centro-periferia e a ridurre lo scontro tra i partiti politici (Tomàs,
2010).
Nel 2010, la Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona, approvata
all’unanimità dal Parlamento autonomo, sancisce la risposta definitiva alla domanda di
istituzionalizzazione di un governo metropolitano. Nel luglio 2011 viene costituita l’Área Metropolitana
de Barcelona -AMB-, un’entità di secondo livello, che ha natura di governo locale territoriale, non
meramente funzionale e integra i tre enti di natura metropolitana già esistenti e ne rafforza le competenze.
Il processo di costituzione dell’AMB è stato caratterizzato da una forte mobilitazione degli attori locali.
Mentre l’AMB vede infatti la luce dal punto di vista giuridico e legale, nel novembre dello stesso anno, viene
approvato il nuovo piano strategico metropolitano, Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB),
esito della revisione del primo piano metropolitano strategico del 2003, iniziata nel 2007. Nel 1988 era stata
costituita infatti, ad accompagnamento del primo piano strategico a carattere urbano, l’Associació Pla
Estratègic de Barcelona, della quale, l’attuale è in parte erede diretta.
Promossa dalla città di Barcellona, PEMB è una associazione privata no-profit che promuove e implementa
il piano stesso: ne fanno parte i comuni che fanno parte dell’area metropolitana di Barcellona, la regione e la
provincia, ma anche la Camera di Commercio, il “Cercle d’Economia”, “Foment del Treball” (Agenzia di
sviluppo locale), l’università di Barcellona, la Fiera di Barcellona, le autorità portuali e aeroportuali e altre
istituzioni regionali tra le quali la Mancomunitat de Municipis e gli enti di governo metropolitano nel campo
dei trasporti e dell’ambiente (EMT e EMMA). La PEMB costituisce dunque una piattaforma stabile tra attori
pubblici e privati di grande significatività per la elaborazione delle politiche di sviluppo all’interno del
processo di pianificazione strategica. Ciò che appare interessante in questa soluzione è il carattere terzo
della PEMB, fondata con l’obiettivo di costituire uno spazio comune di confronto e costruzione del
consenso, di dibattito e di elaborazione di scenari e visioni alternative. In totale ne fanno parte più di 300
attori locali, rappresentanti delle istituzioni e dei principali attori socioeconomici locali.
La costituzione della PEMB può essere letta come l’esito durevole del costante impegno da parte dei
principali attori politici del processo a ricercare la cooperazione con gli attori economici locali, ponendo la
dimensione dello sviluppo economico tra gli obiettivi rilevanti tanto del processo di pianificazione strategica
quanto della costituzione di una forma di governo metropolitano. Allo stesso modo è la chiara proiezione
dell’interesse e della mobilitazione degli attori economici locali a sostegno della formulazione di strategie di
sviluppo e della costruzione di una autonomia istituzionale capace di supportare l’iniziativa locale.
A fianco della PEMB agisce la potente agenzia di sviluppo locale della città denominata Barcelona Activa,
attore centrale nell’incubare impresa e sviluppo e intesa a sostenere nuove iniziative economiche. Fondata
nel 1986 essa ha avuto un ruolo fondamentale nel processo di crescita economica della città; diretta
dall’Assessore allo sviluppo economico della città di Barcellona, è il braccio operativo della città, ma al tempo
stesso è dotata di una notevole autonomia, che la rende un soggetto di relazione tra pubblico e privata.
Nell’ambito della iniziativa Barcelona Creixment, promossa dalla città di Barcellona nel 2012 come esito
di un confronto tra attori rilevanti nei diversi settori su 12 tavoli di lavoro tematico), il suo ruolo è stato
ancora una volta significativo. Da un lato l’investimento sul fronte dell’High Tech, con l’iniziativa
22@barcelona, dall’altra l’internazionalizzazione, con la costituzione di una apposita agenzia, COPCA,
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costituiscono due dei fronti più significativi di investimento e attivazione degli attori pubblici e privati.
Prevalente però in questo senso è ancora il ruolo della città centrale.
Con l’approvazione della Legge che istituisce nel luglio 2010 l’area metropolitana di Barcellona, si
decide di investire significativamente anche su un processo di pianificazione strategica di respiro
metropolitano, capace di formulare una visione di futuro articolata sulla nuova scala metropolitana.
La legge conferisce per altro all’area metropolitana una specifica competenza in termini di sviluppo
locale: “promover un plan estratégico metropolitano que, con la participación de los agentes
económicos, sociales e institucionales, favorezca la modernización, la investigación y la innovación”.
In questa prospettiva la PEMB, già nel 2007 aveva avviato una ricognizione della situazione, allo
scopo di costruire una visione al futuro per un’area che già sentiva con forza gli effetti della crisi
economica. Con l’istituzione della AMB questo obiettivo viene rilanciato: si tratta di effettuare una
prima ricognizione del contesto economico locale, evidenziare punti di forza e di debolezza e
sviluppare una strategia perché l’area metropolitana torni ad essere competitiva, ma anche contesto di
coesione sociale. Per perseguire questo obiettivo è stata istituita una commissione di studio,
composta dalle diverse forze sociali, la “Comisión de Prospectiva del nuevo PEMB – presieduta da
Maria Reig e composta da 17 subcommissioni, ciascuna dedicata ad un settore economico. Agli
incontri, circa una cinquantina, hanno preso parte circa 220 imprenditori ed esperti e circa 600
persone.
Il piano strategico individua sei campi d’azione e cinque leve strategiche: sostenibilità e
cambiamento climatico; ruolo di leadership globale e nel mediterraneo; leadership in alcuni settori
della economia della conoscenza; potenziamento dell’industria e dei settori tradizionali; propensi one
alla innovazione e capacità di attrazione; città interessante e equilibrata socialmente come risposta
alla crisi. Il patto sul quale si fonda l’adesione degli attori prevede un ruolo strategico che l’università
deve giocare per lo sviluppo della economia della conoscenza; un rinnovamento profondo dell’azione
amministrativa, basata su efficienza e legittimazione; una governance capace di lavorare su progetti
con una forte collaborazione pubblico-privato; una attenzione ai valori del futuro;
internazionalizzazione. Come si può notare, pure avendo una implicita dimensione spaziale, il piano
strategico concentra la propria attenzione alle sfide generali che l’area metropolitana dovrà affrontare
in termini di sviluppo socio-economico; esistono infatti altri specifici strumenti per la pianificazione
terrritoriale, in capo direttamente all’AMB.
2.5 agenzie e servizi metropolitani
L’AMB, dal momento della istituzione, ha assorbito una serie di funzioni, esercitate fino a quel momento da
una serie di agenzie di scopo, e cioè gli enti di natura metropolitana dedicati alla gestione dei trasporti, dei
servizi idraulici e al trattamento dei rifiuti istituiti dalla legge del 1987 (l’Entitat Metropolitana del Transport
i l’Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus, create dalla Llei 7/1987, del 4
d’abril), ma anche il consorzio intermunicipale costituito dalla Mancomunitat, per le sue competenze relative
al campo dell’urbanistica. Le competenze fondamentali includono la pianificazione, i trasporti pubblici (per i
quali l’AMB è responsabile all’interno del suo territorio, coordinandosi con l’Autorità territoriale per la
mobilità per la regione urbana), l’acqua e i rifiuti; la protezione dell’ambiente e la pianificazione delle
infrastrutture; lo sviluppo economico e la promozione di un piano strategico metropolitano tramite il
coinvolgimento degli attori socioeconomici, e con l’obiettivo di promuovere la modernizzazione,
l’innovazione e la ricerca. Infine la coesione sociale chiude il pacchetto delle competenze esercitate. In questo
senso AMB ha il potere di assicurare servizi di natura metropolitana ai comuni che la compongono.
Ovviamente la precedente tradizione basata su agenzie funzionali di scopo, seppure per un verso è stata
causa di frammentazione nella governance metropolitana, ha prodotto expertise e competenze.
Nell’esercizio delle competenze urbanistiche, AMB produce due tipi di piani: il primo è il Pla director
urbanistic metropolitan, che individua gli elementi di struttura, ma anche i principi di base del regime
dei suoli, fino ad individuare i territori edificabili di rilevanza metropolitana. I comuni metropolitani sono
chiamati a partecipare al piano, come membri di apposite commissioni tecniche per l’analisi delle decisioni
che li riguardano, o la costituzione di commissioni integrate alle quali partecipano i sindaci. Il piano vede la
sua attuazione attraverso il Plan d’ordenacio urbanistica metropolitan, che ha le caratteristiche di un
18
piano operativo urbano, ma riferito alla dimensione metropolitana. Il piano viene approvato dall’AMB e dalla
commissione urbanistica, previo passaggio alla consulta dei sindaci. Ai comuni rimangono i Programes
d’actuació urbanística municipal, che devono essere coerenti con il piano metropolitano.
Sui temi dello sviluppo economico, il ruolo svolto da Barcelona Activa appare ancora preponderante rispetto
ad altri organisimi di livello metropolitano. Pure infati avendo tra le proprie competenze quella dello
sviluppo economico, il peso della AMB su questi temi è ancora limitao: recente l’iniziativa Friendly for
Business che mira ad un coordinamento operativo su questo tema, capace di generare risorse per l’intera area
metropolitana.
OECD, 2009, Promoting entrepreneurship, employment and business competitiveness. THE EXPERIENCE OF
BARCELONA
Molins López-Rodó J.M (2009)Los actores económicos y la dimensión regional, La Cambra de Comerç de Barcelona y
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Paper to be presented at the IPSA World Congress in Madrid. Panel on “Territorial Interests and Policy Communities”,
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http://www.amb.cat/s/home.html
http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/PEMB-2020-cast-WEB.pdf
19
3. GLASGOW
3.1. carta d’identita’
Fig. 3. L’area metropolitana di Glasgow e i confini del piano strategico Glasgow - Clyde Valley
Glasgow è la città più grande della Scozia e la terza città del Regno Unito.
La Greater Glasgow Urban Area si estende per 3385 kmq.
2 milioni di abitanti vivono nell’area metropolitana di Glasgow, la più densamente
popolata della Scozia, oltre che uno dei suoi motori economici.
Glasgow e la Clyde Valley sono impegnati da oltre 60 anni in un processo di pianificazione
strategica che ha accompagnato le diverse fasi di sviluppo della Greater Glasgow Urban
Area: il Clyde Valley Development Plan è stato promosso durante l’industrializzazione e
l’espansione urbana tra il 1944 e il 1975. Tra il 1976 e il 1996, durante la crisi industriale, si è
assistito a una fase di deregulation. Il dibattito sul Glasgow and Clyde Valley Metropolitan
Plan ha segnato gli anni della ristrutturazione post -industriale e di una nuova fase di
sviluppo dalla fine degli anni Novanta. Il Glasgow and Clyde Valley Strategic
Development Plan è stato approvato nel 2012.
La Glasgow and Clyde Valley Strategic Development Planning Authority governa il
piano strategico attraverso un Local Government Joint committee che include i Comuni
delle otto autorità locali che lavorano assieme sulla pianificazione strategica come richiesto
dallo Scotland Planning Act del 2006. Le otto autorità locali sono: East
Dumbartonshire, East Renfrewshire, Glasgow city, Inverclyde, North Lanarkshire,
Renfrewshire, South Lanarkshire e West Dumbartonshire.
Il Joint Committee è un organismo formale di pianificazione, ma non è un’autorità
locale di livello regionale/metropolitano.
Il Glasgow and Clyde Valley Metropolitan Plan copre temi quali la disponibilità di suolo per
l’housing e per le attività imprenditoriali e commerciali; le questioni di protezione
ambientale; le infrastrutture strategiche; le green belts; i network tra città, la gestione dei
rifiuti, dell’acqua e delle risorse energetiche.
20
3.2. modello di governance - cenni storici e un profilo sintetico
In Scozia sono presenti quattro aree soggette a forme di pianificazione strategica che coprono il
territorio delle più grandi città regionali attorno a Aberdeen, Dundee, Edimburgo e Glasgow. Queste
aree rappresentano circa il 32% della superficie della Scozia. La Greater Glasgow Urban Area è la più
estesa di queste città regionali, tuttavia si tratta di un’area metropolitana di dimensioni limitate,
dotata di una autorità di pianificazione con ruolo forte a scala metropolitana.
Un terzo della popolazione della Scozia vive nell’area di Glasgow e della Clyde Valley. L’area genera un
terzo del benessere economico della Scozia. In quest’area le autorità locali lavorano da più di
sessant’anni su questioni di pianificazione strategica. Già dal 1944 Glasgow e i comuni della Clyde
Valley si sono impegnati in un processo di pianificazione strategica che ha accompagnato le diverse
fasi di sviluppo della Greater Glasgow Urban Area: il Clyde Valley Development Plan è stato promosso
durante l’industrializzazione e l’espansione urbana tra il 1944 e il 1975. Tra il 1976 e il 1996, durante
la crisi industriale, si è assistito a una fase di deregulation. Dalla fine degli anni Novanta il dibattito
sul Glasgow and Clyde Valley Metropolitan Plan ha segnato la fase di ristr utturazione post-industriale
e la ricerca di un nuovo modello di sviluppo.
Nel 2008 i Ministri scozzesi hanno individuato delle Autorità per la Pianificazione Strategica per
ciascuna delle quattro città regionali della Scozia. I piani strategici definisco no il contesto per i Piani
di sviluppo locale che guidano le decisioni sulle autorizzazioni dei progetti di sviluppo. Inoltre, in base
a questi documenti vengono prese le decisioni sugli investimenti infrastrutturali di natura strategica.
Nel momento in cui vengono approvati, gli Strategic Development Plans sostituiscono i Piani
strutturali preesistenti. I piani strategici devono identificare sia una chiara vision di sviluppo, sia una
strategia spaziale per le aree coinvolte da tale vision. I piani si concentrano su questioni chiave che
riguardano gli usi del suolo e i progetti di sviluppo che superano i confini delle autorità locali. Sono
strumenti più brevi, strategici e facili da utilizzare rispetto ai piani strutturali. Ogni area ha un piano
strategico specifico, ma alcune questioni sono da considerare parte integrante di qualunque piano
strategico: la disponibilità di suolo per l’housing, per le attività imprenditoriali e commerciali; le
questioni di protezione ambientale; le infrastrutture strategiche; le green belts, i network tra città, la
gestione dei rifiuti, dell’acqua e delle risorse energetiche.
Lo Scotland Planning Act stabilisce che i Piani strategici devono includere:
-
-
Una vision: un documento che mostri le possibilità di sviluppo per l’area c oinvolta, le
questioni significative da affrontare per mettere in atto tale visione di sviluppo incluse le
caratteristiche fisiche, economiche e sociali, gli usi del suolo, la composizione e la
distribuzione di popolazione nell’area, le infrastrutture e il loro uso;
Una strategia spaziale: un documento che stabilisca le proposte di sviluppo e gli usi del
suolo nell’area;
Un’analisi delle relazioni tra le proposte di sviluppo e usi del suolo e le aree
adiacenti a quelle comprese nel piano che possono influire sull’area di piano.
In questo contesto è stata formata la Glasgow and Clyde Valley Strategic Development
Planning Authority, un local Government Joint committee che include i Comuni di otto autorità
locali che lavorano assieme sui temi di pianificazione strategica come richiesto dallo Scotland
Planning Act del 2006. Le otto autorità locali sono: East Dumbartonshire, East Renfrewshire,
Glasgow city, Inverclyde, North Lanarkshire, Renfrewshire, South Lanarkshire e West
Dumbartonshire. L’area di Glasgow e della Clyde Valley operano dunque attraverso il Joint
committee composto da 16 rappresentanti eletti, due per ogni autorità locale inclusa nell’area. Il
comitato si riunisce quattro volte l’anno.
Il Joint committee prepara e mantiene aggiornato il piano strategico cooperando con gli
stakeholder presenti a livello locale. A supporto di questo processo è stato creato anche un
Management Team formato dai capi degli uffici tecnici delle otto autorità locali coinvolte.
Il team supporta il lavoro delle autorità competenti in materia di pianificazione, stabilisce le linee di
massima della strategia, si occupa di integrazione organizzativa tra i comuni, di programmazione del
lavoro e di gestione del budget. Esiste anche un Core team che è composto dallo staff professionale
delle autorità competenti in materia di pianificazione e ha il ruolo di coordinare e integrare il lavoro di
pianificazione delle autorità locali in termini di formulazione e monitoraggio delle strategie di lungo
periodo, dando supporto a tutte le autorità locali sugli aspetti della pianificazione strategica. Il ruolo
primario del Core team è la produzione del piano strategico per l’area di Glasgow e della
21
Clyde Valley. Un ulteriore ruolo rilevante del Core team è legato al coodinamento e all’inte grazione
nel piano strategico dei partner esterni alla Glasgow and Clyde Valley Strategic Development
Planning Authority.
3.3. ruolo delle business community
La Camera di Commercio di Glasgow è da sempre un attore rilevante nel panorama urbano in
materia di pianificazione strategica con una particolare attenzione al tema dei trasporti.
Oltre a questo, la camera di commercio ha promosso una serie di iniziative per connettere le elite politiche
locali e il mondo imprenditoriale. Un esempio sono le Glasgow Talks, un’iniziativa di grande successo
supportata dalla Clydesdale Bank. Si tratta di una serie di seminari mensili nei quali vengono ospitati degli
speaker influenti del mondo imprenditoriale e politico. Il programma denominato “Strategic influencers”
mette a confronto i più importanti decision maker, i politici più influenti e altri attori chiave con gli
imprenditori che possono esprimere in questa sede la loro opinione sulle questioni chiavi che riguardano la
loro attività.
3.4. pianificazione strategica e questione metropolitana
Le vicende della Greater Glasgow Urban Area sono strettamente intrecciate con le esperienze di
pianificazione strategica di Glasgow e della Clyde Valley. L’attenzione è soprattutto sul piano strategico,
mentre meno significativo è il ragionamento sul governo metropolitano. Il piano strategico approvato nel
2012 definisce una strategia fino al 2035, identificando le localizzazioni per nuovi progetti di sviluppo e
un framework per le politiche che devono individuare un modello di crescita sostenibile, sensibile alla qualità
urbana e ambientale e capace di contribuire all’innalzamento della qualità della vita nella regione urbana di
Glasgow e della Clyde Valley. Il piano si concentra sulla crescita della città regione in modo sostenibile
definendo un contesto che vuole incoraggiare gli investimenti nell’area. Si tratta dunque di un piano
strategico caratterizzato da una significativa dimensione spaziale.
I settori chiave sui quali l’area ha deciso di investire sono l’economia a basse emissioni di carbonio; i
servizi finanziari e per le imprese; le scienze per la salute e la qualità della vita; l’ingegneria, il
design e il manifatturiero; l’istruzione superiore; il turismo.
Glasgow rappresenta una centralità molto importante per tutta l’area delle Highlands scozzesi sia per il suo
ruolo economico, sia per la presenza di infrastrutture universitarie e di formazione superiore e
di servizi per la salute. Tuttavia, le relazioni di Glasgow con il suo hinterland sono segnate anche dalla
prossimità con un altro centro urbano rilevante come Edimburgo e recentemente Glasgow ha siglato alcuni
accordi di cooperazione con quest’area: la prossimità tra Glasgow ed Edimburgo è vista come un’opportunità
per la Scozia e per questo si pensa che sia indispensabile rafforzare la cooperazione tra queste due città.
Il piano conferma il ruolo di Glasgow come città centrale della regione nella quale si auspica un
modello di sviluppo compatto e ispirato ai principi del rinascimento urbano. Oltre a questo, viene individuato
un corridoio di sviluppo da ovest a est lungo la città regionale, parallelo al fiume Clyde e al corridoio
dell’autostrada M8 verso Edimburgo.
All’interno di questo corridoio vengono proposte una serie di progetti nuovi e di trasformazione
dell’esistente, le Flagship initiatives di rigenerazione urbana sostenibile. Il corridoio presenta un patrimonio
significativo di aree industriali vuote o dismesse che si propone di riutilizzare. I progetti devono essere gestiti
da partnership pubblico-private. Il Corridoio è stato identificato per raggiungere diversi obiettivi e, al tempo
stesso, ridurre le emissioni di anidride carbonica della città regione.
Nell’area metropolitana di Glasgow sono presenti diverse realtà che cooperano su vari servizi alla scala
sovracomunale coprendo anche aree diverse da quelle inserite nel piano strategico. Alcune realtà
fondamentali in tal senso sono:
22
-
la Strathclyde Partnership for transport responsabile della pianificazione strategica dei
trasporti che riunisce 12 autorità locali;
il Greater Glasgow and Clyde Health Board che si occupa della gestione dei servizi
medici nella conurbazione di Glasgow ed è il più grande ente di questo tipo in Scozia;
lo Strathclyde Police and Strathclyde Fire and Rescue che rappresesenta l’accordo
formale più significativo firmato nell’area metropolitana di Glasgow e comprende l’ex area
di Strathclyde (12 municipi).
Dimitriou H., Thompson R. (2007), Strategic Planning for Regional Development in the UK, Routledge,
London.
Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Authority (2010), Glasgow and the Clyde Valley
Strategic Development Plan. Main Issues Report, Glasgow.
Smętkowski, G., Kozak M., Olechnicka A., Płoszaj A., Wojnar K. (2011), The European Metropolises and
Their Regions: From Economic Landscapes to metropolitan networks, ESPON
Piano strategico di Glasgow e della Clyde Valley: http://www.clydeplan-sdpa.gov.uk/
23
3.HELSINKI
Fig. 4 L’area metropolitana di Helsinki nel contesto europeo
Helsinki è la capitale della Finlandia
L’area metropolitana di Helsinki è composta da 4 Municipi: Helsinki, Vantaa, Espoo e
Kauniainen.
1 milioni di abitanti vivono nell’area metropolitana di Helsinki: la regione più urbanizzata
del paese.
L’area metropolitana di Helsinki è composta da network informali di collaborazione tra
i quattro comuni.
Successivamente a una lunga fase di competizione tra le municipalità, una serie di mutamenti
strutturali hanno indotto i Comuni inclusi nell’area metropolitana a collaborare in modo
informale su temi quali la pianificazione, il trasporto pubblico, lo sviluppo economico,
l’ambiente. Particolare attenzione è dedicata al ruolo della regione urbana di Helsiki i n Europa
e al marketing dell’area.
YTV è un ente funzionale che dagli anni Settanta gestisce servizi relativi ai trasporti, ai rifiuti,
alla qualità dell’aria. Sul tema dei trasporti questo ente metropolitano ha incluso anche
comuni esterni all’area metropolitana. Dal 2010 la gestione dei trasporti è stata affidata a
HSL, un’ente funzionale che include i quattro comuni dell’area metropolitana e altre due
municipalità. Questo ente ha il compito di preparare il Piano per il Sistema dei Trasporti della
Regione di Helsinki
Le Business Community hanno svolto un ruolo molto attivo nel processo che ha portato alla
cooperazione tra i comuni dell’area metropolitana di Helsinki. In particolare, si segnalano le
attività dell’Helsinki Klubi e di Culminatum.
Nel 2009 i quattro comuni dell’area metropolitana hanno dato vita ad un processo di
pianificazione strategica.
4.2 modello di governance - cenni storici e un profilo sintetico
L’area metropolitana di Helsinki è composta da quattro città Helsinki, Vantaa, Espoo, e Kauniainen
e ha una popolazione complessiva di un milione di abitanti. Queste città si trovano nel sud della Finlandia
sulle coste del Mar Baltico. Si tratta della regione più urbanizzata del paese oltre che della più
importante dal punto di vista economico, culturale e scientifico. Sette delle 17 università finlandesi
24
si trovano in quest’area, così come la gran parte delle sedi delle imprese più significative del paese, le
istituzioni di governo e l’hub aeroportuale di Vantaa, non lontano da Helsinki.
Le vicende che hanno portato ai recenti ragionamenti su un’area metropolitana per Helsinki sono radicate in
una serie di cambiamenti avvenuti in Finlandia tra il 1989 e il 1994. Tra questi, la caduta dell’Unione
Sovietica e la chiusura di una serie di rapporti commerciali e politici privilegiati; una recessione significativa
nel corso degli anni Novanta; la decisione della Finlandia di entrare in modo proattivo nell’Unione Europea;
l’arrivo delle prime ondate di immigrati da Russia, Estonia, Yugoslavia e Africa; la ripresa economica
significativa avvenuta nella seconda metà degli anni Novanta che ha fatto della Finlandia il paese con il più
elevato tasso di crescita nell’Unione Europea.
Tutti questi fattori sono stati significativi nella ristrutturazione dello stato finlandese e hanno definito il
contesto all’interno del quale è emersa la questione della governance metropolitana. Parte di questa
ristrutturazione è legata al passaggio da un modello statale fortemente influenzato sia dal centralismo
sovietico, sia dai modelli di welfare dei paesi nordici, alla necessità di limitare la spesa pubblica in materia di
welfare. Da questo punto di vista, lo stato ha iniziato a spostare la spesa pubblica per una serie di servizi dal
livello statale a quello comunale. Il welfare state si è trasformato in un modello di welfare legato alle città e,
in contrasto con un modello universalista dominante fino a quel momento, le città hanno iniziato a investire
su politiche pubbliche finalizzate anche a differenziarle le une dalle altre. Alcune città sono diventate “più
imprenditoriali”, pur mantenendo un buon livello nella fornitura di servizi di welfare.
Questi processi sono andati di pari passo con alcuni primi esperimenti di governance a scala regionale. Ad
esempio, negli anni Novanta sono stati compiuti alcuni passaggi per riunire i comuni nelle Regioni Urbane
Funzionali (FURs). Nel 1993 una legge regionale sullo sviluppo ha introdotto il concetto di distretto, un
nuovo livello regionale di governance tra il livello municipale e quello di contea. I distretti venivano definiti
in modo funzionale in base ai network disegnati dai pendolari. Nel 1995 il Ministero dell’ambiente ha
pubblicato un report nel quale veniva introdotto un metodo per descrivere i network urbani in Finlandia.
Questo studio è stato alla base per l’Urban Network Study da parte del Ministero dell’Interno che ha
descritto l’intero territorio finlandese in termini di nodi e network.
La crescita economica dopo la recessione ha beneficiato in modo diseguale le differenti regioni. Helsinki ha
iniziato un processo di crescita senza precedenti che si è riflesso sui municipi vicini e i Comuni di Helsinki
e Espoo, le due città principali dell’area metropolitana, sono stati quelli con i maggiori tassi di crescita
in tutta la Finlandia. La concentrazione di crescita economica e popolazione nella regione metropolitana
di Helsinki ha creato una serie di tensioni tra la capitale e il resto della Finlandia.
Anche l’entrata nell’Unione Europea ha avuto un impatto significativo su Helsinki. Da capitale non
particolarmente vitale di un piccolo stato social democratico ai confini dell’Europa, Helsinki si è di colpo
ritrovata in un punto chiave tra l’Europa più consolidata, gli stati baltici, il confine orientale dell’Europa e
San Pietroburgo. Una regione in crescita grazie anche al successo mondiale della Nokia che ha rapidamente
inserito Helsinki nell’economia mondiale. L’entrata nell’Unione Europea ha dunque portato un cambio di
scala significativo e le conseguenti sfide politiche per gli attori urbani attivi a Helsinki. Le elite economiche e
politiche finlandesi si sono dimostrate preparate a questo cambiamento che ha portato all’espansione
dell’aeroporto di Helsinki-Vantaa e alla costruzione di un nuovo porto a Vuosaari per competere con
Stoccolma e allearsi con Tallinn la vicina capitale dell’Estonia. In quella fase la città di Helsinki e il suo
sindaco sono diventati molto attivi nella costruzione di network transnazionali come Eurocities e European
Union Capitals of Europe, l’Unione delle città baltiche e il network delle città nordiche.
Questi fattori di crescita economica, un “rinnovato” modello di welfare, la competizione con altre città, il
bisogno di case e trasporti adeguati al nuovo contesto, ma anche l’arrivo degli immigrati hanno posto
Helsinki e i comuni vicini di fronte a sfide inedite per le quali è iniziato a emergere un dibattito sui temi della
governance metropolitana.
L’area metropolitana di Helsinki è composta da quattro città diverse per storia e tradizione politica: Helsinki,
Espoo, Vantaa e Kauniainen. Tradizioni e storie diverse che si sono tradotte anche in tensioni che hanno
riguardato soprattutto Helsinki, la città dominante e la new town di Espoo. Tuttavia, dall’entrata in Europa il
bisogno di promuovere la regione urbana di Helsinki a livello internazionale ha fatto mettere da parte
la competizione tra le città. La crescente apertura ai network europei ha ulteriormente arricchito la
cooperazione tra i Comuni.
Il Sindaco di Helsinki ha promosso nel 1997 un comitato informale denominato Helsinki Klubi (il
club di Helsinki) al quale hanno partecipato i Sindaci di Helsinki, Espoo e Vantaa, rappresentanti
delle business community, la pubblica amministrazione, la comunità scientifica, i media e i
rappresentanti del mondo della cultura. Il club non usa solo le risorse delle principali organizzazioni
che vi convergono (i Comuni e la Camera di commercio), ma fa leva anche sulle organizzazioni
pubblico-privato che sono recentemente emerse nell’area urbana come la Helsinki Metropolitan
Development Corporation, la Fondazione per la città della cultura e Culminatum. Il Klubi ha lavorato
25
su una vision per la regione urbana di Helsinki rappresentandola come un centro logistico e
imprenditoriale per il Baltico che ha come punti di forza le arti e le scienze. La vision per il futuro
messa a fuoco da realtà come queste, guarda alla area metropolitana di Helsinki come a (1) un centro
creativo per la tecnologia, la conoscenza e la cultura; (2) un centro per l’impresa e la logistica nord
europeo; (3) un ambiente di vita piacevole, sicuro e attraente.
In particolare il Klubi è una coalizione che sta cercando di legittimare e creare consenso su una
visione comune per il futuro dell’area metropolitana di Helsinki. Il messaggio politico implicito è che
la regione urbana deve avere sia le risorse, sia l’autonomia necessarie per crescere ed essere
competitiva sulla scena globale. Questa esperienza non è stata esente da critiche che ne hanno
sottolineato la natura “oligarchica” che ha visto una scarsa partecipazione dei cittadini e delle
comunità locali a fianco delle élites economico-politiche.
Pur non essendoci un’area metropolitana istituzionalizzata, la governance della regione urbana di
Helsinki si presenta oggi come un mix di un governo robusto, rappresentato dalle quattro
municipalità che sono ancora molto attive nei loro domini tradizionali come i servizi sociali, la
pianificazione, le politiche per la casa, l’istruzione e i trasporti , e una serie di network a livello
metropolitano sempre più dinamici. In diverse aree di policy si legge infatti una cooperazione
crescente tra le quattro municipalità.
Le business communities hanno avuto un ruolo rilevante nel dibattito sulla città
metropolitana a Helsinki. In termini generali, le imprese dell’area non si sono mai preoccupate dei
confini amministrativi e in alcuni casi pensano che tali confini siano dannosi. A Helsinki lo sviluppo
economico e la competitività sono stati dei fattori crucia li per incentivare la cooperazione. Grazie alla
relazione con le grandi aziende, le elite politiche urbane di tutti i comuni si sono convinte in modo
graduale che dovevano elaborare una visione strategica appropriata per lo sviluppo dell’area
metropolitana nell’economia globale.
Dietro questo atteggiamento ci sono state sia logiche di marketing sia logiche politiche che sono state
utilizzate nella negoziazione con lo stato centrale.
Le elite urbane si sono impegnate in una serie di azioni finalizzate a ac crescere la
competitività della regione di Helsinki. I leader delle aziende più importanti hanno elaborato
assieme ai Comuni una vision centrata sui temi dell’economia della conoscenza e hanno promosso
Helsinki come una “learning city”, individuando un obiettivo comune nel cercare di attrarre lavoratori
altamente qualificati. Hanno creato una rete complessa di legami che connettono ricerca scientifica,
università, imprese e comuni.
Per quanto riguarda il tema dello sviluppo economico, sono emerse forme di cooperazione tra i
comuni in relazione alle domande poste dagli attori economici. Tra queste, la Helsinki Development
Coroporation che si occupa del marketing della regione di Helsinki, i due parchi scientifici di Innopoli
e Viikki e Culminatum, che riunisce i Comuni, le Camere di Commercio, le industrie e le università con
l’obiettivo di stimolare lo sviluppo economico nella regione di Helsinki.
Il piano strategico “From City to City-Region” pubblicato nel 2009 è già dal titolo chiaramente
centrato sulla trasformazione di Helsinki in una città regionale. Il piano sviluppa una vision per la
regione urbana di Helsinki nei prossimi trent’anni. La visione si articola attorno a quattro temi
strategici che si sviluppano a loro volta in strategie spaziali. I temi strategici sono:
-
attività imprenditoriali;
housing;
paesaggio urbano;
struttura regionale.
Il piano si basa su alcune assunzioni strategiche che includono la crescita di Helsinki e della sua
regione come un fattore positivo per tutto il paese, la necessità di espandere l’area funzionale della
26
città centrale, l’obiettivo di una città con maggiori densità (anche per preservare le aree verdi), la
necessità di sviluppare maggiormente la regione verso la costa.
Il piano abbraccia gran parte dei temi della pianificazione regionale sviluppati nell’ultimo decennio,
pensando a Helsinki come a una città che possa svolgere un ruolo rilevante in Europa e nei paesi
baltici. Una città che viene descritta come multiculturale, caratterizzata dal modello di welfare
nordico, europea e fortemente internazionalizzata. Una città regionale “policentrica” che necessita di
adeguati supporti infrastrutturali per concretizzare una strategia di sviluppo dove un ruolo cruci ale è
affidato al corridoio regionale Est-Ovest e al triangolo Helsinki, Talliin, San Pietroburgo. Si tratta di
una visione centrata su un nuovo ruolo per i territori costieri che si affacciano sul Mar Baltico nel
Golfo di Finlandia, sul rafforzamento dell’aereoporto internazionale di Vantaa e sulla centralità dei
porti.
Il tema della attività imprenditoriali è uno dei punti chiave del piano e si basa sull’idea di espandere il
centro urbano e le sue attività, così come sull’individuazione di alcuni cluster di specializzazione: arti,
scienze, servizi digitali e finanza. Questi obiettivi devono andare di pari passo con la realizzazione
delle infrastrutture necessarie per garantire l’accessibilità delle aree di sviluppo.
Il corridoio di sviluppo costiero Est-Ovest deve rafforzare l’asse tra Helsinki e San Pietroburgo,
mentre un tunnel ferroviario sotto il Golfo di Finlandia connetterà Helsinki con Tallinn.
Le strategie di housing sono a loro volta pensate per attrarre professionisti altamente specializzati ad
Helsinki e nella sua area metropolitana. Si citano in tal senso i principi dell’Urban Renaissance.
L’implementazione del piano è affidata all’Helsinki Advisory Board che comprende rappresentanti
delle quattro municipalità incluse nell’area metropolitana.
L’azienda YTV (Helsinki Metropolitan Area Council) ha gestito dagli anni Settanta un’ampia gamma
di servizi e rappresenta un esempio concreto di cooperazione tra i quattro comuni dell’area
metropolitana di Helsinki (Otgaar et al, 2008). Nella fase iniziale l’autorità di YTV era limitata. Dal
1985 i suoi compiti sono stati ridotti alla raccolta dei rifiuti, al trasporto pubblico, al controllo
dell’aria e alle aree per il tempo libero. Nel 1997 le attività sono state anco ra più focalizzate sulla
gestione dei rifiuti, sul trasporto pubblico e sui servizi in materia di inquinamento dell’aria. YTV
gestisce questi servizi al posto delle municipalità, nel caso dei trasporti anche al di fuori dei confini di
questi quattro comuni. YTV è diventata nel tempo un attore influente su tematiche come gli usi del
suolo, le politiche per la casa e per i trasporti nell’area metropolitana. Haila e Le Galès (2005)
segnalano alcuni problemi nella gestione operata da YTV, in particolare, la sca rsa integrazione dei
servizi forniti da YTV con le strategie di policy dei comuni. Oltre a questo, la maggior parte delle
decisioni su questo organismo così importante sono prese nel nome dei quattro comuni, senza che ci
sia trasparenza o un dibattito pubblico sulle scelte e senza rappresentanti dei consumatori (Haila e Le
Galès, 2005).
Nel 2010 le competenze in materia di trasporti di YTV sono confluite nella nuova autorità regionale
per i trasporti HSL che ha il compito di preparare il Piano per il Sistema dei Trasporti della
Regione di Helsinki. Al momento HSL riunisce tutti i comuni dell’area metropolitana e i comuni di
Kerava e Kikkonummi.
La Helsinki Development Corporation, ad esempio, è un’organizzazione che si occupa del
marketing della regione di Helsinki per gli investitori globali. Ha uffici a Mosca e a Stoccolma.
I due parchi scientifici della regione, Innopoli e Viikki, sono stati promossi grazie e forme di
organizzazione congiunta tra i Comuni, le università, le organizzazioni governative e l e aziende.
Culminatum è un’altra organizzazione che riunisce i Comuni, le Camere di Commercio, le industrie e
le università con l’obiettivo di stimolare lo sviluppo economico nella regione di Helsinki. I comuni di
Vantaa e Helsinki cooperano sui temi della logistica per la presenza in queste aree dell’aeroporto
internazionale e per i legami con il porto di Vosaari. Hanno sviluppato una strategia per trasfomare la
regione di Helsinki in un punto di riferimento logistico per le regioni del mar Baltico include ndovi
l’aereoporto e il porto. Oltre a questo, Culminatum ha partecipato al disegno di una politica urbana
per la regione urbana di Helsinki, collaborando con le quattro municipalità. Questa organizzazione si
è occupata di sviluppare la base, il know-how e le expertise della regione con l’obiettivo di portare la
regione urbana di Helsinki ad essere uno dei centri di innovazione leader su scala mondiale. A tal fine
27
ha proposto di fondare una nuova università internazionale e di creare una città gemellata del la
scienza di Tallinn e Helsinki.
Riferimenti bibliografici
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Giersig N. (2008), Multilevel Urban Governance and the 'European City': Discuss ing Metropolitan Reforms in
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numéro 05/05, Centre d’Etudes Européennes de SciencesPo, Paris.
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Otgaar A., van den Berg L., van der Meer J., Speller C. (2008), Empowering Metropolitan Regions Through New
Forms of Cooperation, Ashgate, Aldershot.
28
5. LIONE
Fig. 5 Grand Lyon e Metropole de Lyon
Lione è la terza città pù popolosa di Francia
La Communautè urbaine di Lyon comprende oggi 58 comuni e si estende su 53800 ettari
1,3 milioni di abitanti vivono in quest’area e ne fanno la seconda agglomerazione urbana in
Francia dopo Parigi
La CU di Lyon è stata istituita nel 1966; ha iniziato a funzionare solo nel 1969 con il nome di
COURLY; dal 1990 ha assunto il nome di GRAND LYON; dal 1 gennaio 2015 diventerà Metropole,
secondo quanto previsto dalla loi MAPAM, 23.1. 2014. La legge introduce lo stato di Metropole per
Parigi, Marsiglia e Lione, con un modello di implementazione differenziato.
È attualmente retta da una assemblea regionale eletta dai cittadini con
segnalazione di preferenza in occasione delle elezioni comunali e di CU.
GRAND LYON esercita una serie rilevante di competenze: pianificazione, housing, sviluppo
sostenibile ed energia, trasporti e mobilitò, gestione del territorio, sviluppo economico,
relazioni internazionali, rifiuti, aacua, agricoltura, turismo, viabilità. La futura METROPOLE
avrà le medesime competenze, assumendo però anche quelle del Dipartimento du Rhone,
destinato a scomparire insieme alla Communautè urbaine, e altre devolute da comuni e
eventualmente da stato e regione.
GRAND LYON è oggi organizzata per direzioni che hanno compiti operativi specifici legati a diverse
funzioni a scala metropolitana.
Il bilancio del 2013 è stato di circa 1 935,2 milioni di euro.
29
5.2 modello di governance- cenni storici e profilo sintetico
GRAND LYON
Presidente e
Bureau de
vicepresidents
Il consiglio delega una parte dei suoi poteri al presidente e alla giunta, composta da 25
vicepresidenti, ciascuno con una competenza specifica
Conseil de
communauté
È composto da 162 membri che rimangono in carica per sei anni e si riuniscono circa dieci volte
all’anno. Sono eletti con sistema delle preferenze dai cittadini nei comuni aderenti, in occasione
delle elezioni municipali. Delibera a maggioranza; ogni comune ha diritto almeno ad un
rappresentante e in base alla popolazione I comuni hanno diritto a più rappresentanti.
* La nuova legge prevede un “Conseil de la Métropole” che comprende da 150 à 180 membri
eletti in differenti circoscrizioni a suffragio universale diretto, secondo la legge applicabile ai
comuni di più di 3 500 abitanti. Il consiglio elegge il proprio presidente e i suoi vicepresidenti,
che hanno un ruolo di giunta. Esisteranno poi una serie di organi di tipo consultivo: le
Conférences territoriales des maires, che riuniscono i sindaci; una conferenza metropolitana,
presieduta dal presidente de la Metropole e composta dai sindaci dei comuni membri.
Identificata dalla DATAR nel 1964 tra le 8 “métropoles d’équilibre” destinate a ristabilire lo squilibrio
generato da Parigi, Lione vede nel 1969, in seguito alla introduzione nell’ordinamento francese delle
Comunità urbane, l’istituzione della COURLY, cioè della Communautè urbaine de Lyon, con l’obiettivo di
garantire la gestione dei servizi pubblici, lo sviluppo urbano e la realizzazione dei servizi strategici per
l’agglomerazione urbana. La COURLY è retta allora da un Consiglio, composto da consiglieri municipali
designati dai 55 comuni che compongono la COURLY; si occupa in prima battuta di viabilità, trasporti
urbani, trattamento dei rifiuti domestici, distribuzione dell’acqua e esegue alcune di queste funzioni tramite
enti esterni.
Negli anni settanta, attori economici e attori pubblici avviano una serie di spazi di dialogo sul fronte dello
sviluppo economico. Nel 1974 inaugurano la Conférence de la Région Urbaine de Lyon, che vede la
partecipazione del prefetto, dei politici e dei principali attori socioeconomici, uno spazio di concertazione
informale, al quale fa seguito nel 1974 la creazione della ADERLY (Agence pour le Développement de
la Région de Lyon) fondata nel 1974 e alla quale aderiscono tra gli altri la Communauté Urbaine, il Conseil
Général du Rhône, la CCI e il Groupement Interprofessionnel Lyonnais . Nel frattempo l’ATURVIL, l’Atelier
d’urbanism de Lyon, diviene l’Agence d’urbanisme de la communautè urbaine, mentre inizia la
stagione più significativa del decentramento sancito dalla legge sul decentramento del 1982. Con il
rafforzamento del decentramento regionale infatti, la COURLY vede rafforzare le proprie competenze in
termini di pianificazione, poiché diviene autorità competente sia della dimensione strategica che di quella
operativa (con lo Schema Directeur e il Plan d’occupation des sols). Proprio per la revisione dello Schema
Directeur viene istituito il SEPAL, Syndicat d’Études et de Programmation de l’Agglomération Lyonnaise,
raggruppamento della comunità urbana e di sei comuni esterni, con un limitato ruolo degli attori economici
locali.
È nel 1992 che la Comunità urbana assume la denominazione di GRAND LYON e inizia una nuova stagione
strategica, sostenuta anche da un budget crescente e dalla adozione del nuovo piano, lo Schéma Directeur
Lyon 2010, una vera e propria visione strategica del futuro, più che una operazione tradizionale di
pianificazione. Nel 1992 infatti una nuova ondata di decentramento assegna alle comunità urbane anche le
competenze sul fronte dello sviluppo economico e dunque il tema entra di diritto tra i compiti della Grand
Lyon.
Nel corso del 1997, Raymond Barre, in qualità di presidente, allo scopo di dare nuovo impulso alla riflessione
di lungo periodo sullo sviluppo metropolitano e superare gli approcci settoriali, lancia attraverso la Mission
Prospective et Stratégie d’Agglomération, il percorso Millenaire 3: l’obiettivo è quello di lanciare un
nuovo processo di pianificazione strategica, aperto a nuovi attori e esito di un dibattito pubblico organizzato.
Le «journees de la prospective», insieme ad una serie di pubblicazioni e di gruppi di lavoro, aprono alla
partecipazione della società civile. Nello stesso anno viene avviato un percorso di consultazione per la
elaborazione di uno Schéma de Développement Économique (SDE); il percorso ha come esito nel
2000 la pubblicazione di un rapporto di sintesi contenente le principali decisioni prese.
30
Nel frattempo, con il Piano d’azione “Technopole”, la Comunità urbana inagura una nuova politica di
investimenti sulla innovazione tecnologica, mentre nel 1999, la Camera di Commercio si fa attivatrice di una
serie di cantieri progettali partenariali, sull’asse della logistica: viene creata in tale senso la Association
Alliance Logistique Région Urbaine de Lyon, alla quale aderiscono 75 membri, tra mondo delle imprese e
delle istituzioni pubbliche.
La stagione del decentramento degli anni novanta, potenzia ulteriormente alcune funzioni dell’ente e in
particolare rinforza il ruolo nella pianificazione. In particolare con la LOI SRU, vengono inaugurati nuovi
strumenti di pianificazione, lo SCOT, Schémas de Cohérence Territoriale e il PLU (Schémas Directeurs et les
Plan Locaux d’Urbanisme (PLU).
Nel 2000, viene istituita una DTA (Directive Territoriale d’Aménagement) sull’area
metropolitana di Lione, per opera del Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du
Territoire, in seguito ad uno studio della prefettura della Region Rhône-Alpes. Alla base della DEA l’idea di
lanciare una serie di progetti operativi lungo cinque assi strategici (positionnement international,
développement équilibré, cohésion sociale, protection des personnes et des biens face aux risques naturels et
technologiques, garantie de la fluidité des échanges nationaux et internationaux).
Nel 2001 GRANDLYON crea il proprio Conseil de Développement, un organismo a carattere consultivo
permanente, a supporto del Conseil de Communautè. Esso va ad integrarsi nel quadro di Millenaire 3;
riunisce i rappresentanti del mondo socio economico, universitario, religioso e sociale e ha come obiettivo
quello dii alimentare la riflessione sulle strategie di sviluppo della agglomerazione urbana. Tra gli esiti
importanti della attivazione del Conseil de Developpement, la approvazione della Charte de la Participation
du Grand Lyon, essa definisce le modalità di partecipazione e concertazione in tutte le politiche e progetti
della Grand Lyon.
La recente approvazione della legge MAPAM dedica una specifica attenzione alla questione metropolitana.
In quest’ambito è previsto che a partire dal 1 gennaio 2015, la Grand Lyon diventi Metropole. Il cambiamento
più consistente sarà legato alla cancellazione del Departement del quale la Metropole assumerà le
competenze. Alla Metropole de Lyon viene attribuito uno speciale statuto, essendo identificata come
collettività a statuto speciale, in sostituzione della precedente comunità urbana e di parte del Dipartimento di
Rhone. Quattordici articoli individuano i tratti della nuova istituzione, che a Lione, a differenza che in altri
casi, definiti come “metropole ordinaire” e riguardanti contesti di aree urbane di circa 650000 abitanti, non è
concepita come una forma di intercomunalità, ma proprio come una città metropolitana a tutti gli effetti, una
collettività territoriale autonoma. Differentemente da Parigi e Marsiglia, la metropole de Lyon non conoscerà
ulteriori suddivisioni interne.
Tutte le Metropole, secondo la legge, saranno dotate di un organo deliberante, il Conseil de la Metropole:
nel caso di Lione la legge prevede che sia composto da un numero di consiglieri metropolitani compreso tra
150 e 180, eletti in circoscrizioni elettorali con suffragio diretto. Le modalità della elezione di questi
consiglieri saranno definiti in seconda battuta. Nel frattempo, fino al 2020, i delegati della comunità urbana,
eletti nelle elezioni comunali del 2014, saranno consiglieri metropolitani.
L’esecutivo è composto in primo luogo da un presidente, eletto in seno al consiglio metropolitano: nella
fattispecie lionese, persiste l’incertezza su questo punto, dal momento che per legge il sindaco di un comune
non può anche essere presidente della Metropole a statuto speciale. Questo è vero anche in particolare per il
sindaco di Lione. Al presidente si affiancherà un bureau, che nel caso specifico di Lione sarà piuttosto una
commissione permanente composta dai vicepresidenti e da uno o più consiglieri metropolitani. A questa
commissione potranno essere delegate alcune specifiche competenze da parte del consiglio metropolitano,
fatta eccezione per l’adozione del bilancio.
La legge prevede infine il dispositivo della “conferenza”, un dispositivo di natura variabile, che nel caso
Lionese ha il ruolo di dibattere su questioni di rilevanza metropolitana, come per le metropoli ordinarie
prevede la presenza del presidente del Conseil de la metropole e dei sindaci dei comuni membri. Nel caso
specifico di Lione la conferenza ha anche il compito, in occasione dell’insediamento di ogni nuovo governo, di
elaborare entro sei mesi un « projet de pacte de cohérence métropolitain », cioè una strategia di delega di
competenze della Metropole ai comuni e viceversa e che deve essere votato a maggioranza dai sindaci.
Nonostante questo importante compito, la legge prevede che la conferenza si riunisca una sola volta all’anno.
Infine, a differenza di quanto previsto nel caso di Parigi e Marsiglia, non è previsto una struttura stabile di
rappresentanza degli attori socio-economici, cioè di un Conseil de Developpement.
31
Infine in termini di competenze, di fatto la Metropole de Lyon assumerà tutte le competenze già rivestite da
Grand Lyon e altre eventuali trasferite dai comuni, oltre ad assorbire quelle del Dipartimento di Rhone.
Il ruolo giocato dalle business community nel caso di Lione appare particolarmente importante e
significativo. Pur trattandosi infatti ancora una volta di un esempio ad alto tasso di istituzionalizzazione, il
percorso che ha condotto all’attuale organizzazione è segnato da una stretta interazione tra attori istituzionali
e business communities, come già in parte evidenziato dalla ricostruzione del processo istitutivo.
Da una parte infatti la questione dello sviluppo economico costituisce una delle chiavi di volta della
costituzione della COURLY e poi della Grand Lyon; al contempo questa rilevanza non appare spiegabile se
non come l’esito da un lato dell’approccio alla pianificazione e allo sviluppo fortemente integrati nel sistema
francese, dall’altro di una presenza costante e attiva del sistema economico locale, del quale la Camera di
Commercio in particolare è sempre stata rappresentante significativo e potente. In effetti, rispetto ad altre
città francesi, Lione ha visto un ruolo abbastanza limitato dello stato nello sviluppo economico della città.
Aldilà di alcuni importanti investimenti infrastrutturali, quali i nodi ferroviari ed aeroportuali, concepiti
all’interno della più generale politica di decentramento promossa dallo stato, il ruolo degli attori privati è
stato di gran lunga più significativo. Forse anche per questo il ruolo delle business communities sia nei
processi di pianificazione strategica che di cooperazione metropolitana è risultato per molti versi costante e
determinante in termini di orientamenti strategici.
In questo senso è utile ricordare ad esempio come già l’elaborazione dello “Schéma de Développement
Economique (SDE)” lanciato nel 1997 da Raymond Barre e poi rilanciato da Gérard Collomb con la
denominazione di «Grand Lyon Esprit d’Entreprise » (GLEE), si fondasse sulla idea di una stretta
relazione tra un buon modello di governance metropolitana e sviluppo locale e competitività e della necessità
di una forte partecipazione degli attori economici alla elaborazione di strategie pubbliche e private per lo
sviluppo locale. Uno sforzo di visione significativo, teso a promuovere fiducia reciproca e progetti comuni, al
fine di ridurre l’incertezza degli imprenditori, così come quella delle istituzioni. In realtà la forte iniziativa
pubblica di questi anni si scontra contro la tendenza degli attori economici ad evitare una ingerenza eccessiva
da parte delle istituzioni, soprattutto fino al 2000.
È a questo punto che inizia un corso in parte nuovo, in cui proprio la Grand Lyon assume un ruolo
significativo. Da una parte la creazione di un osservatorio permanente sullo sviluppo economico, dall’altro la
creazione di una missione di animazione territoriale con specifica delega alla interazione con le sfide dello
sviluppo, aprono la strada ad una nuova interlocuzione tra attori pubblici e privati. In particolare, nel 2005,
in risposta ad un bando nazionale, su poli di competitività, la Grand Lyon riesce a attirare l’interesse degli
attori economici locali e a ottenere risultati significativi, agendo da vero e proprio catalizzatore.
Già però dal 2001, come esito della iniziativa Millenaire III lanciata da Raymond Barre, si assiste alla
istituzione del Conseil De Developpement Economique Et Sociale, previsto secondo la Loaddt 1999,
per la consultazione e la partecipazione della società civile ai processi di pianificazione. Esso riunisce di fatto
tutti i partecipanti di Millenaire III e diventa attivatore di una serie di iniziative di attivazione degli attori
locali sulle questioni strategiche per la agglomerazione. Rifondato nel 2006, dopo una fase di transizione e di
scarsa partecipazione, si è ristrutturato in sottocommissioni con missioni specifiche e destinate ad interagire
con i campi d’azione dell’agglomerazione, assumendosi la responsabilità di pilotare progetti significativi. Nel
triennio successivo si è occupato intensamente di mettere a fuoco alcune questioni, tra le quali gli effetti della
crisi economica e la questione metropolitana. Attualmente riunisce 260 attori, riuniti in sei commissioni,
una delle quali esplicitamente dedicata alle rappresentanze organizzate degli attori economici (Collège
Acteurs économiques et organisations professionnelles et syndicales: chambres consulaires, entreprises,
syndicats, organisations professionnelles, économie sociale et solidaire…)
Una serie di iniziative più specifiche di federazione attorno agli obiettivi dello sviluppo economico, ha visto la
luce in questa prospettiva. Tra le più interessanti, in questo senso l’intesa denominata GRAND LYON,
L’ESPRIT D’ENTREPRISE, vede dal 2000-2001 la forte collaborazione tra Chambre de Commerce et
32
d’Industrie de Lyon, Chambre de Métiers et de l’Artisanat du Rhône, GRAND LYON, il MEDEF Lyon-Rhône,
la CGPME du Rhône e FAEZA (Fédération des Associations d’Entreprises des Zones d’Activités), al fine di
rilanciare la competitività di Lione. Con questo obiettivo ognuno degli attori si impegna a condividere le
strategie- ogni due anni esplicitate in un documento condiviso tra 2003 e 2007, e ad assumersi la
responsabilità di declinarle all’interno delle proprie competenze e campi d’azione. Uno degli esiti più
significativi di questa intesa è il lancio della iniziativa ONLYLYON, una strategia di marketing territoriale
condivisa da tutti i principali attori istituzionali ed economici locali.
In generale il caso di Lyon si contraddistingue per una forte interazione tra istituzioni e BC, tanto da essere
comunemente definito in termini di “consensus lyonnais”.
Il caso di lione presenta un forte intreccio tra dimensione metropolitana, approccio strategico e temi
di pianificazione spaziale ed economica.
Millenaire III è infatti l’operazione di particolare rilievo, che nel corso degli ultimi due decenni ha
costituito lo spazio di interazione stabile tra le questioni di governance e gli obiettivi di sviluppo
economico e urbano, lanciato su iniziativa di Raymond Barre nel 1997, il processo si compone
attorno a due obiettivi principali: rilanciare la capacit à competitiva internazionale della
agglomerazione e assicurare la coesione sociale e territoriale.pilotato dalla Comunità Urbana, in
particolare dalla direzione Missione Prospective et Strategie d’agglomeration, Millenaire III è un vero
e proprio percorso di pianificazione strategica, che si propone di coinvolgere tutte le
componenti sociali. Il successo della operazione soprattutto all’inizio, in termini di mobilitazione
della cittadinanza e delle istituzioni stesse è non univoco. In particolare il mondo e conomico si fa
coinvolgere in maniera molto debole all’inizio, poi più convinta, soprattutto nel dibattito sul piano di
sviluppo economico (Schema de Developpement Economique). Uno dei primi atti del processo è la
definizione di un Projet d’Agglomeration: 21 priorità per il 21 secolo, raccolte in cinque assi
strategici: una agglomerazione aperta alla cultura e al mondo, una agglomerazione attrattiva e
piacevole in cui vivere, una agglomerazione che favorisce lo spirito di impresa, una aglomerazione che
favorisce l’apprendimento permanente, una agglomerazione che mette in opera una democrazia più
partecipativa.
Millenaire III ha di fatto inaugurato, anche attraverso la successiva istituzione del Conseil de
Developpment, il dialogo tra istituzioni e rappresent anze sociali. La sua eredità è potente e si riflette
anche nei passi successivi della comunità urbana di Lione. Il Progetto Lyon 2020 ne è di fatto
l’erede diretto: si tratta di un secondo processo di pianificazione strategica, fortemente integrato e
coordinato anche con il percorso di pianificazione spaziale previsto per legge e caratterizzato da una
ottica metropolitana. Alimentato da 7 gruppi di lavoro e 6 dibattiti prospettici e progettuali, mette al
centro la dimensione metropolitana, declinandola in diverse prospettive, da quella della
internazionalizzazione a quella della coesione sociale e territoriale, fino alla dimensione ambientale.
È bene infine ricordare che la Comunità urbana ha contemporaneamente competenze dirette
nel campo della pianificazione territoriale e che attraverso lo SCOT (Schema de
Coherence Territoriale) ha uno strumento importante per pianificare in maniera coordinata le
principali strategie spaziali della comunità e coordinare le decisioni dei comuni che ne fanno parte, e
individuare fronti d’azioni condivisi con i territori metropolitani contermini (INTERSCOT),
allargando quindi la visione fuori dai confini ufficiali della comunità urbana in stretta collaborazione
con i territori sui quali si appoggiano quotidianamente le vite d ei cittadini dell’ampia regione urbana
lionese.
33
5. 5. Agenzie e servizi metropolitani
La GRAN LYON ha le seguenti competenze, anche con ruoli operativi: viabilità, servizi idrici e
bonifiche, rifiuti, spostamenti e parcheggi, elaborazione dei principali strumenti urbanistici, edilizia e
housing, grandi infrastrutture e servizi metropolitani, schema di sviluppo economico del territorio. Gestisce
anche gli spazi pubblici, i parchi scientifici-tecnologici, l’insediamento dei impresa, oltre ad altre funzioni.
Alcune di queste funzioni sono delegate a servizi esterni: acqua potabile, trasporti pubblici, parcheggi, la
gestione dei mercati di interesse nazionale.
Per gestire queste funzioni, la Grand Lyon, conta su un budget così composto: tasse: 29,88 % ; trasferimenti
da parte dello Stato : 25,7 % ; tasse locali di scopo (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, péages,
redevance d’assainissement, péage du BPNL, taxe locale d’équipement, produit de cessions de biens,
opérations pour compte de tiers…) : 20,06 % ; emprunt : 19,71 % ; sovvenzioni : 4,35 % ; altre risorse : 0,3%)
Nel momento della costituzione del nuovo ente metropolitano, assumerà nuove funzioni, tra le quali quelle
attualmente svolte dal dipartimento: politiche sociali (handicap, anziani, famiglia, bambini, casa); educative
(scuola, cultura e sport); gestione del territorio, viabilità e mobilità, turismo, agricoltura. Una serie di altre
competenze sono previste per legge e saranno oggetto di possibile azione da parte del nuovo ente.
Association des CCI Métropolitaines (2010), « Les grandes métropoles, les coopérations métropolitaines et le
développement économique territorial », Avril, http://www.etudes.ccip.fr/dossier/8-cooperations-metropolitaines-0910
Kubler, D. (2005), « Démocratie et gouvernance d’agglomérations : quelques leçons européennes », Pouvoirs locaux, No.
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Kubler, D. (2012) Governing the metropolis: towards kinder, gentler democracies, Department of Political Science,
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Lefèvre, C. (2009), « Gouverner les métropoles », L’Extenso Edition, Paris.
OCDE (2013b), « Quelle Gouvernance pour les zones métropolitaines ? » Document préparé dans le cadre de la Réunion
Ministérielle de l’OCDE des 5-6 décembre 2013.
http://www.millenaire3.com/
http://www.grandlyon.com/ e www.grandlyon.org/conseildedeveloppement
http://www.onlylyon.org/
http://www.economie.grandlyon.com
http://www.urbalyon.org/
34
6. MANCHESTER
Fig. 6. I 10 comuni che compongono la Greater Manchester Combined Authority
La Greater Manchester è la seconda regione metropolitana nel Regno Unito, con una
popolazione di circa 2.7 milioni di abitanti. È per altro la seconda città in termini di ruolo
economico nell’UK.
L’area è suddivisa in 10 municipalità (Metropolitan Boroughs), per una superficie di 1277
Kmq.
I dieci Metropolitan Borough sono associati dal 1986 nella Association of Greater
Manchester Authorities (AGMA).
Dal 1 gennaio 2011 all’AGMA si affianca la Greater Manchester Combined Authority
(GMCA), con più forte valenza istituzionale, che coordina le politiche di svilu ppo economico,
rigenerazione urbana, trasporto e mobilità a scala metropolitana
La GMCA ha 10 membri, uno per ciascuna municipalità, e un Chair eletto tra I dieci.
Dipendono dalla GMCA una pluralità di agenzie e autorità che gestiscono servizi e
funzioni a livello metropolitana.
GMCA ha una struttura operativa e competenze settoriali rilevanti (ad esempio attraverso la
Planning and Housing Commision), agisce attraverso strumenti operativi come Manchester
Investment and Development Agency Service Ltd e promuove la cooperazione con la
business community cooperando con il Greater Manchester's Business Leadership
Council (BLC).
AGMA, la struttura associativa che continua ad operare a financo di GMCA, è dotata di un
Executive board composto dai leader delle 10 municipalità metropolitane e dai
rappresentanti delle seguenti agenzie o autorità: Greater Manchester Fire and Rescue Service,
Transport for Greater Manchester, Police Authority and Waste Disposal Authority. Il Chair
dell’AGMA è eletto tra i dieci leader delle municipalità metropolitane
AGMA si è strutturata in. Uffici (Units). Tra questi: AGMA Grants Unit; Greater Manchester
Archaelogical Unit; Greater Manchester County Records Office; Greater Manchester Ecology
Unit; Greater Manchester Geological Unit; Greater Manchester Trading Standards Unit;
Highways Forecasting and Analytical Services;Greater Manchester Disaster Relief Trust Fund.
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I temi dello sviluppo economico-territoriale a scala metropolitana sono trattati a Manchester attraverso un
meccanismo originale di governance multilivello, che prevede un forte coinvolgimento della business
community.
La cooperazione interistituzionale entro cui si collocano le pratiche di governo metropolitano è l’esito di un
processo bottom-up, che ha portato nel 1986 alla costituzione della Association of Greater Manchester
Authorities (AGMA), che coinvolgeva le 10 autorità di governo locale come suoi membri. L’attivazione
bottom up è di fatto leggibile come la risposta locale alla cancellazione da parte della Tatcher, negli stessi
anni, della Greater Manchester County Council, una sorta di istituzione di secondo livello che garantiva il
coordinamento dei diversi borough, che con la riforma Tatcher diventano di fatto autonomi e indipendenti,
in particolare nel campo della pianificazione territoriale. L’AGMA, che rappresenta un modello di
governance territoriale unico nel Regno Unito, è stata istituzionalmente riconosciuta nel 2011, con la nascita
della Greater Manchester Combined Authority (GMCA) e ha oggi responsabilità e mandato sui temi dello
sviluppo economico, della rigenerazione urbana e dei trasporti. Di fatto essa è l’esito di una iniziativa del
governo labour degli anni novanta: una stagione di investimento sulla istituzione di forme di governance
regionale, che nella fattispecie nel caso di Manchester inquadravano l’area all’interno della più ampia North
West Region. L’idea di fondo era quella di promuovere un nuovo livello di governance in particolare capace
di costruire e implementare strategie di sviluppo economico locale.
Il processo di progressiva istituzionalizzazione della cooperazione interistituzionale per il governo
metropolitano ha avuto alcuni passaggi rilevanti. Nel 2008 si è costituito il Business Leadership Council
(BLC), soggetto associativo che ha promosso una riflessione strategica sul governo metropolitano nell’area di
Manchester. Nel 2009, promosso dal BLC, è stato pubblicato il Manchester Independent Economic Review
(MIER), un lavoro indipendente di indagine su punti di forza e di debolezza dell’area metropolitana dal
punto di vista delle strategie territoriali per lo sviluppo economico. Il ruolo del MIER è stato cruciale nella
costruzione di una conoscenza di sfondo condivisa per l’azione di governo e pianificazione strategica.
Nel 2010, anche sulla base del MIER, è stato lanciato il processo di pianificazione strategica
(“Prosperity for All. The Greater Manchester Strategy”), che dal 2011 è diventato lo strumento di
pianificazione strategica della neo-costituita Greater Manchester Combined Authority. Nel frattempo con il
governo di coalizione, l’investimento sulla dimensione regionale viene di fatto smantellato e cancellate le
nove Regional Assemblies e le corrispondenti nove regional Development Agencies ad esse collegate, come
braccio operativo delle nuove forme di governance regionale.
Nel 2012 è stato sottoscritto con il Governo britannico il Manchester City Deal, accordo sulle priorità di
investimento nazionale per l’area di Manchester ed è stata lanciata una politica di riforma dei servizi pubblici
a scala metropolitana.
Nel marzo del 2014 è stato pubblicato congiuntamente da Greater Manchester Combined Authority e da
Greater Manchester Local Enterprise Partnership il documento “Growth and Reform in Greater
Manchester” che si propone una drastica revisione della spesa pubblica locale, fortemente orienta al
supporto alle attività economiche e al sistema delle imprese. Nel frattempo il nuovo Governo istituisce infatti
le Local Enterprise Partnership e torna in parte ad affermare la necessità di dotare i contesti metropolitani di
maggiore autonomia d’azione.
Nel complesso non si può dunque parlare di una istituzione di governo metropolitano che presenti i tratti
dell’Ente di governo, ma di una struttura agile di coordinamento interistituzionale che si avvale dell’azione
operativa di autorità e agenzie e che coopera fortemente con la business community.
È in corso la transizione definitive alla Greater Manchester Authority, che è costituita dai
rappresentanti dei 10 boroughs e supportata da sei commissioni, incaricate di seguire una specifica area di
policy, e ci coordinare una serie di sub-comitati e di partnership dedicate allo sviluppo economico e alla
rigenerazione urbana.
La GMCA lavora sulla regione metropolitana pensata come un sistema economico-territoriale integrato. In
questo quadro il coinvolgimento della business community nei processi di governance è molto forte, anche
grazie al ruolo giocato dal Greater Manchester Local Enterprise Partnership (GMLEP), una associazione che
36
si propone di “ensuring that business leaders are empowered to set the strategic course, determine local
priorities and drive growth and job creation within the city region. It is central to the wider partnerships
established between local government, businesses and educational institutes, and the public, private,
voluntary and community sectors”.
La Greater Manchester Local Enterprise Partnership (GMLEP) è il cuore della cooperazione tra
governi locali, imprese e altri attori economici e sociali e si propone di operare su 9 policy issue: Employment
and skills; Business Support for New Businesses and Growth; Science and Innovation; Inward Investment
and International Trade; Marketing and Tourism; European Funding; Low Carbon Economy; Planning,
Housing and Transport; Research and Strategy Development.
La GMLEP è inoltre il soggetto di partenariato che supporta l’attività di pianificazione strategica
(di cui si dirà tra poco) e costruisce specifici partenariati sulle diverse policy issue.
Dal punto di vista del sistema delle imprese, le attività del GMLEP sono supportate dal Greater
Manchester's Business Leadership Council (BLC). Il BLC è una struttura associativa che si propone
di agire come strategic advisor sia per GMLEP, sia per GMCA, portando il punto di vista degli attori
economici e sociali nei processi di definizione e implementazione di policy.
Nel complesso l’integrazione tra business community e processi di governo a scala metropolitana appare
molto forte, anche dal punto di vista della definizione delle priorità nell’agenda pubblica e degli orientamenti
strategici.
Nel processo di pianificazione strategica promosso da AGMA, GMLEP ha un ruolo essenziale di
integrazione dei temi proposti dalla business community nelle strategie di pian o.
Il piano strategico “The Greater Manchester Strategy, Stronger Together”, approvato nel
novembre del 2013, è l’esito di un processo di pianificazione strategica che ha fortemente coinvolto
interessi e attori del mondo dell’impresa
Nella visione proposta per la Greater Manchester al 2020, la regione urbana si propone di innescare
un processo di crescita sostenibile (“a new model for sustainable economic growth”) basata
sull’aumento della connettività, della qualità del capitale umano e dell’ambiente
La strategia proposta dovrebbe guidare l’attività della GMCA congiuntamente a quella della GMLEP,
ma dovrebbe anche definire gli orientamenti strategici di altri attori, tra i quali Transport for Greater
Manchester, il Low Carbon Hub e altre partnership.
L’attivazione della business community nel processo di pianificazione strategica è avvenuta in
più contesti e fasi. L’idea del piano nasce sulla base della sollecitazione di un report indipendente
sullo sviluppo della Grande Manchester (Manchester Independent Economic Review) realizzato nel
2009 e si attiva a partire da un accordo tra AGMA e GMLEP. Gli attori della business community
hanno poi attivamente partecipato a tutte le fasi di redazione, verifica e consultazione, fino alla
consultazione generale dell’estate del 2013.
Dal punto di vista della struttura e dei contenuti il piano “The Greater Manchester Strategy, Stronger
Together” rappresenta con forza un modello per la pianificazione strategica centrata sui temi dello
sviluppo economico, della competitività e della coesione sociale.
La visione proposta nel Piano (“the city region will have pioneered a new model for sustainable
economic growth based around a more connected, talented and greener city region, where all our
residents are able to contribute to and benefit from sustained prosperity and a good quality of life”)
lavora in particolare sul nesso tra politiche pubbliche e crescita economica sostenibile, identificando
le condizioni per l’irrobustimento ei servizi e per il miglioramento dell’attrattività per investimenti e
capitale umano qualificato.
Tra gli effetti del processo di pianificazione strategica, oltre all’istituzionalizzazione dell’autorità
metropolitana con la creazione della GMCA, anche la sottoscrizione di un City Deal tra
GMCA e Governo inglese, sulle politiche nazionali per promuovere lo sviluppo della Grande
Manchester.
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Nel contesto metropolitano di Manchester sono attive una pluralità di agenzie e autorità che
gestiscono politiche e progetti, molti dei quali strettamente connessi alle strategie per lo sviluppo
economico e territoriale.
Tra queste si segnalano: l’Autorità dei trasporti Transport for Greater Manchester, che
coordina e programma il sistema del trasporto pubblico scala metropolitana; il Low Carbon Hub,
partnership per la promozione di politiche e strategie d’impresa carbon free.
Vi sono poi strumenti specifici di azione e progetto nell’ambito del sostegno alle imprese e allo
sviluppo economnico: MIDAS, società di attrazione degli investimenti che dipende da GMCA, ma
nella quale la business community gioca un ruolo importante; Greater Manchester Business
Growth Company, agenzia di sertvizio alle imprese; Marketing Manchester, che svolge azione di
marketing territoriale.
Tutte queste strutture dipendono congiuntamente da AGMA e GMCA da una parte e da BLC e GMLEP
dall’altra, nell’ambito di specifici schemi di governance e partnership.
Association of Greater Manchester Authorities (AGMA), 2010, Greater Manchester Local Enterprise Partnership: A
proposal to the government, Manchester: Association of Greater Manchester Authorities.
ESPON TANGO, Territorial Approaches for New Governance, Applied Research 2013/1/21 Annex 7, Case Study
7: Reinventing regional territorial governance - Greater Manchester Combined Authority, June 2013, Prepared
by Paul Cowie, Simin Davoudi, Ali Madanipour and Geoff Vigar Newcastle University Newcastle upon Tyne, UK
38
7. MONACO
Fig. 7 La RPV- Regional Planning Association, la VP – Planning Association e la EMM e.v.,
European Metropolitan Region
Monaco è la capitale del Land della Bavaria, ed è la terza città tedesca, con la sua popolazione
di circa 1.3 milioni di abitanti
La regione urbana di cui fa parte, denominata Planungsregion 14 of Bavaria, è composta di
186 comuni e dalla città di francoforte, e si estende per 5504 km2.
2.8 milioni di abitanti vivono in questa regione, che produce circa il 30% del PIL della
Bavaria
L’area urbana funzionale è più ampia e interseca diverse geografie di cooperazione, che
arrivano a intercettare un’area di più di 5 milioni di abitanti
Il caso di Monaco si contraddistingue per una governance metropolitana plurale: esistono
infatti almeno tre forme di governance regionale, con diverse geografie, storie e ruoli.
In tutti i casi non si tratta di strutture elette direttamente dai cittadini: a
differenza di altri contesti tedeschi, non esiste un governo metropolitano in senso
tradizionale, ma forme associative con diverse funzioni
Le tre forme di cooperazione metropolitana hanno come fuochi centrali la pianificazione e lo
sviluppo economico. In particolare la RPV ha come competenza istituzionale quella della
pianificazione, mentre la EMM e.v ha maggiore attenzione sui temi dello sviluppo economico.
Esistono una serie ulteriore di forme di cooperazione a progetto / tema, che rendono il
caso di Monaco, unico per molti versi per molteplicità di forme di associazione volontaria. Al
tempo stesso, nonostante la bassa istituzionalizzazione, il caso è considerato come un esempio
di alta densità istituzionale, basate sulla coesione delle reti degli attori locali.
Diverse sono state nel tempo le occasioni e gli ambiti di elaborazione di processi di
visioning strategico, accompagnati da progetti e azioni puntuali.
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RPV- REGIONALER PLANUNGSVERBAND MUNCHEN
Segretario
Assemblea generale
Direttore esecutivo
Giunta
Il segretario rappresenta l’associazione e la presiede, così come presiede la giunta; il ruolo
è assunto a rotazione dal Sindaco di Francoforte, dal presidente di uno dei distretti che
compongono la Associazione o da un sindaco di un comune rurale.
L’Assemblea è composta da 194 consiglieri, uno per le città di Monaco (1),uno per
ciascuno dei 185 comuni (185) e delle 8 contee. Il loro voto è però pesato in relazione alla
dimensione demografica. Il ruolo principale è quello di approvare il piano territoriale,
competenza precipua della RPV, per legge, dal momento della sua fondazione nel 1972,
per legge del Land.
Coincide con il presidente della Planning Association.
Ha ruolo esecutivo e riflette il peso demografico: è composta da 9 rappresentanti espressi
da Monaco, 9 dalle contee circostanti e 9 sindaci di comuni rurali
Il caso di Monaco è per molti versi unico nel contesto tedesco; si tratta infatti, a differenza di quanto
avviene in altre regioni urbane con dinamiche di tipo metropolitano, di un caso caratterizzato da una
bassa istituzionalizzazione e allo stesso tempo lunga e radicata partecipazione degli attori
locali- pubblici e non pubblici- a forme di cooperazione volontaria e di scopo.
L’attuale configurazione, esito di una storia che ha inizio nello scorso secolo, si basa su tre principali,
compresenti forme di governance metropolitana o alla scala della regione urbana. Istituite in diversi
momenti, esse rappresentano istanze e giocano ruoli diversi, pur essendo strettamente interrelate.
La prima forma di governance è quella denominata RPV, e cioè la RPV – Regionaler
Planungsverband Munchen. La RPV viene fondata nel 1972, quando il Land Bavaria, come gli altri Land
in Germania, decide di dividere il proprio territorio in 18 regioni, destinate ad esercitare la competenza nel
campo della pianificazione spaziale. Tali regioni vengono costituite come Associazioni di pianificazione
e accompagnate da un ufficio governativo per le regioni. In questo senso sono diretta emanazione di
una politica statale, con uno specifico obiettivo., quello di sviluppare il piano regionale e di provvedere alla
sua implementazione. Cionostante non hanno veri e propri compiti nè un proprio budget autonomo, se non
quello generato dal LAND, cosa che non permette di fatto altro che il semplice funzionamento.
L’istituzione della RPV negli anni settanta crea di fatto un ente che si sovrappone ad una associazione di
natura volontaria promossa dai comuni fin dagli anni cinquanta con l’obiettivo di promuovere cooperazione
sui temi dello sviluppo territoriale della regione di Monaco. L’obiettivo di tale associazione denominata
inizialmente Planungssverband Ausserer Wirthsgchaftsraum, cioè Associazione di pianificazione per
l’area economica allargata) era quello infatti di favorire la formazione di expertise tecnico nei comuni più
piccoli e di riuscire a coordinare in questo modo la crescita economica e le sue pressioni insediative. Rispetto
ai 38 comuni iniziali, ne fanno parte oggi 144 comuni, la maggior parte dei quali fanno parte anche della
RPV, insieme alle 8 contee e alla città autonoma di Monaco. Se il progetto originario prevedeva la possibilità
di fare di tale associazione una struttura di cooperazione multiscopo, nel tempo di fatto essa si è andata in
parte indebolendo il proprio significato, anche per la sovrapposizione della RPV, in parte rinsaldandosi come
spazio di rappresentazione dei membri che ne fanno parte e che la finanziano direttamente- con le loro quote
associative. Ha come compiti quello di coordinamento nel campo della mobilità e dello sviluppo insediativo,
da una prospettiva regionale, ma di fatto da tempo pur essendo storicamente espressione della interesse alla
cooperazione da parte degli enti locali, è sentita come un service provider. Fornisce consulenza cioè ai diversi
comuni; ciò nonostante è considerata una piattaforma essenziale per la cooperazione.
Una terza forma di cooperazione è esito di un processo ancora una volta autopromosso, che incrociandosi
con una politica federale e statale, subisce una rilevante ibridazione. Negli anni novanta infatti il contesto
esprime una serie di nuovi stimoli alla cooperazione, legati a temi di sviluppo economico. Vengono fondate
una serie di associazioni di scopo, tra le quali la Initiativkreis Wirthshaftsregion Munchen (Intiative
Economic Region Munich), alla quale partecipano non solo le autorità di pianificazione pubbliche ma anche
attori economici. Nonostante la forte partecipazione, tale iniziativa stenta a decollare e si intreccia con altre
iniziative, quali la rete promossa nel 1993 dalle città di Monaco, Augsburg e Ingoldtadt, denominata MAI,
per collegare le tre principali città del sud della Bavaria con l’intento di promuovere strategie di competizione
comuni. Questa iniziativa formalizzata nel 1995, nel 2005 assume il nome di Greater Munich Area
(GMA), con l’obiettivo di dare nuovo slancio simbolico, anche nel nome, alla rete tra le tre realtà. Quando
nel 2007 il governo federale lancia l’iniziativa European Metropolitan Region, viene fondata la EMM e.v.
(Muniche metropolitan region), in cui si fonde di lì a poco, nel 2009 l’associazione Greater Munich
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Area. Tale regione interessa circa 4.6 milioni di abitanti. Fondata ancora una volta sulla adesione volontaria,
essa coinvolge non solo gli enti locali, ma anche le università, gli attori economici locali e la società civile e si
propone di congiugare sviluppo, competitività e qualità della vita. La creazione di tale ulteriore forma
associativa è l’esito di una ulteriore presa di consapevolezza della necessità di rinforzare la cooperazione, ma
al contempo dell’orientamento storico del contesto di Monaco verso una cooperazione volontaria. È infatti
organizzata attorno ad un direttivo composto di sedici membri (per metà in rappresentanza di enti pubblici,
per metà degli attori non istituzionali), un comitato operativo composto da un manager e da altri 4
funzionari, da uno steering committee composto da 32 membri che rappresentano gli associati, istituzionali e
non istituzionali; una assemblea generale che elegge lo steering committe e approva il budget; una
conferenza metropolitana che si riunisce una volta all’anno con valore consultivo e di vision, con una forma
di riflessione strutturata attraverso working group. Questi costituiscono il vero cuore operativo: chi vi
aderisce, implementa i progetti che vengono concepiti e adottati internamente ai singoli gruppi tematici
(conoscenza, economia, ambiente e saluute, mobilità e cultura).
Il ruolo delle BC nel caso di Monaco è ascrivibile ad un modello basato su una stretta ma informale
interazione con le forme di governance metropolitana. Se da un lato, infatti, nel corso dei decenni,
gli attori economici, le loro forme di rappresentanza e le loro istanze e preoccupazioni sono state sempre
rilevanti nei processi di cooperazione attivati, tanto da fare parlare alcuni osservatori di un contesto
contraddistinto da una densa realtà associativa in cui le elite locali sono sempre presenti e fortemente attive,
dall’altra parte la debole istituzionalizzazione delle forme di governance metropolitana adottate, si riflette in
una presenza debolmente istituzionale ma al contempo sostanziale degli attori economici e delle loro
strutture di rappresentanza. È utile ricordare in questo senso che l’originario Board previsto dalla RVP e
dedicato agli attori economici e sociali è stato nel tempo abolito. Mentre appare più significativa la presenza
degli attori economici e sociali nella European Metropolitan Region, laddove è prevista l’esplicita
associazione delle business communities negli organi dell’EMM. Vale la pena di ricordare comunque che
anche la Planning Association di natura volontaria conteneva nel proprio nome una attenzione alla
dimensione dello sviluppo economico, pur essendo del tutto assenti gli attori economici e sociali.
In generale la ricostruzione del processo che ha portato alla costituzione delle tre cornici volontarie di
cooperazione evidenzia un ruolo di leader delle istituzioni pubbliche, in particolare la città di Monaco, e di
follower, per alcuni versi, da parte delle associazioni imprenditoriali e della Camera di Commercio, pur
sempre presenti nei processi rilevanti.
Il cantiere più significativo di coinvolgimento degli attori economici è probabilmente stato quello legato alle
iniziative più legate ai temi di sviluppo economico e competizione, quale la Initiative Economic Region
Munich e la iniziativa MAI; in particolare quest’ultima, avviata dalla città di Monaco insieme a due altri
centri quali Augsburg e Ingolstadt, ha avuto un ruolo rilevante nel rilanciare un ruolo propulsivo della
interazione tra attori economici e attori pubblici. Per anni questa iniziativa ha incubato, lavorando in forma
di working group, una vision (in particolare nel 1997) e una serie di progetti specifici promossi dagli attori
coinvolti. Ciononostante, secondo alcuni osservatori, anche tale ruolo è stato limitato, pur essendo comunque
riconosciuto dai partecipanti come una risorsa strategica per rendere riconoscibile e competitiva la Baviera
meridionale.
A partire dalla istituzione della prima forma associativa di carattere volontario, i processi di
cooperazione volontaria avvenuti nel contesto di Monaco hanno concentrato la propria attenzione su
obiettivi di pianificazione spaziale e di sviluppo economico. Il problema principale per anni è stato
quello di coniugare la crescita impetuosa del sistema economico con scelte sostenibili di
trasformazione spaziale. La stessa istituzione della RVP, come esito della decisione presa a livello
federale, riflette la convinzione che la pianificazione territoriale debba identificare nella
scala regionale una dimensione appropriata a gestire crescita e sviluppo . Per questo
motivo il caso si contraddistingue per un forte investimento nella sfera della pianificazione
territoriale. Tanto da risultare in un certo senso preponderante rispetto ad altre dimensioni.
Cionostante la varietà degli spazi di interazione e cooperazione attivati nel corso della seconda metà
del novecento, ha generato altrettante occasioni di avviare p ercorsi di visioning o cantieri progettuali
a carattere strategico, in cui anche gli attori economici e sociali sono stati protagonisti attivi.
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Abbiamo già menzionato sopra il ruolo svolto dalla iniziative Economic Region Munich a partire dal
1992 e dalle sue successive evoluzioni. Altrettanto interessanti due processi di consultazione
pubblica che hanno influenzato la formazione di una vision strategica e l’avvio di
progetti rilevanti.
La prima iniziativa, chiamata CITY 2030, è stata lanciata dal Ministro Federale della Istruzione e
della Ricerca nel 2000: si formulava la richiesta, a città e città -regioni di formulare un concept olistico
di sviluppo per il futuro. La proposta presentata da Monaco città, conteneva uno specifico capitolo
dedicato alla dimensione regionale e intitolato “Munich Region 2030”, esito di un programma di
workshop tenutosi nel corso del 2002 con la partecipazione di esperti e decision makers: se dalla
interazione in questi workshop ne usciva risnsaldata l’idea di una istituzionalizz azione debole della
governance metropolitana, l’occasione di elaborare scenari regionale e una visione legata a rischi e
opportunità è stata colta dalla città di Monaco e dai comuni contermini.
Una seconda iniziativa, lanciata dalla Federal Agency for Building and Regional Planning e
denominata MORO-working group settlement development in the urban area of Munich,
ha consolidato l’idea che fosse necessario cooperare per garantire alla regione uno sviluppo
sostenibile: il lavoro in gruppi prodotto in questa occasione ha generato uno spazio di apprendimento
riflessivo e di cooperazione. Più recentemente la partecipazione ad un progetto promosso nell’ambito
del programma URBACT II sul “ruolo delle città in uno sviluppo regionale integrato” ha sottolineato la
necessità di una maggiore integrazione dei partner non istituzionali in un processo di visioning e di
cooperazione a progetto.
Il caso si contraddistingue per la presenza significativa di una serie di associaz ioni di scopo che
costituiscono di fatto una fitta rete di cooperazione, maturata negli anni, con diversi obiettivi e diverse
finalità. Pur in assenza, quindi, di un cappello generale che raccordi tali forme di cooperazione
volontaria a tema, il caso si contraddistingue per il suo noto successo in termini di competitività
economica, sostenibilità e vivibilità, oltre che efficienza. Il che consolida gli attori locali nell’idea di
evitare di costituire ulteriori forme istituzionali.
Oltre alla Regional Planning Association Munich (Regionale Planungsverband München) che ha
competenze specifiche nel campo della pianifiazione regionale e ha il compito di produrre e
implementare il piano territoriale, esistono una serie di altre associazioni operative, e spesso dalla
lunga storia.
In primo luogo la Planning Association (= Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum München),
il cui scopo primario è quello di portare aventi progetti specifici promossi dai propri membri,
fornendo consulenza alle amministrazioni locali in particolare su temi di pianificazione e sviluppo. Un
esempio di progetto tipo è la RADLRING, una pista ciclabile di 170 kmq, promossa da una serie di
comuni.
Nel campo dei trasporti è attiva l’Associazione Munich Transport and Tariff Association
(MVV), alla quale aderiscono non solo la città di Monaco, ma anche il Land e gli otto distretti rurali.
Ha come obiettivo quello di ottimizzare l’uso dei fondi per progetti infrastrutturali e di coordinare le
diverse società di trasporto locale. Ha quindi soprtattutto un ruolo di coordinamento, occupandosi di
pianificazione degli orari, gestione delle tariffe, ricerca, informazione ai consumatori, etc..
Interessante ricordare in questo campo anche nel 1995 la Inzell initiative “Solving traffic pronlem
together”, lanciata da Monaco e altre città, in forma di partnership pubblico -privata con alcuni
importanti attori privati e rappresentanti delle business communities, m a anche università e la stessa
Transport Association Munich e le due Planning association, per risolvere i problemi di congestione
del traffico. Ogni due anni si tiene un seminario congiunto, dove si discutono strategie, ma anche
progetti specifici. Il seminario si organizza in forma di forum, ognuno dei quali con uno specifico
patrocinio e leader, che è responsabile della organizzazione del gruppo.
Nel campo ambientale, esistono diverse associazioni la cui epoca di fondazione risale addirittura alla
prima metà del novecento e che per alcuni versi hanno anticipato le successive esperienze di
cooperazione volontaria. La Isartalverein ad esempio è stata fondata nel 1902 per proteggere un
territorio di rilevanza naturalistica, che va dal confine austriaco a Monaco. Nel 1965 è stata fondata la
Verein zur Sicherstellung ubertortlicher erholungsgebiete in den landkres ine um
munchen/ Association for recreational areas, della quale fanno parte oltre a Monaco altri 59
comuni; investe nelle aree ricreative, ma la responsabiltà della manutenzione è lasciata ai comuni.
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Simili obiettivi hanno l’Association for the Protection of the Moss of Dachau (= Verein
Dachauer Moos e.V) e l’Association for the Protection of the Heathland in the North of
Munich (= Heide Flächenverein Münchner Norden e.V.)
È bene infine ricordare che esistono anche forme di cooperazione che non includono la città di Monaco
e che si sono andate costituendo a volte in contrapposizione a specifici problemi o decisioni non
condivise
Viktor Goebel, Alain Thierstein, ERSA-Conference Paper 2006: The Mega-City-Region of Munich: A kingdom of its own
or a space of inter-connected flows? The Mega-City-Region of Munich: A kingdom of its own or a space of
inter-connected flows?
Stefan Lüthi, Viktor Goebel, Alain Thierstein, ERSA-Conference Paper 2007: Spatial development on the quiet in the
Mega-City Region of Munich1 Spatial development on the quiet in the Mega- City-Region of Munich
Bernard Jouve, From Government To Urban Governance In Western Europe: A Critical Analysis Public Admin. Dev. 25,
285–294 (2005) Published online in Wiley InterScience (www.interscience.wiley.com) DOI: 10.1002/pad.385
LSE cities, Munich Metropolitan Region. Staying ahead on innovation Global Metro SummitThe Next Urban
EconomyChicago, 7-8 December 2010Conference PaperPhilipp RodeMax NathanAnne von StreitPeter SchwingerGesine
Kippenberg
http://www.region-muenchen.com/
http://www.region-muenchen.com/verband/body_ver.htm
43
8. STOCCARDA
Fig. 8 Verband Region Stuttgart
Stoccarda è il capoluogo del Land Baden Wurtemmberg, uno dei 16 land tedeschi.
La VRS, Verband Region Stuttgart, comprende, oltre a Stoccarda, 179 comuni e le cinque contee
rurali di Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg e Rems-Murr.
2,7 milioni di abitanti vivono in quest’area [circa un quarto della popolazione del Land] e ne
fanno una delle agglomerazioni urbane più popolose della Germania.
L’area urbana funzionale, la cosiddetta “Metropolregion Stuttgart”, si estende ben oltre e
comprende alcune regioni vicine tra le quali a nord Franken, Neckar-Alb a sud fino a
Tübingen e Reutlingen, Nordschwarzwald e Ostwürttemberg.
La VRS è stata istituita nel 1994 con legge dello stato federale Baden-Württemberg.
La VRS è retta da una assemblea regionale direttamente eletta.
La VRS ha una serie di competenze obbligatorie (Pianificazione regionale, del paesaggio,
dei trasporti regionali, Sviluppo economico, Trasporto pubblico locale di rilevanza regionale,
Marketing e politiche per il turismo) e di tipo volontario (Eventi culturali, sportivi,
congressi, Fiere di importanza regionale) oltre a compiti assegnati dalla Legge
urbanistica (Sviluppo regionale, Supporto alle amministrazioni locali).
Una serie di società pubbliche assicura ruoli operativi: la Wirtschaftsförderung Region
Stuttgart GmbH (WRS) coordina lo sviluppo economico; la Regio Stuttgart Marketing und
Tourismus GmbH supporta lo sviluppo turistico; la Verband Verkehrsmittel Stuttgart
(VVS) gestisce i trasporti.
Il bilancio è di circa 300 milioni EU, di cui circa l’85% è dedicato al trasporto pubblico. Le entrate
derivano da fondi pubblici, circa il 30% deriva dalle tariffe sui servizi erogati, il 28% deriva dalle
tasse versate da comuni e contee; il 12% deriva da finanziamenti su progetto e l’11% da trasferimenti
del Land.
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VRS - VERBAND REGION STUTTGART
Presidente e
Direttore
Il presidente onorario rappresenta simbolicamente la VRS e ha potere esecutivo; lavora insieme al
Direttore generale; quest’ultimo è il rappresentante legale e dirige uno staff di circa 55 impiegati.
Entrambi sono scelti dall’Assemblea Regionale, il primo dura in carica 5 anni, il secondo 8 anni;
Assemblea
Regionale
Organo di rappresentanza dei Comuni, ha funzione di deliberante. È composta da 93 membri,
direttamente eletti con un mandato di cinque anni: si tratta di un vero e proprio parlamento
regionale, unico nel Baden-Württemberg. I seggi vengono assegnati con sistema proporzionale:
ogni membro eletto ha un voto. Solo alcuni membri dell’assemblea sono sindaci, spesso candidati
con liste indipendenti. Dei 93 seggi, distribuiti in proporzione alla popolazione, 22 sono oggi
assegnati a Stoccarda, il resto alle altre contee. I membri dell’Assemblea lavorano in 3 diverse
commissioni (trasporti, pianificazione e sviluppo economico).
Istituita nel 1994 con legge dello stato federale Baden-Württemberg, la Verband Region Stuttgart
costituisce la forma di cooperazione metropolitana dell’area urbana di Stoccarda; ad essa aderiscono 179
comuni, compresa Stoccarda e le cinque contee rurali di Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg e
Rems-Murr District. È retta da una Assemblea Regionale direttamente eletta, che costituisce un caso
particolare rispetto ad altre forme di governo metropolitano in Germania: si colloca infatti a metà tra la
cooperazione intercomunale di tipo volontario presente in altri contesti e la costituzione di un governo
metropolitano promosso dall’alto. Nel resto della Germania vi sono infatti contesti in cui le forme di governo
metropolitano assumono solo poche funzioni settoriali, sulla base di una debole cooperazione e altre invece,
quali il caso di Hannover, in cui contee e città sono state riunite in una unica contea a carattere regionale, con
competenze dirette su politiche sociali, housing, servizi sociali e pianificazione delle infrastrutture. L’idea
specifica di istituire una assemblea eletta dai cittadini in forma diretta emerge alla fine di un lungo processo e
corrisponde all’obiettivo di emancipare tale organo dal controllo dei comuni per farne una istituzione capace
di prendere decisioni in maniera forte e legittimata (Hoffmann-Martinot, 1994). Due figure costituiscono
l’apice della struttura, il Presidente, eletto dall’assemblea regionale per cinque anni e il Direttore, un
dirigente pubblico, che rimane in carica per otto anni, eletto anche esso dall’Assemblea che ha la funzione
esecutiva e di rappresentante legale.
L’attuale VRS è infatti l’esito di circa 40 anni di dibattito e sperimentazione sul tema del governo
metropolitano, relativo alla necessità iniziale di fare fronte agli effetti spaziali problematici prodotti
dalla frammentazione delle politiche locali, ovviare allo squilibrio determinato da
significativi processi di suburbanizzazione e di abbandono della città da parte di popolazione
abbiente, con il conseguente impoverimento della città centrale, e successiva di affrontare gli effetti della
crisi economica nella Germania riunificata. È infatti davanti al rischio di perdita di competitività
economica che i diversi attori istituzionali e non, si convincono della necessità di dotarsi di una forma di
governo capace di competere a livello internazionale. A queste tre diverse ragioni si possono ricondurre le tre
fasi principali del processo di istituzione e consolidamento della attuale forma di governo metropolitano
(Heinelt e Zimmermann, 2011).
In una prima fase, cioè tra gli anni 50 e 70, si susseguono una serie di tentativi associativi. La città di
Stoccarda fonda, con l’obiettivo di ampliare il proprio orizzonte di sviluppo, una associazione intercomunale
alla quale aderiscono alcuni comuni, che tra di loro a loro volta si coalizzano in vario modo per contrastare la
città centrale. Dopo un rilevante conflitto, nato attorno ad una area industriale, i comuni lasciano però
l’associazione e fondano una alleanza contro di essa. L’intervento dall’alto del Land, teso a limitare conflitti e
frammentazione, porta però allo scontento generale e al riavvicinamento tra le parti, che riorganizzano
l’associazione intercomunale attribuendole obiettivi di pianificazione spaziale nel 1967, mentre la città di
Stoccarda propone di istituire su questa base una vera e propria organizzazione con diversi compiti e risorse.
I comuni rifiutano però questa proposta. Le riforme degli anni settanta infatti attribuiscono nuovi poteri alle
città minori e generano nuove ragioni di contrapposizione interna. La commissione costituita dal Land con
l’incarico di dare risposta alla assenza di cooperazione, propone di istituire due forme di cooperazione: una
limitata ad un’area urbana più ristretta, a forte cooperazione e in cui si ritiene opportuno una pianificazione
congiunta dell’uso del suolo; una basata su un’area più ampia con cooperazione più debole e su questioni
strategiche. Nel 1972 il Land istituisce su tutto il proprio territorio degli “ambiti di pianificazione
regionale”, in cui cioè produrre piani a metà tra obiettivi di sviluppo e pianificazione spaziale: tra questi
viene fondato il “Mitter Neckar” di cui fanno parte obbligatoriamente le cinque contee e la città di Stoccarda.
Tale associazione, priva di reali poteri, produrrà un piano piuttosto debole; i comuni fonderanno in risposta a
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questo atto una associazione intermedia, di fatto caratterizzata da scarsa capacità di affrontare problemi di
natura metropolitana.
In una seconda fase, tra 1970-1980, Stoccarda, al fine di riequilibrare gli esiti dei processi di sub
urbanizzazione generati dalla assenza di cooperazione, propone l’istituzione di una città-regione; il
Land stabilisce una commissione, la quale dimostra la necessità di un fondo di compensazione per
permettere alla città di sostenere le spese per una rete del trasporto pubblico di natura metropolitana. Il
periodo, caratterizzato da un rallentamento della crescita e quindi anche della competizione e degli storici
conflitti, si chiude però con un nulla di fatto e con una crescente incapacità di affrontare i problemi comuni al
contesto metropolitano.
La svolta avviene nel decennio 1990-2000: la crisi economica che investe la Germania riunificata colpisce
con forza questa regione e il sindaco di Stoccarda, sostenuto anche da diversi attori economici locali, rilancia
la necessità di una forma di governo metropolitano per contrastare la crisi e i suoi effetti sulla città. Lo stato
risponde convocando una conferenza regionale nel 1991, che ha però esiti limitati. Saranno in realtà negli
anni seguenti i principali partiti politici e la Camera di Commercio a rinverdire il dibattito e a schierarsi per
diverse ragioni a sostegno della idea di una forma di governo metropolitano; il costituirsi a livello federale di
una coalizione tra i due principali partiti nelle elezioni del 1992 porta alla formulazione di una ipotesi
comune, formulata in termini di una associazione municipale con competenze estese e retta da una
assemblea regionale ad elezione diretta; a questa si sarebbe affiancata, a tutela dei comuni minori, una
seconda camera, composta dai rappresentanti dei comuni. L’avanzare della crisi tra 1992 e 1994 spinge
a fare definitivamente questo passo e a fare riconoscere nella cooperazione intercomunale la soluzione
necessaria ai problemi posti dalla competizione economica, laddove gli investimenti su infrastrutture e
servizi necessari per la città di Stoccarda vengono finalmente visti come necessari per l’intera regione.
A partire dal 2000 la VRS assume un ruolo centrale di riferimento per una rete di associazioni pubbliche e
private che svolgono diverse funzioni e che dipendono in parte dalla VRS, in parte sono autonome. Nel tempo
proprio lo stratificarsi di funzioni e geografie diverse, ha condotto il contesto locale ad interrogarsi
criticamente sulla opportunità della VRS. Come ricorda Zimmermann (2011), infatti, l’appartenenza alla VRS
costituisce una limitazione per le politiche di sviluppo dei comuni aderenti, rispetto a quelli ad essa esterni:
una serie di proposte di allargamento della VRS è stata recentemente formulata in questo senso. Allo stesso
tempo la composizione della assemblea regionale, eletta con sistema proporzionale, riflette spesso le istanze
di stampo localistico. Ciononostante è vero che l’elezione diretta dei membri dell’assemblea ha contribuito al
consolidarsi di un punto di vista metropolitano, capace di superare la difesa degli interessi locali. I partiti
svolgono un ruolo importante di mediazione e in molte occasioni si formano anche maggioranze di tipo
trasversale (Kubler, 2012).
Come sopra ricordato, nella fase chiave del processo istitutivo della VRS, cioè il decennio 1990-2000, la crisi
economica che investe la Germania riunificata alla fine degli anni ottanta colpisce con forza questa regione e
il sindaco di Stoccarda, con il sostegno di diversi attori economici locali, rilancia la necessità di una forma di
governo metropolitano per contrastare la crisi e i suoi effetti sulla città. Sono in particolare in questi anni le
associazioni imprenditoriali a insistere sulla necessità di istituire un ente di livello regionale nel Neckar,
con lo scopo di raggiungere una maggiore integrazione regionale. Il Land, raccogliendo queste sollecitazioni,
risponde convocando una “conferenza regionale” nel 1991, che ha però esiti limitati, ma che evidenzia
un forte allineamento tra istituzioni e attori socio-economici. La conferenza regionale del 1991 vede infatti
una notevole partecipazione da parte degli attori locali, ivi compresi i sindacati, cosa non scontata
(Zimmermann, 2011). Durante la conferenza vengono costituiti sei gruppi di lavoro con il compito di
identificare i problemi di rilevanza regionale. I lavori della conferenza regionale in realtà non ebbero un
risultato diretto e furono per molti versi criticati. In particolare per la sovrarappresentazione e ruolo degli
attori pubblici. In realtà l’apertura di un verso e proprio dibattito pubblico con il contributo anche della
Camera di Commercio, non soddisfatta del risultato, ma impegnata nella produzione di un rapporto
comparativo su altre realtà europee per dimostrare la necessità di una cooperazione regionale, rimangono un
passaggio importante della storia di questa istituzione.
Saranno infatti negli anni seguenti i principali partiti politici attivatori di quella fase, insieme alla stessa
Camera di Commercio a rinverdire il dibattito e a schierarsi per diverse ragioni a sostegno della idea di una
forma di governo metropolitano: il costituirsi a livello federale di una coalizione tra i due principali partiti
nelle elezioni del 1992 porta alla formulazione di una ipotesi comune, formulata in termini di una
associazione municipale con competenze estese e retta da una assemblea regionale ad
elezione diretta; a questa si sarebbe affiancata, a tutela dei comuni minori, una seconda camera, composta
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dai rappresentanti dei comuni. Il modello detto KURS, Kommunaler Umlandverband Region Stuttgart, è
immaginato nel corso di una seconda conferenza regionale, organizzata da una ulteriore commissione
istituita dal LAND per trovare finalmente una soluzione al problema della cooperazione. È poi l’avanzare
della crisi tra 1992 e 1994 che spingerà a fare definitivamente questo passo e a fare riconoscere nella
cooperazione intercomunale la soluzione necessaria ai problemi posti dalla competizione economica, laddove
gli investimenti su infrastrutture e servizi necessari per la città di Stoccarda vengono finalmente visti come
necessari per l’intera regione. Gli attori economici locali, in forma organizzata, ma anche singolarmente,
come il CEO Daimler Benz, da un lato, dall’altro i sindacati, si contraddistinguono come i più forti
imprenditori simbolici in questo senso.
Per consolidare la cooperazione con gli attori economici e sociali, la VRS ha due strategie: la prima
prevede una dimensione istituzionale, la seconda una attenzione alla promozione di reti di
progetto. In sostanza questo si concretizza ad esempio nella scelta da parte della assemblea regionale di
fondare una agenzia per la promozione delle imprese come la Wirtschaftsförderung Region Stuttgart
GmbH (WRS), nella quale si può leggere la volontà di non solo investire su una direzione interna alla
regional association, ma in un ente dotato della propria autonomia, collegato alla VRS, dedicato allo scopo e
teso ad includere altri attori in una forma di cooperazione di lungo termine. Seguendo questo modello anche
la Stuttgart Marketing GmbH dedicate alla promozione turistica ha un carattere di agenzia autonoma,
alla quale aderiscono non solo le istituzioni, ma le associazioni di categoria. In questo senso si può affermare
che le business community sono parte integrante delle attività operative della VRS, che al contempo ha, per
la sua eleggibilità diretta, una forma di istituzionalizzazione elevata e di tipo piuttosto tradizionale. Più che
essere quindi inserite stabilmente con valore consultivo nella istituzione, le associazioni di interessi e di
impresa hanno un ruolo rilevante nei dispositivi strategici costituiti dalle agenzie di scopo.
Il caso della VRS è per alcuni versi particolare. Questa, come tutte le altre associazioni regionali tedesche,
nasce con lo specifico obbiettivo di trattare in maniera diretta il tema dello sviluppo spaziale, ma anche
quello della crisi economica. In questo senso, sin dal 1973, nel Land Baden Wurtenberg esistono i piani
regionali. È utile ricordare che all’inizio degli anni settanta, la commissione Dietcher istituita dal Land per
dare sostegno alla istituzione di una forma di governo regionale, aveva già ipotizzato, insieme ad altre
soluzioni un sistema di governo a due scale; l’area urbana con maggiori relazioni, con competenze di
pianificazione spaziale cogenti e conformative, e una più ampia area urbana, con competenze e ruolo di
pianificazione strategica. Quando in realtà verrà istituita la prima forma di associazione intercomunale, le
verrà assegnato un ruolo abbastanza tradizionale di pianificazione urbana, di fatto esercitato secondo molti
osservatori senza forza e convinzione.
Al momento dell’istituzione la VRS, nell’assumere la competenza in materia di pianificazione, si trova
dunque anche a dovere dare risposta alle aspettative degli attori economici e sociali che l’hanno sostenuta e
alla volontà più generale delle amministrazioni coinvolte di dare risposta ai problemi prodotti dalla crisi
economica e dalla riunificazione. Anche se non si può affermare che la pianificazione spaziale esercitata dalla
VRS sia una forma di pianificazione strategica in senso stretto, si può però notare come i documenti di
pianificazione prodotti siano di fatto fortemente protesi verso una visione di sviluppo economico e sociale. In
questo senso alcuni osservatori non esitano a inserire il piano regionale della VRS nella famiglia della
Il piano, che ha un orizzonte temporale di 15 anni, è un documento con valore cogente solo per gli attori
pubblici, mentre può avere il valore di linea guida per gli attori privati. Definisce infatti gli obiettivi e i
principi per lo sviluppo regionale. È composto da tre materiali: una relazione, la mappa degli usi del suolo
alla scala 1:50.000 e la mappa strutturale, con le categorie spaziali, le centralità e gli assi di sviluppo alla
scala 1:200.000.
Più di recente, in Germania sono stati introdotti i cosiddetti “Regional Development Concept”, degli
strumenti leggeri di cooperazione regionale, già in realtà disponibili dagli anni novanta e tesi a facilitare la
cooperazione tra territori regionali identificati come costitutivi di potenziali territori metropolitani di valenza
europea, nel caso specifico la European Metropolitan Region.
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La forte relazione che lega attori pubblici e attori economici nel caso della VRS, giustifica il fatto che le sue
vicende siano saldamente interrelate con la istituzione di una serie di agenzie di scopo dedicate a rispondere
a obiettivi funzionali e strategici condivisi da istituzioni e attori economici e sociali. È bene ricordare al
contempo che la VRS si regge sulle risorse fornite prevalentemente dai trasporti, ma anche dai comuni;
questo rende secondo alcuni osservatori (Zimmermann & Heinelt, 2011) più debole la sua potenziale
autonomia, e al contempo molto sollecitata l’istituzione stessa, chiamata non solo ad essere uno spazio di
rappresentanza politica, ma una struttura capace di offrire servizi di livello metropolitano ai
comuni che ne fanno parte e agli attori che la sostengono.
In questo senso il modello della VRS, è più simile a una struttura tipo holding, piuttosto che ad una
amministrazione multiscala (Zimmermann, 2011). Una serie di società pubbliche svolge infatti un ruolo
operativo rilevante rispetto alle competenze della VRS.
La prima è l’agenzia di sviluppo economico, la Wirtschaftsförderung Region Stuttgart GmbH (WRS).
Fondata nel 1995, è apparentemente una piccola agenzia, con uno staff di soli 45 impiegati e un budget di 8
milioni di euro, ma che promuove reti importanti di cooperazione tra 450 imprese, 50 istituti universitari nel
campo della innovazione e della commercializzazione delle innovazioni tecnologiche. Il supporto della
Camera di Commercio e delle Associazioni Imprenditoriali è stato fondamentale: la WRS è un nodo
essenziale di una rete di agenzie e soggetti che lavorano oggi alla scala regionale per lo sviluppo della regione
di Stoccarda. Si occupa infatti di coordinare le attività economiche e lo sviluppo economico. È una società a
capitale misto, il cui 51% appartiene alla Verband Verkehrsmittel Stuttgart e il 49% ad altri membri, tra i
quali i comuni, la banca del Land, la Camera di commercio e i sindacati. Gestisce un data base relativo al
mondo delle imprese locali e fornisce consulenza e informazioni sia alle amministrazioni che alle imprese.
La seconda è la Verband Verkehrsmittel Stuttgart (VVS), la società che gestisce i trasporti in tutta la
regione e soggetto attuativo di una delle competenze più rilevanti della VRS. Si tratta di una società a capitale
misto, in cui il 50% è detenuto dagli operatori e il restante 50% dagli enti locali. Si occupa di coordinare i
diversi attori nella pianificazione e nella fornitura di servizi, della integrazione delle tariffe, della
distribuzione di profitti e costi e gestisce pubblicità, di fornire informazioni agli utenti e del servizio clienti.
La terza è la Regio Stuttgart Marketing und Tourismus GmbH supporta lo sviluppo turistico e
costituisce un motore importante per le operazioni di internazionalizzazione.
Sullo sfondo è bene ricordare, con le parole del suo ex-direttore, come la VRS si proponga in generale di dare
supporto a strutture di rilevanza regionale promosse da attori sociali ed economici. Tra queste tra le altre la
Forum Region Stuttgart, una associazione che sviluppa iniziative promosse dalla Regione di Stoccarda, di
interesse generale, in campi diversi, dallo sport, alla economica, ecc.; la KulturRegion Stuttgart,
associazione costituita nel 1991, si preoccupa di promuovere l’identità culturale; ne fanno parte 40 membri,
associazioni e comuni, che si preoccupano di promuovere progetti intercomunali. La VRS ha aderito nel
2001; la SportRegion Stuttgart, associazione di comuni, società sportive, sports club, fondata nel 1996
per sviluppare cooperazione a scala intercomunale. Vrs ha aderito nel 2001; la Initiative MedienRegion
Stuttgart, una associazione che raccoglie 400 partecipanti a progetti legati ai media regionali, promossa
dalla WRS e altre.
Interessante anche l’iniziativa dello Structural Report, il primo caso in Germania di un rapporto sullo
stato della economia, prodotto annualmente in maniera congiunta dalla regione, dalla Camera dell’Industria
e del Commercio TIHK, dalla Camera dell’Artigianato HWK e dai sindacati metallurgici IG Metall.
Frank A., Morgan K. (2012), “Re-inventing the city: the art of metro-governance in the Stuttgart region”, Papers in
planning research, n°186, Cardiff School of city and regional planning
Heinelt, H. and Kubler, D. (2005), Metropolitan governance, democracy and the dynamics of place, Oxon, ed. Rutledge.
Heinelt, H., E. Razin and K. Zimmermann (2011) (eds). Metropolitan Governance: Different Paths in
contrasting contexts: Israel and Germany. Frankfurt/Main: Campus.
Lefevre, C. (1998), Metropolitan government and governance in western countries: a critical review, Joint Editors and
Blackwell Publishers Ltd.
VRS (2006), Joining Forces, The Greater Stuttgart Region’s Functions and Projects, Verband Region Stuttgart.
48
OECD, 2013, Vers une croissance plus inclusive de la métropole Aix-Marseille : Une perspective internationale Un
rapport réalisé dans le cadre de la réunion ministérielle du Comité des politiques de développement territorial de l’OCDE
Marseille, France 5 - 6 décembre 2013
APUR (2011), Étude « 15 fiches de métropoles », 1er et 2 décembre 2011- fiches PDF (http://www.apur.org/etude/parismetropoles-defi-gouvernance).
www.region-stuttgart.de
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9. TORINO
Fig. 9 La futura città metropolitana di Torino
Torino è il capoluogo della Regione Piemonte. La Provincia di Torino, che il 1 gennaio 2015 si
trasformerà in Città Metropolitana, si estende su una superficie di 6.827 km² e comprende
316 comuni.
L’area omogenea dei comuni che hanno aderito all’attività di pianificazione strategica
all’Associazione Torino Strategica è composta da 38 comuni, tra i quali il capoluogo Torino.
Il comune di Torino ha circa 910 mila abitanti, la provincia circa 2 milioni e 300 mila.
La città metropolitana di Torino verrà istituita il 1 gennaio 2015. In prima battuta il
Sindaco metropolitano sarà il Sindaco della città capoluogo . Una Conferenza metropolitana
eletta in forma indiretta dovrà approvare lo Statuto provvisorio entro il 31 dicembre 2014
Il Consiglio metropolitano, organo della Città metropolitana, non sarà eletto
direttamente; saranno i sindaci e i consiglieri comunali a rappresentare i cittadini in
maniera proporzionale al numero degli abitanti dei rispettivi comuni
La Città metropolitana avrà competenze nel campo dela pianificazione strategica; della
pianificazione territoriale generale; della strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei
servizi pubblici; di mobilita' e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della
pianificazione urbanistica
comunale
nell'ambito metropolitano; di promozione e
coordinamento dello sviluppo economico e sociale
La Città metropolitana assorbirà inoltre personale e competenze della Provincia di
Torino
Parallelamente alla istituzione della città metropolitana, il Comune di Torino e i 38 Comuni
delle prima, seconda e terza “cintura” torinese sono coinvolti nella costruzione del terzo Piano
strategico di Torino e del suo territorio, denominato “Torino Metropoli 2025” , che vede anche
la partecipazione di una vasta compagine di attori locali.
50
9.2 modello di governance - cenni storici e profilo sintetico
CITTÀ METROPOLITANA
Sindaco
Consiglio
Metropolitano
Conferenza
metrolitana
In prima battuta il sindaco metropolitano, è il sindaco del comune capoluogo.
Il consiglio metropolitano, composto dal sindaco metropolitano e da 18 consiglieri. È
organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni; hanno diritto di elettorato attivo e
passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della città metropolitana. Lo statuto può comunque
prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano,
previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale e previa articolazione del comune
capoluogo in più comuni. Il consiglio è l'organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti,
piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco
metropolitano; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per
l’approvazione del bilancio.
La conferenza metropolitana è composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei
comuni della città metropolitana. È competente per l’adozione dello statuto e ha potere
consultivo per l’approvazione dei bilanci; lo statuto può attribuirle altri poteri propositivi e
consultivi.
La Città metropolitana di Torino sarà istituita il 1 gennaio 2015 sulla base della Legge 56 del 2014. Il
territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia di Torino, che verrà abolita.
La Città metropolitana è un ente autonomo, con propria organizzazione e personale, bilancio autonomo,
propri organi di governo e specifiche funzioni. La Città metropolitana di Torino, come ente territoriale di area
vasta, persegue le seguenti finalità: finalità istituzionali generali; cura dello sviluppo strategico del territorio
metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione
di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese
quelle con le città e le aree metropolitane europee.
La costituzione della Città metropolitana di Torino si colloca nel quadro generale del processo di
istituzionalizzazione del governo metropolitano che ha trovato compimento nella Legge 56/2014. La Legge
“Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni” prevede (art. 1,
comma 44): “l’adozione e l’aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio
metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l'ente e per l'esercizio delle funzioni dei comuni e delle
unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all'esercizio di funzioni delegate o
assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza”.
L’interpretazione e applicazione delle prescrizioni di questa recente Legge nel suo insieme è materia di
approfondimento da parte di giuristi, amministrativisti, politici ed esperti di varie discipline in tutto il Paese,
proprio in questi mesi; tuttavia, appare evidente che la costituzione della nuova Città Metropolitana possa
essere una opportunità anche per l’azione di pianificazione strategica, che a Torino ha una sua
rilevante tradizione.
Inoltre la legge spinge anche verso un’interpretazione della Città metropolitana come espressione dei
Comuni, “città di città”, con un ruolo forte di struttura tecnica al loro servizio. Introduce però anche la
possibilità di creare zone omogenee, che sono a loro volta, livelli territoriali intermedi tra Città metropolitana
e municipalità. La Legge (art. 1, comma 11) indica infatti che: “lo Statuto […] può prevedere, anche su
proposta della Regione e comunque d’intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per
specificità territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana,
senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica”.
La questione delle aree omogenee è di fondamentale importanza per la futura Città metropolitana torinese
che eredita l’amplissimo e diversificato territorio della Provincia di Torino (316 Comuni, 6.800 km2), con
ampie aree rurali e alpine. Fin dall’inizio del confronto sui temi delle diverse vocazioni e visioni di
sviluppo locale, della gestione delle funzioni proprie della Città metropolitana rappresenta la sfida
fondamentale per la fase costituente che si è aperta.
Dal punto di vista operativo lo Statuto della nuova Città metropolitana potrà prevedere anche il riassetto
di funzioni e competenze tra Città metropolitana, Regione e Comuni, anche al fine di ridurre la
frammentazione istituzionale.
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Il processo di costituzione della Città metropolitana di Torino ha visto finora un ruolo importante degli attori
locali non istituzionali e un coinvolgimento significativo della Business Community.
In questo contesto un elemento di forza è costituito dalle competenze della nuova istituzione metropolitana
previste per legge: promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando
sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città
metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio.
In questa direzione, nell’ambito di incontri e seminari svoltisi nell’arco degli ultimi mesi gli attori economici
principali dell’area torinese (tra i quali Camera di Commercio, Confindustria, organizzazioni sindacali) sono
emersi alcuni temi considerati prioritari nel processo di costruzione della città metropolitana: la
necessità che il nuovo Piano Strategico della Città Metropolitana rappresenti e componga gli interessi di una
serie di aree geografiche che sono già oggi complementari, con un’attenzione particolare alle vallate montane;
l’apertura di una fase di definizione delle nuove politiche del lavoro e della formazione professionale; la
semplificazione burocratica e le politiche urbanistiche, che dovrebbero essere governate da un Ente con
poteri forti d’attrazione di nuovi investimenti e di risorse europee.
D’altra parte, l’attitudine alla cooperazione tra Istituzioni e forze sociali è stata forte anche nelle precedenti
fasi del processo di pianificazione strategica.
All’inizio degli anni ’90 Torino ha preso coscienza della crisi della sua industria manifatturiera e avviato un
percorso di rilancio strutturale. La città ha dato avvio alla trasformazione partendo dalla riqualificazione
della struttura urbana, con l’adozione del Piano Regolatore Generale del 1995.
Nel 2000, è stata poi la prima città italiana ad adottare un Piano Strategico, imboccando una
strada che, negli anni successivi, è stata seguita da molte altre città. Con il Primo Piano Strategico (“Per la
promozione della città”) Torino ha puntato ad elaborare un progetto condiviso per mantenere la propria
capacità di produrre ricchezza e innovazione attraverso la diversificazione del sistema produttivo e il
rinnovamento dell’immagine internazionale della città, il cui momento culminante è stata l’organizzazione
delle Olimpiadi Invernali nel 2006. L’evento ha rappresentato anche il punto di avvio di una fase di
aggiornamento del Primo Piano, che ha condotto all’elaborazione del Secondo Piano Strategico della
città.
Dopo essere stata la città del “fare”, per quasi un secolo, capitale industriale d’Italia, Torino ha intrapreso
un significativo cammino di cambiamento e rilancio – promosso dai Piani fra le competenze manifatturiere e
quelle accumulate nei decenni, attraverso le sue istituzioni accademiche e di ricerca, pubbliche e private, in
tutti i casi di eccellenza in Italia e nel mondo.
Elemento chiave di tutto il processo è stato il consolidamento a Torino di un’esperienza di governance
che ha pochi riscontri in altri contesti territoriali, grazie anche alle Olimpiadi e all’organizzazione delle
celebrazioni del 150esimo anniversario dell’Unità d’Italia. Tutti gli stakeholder locali hanno compreso, a
partire dagli anni Novanta, come la sfida dell’evoluzione di Torino riguardasse l'intero territorio allargato e
dovesse vedere un forte protagonismo degli attori economici e sociali.
Con l’obiettivo di perseguire la strada già intrapresa in occasione dei primi due Piani Strategici, la leadership
cittadina di Torino ha scelto di avviare i lavori per il Terzo Piano Strategico guardando al “sistema-città” –
con il suo insieme di bisogni e risorse, da qui ai prossimi 10 anni – come a una complessiva partnership
pubblico-privato, in cui pubblico e privato interagiscono per raggiungere obiettivi comunemente definiti.
Dopo due Piani strategici fondati in modo significativo su investimenti pubblici ingenti e fortemente
indirizzati verso alcuni obiettivi specifici, anche settoriali, ritenuti strategici dalla leadership amministrativa,
è stata fatta la scelta di puntare al rafforzamento di una leadership diffusa sul territorio, con un
ruolo forte della classe imprenditoriale, accademica e civile.
Il sistema universitario e quello d’impresa sono, in particolare, chiamati – questa è una delle caratteristiche
distintive del Terzo Piano – a concorrere alla definizione degli obiettivi di lungo periodo per la città e delle
linee guida di intervento che dovrebbero facilitarne il raggiungimento.
52
Se infrastrutture e grandi interventi pubblici sono stati, in larga parte, il cuore della strategia urbana dal
2000 in poi, il Terzo Piano nasce con l’obiettivo di ottimizzare l’ecosistema economico, urbano e
d’innovazione di Torino, guardando alla rimozione dei fattori inibitori allo sviluppo e puntando a favorire i
fattori abilitanti, per liberare energie per la crescita.
Il processo ha preso avvio nel 2012, con il rilancio dell’attività di pianificazione, assegnando un ruolo di guida
del processo a Torino Strategica (ex Torino Internazionale). Torino Strategica è una Associazione
volontaria di governance, composta da 84 soci, espressione delle principali forze economiche, culturali e
sociali, pubbliche e private, del torinese, ivi comprese alcune grandi e medie imprese e le principali
associazioni datoriali.
La terza fase di pianificazione strategica torinese ha come principale obiettivo quello di facilitare il
superamento della grave crisi economica e sociale, nell’ottica di un rilancio di quella capacità di
cambiare e trasformarsi che è stata espressa negli ultimi quindici anni nel contesto torinese, anche grazie
all’attività di pianificazione strategica.
La spina dorsale del piano è costituita da due commissioni tematiche, Sviluppo economico e Territorio
metropolitano, composte da diversi stakeholder torinesi, che hanno il compito di indicare i temi prioritari e
selezionare i principali progetti dell’agenda metropolitana al 2025.
Otto gruppi di lavoro tematici – investimenti, capitale umano, PA e impresa, attrattività locale, qualità
dello spazio urbano, infrastruttura verde, poli di sviluppo, mobilità – , hanno coinvolto oltre duecento
persone scelte in base alle competenze in grado di portare al piano, e lavorano per approfondire i temi ed
elaborare i progetti strategici.
Tre tavoli di visione – Torino Città Internazionale, Torino Città del Cibo, Torino Città dell’Università –
concorrono alla definizione dei progetti di Torino Metropoli al 2025 su queste tre principali direttrici
tematiche.
Una prima bozza del Piano strategico è stata presentata nel luglio del 2014.
I temi dello sviluppo economico, centrali nella strategia generale del piano, sono stati trattati in modo
tematico nella Commissione Sviluppo economico (coordinato da un giovane imprenditore) e nei tavoli
tematici dedicati all’attrazione degli investimenti, alla qualificazione del capitale umano, alla semplificazione
amministrativa e all’attrattività territoriale.
La Commissione include i principali enti territoriali (Regione Piemonte, Provincia di Torino, Città di Torino),
le rappresentanze del mondo economico e finanziario, del lavoro e del terzo settore, aziende e business leader
(profit, utilities, economia civile), gli atenei. L’obiettivo è riunire gli attori di primo livello più rappresentativi
a scala metropolitana: l’amministrazione pubblica, le imprese, gli investimenti, il capitale umano e i settori
della ricerca e sviluppo.
I Tavoli hanno poi elaborato un certo numero di progetti pilota (a titolo di esempio: la costituzione di una
Agenzia di attrazione degli investimenti; la realizzazione di laboratori per l’imprenditorialità diffusa; la
progettazione di un incubatore di innovazione civica; …) che saranno parte integrante del Piano strategico.
Il percorso di coinvolgimento della business community è stato abbastanza forte. Meno forte la connessione
tra il lavoro svolto dalla Commissione Sviluppo e quello attivato dalla Commissione Territorio.
Elemento di interesse del processo è che la strategia economica e territoriale si propone di supportare una
nuova ipotesi sostantiva sul modello di sviluppo urbano non solo della città centrale, ma dell’intera area
torinese, assumendo il territorio non solo come supporto inerte delle politiche di sviluppo, ma anche come
risorsa essenziale per promuovere competitività e coesione in modo sostenibile.
Sulla base di queste ipotesi il processo di pianificazione strategica si è mosso in due direzioni: condividere
una strategia territoriale condivisa dai comuni metropolitani e associata ad un parco-progetti realistico;
attivare una strategia di contrasto alla crisi economica basato sulla mobilitazione di risorse locali e
sovralocali.
Nel caso torinese il tema del nesso tra costruzione della Città metropolitana, percorso di pianificazione
strategica e costruzione di policy specifiche per la promozione dello sviluppo economico e del sostegno al
sistema delle imprese è in larga parte da definire.
Da una parte il terzo Piano strategico ha proposto un quadro impegnativo di progettualità per il sostegno
dello sviluppo economico.
53
Tra questi si segnala il progetto Destinazione Torino, un programma per attivare e attrarre investimenti
nell’area metropolitana torinese che ha lo scopo di valorizzare e promuovere l’identità e le caratteristiche del
territorio per attrarre capitali, competenze e attività produttive. Si articola in tre sotto-programmi:
Destinazione Torino, una serie d’iniziative che definiscono l’agenda e la governance dell’articolato processo
di attrazione di investimenti; AcceleraTO, un acceleratore per le imprese per arricchire e di conseguenza
riqualificare il DNA innovativo del territorio; Civic Tech, un incubatore di imprese, progetti e tecnologie
civiche mirato a far diventare Torino una capitale europea dell’innovazione sociale.
Un secondo progetto rilevante previsto dal Piano strategico è “Semplifica To”. SemplificaTO vuole rendere
Torino una vera e propria area sperimentale a burocrazia zero, dove un’amministrazione intelligente e
amichevole sia in grado di sostenere lo sviluppo di una nuova economia, in cui regole e procedure favoriscano
la concorrenza e aiutino a incrementare la produttività delle imprese. Esso agisce su tre assi portanti: la
semplificazione intesa come riduzione di adempimenti e costi connessi al fare impresa nell’ambito delle
facoltà già oggi concesse dalla legislazione nazionale e regionale; la digitalizzazione intesa come possibilità di
agevolare i rapporti pubblico privato tramite la dematerializzazione (da carta a digitale), la razionalizzazione
degli accessi tramite web a sportelli e uffici e la disponibilità di dati pubblici di interesse per le imprese; la
collaborazione: mediante il ricorso a strumenti di tutoraggio e all’individuazione di processi, luoghi e ambiti
nei i quali realizzare adeguate interfacce multilivello e multicanale e ridurre la diffidenza reciproca tra i due
mondi.
Accanto a questi nuovi progetti, che sono stati incubati nel percorso di pianificazione strategica, cruciale
appare il ruolo e il destino, ancora in parte da definire, di Torino strategica e di altri strumenti di governo
metropolitano già oggi attivi. Torino strategica, associazione a cui aderiscono sia istituzioni che soggetti
economici e sociali, ha svolto un ruolo essenziale nei processi di pianificazione strategica e potrebbe
diventare una vera e propria agenzia metropolitana con competenze strategiche.
Tra questi centrale appare l’Agenzia per la mobilità metropolitana, che attualmente si occupa soltanto
di trasporto pubblico. Un tema in discussione è quello dell’estensione delle competenze dell’Agenzia per la
mobilità metropolitana all’intero settore delle modalità di trasporto, inclusi gli ambiti della mobilità privata e
dei modi di trasporto alternativi, affinché l’area torinese sia dotata di un soggetto in grado di curare l’insieme
delle dimensioni di offerta e di regolazioni relative alla gestione della mobilità metropolitana.
Belligni, S. et al (2009), «Regime urbano e coalizioni di governo a Torino », Polis, 23, 1, pp 5-30.
54
55
III. ANALISI DI BENCHMARKING
56
A partire dalla lettura comparata delle precedenti esperienze appare possibile individuare alcuni
primi nodi rilevanti nella riflessione relativa al ruolo che le Business communities (BC) e/o le
Business associations (BA) hanno svolto e svolgono a sostegno di processi di riforma istituzionale o
di pianificazione strategica in contesti urbani di natura metropolitana. A partire dai risultati dei
casi analizzati è possibile infatti riconoscere modelli di attivazione diversificata e individuare le
diverse risposte formulate localmente dalle BC o BA, in relazione alle seguenti questioni:
Q1. Le BA/BC partecipano/hanno partecipato in maniera formale o informale alle strutture di
governo metropolitano e/o nei processi di pianificazione strategica ad esso associati?
Q2. Le BA/BC hanno svolto un ruolo di leader o follower in tali processi, facendosene promotori,
anche in supplenza delle istituzioni, accettando l’invito a partecipare formulato dalle
istituzioni, o rimanendone fuori, in alcuni casi esercitando un ruolo critico o esterno?
Q3. Le BA/BC sono coinvolte in strutture di rappresentanza stabili, con modelli di tipo
concertativo o preferiscono muoversi in relazione ai processi di costruzione dell’agenda
pubblica, facendosi portatrici di input strategici, ad esempio su specifici fronti di policy?
Q4. Le BA/BC svolgono il loro ruolo rivestendo compiti specifici ed espliciti all’interno delle
strutture e agenzie di scopo promosse per la gestione di questioni di rilevanza metropolitana,
oppure lavorano in una logica di rete, a sostegno di iniziative pubbliche gestite da tali
tecnostrutture?
Q5. Le BA/BC sono protagoniste della fase di elaborazione di policy, con ruolo di tipo consultivo,
introducendo input significativi sul fronte dei contenuti o si attivano anche operativamente a
ridosso di progettualità e strumenti d’azione specifici?
Q6. Le BA/BC svolgono il loro ruolo promuovendo e gestendo iniziative specifiche per la gestione
di questioni di rilevanza metropolitana, oppure lavorano più sullo sfondo, con una logica di
filtro/ attivazione a ridosso della propria rete associativa?
Q7. I processi di pianificazione strategica ai quali le BA/BC hanno preso parte nei diversi contesti
metropolitani analizzati, si muovono prevalentemente nel campo della pianificazione
territoriale o delle politiche strategiche di sviluppo economico?
Q8. Nei processi di pianificazione strategica ai quali le BA/BC hanno preso parte nei diversi
contesti metropolitani analizzati, il ruolo da essi giocato è prevalentemente relativo alla
dimensione della visione o dell’azione?
I casi propongono evidentemente comportamenti diversi, legati alla specificità politicoistituzionale oltre che socio-economica e territoriale. Di seguito alcuni schemi di sintesi che
posizionano i casi rispetto ad alcune delle domande sopra sintetizzate.
57
1. Forme di coinvolgimento delle BA/BC nei processi di governo
metropolitano e di pianificazione strategica
MANCHESTER
BARCELLONA
LIONE
MONACO
STOCCARDA
GLASGOW
HELSINKI
AMSTERDAM
TORINO
Questo primo schema di analisi si propone di comprendere in che modo BA/BC si muovono nei
processi, anche istituzionali, di governo metropolitano e di pianificazione strategica. L’asse
verticale esprime la maggiore o minore formalizzazione del coinvolgimento, anche dal punto di
vista del riconoscimento del ruolo delle BA/BC dentro le istituzioni di governo metropolitano;
l’asse orizzontale la maggiore o minore capacità di svolgere un ruolo di leadership nei processi.
Le questioni
Q1.
Le BA /BC partecipano/hanno partecipato in maniera formale o informale nelle strutture di
governo metropolitano e/ o nei processi di pianificazione strategica ad esso associati?
Q2.
Le BA/BC hanno svolto un ruolo di leader o follower in tali processi, facendosene promotori, anche
in supplenza delle istituzioni, accettando l’invito a partecipare formulato dalle istituzioni, o
rimanendone fuori, in alcuni casi esercitando un ruolo critico o esterno?
58
CASI
Manchester (formale/ leader)
Nel caso di Manchester il ruolo delle BC è molto forte, anche attraverso strumenti formali di
cooperazione e partnership. Tra questi un ruolo essenziale a scala metropolitana giocano
Manchester's Business Leadership Council (BLC), una struttura associativa che si propone di agire
come strategic advisor per il coordinamento dei Metropolitan Borough e Greater Manchester Local
Enterprise Partnership (GMLEP), che è il cuore della cooperazione tra governi locali, imprese e
altri attori economici e sociali. Gli attori coinvolti in queste associazioni e in questi partenariati
svolgono un ruolo di leadership significativo sia nei processi di governo che in quelli di
Barcellona (formale/leader)
Il processo di costituzione dell’AMB è stato caratterizzato da una forte mobilitazione degli attori
economici e delle stesse BC. Lo stesso piano strategico metropolitano, Pla Estratègic
Metropolità de Barcelona (PEMB), esito della revisione del primo piano metropolitano
strategico del 2003, iniziata nel 2007 e che accompagna la fondazione dell’AMB, si regge sulla
omonima associazione PEMB, una associazione privata no-profit che promuove e implementa il
piano stesso: ne fanno parte i comuni che fanno parte dell’area metropolitana di Barcellona, la
regione e la provincia, ma anche la Camera di Commercio, il “Cercle d’Economia”, “Foment del
Treball” (Agenzia di sviluppo locale), l’università di Barcellona, la Fiera di Barcellona, le autorità
portuali e aeroportuali e altre istituzioni regionali. Ciò che appare interessante in questa soluzione
è il carattere terzo della PEMB, fondata con l’obiettivo di costituire uno spazio comune di
confronto e costruzione del consenso, di dibattito e di elaborazione di scenari e visioni alternative.
In totale ne fanno parte più di 300 attori locali, rappresentanti delle istituzioni e dei principali
attori socioeconomici locali.
Lione (formale/leader)
Il caso è caratterizzato da una forte partecipazione delle BC nella costituzione sia dell’ente di
governo metropolitano che del processo di pianificazione strategica. È nel 1974 con la Conférence
de la Région Urbaine de Lyon, che vede la partecipazione del prefetto, dei politici e dei
principali attori socioeconomici, che ha inizio il processo che porterà alla creazione della ADERLY,
Agenzia per lo sviluppo economico e poi alla costituzione della Communautè d’agglomeration; allo
stesso tempo il processo di pianificazione strategica GRAND LYON e il Percorso Millenaire 3,
vedono sicuramente una forte presenza degli attori pubblici, ma con un costante e attivo sostegno
delle BC e degli attori economici. Nel 2001 GRANDLYON crea il proprio Conseil de
Développement, un organismo a carattere consultivo permanente, a supporto del Conseil de
Communautè. Integrato nel quadro di Millenaire 3, riunisce i rappresentanti del mondo socio
economico, universitario, religioso e sociale e ha come obiettivo quello di alimentare la riflessione
sulle strategie di sviluppo della agglomerazione urbana. Il caso di Lione viene comunemente
descritto come “consensus Lyonnais”.
Torino (informale/leader)
Nel caso di Torino il ruolo svolto dalla BC è solo parzialmente riconducibile a una
dimensione formale. Imprese e organizzazioni di rappresentanza agiscono attraverso la
partecipazione alle attività dell’Associazione Torino Strategica, di cui sono socie. Le BC hanno
59
svolto negli anni precedenti un ruolo importante, anche di leadership, contribuendo a costruire,
in particolare in relazione al primo Piano strategico, una coalizione di sviluppo che oggi è messa
alla prova nella difficile situazione di crisi economica e sociale.
Stoccarda (informale/leader)
Il ruolo svolto dalla BC nella istituzione dell’ente di governo metropolitano (VRS) è stato
particolarmente rilevante negli anni settanta. Sono infatti le BC e la Camera di Commercio a farsi
promotori, in assenza di accordo tra enti pubblici, di una riflessione sulla necessità di superare la
crisi economica, anche attraverso la costituzione di un governo metropolitano. La loro presenza nel
dibattito sarà forte in particolare in occasione delle Conferenze regionali, tenutesi negli anni
novanta al fine di costruire consenso attorno alla soluzione. Di fatto però l’istituzione attuale non
contempla in maniera diretta una rappresentanza formalizzata per le BC, che svolgono invece un
ruolo rilevante nei dispositivi strategici costituiti dalle potenti agenzie di scopo legate alla VRS.
Helsinki (informale/leader)
Il ruolo giocato dalle business communities a Helsinki si inserisce all’interno di un contesto
di collaborazione informale tra i quattro comuni che compongono l’area metropolitana.
Assieme alle autorità locali le business communities hanno avuto un ruolo rilevante e di
leadership nel dibattito sulla città metropolitana a Helsinki. Le elite urbane si sono
impegnate in una serie di azioni finalizzate a accrescere la competitività della regione di
Helsinki. I leader delle aziende più importanti hanno elaborato assieme ai Comuni una vision
centrata sui temi dell’economia della conoscenza e hanno promosso Helsinki come una
“learning city”, individuando un obiettivo comune nel cercare di attrarre lavoratori altamente
qualificati. Hanno creato una rete complessa di legami che connettono ricerca scientifica,
università, imprese e comuni. Realtà come come l’Helsinki Klubi, la Helsinki Development
Corporation, Culminatum le organizzazioni che hanno portato alla realizzazione dei parchi
scientifici di Innopoli e Viikki, hanno svolto un ruolo centrale nella vision sviluppata nel
piano strategico per l’area metropolitana “From city to city region” pubblicato nel 2009.
Amsterdam (informale/follower)
L’Area Metropolitana di Amsterdam non è un livello formale di governo, ma un network informale
di governance regionale basata sulla cooperazione volontaria di diversi enti pubblici (comuni,
province e regione di Amsterdam). All’interno di questo contesto opera anche l’Amsterdam
Economic Board, costituito nel 2011 come uno spazio nel quale gli enti di governo, gli istituti di
ricerca e il mondo imprenditoriale potessero lavorare in modo congiunto per rafforzare l’economia
dell’area metropolitana. Il Board è presieduto dal Sindaco di Amsterdam e ne fanno parte cinque
rappresentanti della comunità scientifica (diverse Università di Amsterdam e Gas Processing
Shell), nove rappresentanti del mondo delle imprese (IBM Netherlands, ING Retail Banking
Benelux, Mediarepublic, Shiphol Group, Floraholland, Amsterdam ArenA, Crucell Vaccine
Institute, Camera di commercio di Amsterdam) e quattro rappresentanti istituzionali (Sindaco di
Almere, Assessore di Amsterdam, un Assessore di Harleemmermeer e un consigliere provinciale
della Provincia dell’Olanda del Nord). La forte guida pubblica che ha portato alla costituzione del
Board risulta evidente dalle forme di finanziamento che sostengono le attività di questo gruppo: il
50% del budget del Board proviene dal governo nazionale, una parte consistente è coperta dai
governi regionali, mentre i finanziamenti provenienti dalle imprese e dagli istituti di ricerca
coinvolti sono molto bassi.
60
Glasgow (informale/leader-follower)
Nel contesto di Glasgow i processi di governo metropolitano sono fortemente connessi alle attività
di pianificazione strategica. Il ruolo della Glasgow and Clyde Valley Strategic Development
Planning Authority, un Local Government Joint committee che include i Comuni delle otto
autorità locali che lavorano assieme sulla pianificazione strategica è da questo punto di vista
essenziale. In questo contesto il ruolo giocato dagli attori economici è comunque
significativo, anche se non trova formalizazione istituzionale nelle forme di governo
metropolitano. BC/BA hanno anche un ruolo attivo di alimentazione dlelqa discussione sulle
rpospettive strartegiche dell’area di Glasgow.
61
2. Ruolo svolto dalle BA/BC nelle pratiche di governo metropolitano
MANCHESTER
BARCELLONA
LIONE
MONACO
AMSTERDAM
STOCCARDA
HELSINKI
TORINO
GLASGOW
Questo secondo schema di analisi si propone di comprendere in che modo BA/BC operano
concretamente nelle pratiche di governo metropolitano, con riferimento a due dimensioni. La
prima è la maggiore attenzione alla rappresentanza degli interessi (anche nella forma delle
costruzione di dispositivi di concertazione), piuttosto che all’attivazione e mobilitazione specifica
su temi. La seconda dimensione è relativa alle modalità di azione (azione di networking piuttosto
che partecipazione diretta a forme di istituzionalizzazione e strutturazione dell’interazione.
Le questioni
Q3.
Le BA/BC sono coinvolte in strutture di rappresentanza stabili, con modelli di tipo concertativo o
preferiscono muoversi su una dimensione sostanziale, facendosi ad esempio portatrici di input
strategici, ad esempio su specifici fronti di policy?
Q4.
Le BA/BC svolgono il loro ruolo rivestendo compiti specifici ed espliciti all’interno delle strutture e
agenzie di scopo promosse per la gestione di questioni di rilevanza metropolitana, oppure lavorano
più sullo sfondo, con una logica di rete, a sostegno di iniziative pubbliche gestite da tali
tecnostrutture?
62
CASI
Stoccarda (rappresentanza/strutture)
La scelta da parte della assemblea regionale di fondare una agenzia per la promozione delle
imprese come la Wirtschaftsförderung Region Stuttgart GmbH (WRS), si può leggere come la
volontà di investire in un ente dedicato dotato della propria autonomia, sebbene collegato alla VRS,
teso ad includere tali attori in una forma di cooperazione di lungo termine. La presenza delle
BC/BA in simili agenzie di scopo garantisce la rappresentazione degli interessi, ma al contempo
l’impegno diretto su fronti operativi
Manchester (rappresentanza/strutture)
Nel caso di Manchester la presenza molto forte della BC e delle sue forme istituzionalizzate di
coordinamento e di partenariato porta alla definizione di occasioni e di ambiti di
rappresentanza esplicita degli interessi nelle pratiche di governo, per esempio attraverso la
Greater Manchester Local Enterprise Partnership (GMLEP). Inoltre, più che fare rete, BA/BC
sembrano orientate a definire strutture stabili di intervento nel governo metropolitano, con
particolare riferimento ai temi dell’attrazione di investimenti e delle politiche per la competitività.
Lione (rappresentanza/strutture)
Il caso lionese si contraddistingue per una forte presenza delle BC nella vita della Communautè
d’Agglomeration. In particolare il Conseil de Développement, un organismo a carattere
consultivo permanente, a supporto del Conseil de Communautè, svolge dal momento della sua
istituzione un ruolo importante di rappresentanza degli interessi e di elaborazione di srategie. Al
contempo lo stretto legame con il processo di pianificazione strategica Millenaire 3 evidenzia la
relazione permanente, formalizzata e strutturata delle BC nel governo metropolitano.
Barcellona (rappresentanza/rete)
La costituzione della PEMB può essere letta come l’esito durevole del costante impegno da parte
dei principali attori politici del processo a ricercare la cooperazione con gli attori economici locali,
ponendo la dimensione dello sviluppo economico tra gli obiettivi rilevanti tanto del processo di
pianificazione strategica quanto della costituzione di una forma di governo metropolitano. Allo
stesso modo è la chiara proiezione dell’interesse e della mobilitazione degli attori economici locali a
sostegno della formulazione di strategie di sviluppo e della costruzione di una autonomia
istituzionale capace di supportare l’iniziativa locale. Di fatto appare rilevante il ruolo giocato in
termini di rappresentanza e con meccanismi di rete.
Torino (interazione/rete)
Nel contesto torinese appare più forte l’interesse della BC ad agire nella costruzione dell’agenda
pubblica piuttosto che nella definizione di forme strutturate di concertazione. Da questo punto di
vista il ruolo degli attori sociali sembra essere prioritariamente quello di “fare rete”, per esempio
attraverso la partecipazione a specifiche policy community e a processi di interazione strategica
strutturata (è il caso della Commissione Economia del terzo Piano strategico)
63
Helsinki (interazione/rete)
A Helsinki le BC non sono state coinvolte in strutture di rappresentanza stabili, ma hanno svolto un
ruolo sostanziale nell’individuazione dei temi chiave di sviluppo, confermati anche nella vision e
nelle policy individuate dal piano strategico per l’area metropolitana. Le business community
lavorano secondo una logica di rete oltre i confini delle singole municipalità che era riscontrabile
anche prima che la questione metropolitana entrasse nelle agende di policy dei quattro comuni
dell’area di Helsinki.
Amsterdam (interazione/rete)
Ad Amsterdam le BC sembrano essere state coinvolte nei processi soprattutto grazie al forte
ruolo di attivazione svolto dagli enti pubblici e le stesse reti per coinvolgere le aziende sono
emerse grazie a una forte guida pubblica. Da questo punto di vista, è dunque “l’agenda
pubblica” che sembra impegnata nel coinvolgere gli attori sociali indispensabili alle azioni di
sviluppo prospettate nei piani e nelle policy attivate e da attivare. La costituzione
dell’Amsterdan Economic Board è parte di questa strategia di rete tra amministrazioni
pubbliche, università e privato.
Glasgow (interazione/rete)
A Glasgow le BC non sono coinvolte in strutture di rappresentanza stabili, ma sembrano svolgere
un ruolo rilevante nell’implementazione di alcune policy individuate dal piano strategico per
Glasgow per la la Clyde Valley. Esperienze come i Glasgow Talks suggeriscono che le BC si stiano
muovendo secondo una logica di rete.
64
3. Ruolo svolto dalle BA/BC nell’attuazione di policy e progetti per il sistema
economico
HELSINKI
TORINO
MANCHESTER
LIONE
BARCELLONA
MONACO
STOCCARDA
GLASGOW
AMSTERDAM
Questo terzo schema di analisi si propone di comprendere in che modo BA/BC agiscano nella
concreta attuazione di politiche e progetti rivolti a rafforzare la competitività e a irrobustire il
sistema delle imprese. Un primo aspetto considerato è rappresentato dall’0asse verticale: BA/BC
possono giocare un ruolo più forte nel policy making, oppure possono concentrare l’attenzione
maggiormente sull’implementazione di specifici policy tools. Un secondo aspetto è rappresentato
dall’asse orizzontale: in alcuni casi le BA/BC possono svolgere un ruolo attivo di gestione di
specifici progetti e policies; in altri casi possono giocare prevalentemente un ruolo di filtro e di
attivazione.
Le questioni
Q5. Le BA/BC sono protagoniste della fase di elaborazione di policy, con ruolo di tipo consultivo,
introducendo input significativi sul fronte dei contenuti o si attivano anche operativamente a
ridosso di progettualità e strumenti d’azione specifici?
Q6. Le BA/BC svolgono il loro ruolo promuovendo e gestendo iniziative specifiche per la gestione
di questioni di rilevanza metropolitana, oppure lavorano più sullo sfondo, con una logica di
filtro/ attivazione a ridosso della propria rete associativa?
65
CASI
Torino (policy/gestione)
Nel caso torinese il ruolo svolto dalla BC sembra essere legato maggiormente alla definizione e
implementazione di policy, anche attraverso un coinvolgimento diretto nei processi di gestione
di alcune filiere di politiche pubbliche.
Manchester (policy/gestione)
Nel caso di Manchester BA/BC hanno un ruolo importante nella definizione e nel design
dell’implementazione di intere filiere di policy (attrattività degli investimenti, marketing
territoriale, sostegno e servizi alle imprese, politiche per l’innovazione), più che una funzione
nell’attivazione di specifici strumenti e policy tools. Dall’altra parte, l’orientamento è alla
compartecipazione diretta alla gestione di alcuni progetti e politiche.
Lione (policy/gestione)
Il caso è caratterizzato da un forte coinvolgimento delle BC e BA tanto nella elaborazione della
visione e delle strategie, quanto nel contesto di specifiche progettualità. In particolare l’iniziativa
Grand Lyon, l'Esprit d'Entreprise costituisce una intesa strategica tra i principali attori economici e
le istituzioni e garantisce anche un impegno operativo su alcuni progetti puntuali e nella gestione
delle proprie competenze e ruoli.
Stoccarda (tools/gestione)
Nel caso di Stoccarda, il ruolo svolto, pur essendo in forte misura interrelato con la definizione di
policies, è però anche saldamente intrecciato con processi di gestione di alcune politiche pubbliche,
in particolare quelle per il sostegno alle imprese, promosse da specifiche agenzie di scopo e quindi
a diretto contatto con la dimensione degli strumenti.
Helsinki (policy/filtro strategico)
Le BC hanno avuto un ruolo trainante importante nell’area metropolitana di Helsinki e, nonostante
l’informalità dei processi di governance metropolitana, sono state tra i protagonisti in un processo
finalizzato a legittimare e creare consenso attorno a una visione comune per il futuro dell’area.
Un ruolo rilevante per sviluppare una vision per la regione urbana di Helsinki è stato svolto dal
1997 da un comitato informale denominato Helsinki Klubi (il club di Helsinki). Seppure
promosso dalla Sindaco di Helsinki, le business community hanno avuto un ruolo cruciale in
questa coalizione alla quale hanno partecipato anche i Sindaci di altri due comuni rilevanti
nell’area metropolitana, Espoo e Vantaa, la pubblica amministrazione, la comunità
scientifica, i media e i rappresentanti del mondo della cultura. Il club ha utilizzato le risorse
delle principali organizzazioni partecipanti (i Comuni e la Camera di commercio), ma ha fatto
leva anche sulle organizzazioni pubblico-privato emerse nell’area urbana come la Helsinki
Metropolitan Development Corporation, la fondazione per la città della cultura e
Culminatum.
Amsterdam (tools/gestione)
Ad Amsterdam le BC si sono attivate operativamente a ridosso di progettualità e strumenti d’azione
specifici promossi dalla mano pubblica. Ad esempio, PLABEKA è una piattaforma tra diversi livelli
di governo e imprese costituita nel 2005, centrata sulla qualità delle localizzazioni per le imprese
(uffici, parchi commerciali, aree portuali). È stata costituita a seguito dell’eccedenza di aree per
66
uffici nell’area metropolitana di Amsterdam, un tema chiave con il quale la città ha dovuto
confrontarsi nell’ultimo decennio. Si occupa per questo anche di qualità delle aree, di
riqualificazione di edifici industriali e di mutamento di destinazione d’uso di aree destinate a ufficio
vuote. Lo scopo di PLABEKA è legato alla ristrutturazione, trasformazione e gestione della qualità
dei luoghi di lavoro, al fine di migliorare il clima imprenditoriale, rafforzare le competenze a livello
regionale e comunale con una particolare attenzione ai comuni più piccoli della regione.
Barcelona (policy/filtro strategico)
Attraverso PEMB, BA/BC hanno ampio margine di interazione con la dimensione di policy; sembra
di capire che in questo senso, il piano degli strumenti e della gestione sia si rilevante, risulti rilevante, ma
gestito con altre modalità, che selezionano gli attori economici specifici relativamente alla attuazione di
policy tools specifiche (BARCELONA ACTIVA).
Glasgow (tools/filtro strategico)
A Glasgow la fase di elaborazione delle policy sembra dominata dalle vision messe a punto dall’autorità
metropolitana. Le BC sembrano attivarsi a ridosso di progettualità e strumenti d’azione specifici ,
lavorando sullo sfondo, con una logica di filtro/ attivazione a ridosso della propria rete associativa
67
4. Caratteristiche percorsi di pianificazione strategica in relazione ai temi
posti da BA/BC
GLASGOW
STOCCARDA
MONACO
AMSTERDAM
HELSINKI
LIONE
TORINO
BARCELLONA
MANCHESTER
Questo quarto schema di analisi si propone di interpretare i processi di pianificazione strategica
attivati o in corso nei diversi contesti metropolitani con riferimento ai temi posti dalle BA/BC.
Lungo l’asse verticale viene identificata l’enfasi dei piani strategici rispetto ai temi della
pianificazione territoriali, piuttosto che dello sviluppo economico. Sull’asse orizzontale viene invece
evidenziata l’enfasi maggiore dei percorsi di pianificazione strategica rispetto all’attività di
visioning, piuttosto che in relazione alla costruzione di azioni e progetti
Le questioni
Q7. I processi di pianificazione strategica ai quali le BA/BC hanno preso parte nei diversi contesti
metropolitani analizzati, si muovono prevalentemente nel campo della pianificazione
territoriale o della politiche strategiche di sviluppo economico?
Q8. Nei processi di pianificazione strategica ai quali le BA/BC hanno preso parte nei diversi
contesti metropolitani analizzati, il ruolo da essi giocato è relativo prevalentemente alla
dimensione della visione o dell’azione?
68
CASI
Manchester (economic development/ vision)
Nel caso di Manchester il piano strategico è insieme un piano che si propone in prima istanza
di costruire una visione dal punto di vista del modlelo di sviluppo territoriale e urbano. Non
si trtatta di un piano “spaziale”: le scelte insediative, infrastrutturali e ambientali non sono
costruite entro un frame di spatial planning, ma in relazione a requisiti e temi propri delle
politiche di sviluppo economico.
Barcelona (economic development/ vision)
Nel caso di Barcelona, il piano è fortemente orientato ad una dimensione di politiche di
sviluppo locale, mentre la pianificazione territoriale è gestita da AMB in forma coordinata
ovviamente ma separata. La dimensione di vision appare prevalente all’interno del processo
di pianificazione strategica, anche se è ben ricordare la capacità del piano di agire attraverso
progetti e azioni.
Lione (economic development/ vision)
Il caso evidenzia, anche dal punto di vista della sua evoluzione storica, una forte interazione tra la
sfera dello sviluppo economico e della pianificazione territoriale. Si tratta di una convergenza
generata anche dal processo legislativo, che ha prodotto nel tempo una forte attenzione alla visione,
ma anche alle azioni. Di fatto se i processi di pianificazione strategica avviati, si concentrano
soprattutto su una dimensione economica, essi interagiscono in maniera diretta con i temi della
pianificazione spaziale. Di fatto la Comunità urbana ha anche competenze dirette nella
elaborazione dello SCOT, lo Schema de Coherence Territoriale e la elaborazione in particolare
dell’ultimo piano strategico dialoga in maniera serrata con i temi dell’assetto spaziale.
Torino (economic development/actions)
Nel caso torinese il percorso di pianificazione strategica in corso (terzo Piano strategico), pur non
rinunciando alla definizione di una visione enfatizza con forza il tema della costruzione concreta di
progetti per la competitività del sistema economico locale. Il piano prevede un numero limitato di
azioni che dovrebbero trovare rapida implementazione costruendosi le proprie reti di attori e il
proprio set di risorse. Inoltre, il piano non tratta esplicitamente questioni di natura territoriale,
mentre forte è la centratura sulla costruzione di politiche integrate e di abilitazione del sistema
delle imprese.
Stoccarda (spatial development/vision)
Il caso si contraddistingue per una forte rilevanza della dimensione spaziale; la VRS come tutte le
altre associazioni regionali tedesche, nasce con lo specifico obbiettivo di trattare in maniera diretta
il tema dello sviluppo spaziale, ma anche quello della crisi economica. In questo senso sin dal 1973
nel Land Baden Wurtenberg esistono i piani regionali. Al momento dell’ istituzione la VRS,
nell’assumere la competenza in materia di pianificazione, si trova dunque anche a dovere dare
risposta alle aspettative degli attori economici e sociali che l’hanno sostenuta e alla volontà più
generale delle amministrazioni coinvolte di dare risposta ai problemi prodotti dalla crisi economica
e dalla riunificazione. Anche se non si può affermare che la pianificazione spaziale esercitata dalla
VRS sia una forma di pianificazione strategica in senso stretto, si può però notare come i
documenti di pianificazione prodotti siano di fatto fortemente protesi verso una visione di sviluppo
69
economico e sociale. In questo senso alcuni osservatori non esitano a inserire il piano regionale
della VRS nella famiglia della pianifcazione strategica. Appare rilevante la dimensione di vision,
mentre quella di action passa per altri canali
Helsinki (economic development/vision)
A Helsinki lo sviluppo economico e la competitività sono stati dei fattori cruciali per
incentivare la cooperazione tra comuni e tra comuni e imprese. Grazie a ruolo trainante
svolto dalle grandi aziende, le elite politiche urbane di tutti i comuni si sono convinte in
modo graduale che dovevano elaborare una visione strategica appropriata per lo sviluppo
dell’area metropolitana nell’economia globale. Le elite urbane si sono impegnate in una ser ie
di azioni finalizzate a accrescere la competitività della regione di Helsinki. I leader delle
aziende più importanti hanno elaborato assieme ai Comuni una vision centrata sui temi
dell’economia della conoscenza e hanno promosso Helsinki come una “learni ng city”,
individuando un obiettivo comune nel cercare di attrarre lavoratori altamente qualificati.
Hanno creato una rete complessa di legami (anche transnazionali, ad esempio con
l’università di Tallinn in Estonia) che connettono ricerca scientifica, università, imprese e
comuni. Il ruolo giocato dalle BC è stato significativo per l’elaborazione della vision
territoriale identificata dal piano strategico, fortemente improntata da obiettivi di sviluppo
economico, soprattutto per quanto riguarda il tema della collaborazione sovracomunale e
l’investimento sul “corridoio del Mar Baltico” che unisce Helsinki, Tallinn e San Pietroburgo.
Amsterdam (economic development/actions)
I punti principali della strategia di sviluppo per Amsterdam 2040 guardano ad una città che sia al
tempo stesso competitiva dal punto di vista economico e sostenibile in termini ambientali e sociali.
Esiste una visione condivisa che Amsterdam si debba posizionare in modo significativo nel
panorama economico mondiale in trasformazione. Amsterdam presenta una serie di caratteristiche
cha la rendono adatta ad attrarre l’economia della conoscenza, un punto chiave nel Piano strategico
Amsterdam 2040 che integra visioni spaziali ed economiche.
Anche a fronte di una serie di fallimenti di politiche elaborate nell’ottica di questa vision (ad
esempio, le iniziative per far fronte all’eccesso di spazi per ufficio vuoti e le politiche per la casa) gli
enti pubblici hanno cercato un dialogo più forte con il mondo imprenditoriale e con le università.
L’Amsterdam Economic Board è stato costituito a seguito delle conclusioni del report OECD (SEO,
2009) che individuavano nell’area metropolitana di Amsterdam un luogo nel quale sono presenti
tutti i requisiti per presentarsi come una regione innovativa e forte dal punto di vista economico
che può giocare un ruolo chiave sia a livello nazionale che a livello internazionale. Tuttavia, per
esplicitare in modo compiuto questo potenziale, si suggeriva la necessità di una maggiore
collaborazione tra gli enti di governo, il mondo della ricerca, il commercio e l’industria. Il Board è
un’organizzazione di consultazione che non ha responsabilità sugli strumenti di policy.
Glasgow (spatial development/actions)
Il caso si contraddistingue per una forte rilevanza della dimensione spaziale della pianificazione
territoriale. Gli attori pubblici sono impegnati a coinvolgere le BC in azioni specifiche a sostegno e
in attuazione della vision del piano strategico sviluppato dagli enti di governo metropolitano.
70
71
IV. CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
72
Conclusioni
Cosa insegnano i casi europei
Non esiste un modello unico
L’indagine comparata sul ruolo delle business communities (BC) nei processi di costruzione delle
forme di governo metropolitane e di pianificazione strategica evidenzia che non si può
riconoscere un modello unico, sia in ragione dei differenti sistemi istituzionali, sia in relazione
alla diversa maturità dei processi di disegno istituzionale metropolitano.
Se in alcuni contesti (ad esempio Stoccarda, ma anche Barcellona) si può riconoscere un ruolo
maturo delle istituzioni di governo metropolitano, in altri casi (tra i quali certamente Torino, ma
anche i contesti britannici) il processo di istituzionalizzazione è in corso.
In questo quadro ruoli e attività delle BC nelle pratiche di governo e di pianificazione strategica
appaiono molto diversi. A seconda dei casi le BC giocano un ruolo di attivatori, contribuendo ad
alimentare la discussione pubblica sulle prospettive di sviluppo e competitività (si pensi al ruolo
giocato dalla Greater Manchester Local Enterprise Partnership o dall’Amsterdam Economic Board)
piuttosto che di membri attivi di specifiche policy community, dando un contributo
essenziale nella costruzione delle politiche e dei progetti e in qualche caso anche della loro gestione
operativa (è il caso dell’Agenzia Barcelona Activa).
È utile notare inoltre che nel corso dei processi le BC/BA si sono trovate a svolgere ruoli diversi a
seconda della specificità del momento, modificando le forme e i modi del coinvolgimento, in
funzione della interazione con gli altri attori in gioco e con il contesto istituzionale, politico, socioeconomico.
Tre tipologie di situazioni
L’indagine sui nove contesti metropolitani analizzati consente di riconoscere almeno tre tipologie
diverse di situazioni.
Vi sono a Stoccarda, Lione, Barcellona situazioni mature, caratterizzate da un governo
metropolitano forte e rodato, nel quale il ruolo delle BC è centrale non solo nella
condivisione di scelte e orientamenti strategici (è il caso del processo di revisione del piano
strategico di Barcellona, ma anche del percorso attivato a Lione con la costituzione prima di
COURLY, poi della Grand Lyon e in futuro di Lyon Metropole), ma anche nella costruzione e
gestione di specifiche politiche di sostegno alla competitività, anche attraverso la costituzione di
agenzie funzionali (è il caso della Wirtschaftsforderung Region Stuttgard GmbH, agenzia di
sviluppo economico dell’area di Stoccarda).
Helsinki, Monaco, Amsterdam e Glasgow si caratterizzano invece per un livello di
istituzionalizzazione più basso del governo metropolitano, che viene garantito attraverso reti di
cooperazione volontarie tra governi locali (nel caso di Monaco sono compresenti più forme di
governance metropolitana e regionale di carattere volontario) nelle quali anche le BC giocano un
ruolo significativo, sia nella condivisione di visioni di lungo periodo (la visione strutturale
per Amsterdam 2040 e il piano strategico “From City to City Region” per l’area di Helsinki), sia
nella attivazione di specifiche reti orientate a rafforzare attrattività e competitività
(l’Amsterdam Economic Board piuttosto che l’Helsinki Development Corporation o
73
l’organizzazione informale Culminatum che coinvolge comuni, Camere di Commercio, imprese e
università nell’area di Helsinki per la promozione dello sviluppo economico).
In modo diverso, Torino, Manchester presentano situazioni di attivazione (è il caso della
costruzione della Città metropolitana a Torino) o consolidamento di istituzioni di governo
metropolitano (nel caso di Manchester si tratta della recente costituzione della Greater
Manchester Combined Authority, che promuove la cooperazione rafforzata tra i borough
metropolitani), con un ruolo forte delle BC e delle loro associazioni nella definizione di
strategie e visioni e nella costruzione di una agenda metropolitana selettiva e
condivisa. Il terzo Piano strategico di Torino, fortemente intrecciato al percorso di definizione
della Città metropolitana; i processi di pianificazione strategica di Manchester e di Glasgow; gli
accordi sottoscritti tra la BC, le autorità metropolitane e il Governo inglese ancora a Manchester
mostrano un forte attivismo delle BC, e una capacità significativa di influenzare i processi di
consolidamento del governo metropolitano.
Il ruolo centrale delle business community nei processi di governo metropolitano
Pur nelle differenze evidenziate, almeno un elemento accomuna i casi analizzati: il ruolo delle BC è
generalmente proattivo, orientato a definire quadri culturali e cognitivi oltre che interventi
specifici. Nei processi di governo metropolitano, sia nell’accezione delle istituzioni di government,
sia nella declinazione dei dispositivi di governance, le BC giocano un ruolo di protagonisti
essenziali, mettendo in campo visioni ma anche progetti e reti.
Le BC possono operare in ambiti maggiormente formalizzati (l’Amsterdam Economic Board, il
Greater Manchester Local Enterprise Partnership, ma anche le Camere di Commercio di Glasgow o
di Stoccarda), attraverso reti più informali, che coinvolgono direttamente diverse tipologie di attori
(Barcelona Activa, Torino Strategica), oppure per mezzo di società di scopo e agenzie funzionali
(Helsinki Development Corporation, Wirtschaftsforderung Region Stuttgard GmbH).
Tuttavia, il coinvolgimento delle BC e delle loro associazioni si caratterizza nella grande
maggioranza dei casi per una attenzione alla dimensione della rappresentazione (dei temi e dei
problemi di governo metropolitano, ma anche delle possibili immagini di futuro del territorio) più
che di rappresentanza degli interessi e di concertazione.
Le esperienze indagate sembrano cioè confermare che il ruolo delle BC si gioca lungo l’intera filiera
del governo: nella definizione delle visioni e strategie (anche attraverso pratiche e processi di
pianificazione strategica), nell’identificazione dei problemi e delle priorità (agenda setting),
nella costruzione di politiche (policy design), nell’attuazione di progetti, programmi e azioni.
I processi di condivisione dell’agenda strategica
Questo ruolo centrale delle BC è particolarmente evidente nell’ambito dei processi di pianificazione
strategica che hanno interessato tutti i contesti indagati.
Si tratta di processi molto diversi: in alcuni casi la pianificazione strategica assume un ruolo forte
nell’ambito di sistemi di pianificazione territoriale regionale o metropolitana (Amsterdam,
Stoccarda); in altri casi i processi di pianificazione strategica assumono un carattere più
spiccatamente volontario e intersettoriale, connesso a molteplici filiere di policy (Barcellona,
Manchester, Helsinki, Torino tra gli altri).
In queste diverse pratiche, tuttavia, il ruolo giocato dalle BC è spesso indirizzato a condividere
una agenda strategica, intesa anche come identificazione selettiva di priorità per le policies e
come costruzione di cantieri progettuali. Nel caso torinese ad esempio la redazione del terzo Piano
strategico è stata orientata dai lavori della Commissione Sviluppo Economico, che ha coinvolto
74
imprese ma anche istituzioni, università e attori del mondo della ricerca e che ha condotto
all’identificazione di un numero limitato di progetti pilota.
Supporto alla competitività e alla coesione sociale e territoriale
Un ultimo tema trasversale ai casi indagati è legato alle priorità che le BC hanno proposto
all’attenzione delle istituzioni e della rete degli attori metropolitani. Una lettura trasversale
permette di riconoscere tre diverse dimensioni che le BC ritengono costitutive dell’azione di
governo metropolitano e che cercano di perseguire attraverso la collaborazione con le istituzioni.
La prima dimensione riguarda le politiche “abilitanti” per la competitività e la coesione
sociale. Si tratta di politiche legate all’attrazione degli investimenti, all’infrastrutturazione, alla
mobilità sostenibile, all’ambiente e al governo del territorio (spesso perseguite attraverso l’azione
di specifiche agenzie funzionali metropolitane), ma anche alle politiche attive del lavoro e della
formazione e ai progetti capaci di semplificare l’azione degli operatori economici riducendo i costi
di transazione (semplificazione amministrativa, digitalizzazione, etc.).
La seconda dimensione riguarda il sostegno all’innovazione, all’imprenditorialità
(specialmente giovanile e femminile), alle nuove forme della produzione proprie di specifiche
filiere economiche a forte contenuto cognitivo o di inedite forme del lavoro e dell’impresa. I casi
indagati mostrano come tale sostegno possa passare attraverso strumenti diversi (agenzie o società
di scopo, forme di incentivazione e di regolazione, promozione di nuovi spazi per l’impresa
attraverso il riuso e la rigenerazione urbana, ma anche la fornitura di alcuni servizi diretti alle
imprese.
La terza dimensione riguarda l’attivazione di forme di cooperazione e di coordinamento
orizzontale (tra municipalità diverse, ma anche tra differenti aree urbane e metropolitane) e
verticale (attraverso l’identificazione di meccanismi di governance multi livello che permettano
di coinvolgere attivamente gli stakeholders e i diversi livelli di governo.
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Raccomandazioni per il contesto milanese
Come si colloca il contesto milanese nel quadro europeo
Le sintetiche conclusioni presentate nelle pagine precedenti evidenziano come il contesto milanese
presenti più di un elemento di similitudine con diversi casi studiati nella ricerca.
Dal punto di vista del disegno istituzionale Milano (così come Torino) si appresta ad approvare lo
statuto della Città metropolitana, nuova istituzione di governo prevista dalla Legge Delrio (L
n. 56 del 7 aprile 2014). Proprio in ragione di questa fase costituente, il contributo offerto da
Assolombarda al processo in atto, già delineato nel “Piano strategico 2014-2016, si potrebbe
sostanziare, come accaduto in altri contesti europei, sia nel supportare la costruzione di una
visione di futuro della regione milanese, sia nel costruire da subito un numero limitato ma
significativo di “progetti metropolitani”.
D’altra parte, se è vero che Milano non ha una esperienza di pianificazione strategica analoga a
quella di città come Lione, Amsterdam, Barcellona, Torino, è anche vero che il livello di
cooperazione intercomunale è stato negli ultimi decenni piuttosto forte, offrendo una
piattaforma significativa per l’articolazione territoriale in aree omogenee del territorio della Città
metropolitana.
Inoltre, per quanto duramente colpito dalla crisi economica il tessuto produttivo dell’area milanese
è ancora solido, in particolare in relazione ad alcune filiere innovative che costituiscono un
indubbio vantaggio competitivo. Ciò implica, in analogia con quanto accaduto in altre città
(Helsinki, Amsterdam), che il contributo della BC ai processi di governo metropolitano possa
concentrarsi su alcuni ambiti di attività economica, con le loro specifiche geografie locali e
sovralocali.
Su queste basi vengono di seguito proposte all’attenzione alcune raccomandazioni indirizzate a
promuovere e valorizzare il ruolo della BC nel processo in atto di costruzione del governo
metropolitano a Milano.
1. Costruire ambiti di co-progettazione con il coinvolgimento degli attori sociali
Il contributo della BC al processo di costruzione della Città metropolitana non si misura tanto sulla
pur necessaria costruzione di ambiti di ascolto e concertazione con le forze economiche e sociali,
quanto sulla definizione di ambiti concreti di co-progettazione che, su temi specifici,
vedano coinvolte diverse reti di attori. Per questa ragione è auspicabile che, accanto ad uno
strumento di rappresentanza contenuto nello Statuto della Città metropolitana, si attivino
forme di cooperazione tra istituzioni, forze economiche e sociali, singole imprese su
temi ben definiti, legati sia al sostegno allo sviluppo economico, sia al governo del territorio e alle
politiche urbane.
2. Definire e condividere una agenda strategica metropolitana
La BC è chiamata a dare un contributo importante nella condivisione di una agenda
strategica metropolitana. Questa agenda strategica, che potrebbe assumere come in altri casi
europei la forma di un agile documento sottoscritto da una pluralità di attori di diversa natura,
dovrebbe essere in grado, a partire dall’identificazione di una visione delle prospettive dell’area
milanese e di scenari di sviluppo, di identificare dei temi prioritari di lavoro per il governo
metropolitano, indicando temi, strumenti, risorse (anche finanziarie) per la costruzione di
progetti coerenti con una nuova agenda urbana di sviluppo sostenibile per l’area milanese.
Agenda e non piano, dunque, anche per rendere meno cogente e vincolante il formato che il
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lavoro di interazione tra gli attori verrà ad assumere. La definizione di una nuova agenda urbana a
scala metropolitana è inoltre coerente con il necessario sforzo di cooperazione e coordinamento tra
amministrazioni comunali, Città metropolitana e Regione per la programmazione e gestione delle
risorse dei Fondi strutturali 2014-2020.
3. Avviare da subito la costruzione di una strategia territoriale di sviluppo
L’agenda strategica metropolitana deve nutrirsi anche di una strategia territoriale. Tale
strategia, come accade in molte esperienze di pianificazione strategica studiate nella ricerca (Lione,
Stoccarda, Helsinki, Amsterdam) dovrà essere in grado di offrire una solida piattaforma
territoriale alla visione di sviluppo dell’area milanese messa a fuoco nell’agenda strategica, ma
anche di costruire un numero limitato di cantieri progettuali territoriali, ciascuno
caratterizzato dall’identificazione di uno specifico policy network, di risorse attivate e attivabili, di
dispositivi entro i quali questi progetti potrebbero essere attuati, di meccanismi di
implementazione. Una strategia territoriale per lo sviluppo non coincide con uno strumento di
pianificazione urbanistica ordinario, che pure dovrà essere ridefinito attraverso la revisione della
legge urbanistica regionale, e non assume neanche necessariamente la forma di un piano.
Piuttosto, una strategia territoriale metropolitana si configura come un dispositivo capace di
generare immagini di futuro e di connetterle con specifiche azioni sui temi cruciali del
governo del territorio metropolitano.
4. Identificare selettivamente le priorità per l’azione di governo
Ciò significa che il governo metropolitano non può occuparsi di tutto. Come evidenziato in
molti contesti indagati in questo rapporto di ricerca, la BC può svolgere un ruolo importante nel
definire criteri di selezione delle priorità per l’azione, dal punto di vista delle politiche per
l’uscita dalla crisi economica e sociale, a sostegno dello sviluppo economico sostenibile, della
qualità urbana, ambientale e dei paesaggi, dell’abitabilità della regione urbana come condizione
ineludibile di attrattività e insieme di coesione sociale. La BC può dunque contribuire a declinare
l’azione di governo intorno a un numero limitato di progetti metropolitani che possano anche
svolgere un ruolo di flagship projects, favorendo anche la diffusione nelle amministrazioni e tra
i cittadini di una cultura metropolitana. Ciascuno di questi progetti si deve caratterizzare per
l’identificazione di uno specifico policy network, di risorse attivate e attivabili, di dispositivi
entro i quali potrebbe essere attuato, di meccanismi di implementazione.
5. Promuovere la cooperazione e il coordinamento interistituzionale
Snodo essenziale dell’azione di governo a scala metropolitana è la promozione e
l’incentivazione della cooperazione e del coordinamento interistituzionale, sia lungo la
filiera della governance verticale, sia lungo la filiera territoriale della cooperazione tra comuni. Dal
punto di vista della BC un maggiore coordinamento verticale e orizzontale è condizione essenziale
per semplificare i processi decisionali, ma anche per garantire la coerenza delle scelte
di governo locale su temi essenziali come le infrastrutture (non solo di mobilità, ma anche
tecnologiche e ambientali), le politiche di riuso e recupero del patrimonio edilizio inutilizzato o
sottoutilizzato, la promozione di nuovi luoghi e ambiti della produzione, anche al fine di offrire
nuove occasioni imprenditoriali e condizioni più favorevoli alle attività economiche. Le esperienze
europee indagate mostrano che coordinamento e cooperazione interistituzionale sono tanto più
forti ed efficaci quanto più sono in grado di coinvolgere attivamente le BC e le forze
economiche e sociali.
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6. Semplificare e supportare le amministrazioni comunali e il sistema delle imprese
La Città metropolitana può essere un forte veicolo per la semplificazione amministrativa,
soprattutto se è in grado di svolgere efficacemente una funzione di service nei confronti dei
comuni, anche per promuovere, programmare e controllare l’esercizio associato di funzioni e
servizi. Per questa ragione le esperienze europee più mature di governo metropolitano si
caratterizzano per la presenza di forti centri di competenza su diversi temi (pianificazione
urbanistica, ambientale e dei trasporti, politiche della casa, politiche per l’attrazione di
investimenti) che sono in grado di supportare efficacemente sia l’azione di programmazione e di
policy design, sia l’attuazione di politiche e progetti. In questa direzione il ruolo della BC può
essere da una parte quello di offrire un contributo cognitivo all’azione di governo, dall’altro
quello di partecipare attivamente alla definizione di specifici policy tools nell’ambito
delle politiche di supporto al sistema delle imprese.
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ricerca sul ruolo delle business community nella governance e nella

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