la gestione in italia delle risorse idriche

FOCUS
LA GESTIONE IN ITALIA
DELLE RISORSE IDRICHE
di Paolo De Castro *
Water has always been a basic factor in the
life of mankind and is often also the cause of
acts of defiance, tensions, also at the root of
economic, political and social consequences of
different scales of magnitude: their effects can
sometimes be perceivable either by the user
alone, (i.e., a citizen and/or agricultural
worker) or by whole regions and/or nations.
All documents produced during the last 10 or
15 years (Declarations of Dublin and Rio,
1992, Marseilles, 1996, Paris, 1998, and
the Hague, in 2001, the European Water
Directive, and so forth), underline the
importance of water, considered as a fragile,
non-renewable and indispensable resource to
support life, as well as for the development of
economy and of global society. This
contribution describes briefly the situation of
the water sector in Italy, within a European
and Mediterranean context, and identifies
those challenges that may rise in the short term.
L’
Italia è un paese dal clima sia continentale, con piovosità
elevate, che semi-arido mediterraneo, caratterizzato da
piogge limitate e concentrate nel periodo invernale. Ogni
anno le precipitazioni generano sul territorio nazionale un deflusso superficiale di circa 296 km3 (Figura 1). Circa il 44% di questo volume (129
__________________
* Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali
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L’acqua è sempre stata una componente
fondamentale nella vita dell’uomo e spesso
è anche causa di sfide, tensioni e implicazioni economiche, politiche e sociali a scale
diverse: dall’utente (cittadino e/o agricoltore) ad intere regioni e/o nazioni. Tutti i
documenti prodotti negli ultimi 10-15 anni (Dichiarazione di Dublino e di Rio nel
1992, di Marsiglia nel 1996, di Parigi
nel 1998, dell’Aja nel 2001, la
Direttiva Europea sull’acqua, ecc.) sottolineano l’importanza dell’acqua come una
risorsa fragile, non rinnovabile ed indispensabile per la vita e lo sviluppo di economia e di società globale.
Nella presente nota si intende descrivere
brevemente lo stato del settore idrico nazionale, inquadrandolo nel contesto euromediterraneo ed indicando le possibili sfide da compiere nel prossimo futuro.
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km3/anno) viene perso per evaporazione, mentre il deflusso verso i mari
è di circa 12 km3/anno. Questo significa che le risorse idriche rinnovabili interne ammontano a circa 155 km3/anno, pari al 52,3% del deflusso
superficiale totale. Questo volume è incrementato dall’afflusso proveniente dai paesi confinanti (circa 7,6 km3/anno) e dal contributo idrico
degli acquiferi locali (circa 3,5 km3/anno) (Figura 1). Le risorse rinnovabili diventano quindi pari a circa 166,1 km3/anno dalle quali due terzi
(110 km3/anno) sono tecnicamente ed economicamente utilizzabili.
Figura 1 - Il bilancio idrico in Italia (in Mld m3/anno):
sintesi su scala nazionale (dati provenienti da fonti diverse)
Precipitazione
Afflusso estero
982 mm
deflusso
superficiale
evaporazione
296
Svizzera
Francia
Slovenia
3,87
3,27
0,46
129
Risorse rinnovabili
interne
12
Deflusso
sotterraneo
verso i mari
acquiferi
locali
7,6
155
3,5
Risorse idriche
rinnovabili totali
161,1
Risorse idriche
potenzialmente
utilizzabili
110
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La disponibilità idrica media pro capite ammonta a circa
1930 m3/anno (se si considerano soltanto le risorse potenzialmente utilizzabili), ma questa non è distribuita in modo uniforme sul territorio.
Infatti, il 59,1% è localizzato nella parte nord del paese, dove la disponibilità idrica pro capite è quasi tre volte e mezzo quella nelle isole ed è
quasi il doppio di quella nella parte meridionale del paese (Figura 2).
A scala internazionale l’Italia rappresenta l’anello di congiunzione tra
il Nord Europa, ricco di risorse idriche, ed il Sud del Mediterraneo, dove
la carenza idrica è una costante. L’Italia si trova quindi nelle condizioni di
avere, da un lato, una disponibilità idrica media pro capite doppia rispetto
ai paesi della riva Sud del Mediterraneo (1.250 m3/anno/capite) e, dall’altro, quasi metà della disponibilità dei paesi occidentali europei (ove ammonta al 5.183 m3/anno/capite) (World Resources Institute, 2000).
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A causa della mancanza di un catasto accurato ed aggiornato sulle risorse idriche, di numerosi prelievi abusivi e di una vera e propria dispersione delle competenze tra le varie istituzioni preposte al controllo
della risorsa idrica, in Italia è molto difficile poter stabilire in modo accurato i consumi idrici.
Si stima che il prelievo idrico varia tra 40 e 56 Mld m3/anno con un
valore medio di ca. 51,8 Mld m3/anno (IRSA, CNR, 1999). Questo volume rappresenta il 31% delle risorse disponibili ed è notevolmente superiore alla media europea, che si attesta su un valore di circa il 20%. Il
prelievo idrico pro capite (ca. 910 m3/anno) è il più alto in Europa (la
media europea è di 659 m3/anno) e, nel bacino del Mediterraneo, è paragonabile soltanto con l’Egitto, paese decisamente esposto a condizioni climatiche molto più sfavorevoli.
La maggior parte dei prelievi (ca. 39,7 Mld m3/anno) avviene da
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Figura 2 - Distribuzione regionale della disponibilità idrica
potenzialmente utilizzabile in percentuali (a) e in m3/anno/capite (b)
(Fonte: IRSA, CNR, 1999)
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fonti superficiali mentre la restante parte (ca. 12,1 Mld m3/anno) proviene dalle risorse sotterranee. Il consumo idrico varia moltisssimo da
una regione ad altra: nel Nord-Est del paese è di ca. 1.975 m3/anno/capite (è uno dei più alti nel mondo) mentre in Puglia è più di sette volte
inferiore (ca. 270 m3/anno/capite). In alcune regioni del Sud, la scarsità
delle risorse viene affrontata ed attenuata con il trasferimento da altre
regioni. Un modello esemplare è rappresentato dall’Accordo di
Programma tra Puglia, Basilicata e Stato che permette alla regione
Puglia di ricevere più del 50% della domanda idrica del settore potabile
dagli schemi lucani e da alcune sorgenti della Campania.
In Italia, mediamente, il 60% del prelievo è attribuibile al settore
agricolo, il 16% all’uso civile mentre il restante 24% è destinato al settore industriale (inclusa anche la produzione di energia elettrica). Negli
anni particolarmente sfavorevoli, il consumo del settore agricolo subisce notevoli riduzioni a favore degli altri settori, con conseguenze rilevanti sull’economia, specialmente nelle regioni dell’Italia meridionale in
cui più dei due terzi del valore del settore agricolo proviene da produzioni in irriguo. Il Valore Aggiunto dell’agricoltura meridionale rappresenta il 39,8% dell’intero settore primario nazionale ed incide per il
5,6% sul totale dell’economia delle regioni Obiettivo 1. In termini occupazionali l’agricoltura meridionale rappresenta il 49,3% del totale degli occupanti nel settore agricolo a livello nazionale.
I dati ufficiali sull’efficienza dell’uso delle risorse idriche mettono in
evidenza un grande spreco di risorse. Il prelievo medio nel settore domestico in Italia, di 267 l/giorno/capite, è il più alto in Europa (rispetto
a 156 della Francia e 162 dell’Austria), e alcune città (come Milano e
Bari) mostrano consumi tra 500 e 600 l/giorno/capite che si pongono
tra i più elevati registrati in Europa. Per quanto riguarda il settore industriale si registrano i più elevati indici di consumo idrico per l’unità di
prodotto della UE, e lo stesso vale anche per l’agricoltura dove il rapporto prelievo-resa per ettaro irrigato è due volte superiore alla media
europea (EEA, 2001).
Una parte dell’inefficienza del settore idrico sicuramente si spiega
con le tariffe per i servizi idrici, tra le più basse in Europa. Un rapporto
dell’OECD (1999) indica che il prezzo d’acqua potabile in Italia alla fi-
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Politiche di gestione delle risorse idriche
Le politiche di gestione delle risorse idriche in Italia stanno attraversando una importante transizione per adeguarsi alla Direttiva
2000/60/CE che nel 2000 è stata adottata dal Parlamento Europeo e
dal Consiglio dell’U.E. a conclusione di un’attività venticinquennale. La
Direttiva stabilisce i punti cardine secondo i quali va sviluppata una politica integrata comunitaria in materia di acque. Gli obiettivi di detta politica consistono in:
• salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente idrico;
• utilizzazione razionale e sostenibile delle risorse idriche fondata sulla
loro protezione a lungo termine;
• principi di precauzione ed azione preventiva;
• principio della correzione - anzitutto alla fonte - dei danni causati all’ambiente;
• applicazione del principio “chi inquina paga”;
• assicurare un approvvigionamento adeguato di acqua di buona qualità.
La Direttiva definisce il “distretto idrografico” (area di terra e di mare, costituita da uno o più bacini idrografici limitrofi) come la principale
unità per la gestione delle risorse idriche; detta unità comprende sia le ri-
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ne del ventesimo secolo era inferiore più di due volte rispetto alla
Polonia, più di tre volte rispetto alla Grecia e alla Francia, più di 5 volte
rispetto all’Austria, e più di sette volte rispetto alla Germania. Ancora
oggi, nel settore agricolo, i prezzi pagati dagli agricoltori pugliesi sono
dello stesso ordine di grandezza di prezzi dell’acqua in Turchia o in
Giordania, dove i costi di produzione agricola sono molto più bassi di
quelli italiani.
Infine, è importante anche evidenziare i fattori inquinanti del nostro
patrimonio idrico. In Italia, secondo stime approssimative prodotte dal
CNR-IRSA (1999), solo il 20% delle acque di superficie può considerarsi
non inquinato. Agricoltura, discariche di rifiuti, siti industriali dismessi,
ecc., sono fattori preoccupanti per lo stato delle falde sotterranee. Da ricordare che, nonostante i grandi sforzi per promuovere l’agricoltura biologica, l’Italia resta ancora il paese europeo con il maggior consumo di
pesticidi e con la maggior concentrazione di metalli tossici nei suoli.
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sorse disponibili che tutti gli attori presenti sul territorio e le esigenze di
diversi settori (Figura 3). L’obiettivo è di gestire le risorse in modo razionale e sostenibile e di ottenere e mantenere un buono stato delle acque,
coordinando le misure relative sia alle acque superficiali che sotterranee
appartenenti al medesimo sistema ecologico, idrologico e idrogeologico.
Figura 3 - Gestione integrata delle risorse idriche: equilibrio
quantitativo e qualitativo tra la disponibilità e la domanda idrica
DISPONIBILITÀ
DISPONIBILITÀ
DOMANDA
DOMANDA
Invasi
Invasi
Uso
Uso
civile
civile
Traverse
Traverse
Uso
Usoinin
agricoltura
agricoltura
BILANCIO
Sorgenti
Sorgenti
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IDRICO
Uso
Usoinin
industria
industria
Pozzi
Pozzi
Uso
Uso
idro-elettrico
idro-elettrico
Acque
Acque
reflue
reflue
Deflusso
Deflusso
Minimo
Minimo
Vitale
Vitale
La Direttiva ha disegnato un percorso da seguire su scala comunitaria con una serie di attività da espletare entro scadenze temporali ben
definite:
• identificazione dei distretti idrografici e identificazione delle autorità
competenti (entro il 2003),
• analisi delle caratteristiche di ciascun distretto idrografico e dell’impatto delle attività antropiche, nonché istituzione del registro delle
zone protette ed analisi economica dell’utilizzo idrico, basata sulle
previsioni a lungo termine della domanda e dell’offerta dell’acqua
(entro il 2004),
• armonizzazione del sistema di classificazione dello stato qualitativo
delle risorse idriche ed attivazione di sistemi di rete di monitoraggio
(entro il 2006),
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La gestione in Italia delle risorse idriche
Negli anni passati, l’attuazione della Direttiva in Italia ha subito notevoli ritardi per una serie di difficoltà organizzative legate alla necessità
di ridisegnare il sistema gestionale delle risorse idriche dal punto di vista legislativo ed operativo. Infatti, dopo un ritardo di quasi due anni e
mezzo, il D.L. del 3 aprile 2006 (“Norme in materia ambientale”) ha individuato i distretti idrografici, mentre una prima relazione sintetica riguardante la caratterizzazione dei bacini è stata redatta dal Ministero
dell’Ambiente e Tutela del Territorio soltanto nel giugno del 2006.
La Direttiva riguarda soprattutto la qualità delle risorse idriche con la
quale è essenziale integrare altri aspetti quantitativi ed operativi del settore. Il processo di transizione delle politiche gestionali nel settore idrico
verso una politica integrata su scala europea ha bisogno delle sinergie
degli attori principali del sistema istituzionale in maniera di valorizzare le
competenze e le informazioni già esistenti e di sensibilizzare l’opinione
pubblica e gli utenti dei servizi. Questo richiede il coinvolgimento di diversi livelli istituzionali e con varie competenze che operano nel settore
(AdB, ATO, ANPA, ANBI, INEA, ENEA, mondo di ricerca e dell’informazione, associazioni degli agricoltori e dei consumatori, ecc.).
La caratterizzazione dei bacini idrografici e le analisi dei sistemi idrici devono essere effettuate considerando la variabilità climatica, potenziando la capacità di identificarne tempestivamente i trend, gestendo i
rischi e adattando i sistemi agli eventi climatici estremi (quali siccità e
alluvioni) in base al principio di prevenire gli interventi piuttosto che
reagire in condizioni di emergenza.
Un sistema di indicatori di preallarme delle situazioni critiche, per-
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• programma di interventi e piani di gestione dei distretti idrografici
(entro il 2009),
• adozione delle politiche tariffarie dell’acqua tali da incentivare l’uso
efficiente da parte degli utenti e da recuperare, attraverso un contributo adeguato, i costi dei servizi idrici nei vari settori di impiego,
compresi quelli ambientali, in relazione ai danni o alle ripercussioni
negative per l’ambiente (entro il 2010),
• applicazione sul territorio di tutte le misure predisposte per la protezione dei corpi idrici (entro il 2012).
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tanto, dovrebbe fare parte integrante dei sistemi di pianificazione e gestione delle risorse idriche; dovrebbero essere sviluppati adeguati sistemi di supporto alle decisioni capaci di assicurare quella necessaria tempestività di risposta sia agli eventi estremi improvvisi sia alle modifiche
di medio e lungo termine degli assetti fisici, economici e sociali.
Siffatti sistemi dovrebbero inoltre essere in grado di simulare, con
congruo anticipo, i diversi possibili scenari che possono configurarsi, sia
per quanto riguarda la disponibilità delle risorse (per le modificazioni climatiche o per possibili gravi disfunzionalità di importanti infrastrutture)
sia per quanto attiene al governo della domanda (rapida fluttuazione della stessa da parte dei settori produttivi - agricoltura ed industria - a causa
di assetti diversi dell’economia e/o del mercato) ed essere in grado di valutare, in maniera integrata ed integrale, gli impatti delle diverse alternative operative da attivare in presenza dei vari scenari ipotizzati nell’ottica di
definire processi ottimali di gestione delle crisi idriche (Figura 4).
Modellare la sostenibilità nella programmazione degli usi plurimi dell’acqua richiede quindi, prioritariamente, di specificare le interrelazioni
correnti tra detti usi e le relative conseguenze nel breve, medio e lungo
periodo, combinando la disponibilità attuale e quella futura con la relativa idroesigenza in un sistema coerente, tenendo conto degli “scambi” di
costi e di benefici tra diversi orizzonti temporali (Figure 3 e 4).
La conoscenza dei sistemi idrici richiede di essere approfondita sulla
base di specifici criteri di “performance” in relazione a scenari multipli
ipotizzabili. Fondamentali risultano i criteri dell’“affidabilità” (frequenza con la quale può generarsi una crisi), della “resilienza” (velocità di recupero alla normalità dallo stato di crisi) e della “vulnerabilità” (gravità
di effetti prodotti da una crisi).
In assenza di un sufficiente livello di conoscenza e degli adeguati
strumenti operativi di governo della domanda e dell’offerta della risorsa idrica risulta molto significativa l’identificazione di probabilità di accadimento della crisi (come quelle registrate negli ultimi anni) e di relative conseguenze.
In tale ambito la presenza di un soggetto regolatore, munito di idonei poteri e di necessaria autonomia funzionale, con il compito di vigilare non solo sugli aspetti economici dei servizi idrici ma anche su quel-
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La gestione in Italia delle risorse idriche
li ambientali, riveste un ruolo strategico di fondamentale importanza al
fine di garantire ai consumatori adeguati livelli di sicurezza - qualitativa
e quantitativa - dell’uso delle risorse idriche.
FOCUS
Figura 4 - Schema di gestione integrata delle risorse idriche
attraverso il monitoraggio quantitativo e qualitativo delle disponibilità
e dei consumi e la modellazione dei diversi scenari
Bacino
idrografico
Reticolo
idrografico
Stazioni
meteorologiche
Stazioni
idrometriche
monitoraggio
monitoraggio
afflussi/deflussi
invaso
Stima degli afflussi/deflussi
(disponibilità)
monitoraggio
erogazioni
Rete di
adduzione
Rete di
distribuzione
Monitoraggio
delle portate (perdite)
Stima dei fabbisogni
Utenza civile
Utenza in
agricoltura
Utenza
industriale
La variabilità e il cambiamento del clima rendono ancora più delicata
e difficile la previsione di eventi estremi (siccità e/o alluvioni). Questo
implica l’urgente esigenza di provvedere al continuo ed attento monitoraggio delle variabili che influenzano le risorse idriche, di ammodernare
i sistemi esistenti (captazione, trasporto e distribuzione) ottimizzandoli
e rendendoli maggiormente efficienti ed elastici. A tal fine è necessario
valutare le reali “performances” di sistemi, e ricercare ed utilizzare risorse alternative idonee ai vari usi (recupero e ricicli di acque reflue depurate, dissalazione).
Le sfide per il futuro
L’esame dell’insieme dei dati disponibili analizzati indica un preoc-
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Monitoraggio dei consumi
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cupante allarme, sia nelle zone a clima semi-arido e mediterraneo, che
in quelle continentali.
Uno degli obiettivi politici da considerare è quello di valutare l’opportunità di ampliare il campo di azione della Direttiva 2000/60 e di
collegare sempre di più gli obiettivi con gli interventi operativi e le forme di gestione sostenibile. Di particolare interesse per il nostro paese è
l’utilizzo sostenibile delle risorse acquifere nelle aree costiere e la implementazione su larga scala di pratiche di risparmio delle risorse in tutti i
settori. Particolare attenzione richiede l’agricoltura irrigua che deve
adattarsi alle condizioni di carenza idrica attraverso ottimizzazione dell’utilizzo dell’acqua ed applicazione di moderne tecnologie, tecniche e
metodi irrigui. Certamente, è necessario armonizzare le normative attuali con le Direttive Europee ed esaminare gli effetti dei processi di liberalizzazione delle gestioni in corso. Inoltre, occorre attribuire agli enti regionali e locali un ruolo ben specifico nella catena delle responsabilità da assumere e di attività da svolgere.
Le politiche di gestione delle risorse idriche devono appartenere ad
un unico sistema nazionale e comunitario finalizzato all’uso sostenibile
delle risorse attraverso un continuo monitoraggio quantitativo e qualitativo sia delle disponibilità che dei fabbisogni e consumi idrici. Questo
sistema di tecnologie, conoscenze, uomini e mezzi deve essere in grado
di riconoscere e rispondere adeguatamente alle condizioni provocate
dagli eventi climatici estremi e di gestire i rischi al fine di proteggere le
popolazioni dalle inondazioni, dalla siccità, dall’inquinamento e/o da
altri possibili pericoli.
Ulteriore priorità è la valorizzazione della risorsa idrica attraverso un sistema di tariffazione dei servizi idrici adeguata che rifletta sia il costo della
sua fornitura (servizio) che i costi di gestione del bacino idrografico in
considerazione. Questo permetterà di gestire la risorsa acqua in modo tale
da rifletterne il suo valore economico, sociale, ambientale e culturale, per
qualsiasi utilizzo. L’amministrazione delle risorse idriche richiede, inoltre,
il coinvolgimento sia degli enti pubblici che degli investitori privati.
Tutto ciò può contribuire a creare i necessari presupposti per la gestione integrata e sostenibile delle risorse idriche e per un buon governo delle acque.
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