SVILUPPO SOSTENIBILE E L`AGENDA 21 LOCALE

SVILUPPO SOSTENIBILE E L’AGENDA 21 LOCALE
Ing. Maria Berillo
Approfondimento
tematico
Osservatorio Ambiente e Legalità - Regione Basilicata
E’ risultato evidente nella Conferenza
Mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo (Rio de
Janeiro 1992) che la sfida dello sviluppo sostenibile non può essere accolta senza il rapporto
diretto con il livello locale (in generale tutti i
gruppi portatori di interesse) per tradurre in
pratica i principi dell’Agenda del XXI secolo.
Solo continui e dinamici trade off tra globale e
locale (nel contesto normativo) e tra Quadro
Normativo, Piani di Impresa e Tutela
dell’Ambiente rendono compatibili il globale con
il locale e lo sviluppo dell’impresa con la tutela
dell’ambiente, senza dimenticare il ruolo, le
aspettative e il peso del fruitore dell’ambiente.
Dopo la Conferenza di Rio, l’ONU ha costituito
una commissione per lo Sviluppo Sostenibile
che ha il compito di monitorare e promuovere
l’attuazione dell’Agenda 21 in tutti i Paesi. Tra le
città impegnate in questa direzione spiccano
Seattle e Lisbona.
In Europa, con la Conferenza di Aalborg, si è
dato via alla Campagna Europea Città
Sostenibili. La Carta degli impegni (la Carta di
Aalborg) è stata ormai sottoscritta da più di 191
(n. 191al sett. 2000) entità locali italiane compreso la città di Potenza. Sottoscritta la Carta di
Aalborg – strumento volontario di politica
pubblica - le città attivano percorsi di coinvolgimento delle loro comunità nonché di progettazione e realizzazione di azioni concrete.
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Alla luce sia delle normative a livello europeo,
nazionale e locale, sia degli orientamenti nei
dibattiti internazionali in pratica è possibile definire gli obiettivi da raggiungere, fare il punto
delle azioni già messe in pratica dai diversi attori e quelle prevedibili nel breve medio termine
ed intravedere i possibili scenari; comunque
tutti da verificare in corso d’opera e da validare
sul territorio di riferimento. Sono “strutturali” a
tal proposito le esperienze dotate di un notevole valore aggiunto in termini di potenzialità dimostrative. E’ la stessa Commissione
Europea che definisce comunità sostenibili
come gruppi che ricercano modi di vivere e
gestire le risorse: gruppi che provano a scrivere
nuove regole per la loro casa comune, sperimentare qualità ed etica del lavoro nei modi di
vivere e consumare, nel loro contesto territoriale, di cui sapranno individuare e classificare le
risorse primarie da salvaguardare e rinnovare.
Il processo “Agenda 21”
L’Agenda 21 Locale si inquadra inizialmente
come un impegno di formalizzazione di un
percorso di consultazione delle comunità
urbane dopo averle avviate informalmente,
attraverso numerosi incontri pubblici, sulle scelte di politica ambientale adottate.
Sviluppo sostenibile e l’Agenda 21 Locale
Tra gli elementi essenziali per il Processo di
Agenda 21 delle città si evidenziano quindi:
Relazione sullo Stato dell’Ambiente: primo
passo essenziale per avviare il processo di
Agenda 21 locale ; inizialmente bisogna verificare le attuali condizioni dell’ambiente urbano e le
carenze informative che è necessario colmare
coinvolgendo già in fase di elaborazione soggetti esterni del mondo scientifico, introducendo
quindi un elemento di confronto già nella stesura del documento.
Documento preliminare per la redazione del
Piano di Azione Ambientale: documento preliminare per la redazione del Piano di Azione
Ambientale che consenta di avere una visione
d’insieme dei problemi ambientali della città,
delle azioni e delle scelte fino a quel momento
operate dall’Amministrazione e dei principali
problemi ancora da affrontare:
Approfondimento
tematico
Indicazioni più complete sul processo di
“Agenda 21 Locale” si possono ottenere dalla
lettura del manuale più qualificato “manuale
operativo”, realizzato dall’ICLEI – International
Council for Local Environmental Initiatives
(http://www.iclei.org), che è l’Ente promotore
ed organizzatore della stessa campagna città
sostenibili: la “European Local Agenda 21
Planning Guide”.
La guida illustra ogni passaggio utile alla realizzazione dell’Agenda 21, chiarendo subito come
il processo debba ottenere sin dai primi passi
una base fortemente partecipativa e consensuale. Primo passo necessario è dunque l’attivazione di un “Forum” composto da rappresentanti
delle Amministrazioni locali, dai singoli cittadini,
dai rappresentanti di gruppi di interesse, e dai
rappresentanti degli attori economici, industriali e commerciali presenti sul territorio.
Si elenca di seguito – brevemente e per punti –
i successivi e numerosi passaggi ciclici:
• elaborazione di un concetto di sostenibilità strettamente legato al territorio di
riferimento;
• relazione dello stato dell’ambiente con
identificazione delle emergenze territoriali e delle relative cause generatrici;
• definizione degli obiettivi;
• individuazione delle priorità di intervento e dei canali attivabili per prospettare
soluzioni possibili;
• elaborazione di piani di intervento che
permettano l’attuazione della visione
strategica complessiva in specifici obiettivi di riferimento;
• adozione del piano da parte delle
Amministrazioni Locali;
• esecuzione del piano e valutazione degli
effetti.
Elementi essenziali del Piano di Azione
Ambientale:
1. Definizione obiettivi generali di sostenibilità: non sempre è semplice definire chiaramente gli obiettivi che si vogliono raggiungere anche se l’idea della “città sostenibile”
è ormai ben definita dalla letteratura esistente.
2. Proposta di obiettivi operativi per la città e
le linee di azione possibili per raggiungerli:
sulla base di esperienze internazionali,
nazionali e dei vincoli esistenti, si definiscono le strategie di azione solo dopo aver individuato gli obiettivi e gli informatori/indicatori per misurarne il raggiungimento.
3. Verifica delle azioni attivate dall’amministrazione: l’Amministrazione avrà già avviato diverse azioni che utilizzano strumenti di
diverso tipo (piani urbanistici o di settore,
norme, incentivi..) per migliorare le condizioni ambientali della città, verifica se le
azioni attivate sono coerenti con gli obiettivi di sostenibilità.
Processo partecipativo. Per facilitare il coinvolgimento dei cittadini, con l’autorizzazione
dell’Amministrazione, è opportuno dotarsi di
strutture e responsabilità ad hoc per la partecipazione (Ente per la Promozione e il
Coordinamento
degli
Organismi
di
Partecipazione Territoriale con un Ufficio
Speciale per la Partecipazione dei Cittadini ed i
Laboratori di quartiere) che condivide con
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Approfondimento
tematico
L’AGENDA 21 SCUOLE
l’Assessorato per le Politiche Ambientali comunale il coordinamento tecnico ed organizzativo
della consultazione sul Piano Azione
Ambientale. Per favorire la partecipazione dei
diversi attori al processo di Agenda 21 locale
sono individuabili due strumenti: un Forum,
composto da rappresentanti delle comunità
locali, e alcune sezioni tematiche composte da
esperti e membri del Forum. E’ prevedibile l’avvio di altre iniziative di supporto all’Agenda 21
Locale quali: un servizio di osservatorio ed
informazione pubblica su ambiente e sviluppo
sostenibile per i cittadini e le piccole medie
imprese con l’attivazione di uno sportello
ambientale; gruppi di lavoro per realizzare
scambi di esperienze con altre città.
Gli indicatori di sviluppo sostenibile
Gli indicatori di sostenibilità devono essere
elaborati al fine di fornire una solida base ai
processi decisionali a tutti i livelli e di contribuire alla valutazione della sostenibilità dei
sistemi di sviluppo (UNCED, 1992, Agenda21,
capitolo 40).
L’indicatore è uno strumento in grado di fornire
informazioni in forma sintetica, attraverso diverse rappresentazioni di un fenomeno più complesso e con significato più ampio.
Le caratteristiche principali sono:
• quantificare;
• semplificare (per favorire il confronto e la
comunicazione).
Un set di indicatori relativo ad un fenomeno
complesso può essere sintetizzato da un indice.
Gli indici possono quindi presentarsi sotto
forma di variabili, calcolate matematicamente
(es. somma pesata), a partire dagli indicatori.
Gli indicatori di sostenibilità devono svolgere
almeno le seguenti funzioni:
• Contribuire all’inquadramento delle problematiche connesse allo sviluppo;
• Monitorare nel tempo le condizioni
ambientali, sociali ed economiche del
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•
•
•
•
•
•
•
contesto territoriale di riferimento;
Facilitare la comunicazione fra chi ha le
informazioni;
Individuare lacune nei dati disponibili e
suggerire il tipo di informazioni utili da
rilevare;
Valutare le politiche attuate in campi
rilevanti;
Integrare/oggettivare le considerazioni
ambientali, economiche e sociali nei processi decisionali;
Confrontare il contesto locale con altri
simili;
Informare e comunicare con i cittadini.
Confronto fra alcuni indicatori tradizionali e possibili indicatori di sostenibilità.
Sviluppo sostenibile e l’Agenda 21 Locale
Indicatori ambientali
Indicatori tradizionali
Indicatori di sostenibilità
Approfondimento
tematico
Enfasi degli indicatori
di sostenibilità
Livello di inquinamento di Generazione ed uso e di mate- Monitoraggio/misurazione
acqua ed aria
riali tossici (sia nella produzio- delle attività causa d’inquinane che nell’utenza)
mento
Km percorsi dai veicoli
Tonnellate di rifiuti solidi gene- Percentuale di produzione di Uso ciclico e conservativo dei
rati
prodotti durevoli, riparabili materiali
oppure riciclabili/compostabili
velocemente
Costo dei carburanti
Energia totale richiesta a tutte Uso delle risorse ad un tasso
le sorgenti
sostenibile
Tasso di energia rinnovabile Rapporto tra consumo di energia rinnovabile e quello di
energia non rinnovabile
Indicatori economici
Indicatori tradizionali
Indicatori di sostenibilità
Enfasi degli indicatori
di sostenibilità
Reddito del cittadino medio
Numero di ore di impiego pro- Il salario che si può acquistare
Reddito pro capite relativo alla porzionato al salario medio Definizione dei bisogni basilari
richiesto per i bisogni basilari in termini di consumi sostenibili
media statale
Numero di compagnie
Numero di lavori
Diversità e vitalità della base
lavoro locale
Numero e variabilità in dimensione delle compagnie
Numero e variabilità dei tipi di
industrie
Variabilità dei livelli di abilità
richiesti per i lavori
Resilienza del mercato del
lavoro
Abilità del mercato di lavoro
nell’essere flessibile, in tempo
ed a seguito di cambiamenti
economici
Grandezza dell’economia come Stipendi pagati nell’economia Resilienza finanziaria locale
misura del GNP, GDP e PIL
locale che sono spesi nell’economia locale
Soldi spesi nell’economia locale
che sostengono il lavoro locale
e le risorse naturali locali
Percentuale di economia locale
basata su risorse rinnovabili locali
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L’AGENDA 21 SCUOLE
Indicatori sociali
Approfondimento
tematico
Indicatori tradizionali
Indicatori di sostenibilità
SAT e altri test standardizzati
Numero di studenti in tirocinio Accoppiare le abilità di lavoro
per il lavoro che sono disponi- ed educare ai bisogni della
bili nell’economia locale
economia locale
Numero di studenti che vanno
all’università e che tornano
nella comunità
Numero di votanti registrati
Numero dei votanti che votano
alle elezioni
Numero di votanti che presenziano la città
Verso un mix degli strumenti di politica di
pubblico interesse
L’applicazione dei soli strumenti normativi –
approccio C&C (Command and Control) - presenta un grado di difficoltà crescente, mentre la
realizzazione dei loro obiettivi risulta sempre
meno efficiente; ciò rende necessario l’adozione
di nuovi strumenti basati su meccanismi capaci
di valorizzare la collaborazione tra il pubblico
ed in generale fra tutti i fruitori del territorio di
riferimento, per spingere il sistema, gradualmente ma decisamente, verso un percorso di
sviluppo sostenibile.
Si passa da una politica di piano, attuata dall’alto e caratterizzata da una forte rigidità, ad
una politica di indirizzi e di principi da
attuarsi attraverso un meccanismo che dall’adozione di schemi (La Carta di Aalborg)
evolve nella stipula di patti ed accordi con
una molteplicità di attori.
Gli strumenti volontari presuppongono un profondo cambiamento; il nuovo scenario richiede
flessibilità, disponibilità, integrazione. Il nuovo
equilibrio relazionale cooperativo che viene a
crearsi concorre a far emergere e mobilitare
risorse altrimenti non facilmente reperibili.
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Enfasi degli indicatori
di sostenibilità
Partecipazione nei processi
democratici
Abilità nella partecipazione al
processo decisionale
Gli strumenti / schemi di adesione volontaria
La Carta di Aalborg: uno schema volontario
di politica pubblica
La Carta di Aalborg, adottata dal Comune di
Potenza come da ormai tante altre amministrazioni locali italiane (le amministrazioni coinvolte
nel processo di Agenda 21 Locale, a Settembre
2000, sono 191, di cui 151 Comuni, 25 Province,
5 regioni, 3 Comunità montane, 4 Enti parco, 1
Patto territoriale e 2 ARPA - Rapporto CNEL
sullo Stato di Attuazione di Agenda 21 Locale in
Italia) fra le “città europee per un modello
urbano sostenibile” (Aalborg 1994), si articola in tre parti:
• la prima delinea, con 14 paragrafi, i contorni generali del concetto di sostenibilità a livello locale;
I.1 Il ruolo delle città europee
I.2 Il concetto e i principi della sostenibilità
I.3 Strategie locali per un modello urbano
sostenibile
I.4 La sostenibilità come processo locale e
creativo per la ricerca dell’equilibrio
I.5 Risolvere i problemi attraverso soluzioni negoziate
I.6 L’economia urbana verso un modello
sostenibile
Sviluppo sostenibile e l’Agenda 21 Locale
-
In particolare con l’art. I.13 della Carta di
Aalborg le città europee riconoscono la necessità di azioni a favore dell’ambiente per uno sviluppo durevole e sostenibile.
Commentando questo articolo si è riflettuto, con
i ragazzi impegnati nel percorso “Agenda 21
Scuola”, sul fatto che siamo chiamati tutti all’impegno verso il benessere della collettività attraverso lo strumento della cooperazione, cioè dell’azione che ognuno di noi può compiere tenendo conto di quello che fanno gli altri, per raggiungere insieme lo scopo comune.
Cooperazione non vuol dire quindi fare tutti
la stessa cosa, ma cercare di raggiungere tutti
lo stesso obiettivo. Veniva sottolineato come
tutti dobbiamo avere l’opportunità di partecipare
al processo delle decisioni e che tutti dobbiamo
sviluppare attenzione verso la sostenibilità.
Pertanto dobbiamo renderci conto che le nostre
azioni hanno conseguenze sugli altri e sull’ambiente, e proprio per questo dobbiamo scegliere
comportamenti che riducono al minimo il conflitto tra gli elementi del sistema di cui facciamo
parte (ambiente naturale, società, scuola, famiglia, ecc.). La sfida attuale è quella di promuovere una generale presa di coscienza della realtà
locale, finchè si formerà un consenso attorno alle
necessarie iniziative evitando di identificare lo
“sviluppo” (qualità) con la “crescita” (quantità)
ed il “benessere” con la “ricchezza”.
La Carta di Aalborg, tra le altre cose, costituisce l’Allegato A del “Codice Concordato di
raccomandazioni per la qualità energetico
ambientale di edifici e spazi aperti” . Tale
codice, in accordo con MICA, MINAMB, e
Ministero LLPP, è stato elaborato e
sostenuto/sottoscritto da: Istituto Nazionale di
Architettura, Consiglio Nazionale Architetti,
Consiglio Nazionale Ingegneri, Istituto
Nazionale di Urbanistica, Observatoire
International de l’Architecture, ANCI, ANCE,
ANCITEL, Istituto Generale per il Restauro,
Avvocatura Generale dello Stato, IEFE Bocconi e
numerose Amministrazioni Comunali tra le
quali quella della città di Potenza.
Il Codice Concordato si articola in tre parti:
1. Principi: 1 Obiettivi: 2 Organizzazione; 3
Scelte in materia di interventi nel territorio
in relazione alla qualità energetico ambientale di edifici e spazi aperti; 4 acqua; 5 aria;
6 suolo; 7 verde; 8 energia; 9 provvidenze
ed agevolazioni
2. Strumenti urbanistici: 10 principi generali;
11 cartografia di base; 12 mobilità attorno
all’edificio; 13 acustica; 14 aerodinamica
dell’assetto urbano
3. Progetti di intervento: 15 principi generali;
16 gestione energetico ambientale; 17 salubrità e confort; 18 relazione ecosistemica e
di efficienza gestionale
Approfondimento
tematico
-
I.7 L’equità sociale per un modello urbano
sostenibile
I.8 Modelli sostenibili di uso del territorio
I.9 Modelli sostenibili di mobilità urbana
I.10 Responsabilità riguardanti il clima a
livello planetario
I.11 Prevenzione dell’inquinamento degli
ecosistemi
I.12 L’autogoverno locale come precondizione
I.13 Il ruolo fondamentale dei cittadini e il
coinvolgimento della Comunità
I.14 Strumenti amministrativi e di gestione
urbana per l’attuazione di un modello
Sostenibile
la seconda costruisce l’avvio della campagna delle città sostenibili;
la terza identifica il processo destinato a
realizzare l’Agenda 21 Locale.
Gli strumenti / accordi volontari
L’affermazione degli accordi volontari può
essere considerata, in un certo senso, come
naturale effetto della dinamica delle politiche orientate allo sviluppo sostenibile di una
entità locale.
Al crescere della complessità della realtà di riferimento e di obiettivi sempre più ambiziosi corrisponde una sempre maggiore difficoltà ad
imporre dall’alto ed in modo autoritario misure
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Approfondimento
tematico
L’AGENDA 21 SCUOLE
che, se da una parte concorrono a migliorare la
qualità ambientale, dall’altra richiedono a tutti
un’attenzione ed un impegno di risorse considerevole e non sempre individuabili.
L’accordo volontario è un’intesa generale,
espressione della volontà politica dei soggetti che lo sottoscrivono; esso costituisce la manifestazione di una più generale tendenza alla
cooperazione tra pubblica amministrazione,
imprese, forze sociali, consumatori, associazioni.
Gli accordi volontari si propongono come
potenzialmente efficaci sotto almeno due
punti di vista: l’implementazione di obiettivi
incorporati in politiche e norme esistenti e la
definizione di politiche per l’implementazione di nuove tipologie di obiettivi.
Si tratta quindi di incorniciare le politiche e gli
strumenti nell’ambito di macro-obiettivi: se l’obiettivo principale del governo pubblico dell’ambiente deve comunque rimanere quello
della prevenzione del degrado attraverso standard minimi, imposti attraverso strumenti normativi, ciò non esclude la possibilità di migliorare e/o perseguire tali limiti, specie laddove non
sia possibile ottenere risultati soddisfacenti
attraverso strumenti coercitivi (es: per passare
dal “chi inquina paga” a “inquinare il meno
possibile”; dal “non rifiuto” al “non spreco”).
Un mix degli strumenti che valorizzano adeguatamente gli aspetti dell’azione volontaria diventa espressione di un nuovo rapporto tra legislatore ed imprese, un’evoluzione che produce un
sensibile mutamento grazie al verificarsi della
confluenza tra la volontà del legislatore e gli
orientamenti gestionali ed organizzativi adottati
dal sistema dei gruppi portatori di interesse.
Natura e funzionamento degli accordi volontari
Un accordo volontario, inteso in senso stretto,
avviene fra almeno un ente pubblico ed almeno
un soggetto economico.
Dal punto di vista formale, i testi dei documenti
sono sostanzialmente contratti che presentano
caratteristiche peculiari:
- sono fatti nell’interesse pubblico;
- tra i contraenti devono esserci almeno un
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ente pubblico non economico ed un soggetto economico.
Per il soggetto pubblico gli accordi costituiscono
uno strumento di politica pubblica con obiettivi
legati al raggiungimento degli obiettivi delle
politiche pubbliche; nel caso dell’Agenda 21
Locale si tratta di politiche ambientali, economiche, sociali ed istituzionali.
Le caratteristiche distintive
La caratteristica distintiva del funzionamento
degli accordi volontari consiste nelle modalità
attraverso cui vengono perseguiti gli obiettivi di
pubblico interesse.
L’iniziativa può essere proposta sia dai soggetti
pubblici che dai soggetti economici, al contrario,
per esempio, degli schemi di adesione volontaria in cui l’iniziativa del soggetto economico si
ferma alla scelta di impegno, ma poi il percorso
è definito dallo schema proposto.
Le condizioni di funzionamento
Il fattore fondamentale che emerge dal punto di
vista delle condizioni di funzionamento dello
strumento degli accordi è quello della definizione di un sistema di garanzie nei confronti dei
soggetti non contraenti, ma coinvolti dai risultati per motivi di equità, e nei confronti dei soggetti contraenti, rispetto agli impegni richiesti.
L’accordo volontario per poter raggiungere gli
obiettivi prefissati deve contenere condizioni di
controllo e verifica.
Perché scegliere gli accordi volontari
Hanno un effetto di costruzione del consenso.
La potenzialità maggiore degli accordi è
quella di rendere più stabile e concreta, ma
anche esplicita e quindi socialmente più
accettabile, la collaborazione tra pubblico e
privato per l’avvio graduale della sostenibilità
nello sviluppo di un’entità locale.
Gli accordi sono considerati come strumento
ufficiale di attuazione non solo in alcuni specifici ambiti legislativi a carattere ambientale ma
anche a livello programmatico, nel quadro di
strategie di base per lo sviluppo di una regolamentazione sostenibile.