C. Conti Lombardia Sez. giurisdiz., Sent., 21-03-2012

C. Conti Lombardia Sez. giurisdiz., Sent., 21-03-2012, n. 194
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LOMBARDIA
composta dai Magistrati:
Dott. GALTIERI Claudio - Presidente
Dott. FINO Donato - Consigliere relatore
Dott. MASSA Maurizio - Consigliere estensore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 27149, del registro di segreteria, ad istanza della Procura
regionale per la Lombardia;
contro
F.C., nato a (...), C.F. (...), rappresentato e difeso dall'Avv. Mario Viviani e dall'avv. Angela Sarli, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Milano Galleria S. Babila n. 4/A.
Visto l'atto introduttivo e letti gli altri documenti di causa. Richiamata la determinazione presidenziale del
26.7.2011 con cui è stata fissata l'udienza per la trattazione del giudizio.
Uditi, nella pubblica udienza del 12.1.2012, il Consigliere relatore Dott. Donato Fino, l'Avv.to Mario Viviani e
l'Avv. Angela Sarli, il Pubblico Ministero in persona del sostituto Procuratore generale Dott. Adriano
Gribaudo.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione depositato in data 21.7.2011, la Procura regionale ha convenuto in giudizio F.C., per
sentirlo condannare al pagamento in favore di Ferrovie Nord Milano Esercizio (F.N.M.E.) S.p.A. oggi
divenuta FERROVIENORD S.p.A. e della holding capogruppo Ferrovie Nord Milano S.p.A. oggi F.N.M. S.p.A.
ovvero in via subordinata a favore dei soci pubblici ed in particolare di Regione Lombardia e di Ferrovie
dello Stato Italiane S.p.A. quale controllante di Sogin s.r.l., della somma pari a Euro 191.089,05, ovvero a
diversa somma, anche maggiore, ritenuta dovuta dalla Sezione, oltre a rivalutazione monetaria, interessi
legali e spese di giudizio, per il danno all'immagine arrecato ai predetti enti con i reati di cui agli artt. 319 e
319 bis, c.p., commessi nell'esercizio delle proprie funzioni.
Dalla citazione risulta che:
"F.C. è stato processato e condannato dal Tribunale di Varese in relazione alla contestazione sub capo 206,
ascritta in concorso altresì con P.G., R.A., T.G., G.F. e Z.L., di cui alla richiesta di rinvio a giudizio della
Procura della Repubblica di Varese del 29.12.1994, depositata il 30.12.1994 e di cui alla sentenza n.
388/2002, per il "reato previsto e punito dagli artt. 61 n. 2, 81 cpv, 110, 112, 319, 319 bis c.p. perché,
agendo in concorso fra loro e previo concerto, anche evitando di impedire gli eventi, con più azioni
esecutive del medesimo disegno criminoso, nella qualità che P.G., R., T., F.C. rivestivano di incaricati di
pubblico servizio (o comunque di pubblici ufficiali), essendo amministratori a vario livello della S.p.A.
FERROVIE NORD MILANO e della S.p.A. FERROVIE NORD MILANO ESERCIZIO (società concessionaria del
servizio pubblico di trasporto ferroviario), dopo aver accettato la promessa di una corresponsione di denaro
da parte degli imprenditori aderenti alla Società CONFEMI (di cui al capo che precede) pari al 3% del valore
di tutti gli appalti assegnati e che sarebbero stati in futuro assegnati (valutabili alla fine in circa 300 miliardi)
ricevevano in tempi diversi la somma complessiva di Lire 3.400.000.000 per indurre essi incaricati di
pubblico servizio a compiere (e perché avevano compiuto) tutta una serie di atti contrari ai loro doveri
d'ufficio, segnatamente per fare ottenere alla società CONFEMI, successivamente alla sottoscrizione della
convenzione 19 luglio 1985 n. 9815 con la quale veniva assegnato il primo lotto della realizzazione del
quadruplicamento della linea ferroviaria BOVISA - staz. Cadorna Milano, (anche grazie alla strumentale
apposizione di una specifica clausola contrattuale - art.
5) tutta una serie di ulteriori variazioni quantitative quali:
- l'ammodernamento della stazione ferroviaria Milano Cadorna (affidato direttamente al CONFEMI con
missiva del 17 dicembre 1986) e successivo ampliamento;
- la realizzazione del successivo lotto di lavori: collegamento ferroviario Saronno-Malpensa (assegnato
direttamente al CONFEMI a seguito di contatti verbali nel 1988);
- la realizzazione dell'ulteriore lotto Cadorna - Bovisa (assegnato direttamente a seguito di contatti verbali e
scambio di missive e formalizzato con lettera di aggiudicazione del 13 novembre 1990);
- la costruzione di un cavalcavia sulla S.P. n. 24 (assegnato direttamente ed affidato con contratto
sottoscritto fra le parti il 12 giugno 1987);
- la realizzazione dell'attraversamento fognario di via Varese e la riorganizzazione di alcuni incroci stradali
(assegnato direttamente ed affidato con contratto sottoscritto fra le parti il 2 gennaio 1990);
- il riordino e il ripristino del cavalcavia P. e M. Curie (assegnato direttamente ed affidato con contratto
sottoscritto fra le parti il 31 luglio 1990);
- la realizzazione di nuove aree di interscambio in corrispondenza delle nuove stazioni F.N.M.E. (affidato
direttamente ed assegnato con contratto del 26 luglio 1990); eludendo in tal modo la normativa di cui alla
legge 2 febbraio 1973 n. 14; ciò in violazione dei doveri di imparzialità e buon andamento incombenti sulla
p.a. Con le aggravanti del numero delle persone che sono concorse nel reato e di quella di cui all'art. 61 n. 2
in relazione al delitto di illecito finanziamento di cui al capo che segue. In Milano dal 1985 al 1991".
"Con la sentenza di primo grado il Tribunale di Varese, oltre a condannare il F. alla pena della reclusione di
anni 9 e mesi 6 (nonché alle pene accessorie dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici ex art. - 317 bis
c.p. e dell'incapacità di contrattare con la P.A. per anni tre), dichiarava l'amministratore responsabile dei
danni cagionati alla F.N.M.E. S.p.A. e alla holding capogruppo F.N.M. S.p.A. senza peraltro procedere ad
alcuna quantificazione né alla liquidazione di provvisionali rimettendo le parti innanzi al giudice
competente per la richiesta risarcitoria." "L'amministratore presentava appello avverso la sentenza del
giudice di prime cure formulando peraltro altresì, con il consenso del P.M., proposta di definizione
concordata della pena ex art. 599 co. 4 c.p.p. chiedendo una mera rideterminazione della misura della pena
con rinuncia a tutti i motivi di gravame. La Corte d'Appello di Milano, Sezione Terza Penale, con decisione
del 31.3.2006-24.5.2006, in accoglimento della predetta istanza, confermava la responsabilità di F.
rideterminando la pena principale in anni 4, mesi 4 e giorni 3 di reclusione e stabiliva la pena accessoria
della interdizione temporanea dai pubblici uffici ai sensi dell'art. 29 c.p., mentre quella dell'incapacità di
contrattare con la P.A. in anni 3". Avverso tale sentenza non veniva proposto ricorso per Cassazione,
conseguentemente la sentenza di condanna emessa nei confronti dell'odierno convenuto è divenuta
irrevocabile." L'Organo requirente precisa inoltre che:
"l'odierno convenuto non ha mai versato nulla a favore delle società danneggiate né dei relativi soci, né ha
mai effettuato una benché minima offerta risarcitoria."
In data 23.2.2011 veniva notificato a F.C. l'invito a dedurre e in data 25.3.2011 l'invitato ha fatto pervenire
deduzioni difensive in cui ha affermato che non sussisterebbe la giurisdizione della Corte dei Conti poiché il
medesimo avrebbe agito nell'ambito di un rapporto con una società per azioni e non già all'interno di un
quadro pubblicistico, essendo comunque irrilevante la concessione inerente il servizio pubblico ferroviario.
La Procura osserva che la natura giuridica formale della società F.N.M.E. S.p.A. non rappresenta in sé un
ostacolo al riconoscimento della giurisdizione contabile e della sussistenza di un danno pubblico da
perseguire ad opera della Procura Regionale, perché può essere inteso quale ente pubblico sostanziale
anche un soggetto giuridico avente una veste formale di diritto privato quale è una società di capitali, in
quanto rileverebbe la provenienza delle risorse oggetto di gestione, la tipologia dell'attività esercitata e la
sussistenza di specifici vincoli circa l'applicazione della normativa pubblicistica. Nel caso di specie la società
F.N.M.E S.p.A. per la quale operava l'odierno convenuto, poi divenuta FERROVIENORD S.p.A. è società
pubblica detenuta al 100% dalla controllante F.N.M. S.p.A. (già Ferrovie Nord Milano s.p.a.), la quale è
società pubblica maggioritaria in cui il pacchetto di maggioranza assoluta è detenuto dalla Regione
Lombardia che ormai da alcuni decenni ha acquisito tale posizione strategica, essendo fondamentale al fine
della gestione del servizio pubblico ferroviario sulla rete regionale. L'acquisizione è avvenuta in forza della
legge regionale 24 gennaio 1975 n. 21 con l'esplicito fine di realizzare la "pubblicizzazione del sistema di
trasporto ferroviario" per garantire "un servizio regionale di trasporto integrato con il sistema delle Ferrovie
dello Stato". Sin dalla legge 16 ottobre 1975 n. 493 era stato previsto un cospicuo piano di finanziamento
statale per effettuare interventi per l'ammodernamento ed il potenziamento delle Ferrovie Nord Milano e
con la legge 8 giugno 1978 n. 297 è stata disposta l'erogazione di sovvenzioni annue a favore delle Ferrovie
Nord Milano, volte altresì a fare fronte a spese imprevedibili, comprese quelle inerenti lavori straordinari,
nonché a fronteggiare perdite di esercizio. Negli anni successivi si sono susseguiti ulteriori provvedimenti
normativi (tra gli altri cfr. D.L. 13 marzo 1980 n. 66, D.P.R. 14 febbraio 1980 n. 191, più recentemente art. 4
L. 8 ottobre 1998 n. 354) inerenti la prosecuzione dei finanziamenti pubblici per la gestione e
l'implementazione delle reti ferroviarie locali lombarde. I componenti del collegio sindacale della società
sono stati altresì nominati dall'amministrazione ministeriale ai sensi degli artt. 2458 e 2459 c.c. e del D.Lgs.
7 maggio 1948 n. 1042, quale ulteriore forma di controllo pubblico, soprattutto in ragione della presenza di
un considerevole sovvenzionamento statale a favore della compagine sociale. Dunque, secondo l'Organo
requirente, si tratta di una società alimentata per la stragrande maggioranza da risorse pubbliche con una
finalizzazione all'esercizio di attività preordinata al soddisfacimento di un interesse pubblico, essendo volta
all'erogazione di un servizio generale a beneficio della collettività. La società per la quale operava il
convenuto, nell'ambito del gruppo FNM, è da tempo concessionaria del pubblico servizio di trasporto
ferroviario (come testualmente riportato nel capo 206 di cui alla richiesta di rinvio a giudizio della Procura
della Repubblica di Varese e alla sentenza del Tribunale di Varese) e gestisce, in forza di concessioni
rilasciate dallo Stato e dalla Regione Lombardia, una rete ferroviaria molto estesa. L'oggetto sociale proprio
della società F.N.M.E S.p.A. oggi Ferrovienord S.p.A. è "l'assunzione di concessioni per la costruzione e
l'esercizio di linee di pubblici trasporti ferroviari"
In tale contesto, secondo la tesi attorea, l'ente societario è strumentale al perseguimento di finalità
pubblicistiche e la presenza maggioritaria della Regione Lombardia ed il relativo intenso controllo ed
indirizzo esercitato sul funzionamento e la gestione delle attività sociali, unitamente a quello statale
(presente altresì attraverso le Ferrovie dello Stato s.p.a.), trova la sua ragion d'essere proprio nello scopo di
assicurare l'erogazione del servizio pubblico di trasporto ferroviario. La società pubblica, all'epoca del
verificarsi del danno, non era soggetto privato dedito all'esercizio di attività economica in regime di
concorrenza, ma di fatto modulo organizzatorio regionale volto ad erogare un servizio pubblico
fondamentale, funzionale ad attuare in modo effettivo e capillare un diritto essenziale riconosciuto dalla
Carta costituzionale quale è il diritto alla circolazione (art. 16). F.N.M. è inserita nell'ambito del programma
della P.A. circa la gestione del servizio di trasporto ferroviario, di cui la società costituisce lo strumento per
la realizzazione. La società ferroviaria, quale soggetto pubblico erogatore di un servizio, era tenuta ad
osservare una pluralità di vincoli pubblicistici: da quelli inerenti all'obbligo di adeguarsi alle indicazioni
tariffarie predeterminate a quelli volti a garantire il servizio pubblico alla generalità dei consociati secondo
regole e modalità fissate in via imperativa, nonché attraverso le previsioni di cui alla carta dei servizi,
costituente moderno strumento diretto ad assicurare prestazioni e standard qualitativi elevati a favore dei
cittadini-utenti.
La F.NM.E. S.p.A. nonché la società capogruppo, sin dall'epoca dei fatti, erano tenute all'osservanza della
disciplina europea in materia di affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture, avendo tra l'altro tutte le
caratteristiche proprie dell'organismo di diritto pubblico. I fatti illeciti contestati attengono proprio alla
violazione delle regole comportamentali in tema di gare pubbliche e l'odierno convenuto è stato
condannato in sede penale per episodi corruttivi in ragione della funzione pubblica all'epoca ricoperta.
L'art. 16 bis della legge 28 febbraio 2008, n. 31 - prosegue l'atto di citazione - dispone sulla responsabilità
degli amministratori di società quotate, partecipate in via minoritaria da amministrazioni pubbliche,
sottoponendo a far data dalla sua entrata in vigore, esclusivamente alla giurisdizione del giudice ordinario
secondo le norme del diritto civile le controversie relative alla responsabilità degli amministratori e dei
dipendenti, per cui resta attribuita alla Corte dei conti la giurisdizione sulle medesime controversie per
tutte le altre società a partecipazione pubblica pur se minoritarie ed indubbiamente per quelle a
partecipazione maggioritaria. In via subordinata nella ipotesi in cui la Corte dovesse ritenere di declinare la
giurisdizione per il danno cagionato direttamente alle società Ferrovienord S.p.A. ed F.N.M. S.p.A. (società
controllante), la Procura chiede la condanna del convenuto al risarcimento del danno all'immagine a favore
dei soci pubblici, titolari di quote della capogruppo controllante al dicembre 1994, ovvero Regione
Lombardia titolare del 60,046% e Ferrovie dello Stato s.p.a. titolare del 14,414 %, tramite la controllata
Sogin s.r.l.
A seguito della richiesta di rinvio a giudizio del convenuto formulata dalla Procura della Repubblica il
29.12.1994 e depositata presso la cancelleria del GIP del Tribunale di Varese il 30.12.1994, è stata fissata
l'udienza preliminare cui è seguito il rinvio a giudizio e a breve distanza di tempo, all'udienza del
20.10.1997, è avvenuta la costituzione di parte civile da parte di F.N.M.E. S.p.A. e di F.N.M. S.p.A. con atti
del 14.10.1997. Ad avviso della Procura, tali atti giudiziali, volti ad ottenere il risarcimento per tutti i danni
arrecati, sia patrimoniali che non patrimoniali, hanno interrotto i termini prescrizionali ed in virtù del
principio dell'immanenza della costituzione di parte civile (sicché una volta intervenuta la costituzione di
parte civile produce e conserva i suoi effetti in ogni stato e grado del processo ai sensi dell'articolo 76
c.p.p.) hanno dispiegato i propri effetti sino alla definitiva conclusione del processo avvenuta con la
sentenza d'appello del 24.5.2006. In seguito a febbraio 2011, con la notificazione dell'invito a fornire
deduzioni, è stato nuovamente interrotto il termine prescrizionale, sicché l'eccezione sarebbe priva di ogni
fondamento.
Nel merito della vicenda la Procura deduce, come elementi probatori della colpevolezza del convenuto, gli
atti del processo penale concluso con la sentenza di condanna, stante la rilevanza che assume il giudicato
penale di condanna, ai sensi dell'art. 651 c.p.p..
Dalle risultanze processuali penali emerge che il convenuto si è reso colpevole delle condotte corruttive
contestate con la richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica di Varese del 29.12.1994.
Risulta infatti che l'amministratore della società pubblica, concessionaria del servizio ferroviario, anzichè
procedere al corretto espletamento delle rilevanti funzioni istituzionali di cui era titolare, in forza di accordi
corruttivi - volti altresì a finanziare illecitamente i partiti politici - ha ripetutamente accettato somme illecite
provenienti da vari imprenditori, al fine di favorire l'illegittima attribuzione di appalti dei lavori ferroviari
connessi al quadruplicamento della linea ferroviaria Bovisa - Stazione Milano Cadorna (del valore finale di
circa 300 miliardi di Lire). Dalla lettura del verbale di interrogatorio del 15.9.1992 emerge che il F.,
incaricato istituzionalmente della gestione dell'appalto CONFEMI, si era attivato al fine di percepire
direttamente le "contribuzioni collaterali" dalle imprese appaltatrici, reclamando la consegna a proprie
mani del denaro. Le condotte corruttive del convenuto avrebbero arrecato un gravissimo danno
all'immagine delle società e dei soci pubblici, (in particolare Regione Lombardia, ma anche Ferrovie dello
Stato), avendo suscitato gravi sentimenti di riprovevolezza in capo alla cittadinanza, e ingenerato la
convinzione nell'opinione pubblica che la struttura volta ad operare per garantire un fondamentale servizio
pubblico, lungi dall'essere soggetto garante della correttezza e della legalità, fosse governata dal malaffare
e dall'illecito. In ordine alla quantificazione del danno all'immagine arrecato dal convenuto la Procura fa
ricorso alla valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c., osservando che la condotta del convenuto si inserisce in
uno scenario di diffusa corrutela che ha visto il coinvolgimento di numerosi imprenditori e di un notevole
numero di amministratori pubblici che erano soliti versare e ricevere tangenti, alimentando altresì il
finanziamento illecito dei partiti politici e che ha determinato una pressoché totale alterazione di un
regolare quadro di affidamento dei lavori pubblici, nonché dei servizi e delle forniture e dei connessi costi
sostenuti dai vari apparati pubblici. Il F., al pari di altri amministratori pubblici, avrebbe fatto mercimonio
delle proprie funzioni pubbliche favorendo in vario modo quelle imprese disposte alla illecita
"remunerazione", e consentendo alle stesse di "beneficiare" indebitamente di affidamenti diretti di lavori di
ingente valore, incurante della corretta gestione del servizio di trasporto pubblico e dell'indebito aumento
dei relativi costi. Posta la gravità delle condotte illecite, il primario ruolo rivestito dal convenuto, nonché la
diffusività che ha avuto la vicenda nel suo complesso (sfociata nella celebrazione di un maxi-processo a
Varese), la Procura propone di quantificare il danno all'immagine in misura pari all'importo delle tangenti
complessivamente percepite. Con riferimento quindi al capo di imputazione (206), per il quale è stato
condannato con la sentenza n. 388/02 del Tribunale di Varese, la Procura quantifica il danno all'immagine,
commisurato all'importo delle dazioni illecite che il medesimo ha ammesso di aver percepito per un totale
di Lire 370.000.000 (pari ad Euro 191.089,05), da intendersi quale soglia minima, rimettendo alla Sezione di
procedere ad una quantificazione in via equitativa in diverso importo, anche superiore.
In ragione della condotta dolosa posta alla base dei danni cagionati la Procura si oppone all'esercizio del
potere riduttivo.
Con atto di costituzione del 22.12.2011 e memoria depositata il 23.12.2011, si è costituito il convenuto il
quale ha contestato, con dovizia di argomentazioni, la domanda attorea e ha concluso con le seguenti
richieste: "In via preliminare: dichiarare il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti stante la natura
privatistica di Ferrovie Nord Milano Esercizio (F.N.M.E.) spa"; "in ipotesi: dichiarare inammissibile la
domanda proposta a favore di FNM S.p.A. di Regione Lombardia e di Ferrovie dello Stato spa"; "nel merito,
gradatamente: assolvere il convenuto da ogni domanda della Procura Regionale perché infondata in fatto
ed in diritto e, comunque, perché sfornita del benché minimo corredo probatorio; dichiarare l'intervenuta
prescrizione dell'azione esercitata dalla Procura Regionale"; "in ulteriore denegata ipotesi, determinare
quanto dovuto in un importo assolutamente inferiore a quello preteso dalla Procura Regionale, utilizzando
anche il potere di riduzione". In particolare sul difetto di giurisdizione della Corte dei Conti la difesa del
convenuto osserva che gli elementi indicati dalla Procura Regionale non valgono ad assoggettare i
dipendenti e gli amministratori di FNME S.p.A. alla giurisdizione contabile, visto che la Società è e resta nonostante la partecipazione azionaria (indiretta) di un ente pubblico - un soggetto di diritto privato che
svolge attività imprenditoriale, con la conseguenza che la responsabilità dei suoi amministratori e
dipendenti nei confronti della società, dei soci e dei terzi è disciplinata dalla legislazione civile. La difesa
deduce anche la inammissibilità della domanda proposta a favore di Ferrovie Nord Milano (FNM) S.p.A.
("capogruppo") e di Regione Lombardia e di Ferrovie dello Stato S.p.A. ("soci pubblici"), in quanto la
circostanza che un'altra società o enti pubblici abbiano compiti di vigilanza e di controllo su una società
privata (FNME spa) sarebbe inidonea a far acquistare a tali soggetti la qualifica di danneggiati dalla
condotta tenuta da un amministratore della società privata anche se sottoposta a vigilanza e controllo.
La difesa eccepisce poi la prescrizione dell'azione esercitata dalla procura Regionale. Infatti a fronte della
tesi della Procura regionale secondo cui la costituzione di parte civile di FNME S.p.A. e di FNM S.p.A. nel
giudizio penale con atti del 14.10.1997 avrebbe "inequivocabilmente interrotto i termini prescrizionali ...
sino alla definitiva conclusione del processo" e, cioè, sino al passaggio in giudicato della sentenza della
Corte d'Appello di Milano del 24.5.2006, sostiene che i fatti contestati al convenuto risalgono al più tardi al
1991: il termine per esercitare l'azione avrebbe iniziato a decorrere dal fatto dannoso e cioè, dal 1991 e si
sarebbe comunque concluso nel 1996. Rispetto a tale data, pertanto, non assumerebbe alcuna rilevanza la
successiva costituzione di parte civile di FNME S.p.A. e di FNM spa.
Inoltre, già il 27.10.1998, la Procura Regionale ha ricevuto copia del decreto del Giudice per le udienze
preliminari del Tribunale di Varese del 4 marzo 1997, di rinvio a giudizio anche per F., con la conseguenza
che, al più tardi, il dies a quo potrebbe essere fissato a tale data. Ma pure rispetto alla formale
comunicazione ricevuta, l'azione esercitata dalla Procura sarebbe tardiva, essendo intervenuta la
prescrizione già il 27.10.2003. La difesa giunge alla medesima conclusione considerando quale dies a quo
del termine di prescrizione dell'azione contabile la data del rinvio a giudizio del pubblico dipendente o
amministratore, infatti, il GUP ha disposto il rinvio a giudizio del convenuto il 4.3.1997, quindi l'azione
esercitata dal Procuratore Regionale dovrebbe ritenersi comunque prescritta al più tardi il 4.3.2002.
Anche riguardo alla trasmissione della sentenza del Tribunale penale di Varese avvenuta il 21.1.2004
l'azione della Procura Regionale sarebbe prescritta il 21.1.2009.
Inoltre la difesa deduce che i fatti di cui si tratta in questa sede sono certamente avvenuti "anteriormente
alla data del 15.11.1993" e che, per essi, stava decorrendo il termine di prescrizione alla data del
21.12.1996 (data di entrata in vigore della norma di cui al comma 2-ter dell'art. 1, L. n. 20/1994). Per tali
fatti, pertanto, "la prescrizione si compie entro il 31.12.1998". Questa disposizione transitoria speciale
prevarrebbe su ogni altra disposizione avendo l'obiettivo di sottrarre alla nuova disciplina i fatti accaduti
prima dell'avvio della riforma del giudizio di responsabilità contabile.
La difesa contesta altresì la tesi della Procura che "dalle risultanze processuali" emergerebbe "la
responsabilità di F.C. per i considerevoli danni arrecati in conseguenza delle gravissime azioni delittuose
commesse", affermando che la responsabilità amministrativa ha natura risarcitoria con la conseguenza che,
nella specie, anche il risarcimento del preteso danno all'immagine di FNME S.p.A. e della capogruppo è
necessariamente subordinato alla dimostrazione della sussistenza di tutti gli elementi idonei ad individuare,
provare e quantificare il danno medesimo.
Al riguardo secondo la difesa manca del tutto la prova che gli specifici fatti di cui si tratta (cioè quelli
individuati al capo di imputazione 206) abbiano avuto una qualche risonanza presso l'opinione pubblica
idonea a cagionare un concreto danno all'immagine di FNME S.p.A. e della capogruppo.
Il danno all'immagine sussisterebbe invece quando la condotta illecita venga divulgata all'esterno dagli
organi di stampa o in altro modo e venga collegata proprio con l'ente (FNME S.p.A. e la capogruppo) e solo
con esso. Nella specie, inoltre, la prova del "clamore" mancherebbe del tutto, visto che gli articoli di stampa
prodotti dalla Procura riguardano episodi e personaggi estranei ai fatti oggetto di causa, e comunque negli
articoli che nominano il convenuto, lo stesso è sempre indicato come esponente politico. In questa
situazione non avrebbero valore probatorio né il rinvio agli articoli di stampa relativi alla "vicenda nel suo
complesso (sfociata nella celebrazione di un maxi-processo a Varese)", né alla risonanza avuta dal relativo
giudizio penale che ha riguardato una molteplicità di episodi e di soggetti e che ha coinvolto il convenuto
quale esponente politico oltre che come amministratore anche di enti diversi da FNME spa. Oggetto del
giudizio è la domanda di risarcimento del danno all'immagine subito da FNME S.p.A. per i fatti di cui al capo
di imputazione 206, solo con riferimento a tale Società e a tali fatti, quindi, dovrebbe essere valutata la
sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno.
Con riguardo a quest'ultimo aspetto, rileva la difesa che la Procura Regionale ha proposto separata azione
(G. 27131) nei confronti del convenuto per il risarcimento del preteso danno all'immagine subito da FNME
S.p.A. dalla sua capogruppo e dai relativi soci privati con riguardo a fatti - quelli di cui al capo di
imputazione 209 - oggetto della medesima sentenza del Tribunale penale di Varese n. 388/2004.
Se si assume, come fa la Procura, che il preteso danno all'immagine di tali enti discenderebbe dalla "vicenda
nel suo complesso (sfociata nella celebrazione di un maxi-processo a Varese)", per la relativa prova,
potrebbe farsi riferimento all'eco mediatica avuta da tutta la vicenda ma allora il danno all'immagine
dovrebbe considerarsi e quantificarsi unitariamente, senza la possibilità di duplicazioni in relazione a fatti
diversi che però non hanno avuto autonomo effetto lesivo dell'immagine delle Società.
Se invece si assume che da fatti diversi discendano distinti e separati danni all'immagine dei medesimi enti,
suscettibili di autonoma valutazione, allora sarebbe prospettabile la separazione dei giudizi ma la relativa
prova dovrebbe essere fornita con preciso riguardo agli specifici fatti fonte di danno. Nella specie, però, tale
prova, sempre secondo la tesi difensiva, non sussiste affatto, dal momento che nessuno degli articoli di
stampa prodotti riguarda i fatti oggetto dei capi di imputazione 206 (per i quali la Procura ha instaurato il
presente giudizio) e 209 (per i quali la Procura ha instaurato il giudizio G. 27131).
Quanto all'entità del danno risarcibile, il parametro della misura della tangente non sarebbe un termine di
commisurazione del danno all'immagine, non essendovi necessariamente proporzionalità tra l'importo
della tangente e l'allarme sociale e la perdita di prestigio dell'amministrazione.
Nell'udienza del 12-1-2012 le parti hanno ribadito le argomentazioni fin qui esposte e confermato le
conclusioni già rassegnate.
Motivi della decisione
Il Collegio esamina innanzitutto le eccezioni preliminari.
In primis deve essere vagliata l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa in relazione alla
natura privatistica di Ferrovie Nord Milano Esercizio (F.N.M.E.) spa.
Il Collegio accoglie questa eccezione in accordo con quanto confermato da recentissime affermazioni delle
Sezioni Unite della Corte di Cassazione.
Nella sentenza n. 20941 del 12 ottobre 2011 la Cassazione: "ritiene di dover dare continuità
all'orientamento da ultimo manifestato dalle sezioni unite di questa corte nelle pronunce n. 14957/11, n.
14655/11, n. 16286/10, n. 8429/10, n. 519/10 e n. 26806/09, pur essendosi registrate anche alcune
decisioni di segno parzialmente diverso (si vedano, ad esempio, le pronunce n. 10062/11 e n. 10063/11),
che appaiono però giustificate dalla specificità delle singole fattispecie e che, comunque, non sembrano
fondate su un compiuto riesame critico delle argomentazioni poste a base dell'orientamento sopra
richiamato; - in particolare, appare decisivo il rilievo secondo cui, quando l'amministrazione per
l'espletamento di propri compiti istituzionali si avvale di società di diritto privato da essa partecipate,
l'esistenza di un rapporto di servizio idoneo a fondare la giurisdizione del giudice contabile può essere
configurata in capo alla società, ma non anche personalmente in capo ai soggetti (organi o dipendenti) della
stessa, essendo questa dotata di autonoma personalità giuridica; del pari non sembra superabile il rilievo
secondo cui, sempre per effetto della distinta personalità di cui la società è dotata e della sua conseguente
autonomia patrimoniale rispetto ai propri soci (e, quindi, rispetto all'ente pubblico partecipante), i danni
eventualmente ad essa cagionati dalla mala gestio degli organi sociali o comunque da atti illeciti imputabili
a tali organi o a dipendenti non integrano gli estremi del cosiddetto danno erariale, in quanto si risolvono in
un pregiudizio gravante sul patrimonio della società, che è un ente soggetto alle regole del diritto privato, e
non su quello del socio pubblico;
- la circostanza che l'ente pubblico partecipante possa tuttavia risentire del danno inferto al patrimonio
della società partecipata, quando esso sia tale da incidere sul valore o sulla redditività della partecipazione,
può eventualmente legittimare un'azione di responsabilità della procura contabile nei confronti di chi,
essendo incaricato di gestire tale partecipazione, non abbia esercitato i poteri ed i diritti sociali spettanti al
socio pubblico al fine d'indirizzare correttamente l'azione degli organi sociali o di reagire opportunamente
agli illeciti da questi ultimi perpetrati, ma non consente di saltare a piè pari la distinzione tra patrimonio
della società e patrimonio dell'ente partecipante ne', quindi, di investire la Corte dei conti con un'azione di
responsabilità per danno erariale quando il danno dedotto si riferisce al patrimonio sociale e non
direttamente a quello del socio pubblico;
- nel caso di specie, pertanto, non appaiono ravvisabili i presupposti per affermare la sussistenza della
giurisdizione della Corte dei conti, trattandosi di una controversia per risarcimento del danno subito da una
società per azioni, partecipata da un ente pubblico ma operante in regime di diritto privato, in conseguenza
di atti di mala gestio imputati al suo amministratore".
Questo orientamento è stato confermato anche da due successive pronunce delle stesse Sezioni Unite della
Cassazione n. 1419 e 1420 del 1 febbraio 2012.
Pertanto si deve dichiarare il difetto di giurisdizione di questo Giudice sulla domanda principale esercitata
dalla Procura Regionale di risarcimento del danno all'immagine arrecato dal convenuto alle società Ferrovie
Nord Milano Esercizio (F.N.M.E.) S.p.A. oggi divenuta FERROVIENORD S.p.A. ed alla holding capogruppo
Ferrovie Nord Milano S.p.A. oggi F.N.M. S.p.A. trattandosi di domanda per risarcimento del danno subito da
società per azioni, partecipate da un ente pubblico ma operanti in regime di diritto privato, in conseguenza
di atti di mala gestio imputati ai suoi amministratori.
Residua da esaminare, in quanto soggetta alla giurisdizione di questo giudice, la domanda subordinata di
risarcimento del danno all'immagine subito dai soci pubblici delle predette società private (Ferrovie Nord
Milano Esercizio (F.N.M.E.) S.p.A. oggi divenuta FERROVIENORD S.p.A. ed la holding capogruppo Ferrovie
Nord Milano S.p.A. oggi F.N.M. s.p.a.) ed in particolare da Regione Lombardia e da Ferrovie dello Stato
Italiane S.p.A. quale controllante di Sogin s.r.l.
Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di inammissibilità della domanda proposta a favore di
Regione Lombardia e di Ferrovie dello Stato S.p.A. ("soci pubblici"), in quanto la circostanza che un'altra
società o enti pubblici abbiano compiti di vigilanza e di controllo su una società privata (FNME spa) sarebbe
inidonea a far acquistare a tali soggetti la qualifica di danneggiati dalla condotta tenuta da un
amministratore della società privata anche se sottoposta a vigilanza e controllo.
Detta eccezione di inammissibilità con riferimento alla società Ferrovie Nord Milano (FNM) S.p.A.
("capogruppo") appare sostanzialmente riproporre il dedotto profilo relativo al difetto di giurisdizione e
pertanto è assorbita da quanto già detto prima a tale proposito, mentre con riferimento ai due soci pubblici
(Regione Lombardia e Ferrovie dello Stato spa), l'eccezione di inammissibilità deve essere respinta sulla
base delle stesse argomentazioni che hanno portato la Corte di Cassazione a negare la giurisdizione di
questo Giudice sul danno subito dalle società private controllate e vigilate, in quanto l'ente pubblico
partecipante può risentire direttamente del danno all'immagine provocato dal comportamento degli
amministratori della società partecipata, e ciò legittima l'azione di responsabilità della procura contabile nei
confronti degli amministratori delle società private partecipate, che con i loro comportamenti illeciti hanno
arrecato danno direttamente all'immagine del socio pubblico vigilante o controllante.
Su questo specifico punto il Collegio condivide le affermazioni della sentenza della Cassazione civile, sez.
un., del 19/12/2009 n. 26806:
"... assume rilievo decisivo la ... distinzione tra la responsabilità in cui gli organi sociali possono incorrere nei
confronti della società (prevista e disciplinata, per le società azionarie, dagli artt. 2393 e segg. e, per le
società a responsabilità limitata, dell'art. 2476 c.c., commi 1, 3, 4 e 5) e la responsabilità che essi possono
assumere direttamente nei confronti di singoli soci o terzi (prevista e disciplinata, per le società azionarie,
dall'art. 2395 c.c., per le società a responsabilità limitata, del cit. art. 2476 c.c., comma 6)".
"... la presenza dell'ente pubblico all'interno della compagine sociale ed il fatto che la sua partecipazione sia
strumentale al perseguimento di finalità pubbliche ed abbia implicato l'impiego di pubbliche risorse non
può sfuggire agli organi della società e non può non comportare, per loro, una peculiare cura nell'evitare
comportamenti tali da compromettere la ragione stessa di detta partecipazione sociale dell'ente pubblico o
che possano comunque direttamente cagionare un pregiudizio al patrimonio di quest'ultimo.
Tipico esempio di questa situazione è il danno all'immagine dell'ente pubblico (su cui si veda Sez. un. 20
giugno 2007, n. 14297) che derivi da atti illegittimi posti in essere dagli organi della società partecipata:
danno che può eventualmente prodursi immediatamente in capo a detto ente pubblico, per il fatto stesso
di essere partecipe di una società in cui quei comportamenti illegittimi si siano manifestati, e che non
s'identifica con il mero riflesso di un pregiudizio arrecato al patrimonio sociale (indipendentemente
dall'essere o meno configurabile e risarcibile anche un autonomo e distinto danno all'immagine della
medesima società).
Nessun dubbio, quindi, sulla sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in un'ipotesi siffatta; e se ne
trae conferma anche dal disposto del L. 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, comma 30 - ter, (quale risulta dopo
le modifiche apportate dal D.L. in pari data, n. 103, convertito con ulteriori modificazioni nella L. 3 ottobre
2009, n. 141), che disciplina e limita le modalità dell'azione della magistratura contabile appunto in caso di
danno all'immagine, nelle ipotesi previste dalla L. 27 marzo 2001, n. 97, art. 7, ossia in presenza di una
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nel precedente art. 3
della stessa legge, compresi quelli "di enti a prevalente partecipazione pubblica". Non si vede come la
medesima regola stabilita per i dipendenti non debba valere anche per gli amministratori e gli organi di
controllo della società a partecipazione pubblica".
"Rientra nella giurisdizione della Corte dei conti l'azione di responsabilità per il danno arrecato all'immagine
dell'ente da organi della società partecipata. Infatti, tale danno, anche se non comporta apparentemente
una diminuzione patrimoniale alla pubblica amministrazione, è suscettibile di una valutazione economica
finalizzata al ripristino del bene giuridico leso".
Applicando i principi generali sopra esposti al caso di specie, il Collegio ritiene ammissibile, in quanto
soggetta alla giurisdizione di questo giudice, la domanda subordinata, formulata dalla Procura attrice, di
risarcimento del danno all'immagine subito dai soci pubblici delle predette società private (Ferrovie Nord
Milano Esercizio (F.N.M.E.) S.p.A. oggi divenuta FERROVIENORD S.p.A. ed la holding capogruppo Ferrovie
Nord Milano S.p.A. oggi F.N.M. s.p.a.) ed in particolare da Regione Lombardia e da Ferrovie dello Stato
Italiane S.p.A. quale controllante di Sogin s.r.l.
In merito alla eccezione di prescrizione il Collegio osserva quanto segue.
Il termine prescrizionale dell'illecito ipotizzato dalla parte attrice decorre, nella fattispecie in esame, dalla
data della scoperta del fatto - coincidente, nel caso di specie, secondo prevalente giurisprudenza con la
data della richiesta di rinvio a giudizio (4-3-1997) - trattandosi di una fattispecie di "occultamento doloso
del danno" ex art. 1, co. 2, L. n. 20 del 1994.
In materia di danno all'immagine cagionato all'amministrazione di appartenenza, il termine iniziale di
decorrenza della prescrizione deve porsi alla data in cui si è verificata la diffusione della notizia (c.d. clamor
fori) dei fatti di cui è causa, data che secondo un consolidato orientamento coincide con quella del rinvio a
giudizio in sede penale (Corte Conti, sez. III, 09 novembre 2005, n. 672; Corte Conti, sez. I, 16 marzo 2007,
n. 57; Corte dei Conti, sezione III giurisdizionale centrale d'Appello, 25.11.2007, n. 460; Corte dei Conti,
sezione II giurisdizionale centrale d'Appello, 7.11.2007, n. 348; Corte dei Conti, sezione III giurisdizionale
centrale d'Appello, 30.11.2007, n. 480 del 2007).
Precisato, quindi, che nel caso in esame si verte proprio su una ipotesi di danno erariale derivante da
comportamenti penalmente rilevanti con l'occultamento dei fatti da parte del convenuto, la prescrizione
inizia a decorrere non dal momento in cui il fatto viene semplicemente scoperto, ma da quando assume
una qualificazione giuridica atta a caratterizzarlo come presupposto di fattispecie dannosa (C. conti,
Sezione I, del 13.01.2012 n. 18; C. conti, Sezione I, del 13.09.2011 n. 383; C. conti, Sezione I, del 27.06.2011
n. 293; C. conti, Sezione II, del 27.05.2011 n. 246; C. conti, Sezione III, del 03.02.2011 n. 109).
Il decorso della prescrizione è poi interrotto dalla costituzione di parte civile, che secondo la giurisprudenza
prevalente della Corte dei Conti ha effetto permanente ai sensi degli artt. 2943 e 2945, comma 2, c.c.
(Corte dei conti, Terza Appello, Sentenza 19.10.2007 n. 330/2007/A; Prima Appello, 13.02.2007 n.
29/2007/A; Terza Appello 26.03.2007 n. 73/2007/A; C.d.c., Sez. II, 21 marzo 2006, n. 137/2006/A; Sez. I, 2
marzo 2006 n. 65/2006/A; 31 maggio 2005, n. 184/2005/A; Sez. Riun., 25 novembre 2004, n. 8/QM. Tra le
tante, Sez. Lombardia, 12 dicembre 2005, n. 729; 10 marzo 2006 n. 171; Sez. II, 10 luglio 2002, n. 227/A).
Risulta agli atti la costituzione di parte civile nel processo penale sopra riferito effettuata da parte di
F.N.M.E. S.p.A. e di F.N.M. S.p.A. in data 14.10.1997, mentre manca la costituzione di parte civile sia con
riferimento alla Regione Lombardia che alla società Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a..
Pertanto la mancata effettuazione di atti interruttivi in sede processuale penale da parte dei soci pubblici di
F.N.M.E. S.p.A. e di F.N.M. S.p.A. comporta l'accoglimento dell'eccezione di prescrizione formulata dal
convenuto F. e di conseguenza il rigetto della domanda risarcitoria proposta dalla Procura regionale nei
suoi confronti.
Per il regolamento delle spese, deve farsi applicazione del combinato disposto di cui all'art. 10 bis comma
10 del D.L. 30 settembre 2005 n. 203, convertito nella legge 2 dicembre 2005 n. 248: "le disposizioni
dell'art. 3 comma 2 bis del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639 e
dell'art. 18 comma 1 del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito dalla legge 23 marzo 1997 n. 135, si
interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che
definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'art. 91 del c.p.c., liquida l'ammontare degli onorari e
diritti spettanti alla difesa del prosciolto....", con l'art. 3 comma 2 bis del D.L. n. 543/1996, secondo il quale
le spese legali sono a carico dell'amministrazione di appartenenza applicabile ai giudizi in corso, in quanto
disposizione processuale. Ai sensi dell'art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78
convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 2009, n. 102:
"All'articolo 10-bis, comma 10, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni,
dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dopo le parole: "procedura civile," sono inserite le seguenti: "non può
disporre la compensazione delle spese del giudizio".
L'integrazione posta dall'art. 17, co. 30-quinquies, D.L. n. 78/2009 non ha modificato il presupposto in base
al quale sorge l'obbligo di non procedere alla compensazione delle spese e di liquidare l'ammontare delle
spese legali e cioè la sussistenza di un "proscioglimento nel merito" (Sez. Giur. Lombardia n. 676 del
25.11.2010).
Trova pertanto applicazione alla presente fattispecie il principio affermato dalla sentenza delle Sezioni
riunite 25 giugno 2008 n. 8: "In applicazione dell'art. 10 bis comma 10 del D.L. n. 203/2005 convertito nella
legge n. 248/2005, non spetta al convenuto prosciolto per prescrizione dell'azione di responsabilità il
rimborso da parte dell'amministrazione di appartenenza delle spese per onorari e diritti di difesa e non
sussiste nemmeno, per conseguenza, l'obbligo del giudice contabile di liquidare le spese stesse".
Pertanto, il Collegio esclude per il convenuto F.C. il diritto al rimborso delle spese legali.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Società, in composizione collegiale, definitivamente
pronunciando:
rigetta la domanda proposta nei confronti di F.C., nato a (...), C.F. (...), con esclusione del rimborso delle
spese legali per quanto specificato in motivazione.
Nulla per le spese di giudizio.