Il mio viaggio in Corsica - Corte d`Appello di Milano

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATUTA
IX Commissione- Tirocinio e Formazione Professionale
Incontro di studio sul tema:
La giurisdizionalizzazione del processo minorile.
Laboratorio di autoriforma per i magistrati minorili
Roma, 13, 14 febbraio 2012
Report sul gruppo di studio “organizzazione dell’ufficio in funzione
dell’efficienza ed effettiva interdisciplinarietà nella trattazione delle cause e
ruolo del giudice onorario”.
responsabile del gruppo: dott. Gustavo Sergio.
coordinatore del gruppo: d.ssa Anna Cau
•
Il gruppo di studio era composto da giudici togati e giudici onorari. Presente solo un
pubblico ministero e un avvocato.
Alla relazione del responsabile del gruppo, dott. Gustavo Sergio, ha fatto seguito la discussione
nella quale i partecipanti hanno confrontato le prassi seguite nei rispettivi uffici.
Due ordini di premesse hanno preceduto l’illustrazione fatta dal dott. Sergio sull’organizzazione del
Tribunale per i minorenni di Napoli di cui è presidente.
Sono stati innanzitutto ricordati i principi normativi e gli orientamenti giurisprudenziali che occorre
avere presenti quando si affronta il problema dell’organizzazione del lavoro giudiziario minorile.
Si è quindi valutata la necessità di distinguere, anche sotto il profilo dell’organizzazione
dell’ufficio, gli affari civili di competenza del Tribunale per i Minorenni in relazione alla loro
natura più o meno contenziosa.
•
Tutti i procedimenti davanti al Tribunale per i Minorenni seguono il rito camerale 1.
La normativa su detto rito è scarna e da luogo a molte incertezze. L’uso del rito camerale per i
procedimenti non di volontaria giurisdizione nel senso tradizionale impone l’integrazione della
1
L’art. 38 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile individua nel rito camerale il modello
processuale nel diritto di famiglia, riferibile non solo ai procedimenti minorili, ma anche a quelli di competenza del
Tribunale. Il terzo comma del citato articolo dispone che”in ogni caso il tribunale provvede in camera di consiglio,
sentito il pubblico ministero” .
disciplina originaria, prevista dagli artt. 737 e ss c.c., con la normativa costituzionale e
internazionale.
Infatti, con riferimento ai procedimenti che hanno per oggetto i diritti personali e relazionali 2, la
conformità del procedimento camerale alla Costituzione e in particolare ai principi del giusto
processo,
impone “l’utilizzazione delle argomentazioni letterali e sistematiche che possono
sorreggere un’interpretazione costituzionalmente orientata. Al riguardo si richiama la sentenza
interpretativa della Corte Costituzionale 30 gennaio 2002 n. 1, secondo cui la qualificazione del
procedimento come bilaterale o plurilaterale comporta necessariamente la garanzia del
contraddittorio, inteso come diritto di ciascuna delle parti ad essere tempestivamente informata
del procedimento….Per quel che concerne il contraddittorio come diritto di partecipazione allo
svolgersi del procedimento…allo stato dell’evoluzione legislativa è evidente… che entrambi i
genitori (ed i minori) siano “parti” del procedimento di cui all’art. 336 c.c. ed in quanto “parti”
abbiano il diritto di avere notizia del procedimento e di parteciparvi.
Il giudice naturale nei procedimenti di competenza del Tribunale per i minorenni è collegiale.
3
L’art. 738 c.p.c. prevede la nomina del giudice relatore tra i componenti del collegio. Tale
disposizione, secondo l’art. 742 bis c.p.c. è applicabile “a tutti i procedimenti in camera di consiglio
ancorché non regolati dai capi precedenti o che non riguardino materia di famiglia o di stato delle
persone 4.
La legge sull’adozione attribuisce specifici poteri processuali al Presidente, che può delegare un
altro componente del collegio. 5 Anche nel procedimento per la dichiarazione di adottabilità è il
2
Hanno certamente natura contenziosa, oltre ai procedimenti di adottabilità, i procedimenti ai sensi dell’art. 317 bis c.c.
( Cass. Sez. 1° sent. N. 23032 e 23411 del 2009 e Cass. Sez. unite sent. N. 22238 del 2009. Per i procedimenti relativi
al controllo della potestà la Corte di cassazione- sez.1°, n. 6319 del 2011- pur confermando l’orientamento consolidato
secondo cui in detti procedimenti è preminente il profilo di controllo della potestà, nell’interesse dei figli minori, e
dunque l’assenza di “decisorietà” e la possibilità di revoca dei provvedimenti, ha però riconosciuto “l’indubbia presenza
di caratteri contenziosi (contrasto tra diritti soggettivi) rafforzati ulteriormente dalla legge 149/2001 che ha previsto, in
tali procedimenti, l’assistenza di un difensore per i genitori e per il minore”.
3
Nella sua relazione il dott. Gustavo Sergio ha richiamato anche l’art. 50 bis c.p.c. che esclude che gli affari di famiglia
possano essere trattati dal giudice monocratico. L’art. 50 bis c.p.c. indica tra le cause nelle quali il tribunale giudica in
composizione collegiale, quelle nelle quali è obbligatorio l’intervento del Pubblico Ministero, salvo che sia altrimenti
disposto, e i procedimenti in camera di consiglio disciplinati dagli art. 737 e ss c.p.c., salvo che sia altrimenti disposto.
4
5
Il rito camerale, a differenza del rito ordinario, non conosce la figura del giudice istruttore.
Art. 10 L. 4.5.1983 n. 184 e succ. mod. “Il presidente del Tribunale per i minorenni o un giudice da lui
delegato….provvede all’immediata apertura di un procedimento relativo allo stato di abbandono del minore. Dispone
immediatamente più approfonditii accertamenti ….al fine di verificare se sussiste lo stato di abbandono.”. In caso di
urgente necessità, può adottare i provvedimenti provvisori nell’interesse del minore, di competenza del collegio.
Tribunale in composizione collegiale che provvede in camera di consiglio con l’intervento del
pubblico ministero, sentite tutte le parti interessate ed assunta ogni necessaria informazione.
La giurisprudenza prima e il legislatore poi con l’art. 710 c.p.c. hanno riconosciuto che nel rito
camerale è il collegio che ammette le prove la cui assunzione può essere delegata ad uno dei suoi
componenti 6.
.I principi del giusto processo, in particolare il principio della ragionevole durata del procedimento,
comporta la necessità di differenziare l’attività giurisdizionale da quella amministrativa, che i
servizi sociali possono e debbono svolgere in presenza del consenso dell’interessato.
•
Nell’organizzazione dell’attività giudiziaria del Tribunale per i Minorenni, avuto riguardo ai
principi sinteticamente richiamati, è importante considerare distintamente le varie funzioni.
- tutela giurisdizionale dei diritti personali e relazionali, comprensive dei profili patrimoniali.
- protezione giuridica in caso di minori privi di genitori o in conflitto di interesse con gli stessi
- provvedimenti autorizzativi ed affini in relazione ad istanze unilaterali di volontaria giurisdizione
- c.d. servizio adozioni
- misure amministrative
Nel Tribunale di Napoli tutti i procedimenti che riguardano diritti personali e relazionali – quindi
procedure di adottabilità, procedimenti volti a disciplinare le condizioni di affidamento di figli
naturali ex art. 317 c.c., i procedimenti aventi per oggetto provvedimenti limitativi o ablativi della
potestà, ai sensi degli artt. 330 e 333 c.c., sono organizzati in modo da garantire alle parti
l’interlocuzione con il collegio in tutte le fasi del procedimento, con l’eccezione della assunzione
delle prove, che può essere delegata al giudice singolo, togato od onorario.
Si svolge in particolare davanti al collegio l’udienza di comparizione delle parti 7, alle quali viene
così riconosciuto il diritto processuale garantito dalla Costituzione di interloquire, discutere i temi
6
Circolare CSM sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il
triennio 2209/2011 :
“55. – Assegnazione degli affari negli uffici minorili
55.1. – L’assegnazione degli affari negli uffici minorili è disposta, secondo criteri obbiettivi e
predeterminati, in modo da favorire la diretta esperienza di ciascun giudice nelle diverse
attribuzioni della funzione giudiziaria minorile, sia nelle funzioni civili che in quelle penali.
55.2. – Nel rispetto di criteri oggettivi e predeterminati, gli affari civili possono essere
assegnati dal Presidente del Tribunale anche ai giudici onorari, in materie che, per oggetto e
caratteristiche, appaiono congrue anche con riguardo alla specifica attitudine e preparazione
professionale del singolo magistrato .
55.3. - Il giudice onorario designato quale relatore, o quello al quale il collegio abbia delegato
l’assunzione dei mezzi di prova ammessi in sede collegiale, deve far parte del collegio che
definisce il procedimento”.
7
Dalla relazione citata del dott. G. Sergio “quanto al diritto delle parti di essere sentie nei procedimenti bilateriali (o
plurilaterali) dal giudice va rilevato che l’incombente non può essere affidato ad un solo componente del collegio, né
della causa e di formulare istanze istruttorie davanti al giudice naturale, e dunque al Tribunale
riunito in camera di consiglio nella sua composizione specializzata.
Generalmente la definizione del procedimento richiede due udienze, quella di comparizione delle
parti e l’udienza nella quale sono rassegnate le conclusioni. Tra le due udienze, l’istruttoria delegata
dal collegio in esito alla prima udienza. Anche i provvedimenti temporanei sono assunti dal
collegio, in caso di urgente necessità sono assunti dal collegio prima della comparizione della parti,
secondo la procedura stabilita dall’art. 669 sexies , 2° e 3° comma c.p.c., applicabile in quanto
compatibile a tutti i provvedimenti cautelari previsti dalle leggi speciali dal codice civile ai sensi
dell’art. 609 quaterdecies c.p.c..
Anche nel procedimento di adottabilità il presidente del collegio esercita solo i poteri ordinatori
previsti dall’art. 10 legge 184/1983 e succ.mod. – dispone l’immediata apertura della procedura,
dispone immediatamente, all’occorrenza, gli approfonditi accertamenti sulle condizioni giuridiche e
di fatto del minore, avverte i genitori o, in mancanza i parenti entro il quarto grado che abbiano
rapporti significativi con il minore e li informa della nomina del difensore d’ufficio per il caso che
essi non vi provvedano, Non dispone provvedimenti provvisori, come potrebbe ai sensi del 3°
comma del citato articolo, perché la situazione di urgente necessità, presupposto normativo
dell’esistenza di detto potere, è assicurato dal potere amministrativo previsto dall’art. 403 c.c., per
prassi esercitato dai servizi socio sanitari previo avviso al P.M. 8
L’organizzazione tabellare del Tribunale di Napoli prevede comunque la concreta possibilità di
adottare di provvedimenti temporanei, in caso di urgente necessità, da parte del Collegio anche
prima dell’udienza di comparizione delle parti.
Per il “servizio adozioni” ( accertamenti ed indagini sui requisiti previsti e sull’idoneità affettiva e
sulla capacità di educare, istruire e mantenere minori delle coppie che presentano istanza di
adozione nazionale) per gli abbinamenti ai sensi dell’art. 22 L. 184/1983, di minori adottabili, per
l’idoneità all’adozione di minori stranieri che hanno presentato istanza ai sensi dell’art. 29 bis della
legge 184/1983, per le adozioni in casi particolari, sono tabellarmente previsti due collegi dei quali
fanno parte tutti i togati addetti al settore civile, 9 e nei quali i giudici onorari sono designati per le
istruttorie.
onorario, né togato,. Infatti l’interrogatorio non formale delle parti (art. 117 c.p.c.) non è un atto di assunzione di una
prova (o di informazioni) ammessa (o disposta) dal collegio (come tale delgabile), ma un diritto processuale garantito
dalla Costituzione perché realizza il contraddittorio tra le aprti ed il giudice naturale,, che nel caso del Tribunale per i
minorenni è un collegio misto di togati e di onorari.
8
Non si è affrontato, per mancanza di tempo, l’atto dell’ascolto del minore. Anche detto atto, necessario per garantire
al minore il diritto al contraddittorio, dovrebbe essere compiuto dal collegio.
9
Oltre al magistrato di sorveglianza che partecipa in qualità di non relatore, anche ad un collegio che tratta i
procedimenti bilaterali.
I collegi che si occupano del settore della adozioni si occupano anche di tutte le altre procedure
unilaterali di competenza del Tribunale per i Minorenni.
Per tutti i procedimenti unilaterali sono state standardizzate le domande introduttive dei
procedimenti e l’istruttoria da compiere. Ai giudici onorari viene delegata l’istruttoria
standardizzata ed è previsto, prima dell’udienza in camera di consiglio, il confronto del componente
privato con il giudice togato, al fine di valutare la necessità di opportune integrazioni. I componenti
privati curano anche la redazione dei modelli di provvedimento standard elaborati collegialmente e
messi in rete per gli affari routinari.
La distinzione tra procedimenti bilaterali e unilaterali ha comportato anche la divisione della
cancelleria in due articolazioni, diversi essendo gli adempimenti e le formalità processuali per i
diversi tipi di procedimenti.
La successiva discussione, il confronto tra le esperienze degli altri uffici giudiziari minorili
rappresentati nell’incontro di studio ha evidenziato come il modello organizzativo in atto nel
Tribunale per i minorenni di Napoli sia un’esperienza isolata. Negli altri uffici giudiziari la
collegialità è certamente riservata all’adozione dei provvedimenti di merito, temporanei o definitivi.
L’udienza di comparizione delle parti, l’acquisizione di informazioni costituiscono invece attività
svolta dal giudice relatore. Più precisamente, nella maggior parte degli uffici giudiziari
rappresentanti nell’incontro di studio, la causa viene gestita dal giudice delegato il quale, dopo
l’udienza di comparizione delle parti decide anche sulla istruttoria da fare. In altri uffici giudiziari
invece il giudice delegato dopo l’udienza di comparizione delle parti porta la causa in camera di
consiglio per la decisione sugli approfondimenti da compiere.
Degna di nota è l’attenzione mostrata anche dai giudici onorari che hanno partecipato all’incontro di
studio per un’organizzazione del lavoro giudiziario che restituisca loro il ruolo, meglio aderente alla
loro professionalità, di componenti di un collegio specializzato, in cui i saperi si integrano, senza
che sia richiesta loro lo svolgimento di un’attività sostitutiva d quella propria del giudice togato.
Anche l’avvocato presente ha rilevato come la garanzia del giudice naturale, nella sua composizione
collegiale, per tutto il procedimento ed in particolare per la prima udienza permetta la conoscenza
delle parti, la cui importanza è evidente avuto riguardo all’oggetto dei procedimenti minorili, ed una
più rapida assunzione dei provvedimenti provvisori necessari.
In generale si è comunque dubitato della concreta fattibilità di una organizzazione degli affari civili
di competenza del tribunale per i minorenni basata sul rispetto del modello collegiale in tutte le fasi
del procedimento in considerazione dei numeri elevati di procedimenti. Al riguardo sono emerse
importanti differenze di carico di lavoro nei diversi uffici giudiziari. In alcuni uffici per 1200
procedimenti ci sono 5 giudici, in altri uffici 5 giudici hanno invece 2500 cause, in altri uffici
giudiziari ogni giudice ha 750 procedimenti pendenti, in altri 250.
Peraltro, dai dati relativi agli affari civili del tribunale per i minorenni di Napoli, messi a
disposizione dal dott. Sergio, risulta che la nuova organizzazione ha determinato la diminuzione
delle pendenze e l’aumento della produttività, sia con riferimento ai procedimenti bilaterali, sia con
riguardo ai procedimenti unilaterali. Al riguardo si è considerato che concentrare lo svolgimento del
procedimento nelle udienze collegiali impone la contestualità dei diversi punti di vista, evita
passaggi del fascicolo dall’ufficio giudicante a quello del pubblico ministero ( dovendo anche il
pubblico ministero essere presente in udienza), garantisce la conoscenza dell’oggetto del
procedimento fin dal primo momento da parte del giudice che deve decidere.
Si è anche riflettuto sulla maggiore garanzia in ordine al rispetto del principio costituzionale della
ragionevole durata del procedimento che è data dalla trattazione del procedimento, fin dalla sua
instaurazione, da parte dello stesso giudice che deve decidere sul ricorso.
La trattazione del procedimento nelle udienze collegiali, garantendo l’immediato confronto tra le
diverse posizioni, consente infatti una maggiore concentrazione delle diverse attività che devono
essere svolte ed una più facile distinzione
tra l’attività giurisdizionale da un lato e quella
amministrativa, di competenza dei servizi sociali, dall’altro 10.
Al riguardo si è riflettuto su come la tutela dei diritti relazionali preveda il potere del giudice,
oltreché di agire d’ufficio nel momento dell’accertamento dei fatti rilevanti, anche di consentire alle
parti di sperimentare il ricorso a interventi di sostegno fondati sulla loro volontà ( mediazione, altri
metodi di risoluzione dei conflitti, sostegno da parte dei servizi socio sanitari).
Questi interventi, essendo basati sul consenso delle parti, pur agevolati dalla pendenza del
procedimento, hanno però natura diversa da quella giurisdizionale. L’art. 155 sexies c.c.,
applicabile anche ai procedimenti ex art. 317 bis c.c. prevede tra i poteri processuali del giudice
quello di rinviare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 155 c.c. per consentire ai coniugi,
previamente sentiti e sulla base, per l’appunto, del loro consenso, di tentare una mediazione
avvalendosi di esperti per raggiungere un accordo con particolare riferimento alla tutela
dell’interesse morale e materiale dei figli.
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Rileva il dott. G.Sergio come “la criticità dei tempi non riguarda solo la durata dei processi, ma, per quel che riguarda
la tutela civile dei diritti della persone a relazionali anche altri profili, quali la sovrapposizione e confusione di tempi
che devono avere una considerazione distinta come previsto da specifiche norme dell’ordinamento. I tempi dei servizi
e quelli dedicati alle persone interessate alla mediazione non sono temi processuali, e la giurisdizionalizzazione dei
procedimenti per la tutela dei diritti della persona e relazionali sembra favorire questa distinzione che consente di
realizzare il principio stabilito dall’art. 13 della Convenzione di Strasburgo del 1996 sull’esercizio dei diritti dei minori
(ratificata con legge n. 77/2003)”
Secondo l’art. 14 della legge 184/1983, il tribunale per i minorenni può disporre prima della
dichiarazione dello stato di adottabilità la sospensione del procedimento quando da particolari
circostanze emerse dalle indagini effettuate, risulta che la sospensione può riuscire utile
nell’interesse del minore. In tal caso la sospensione è disposta con ordinanza motivata per un
periodo non superiore all’anno. La sospensione è comunicata ai servizi sociali competenti perché
adottino le iniziative opportune.
La distinzione tra attività giurisdizionale e attività amministrativa basata sul consenso, importa
l’esclusione degli interventi dei servizi socio sanitari e della documentazione acquisita al
procedimento dall’ambito dell’attività istruttoria, con conseguente esclusione del diritto dei
difensori di parteciparvi.
L’attenzione alla predetta distinzione è importante non solo nel corso di svolgimento del
procedimento ma anche prima della sua attivazione al fine di garantire l’avvio dei procedimenti su
iniziativa del pubblico ministero solo nei casi di obiettiva necessità di intervento giurisdizionale
A questo proposito si è riflettuto sull’importanza del ruolo della parte pubblica nel procedimento
minorile. Le modalità con cui il pubblico ministero agisce costituiscono importante variabile del
lavoro del tribunale per i minorenni non solo per il numero dei ricorsi ma anche per la durata dei
relativi procedimenti. Solo in presenza di un pubblico ministero che eserciti il proprio potere di
iniziativa previa rigorosa verifica della sussistenza dei presupposti per interventi giurisdizionali, si
può garantire un’effettiva giurisdizionalizzazione del processo minorile. Dal confronto tra i
partecipanti all’incontro di studio è emerso come spesso la parte pubblica agisca con ricorsi
generici, sia per l’importanza che si attribuisce al mancato riferimento normativo ai poteri istruttori
del pubblico ministero, genericamente previsti solo in materia di adozione dall’art. 9 della legge
184/1983,11, sia per il carico di lavoro e per l’impegno prevalente nell’ambito dei procedimenti
penali. In questi uffici spesso la procedura civile si definisce con un generico incarico di sostegno
dato ai servizi sociali.
In alcuni uffici giudiziari il pubblico ministero interpreta invece il proprio ruolo in modo più attivo,
si interfaccia con i servizi rafforzandone il ruolo di assistenza e agisce davanti al Tribunale solo nel
caso in cui manchi il consenso degli interessati agli interventi di sostegno proposti dai servizi o
quando comunque detti interventi non siano sufficienti per salvaguardare i diritti del minore. Si è
considerato in termini problematici il potere che in taluni procure minorili viene esercitato prima
della presentazione del ricorso di richiedere informazioni non solo dal servizio sociale ma anche da
altre istituzioni pubbliche come la scuola, la sanità, le forze dell’ordine.
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Art. 9, 2° comma L. 184/83 “il Procuratore della repubblica presso il Tribunale per i Minorenni, assunte le necessarie
informazioni, chiede al Tribunale con ricorso, di dichiarare l’adottabilità…..”.
Si è riflettuto sull’importanza che sul collegamento tra attività amministrativa e attività
giurisdizionale può svolgere la presenza negli Uffici delle procure minorili di operatori provenienti
dai servizi socio sanitari. Al riguardo in alcune procure minorili, grazie a dei protocolli con le
amministrazioni di appartenenza, è stato costituito allo scopo un ufficio interventi civili con
operatori sociali.