Lezione 34: Politica fiscale - Dipartimento di Economia e Diritto

Lezione 11
La politica valutaria e la politica
fiscale
Stefano Papa
Università di Roma Sapienza
[email protected]
Facoltà di Economia
La politica valutaria
• In un’unione monetaria, fissati in misura irrevocabile i tassi di
cambio fra le monete dei paesi partecipanti all’UEM, la gestione
della politica valutaria è finalizzata a determinare il tasso del
cambio dell’Euro con le monete esterne all’UEM.
• Nei confronti delle monete dei paesi terzi, come ad esempio il
dollaro, vi è completa libertà di fluttuazione dell’euro, non
essendo previsto né un regime di target zones, né un regime di
cambi fissi.
• Dall’avvio della terza fase dell’UEM, lo SME è stato sostituito
dallo SME 2 che su base volontaria lega l’Euro alle monete dei
paesi UE non partecipanti all’UEM e che, devono adeguarsi ai
criteri di convergenza, se vogliono entrare nell’UEM.
La politica valutaria
La politica valutaria
• Dallo SME 2, la politica di apprezzamento del cambio reale,
denominata politica del cambio forte, tendeva a introdurre
elementi di disciplina nel comportamento di operatori pubblici
e privati, basati soprattutto sulla riduzione dell’inflazione e
salari (svalutazione interna).
• La realizzazione di questo proposito avrebbe dovuto implicare,
nelle aspettative dei policy makers, la riduzione dell’inflazione
relativa e la tendenza ad una stabilizzazione nel tempo del tasso
di cambio reale.
• Il SEBC utilizza le riserve di valute estere (vende e/o acquista
riserve) per svolgere il compito fondamentale di intervenire sui
mercati valutari in linea con gli eventuali accordi esistenti nei
confronti delle monete non europee e al fine di perseguire gli
orientamenti generali di politica del cambio.
La politica fiscale (PF)
• In una UEM con cambi fissi, la politica fiscale ha grande
importanza:
– Unico strumento di stabilizzazione macroeconomica a livello
nazionale utilizzato per affrontare gli shock asimmetrici.
– Maggiore
efficacia
(limiti:
razionalità
dei
consumatori, maggiori tasse domani, maggiore debito, lenta
implementazione (legata alla politica), effetto spiazzamento degli
investimenti ed esternalità positive o negative per gli altri paesi).
• Importante distinzione tra le PF:
1. politiche discrezionali (leggi di bilancio che hanno un percorso
legislativo lento tanto che PF da anticiclica potrebbe diventare prociclica). Riduzione delle tasse è ciclica, come l’aumento.
2. stabilizzatori automatici o ammortizzatori sociali (istantanei in
recessione; es. indennità di disoccupazione, i sussidi, l’imposta
progressiva sul reddito).
Trasferimenti intertemporali
• Trasferimenti fiscali o sovvenzioni federali dai paesi in surplus
non soggetti a shock asimmetrici a quelli in deficit. (USA che
hanno un’identità politica e possono effettuare compensazioni
fiscali tra stati federali).
• Come ovviare in UE?
• Il paese colpito dalla carenza di liquidità può chiede prestiti sui
mercati internazionali privati. In caso di assenza di un
meccanismo di trasferimenti fiscali all’interno dell’EU, si
compensa con trasferimenti intertemporali, invece di essere
interregionali.
• Oppure i paesi core, più disciplinati dal punto di vista
fiscale, potrebbero effettuare trasferimenti fiscali con l’aumento
delle tasse nei paesi core (o aumento dell’IVA, della % PIL) che
viene utilizzata per comprare Titoli di Stato dei paesi no core.
Cicli sincronizzati ma assenza di coordinamento
• 2 paesi con cicli economici sincronizzati:
• Se entrambi i paesi sono in recessione, entrambi sperano che
l’altro paese adotti una politica espansiva e che possa beneficiare
delle esternalità positive della sua politica.
• Senza coordinamento entrambi i paesi possono adottare:
1. politiche espansive che sommate possono essere eccessive per
la stabilità dei prezzi oppure;
2. politiche espansive troppo deboli perchè ognuno spera che
l’altro paese lo faccia al posto suo.
• In UEM, l’integrazione economica deve rafforzare il
coordinamento della PF tra paesi e richieda accordi vincolanti
in termini di intensità della politica e quando attuarla.
Cicli non sincronizzati ed assenza di coordinamento
• Cicli economici non sincronizzati, assenza di coordinamento:
• Se Germania (Y cresce) e ITA (Y rallenta) aumentano le
importazioni tedesche (modello keynesiano) che sono le export
italiane.
• In caso di mancato coordinamento internazionale sulla PF:
1. Per aumentare il Y, l’ITA potrebbe aumentare (G-T), aumenta il
iITA che spiazza gli investimenti privati, aumenta il Y, le
importazioni (PC<0) che sono le export, il reddito e l’inflazione
che aumentano lo surplus esterno in GER, riduce il deficit/PIL e
il debito/PIL in GER.
2. Per stabilizzare il Y, la GER potrebbe ridurre (G-T), il iGER,
aumentano gli IGER privati, si abbassa il Y che riduce le
importazioni (migliorando il surplus commerciale in GER) che
poi sono le esportazioni (e il reddito) in ITA (aggravando lo
squilibrio esterno ed interno in ITA).
Perché vincolare la politica fiscale:
• a) Esternalità negative derivanti dalla mancanza di
coordinamento tra paesi UEM sia quando il ciclo economico è
sincronizzato, sia quando non lo è.
• b) Spiazzamento degli investimenti privati,
• c) deficit bias per convenienza politica, ciclo politico elettorale.
• d) deficit eccessivi.
Se c’è forte indebitamento per mancanza
di disciplina fiscale ci potrebbero essere delle difficoltà nel
reperire i prestiti internazionali. In tal senso secondo la visione
tedesca la BCE non dovrebbe intervenire per carenza di liquidità.
• Speculazione perchè mercati credono che il debito pubblico del
paese indisciplinato possa diventare insostenibile con possibile
default e contagio per l’area UEM.
• Aumento del premio per il rischio e del tasso di
interesse, potrebbe generare un deflusso di capitali che potrebbe
comportare ulteriori problemi di liquidità e default.
Rischio deficit eccessivi
• In un momento di crisi di liquidità globale, la probabilità di
default aumenta, per i paesi no-core (elevato debito), se BCE
non è LLR aumenta il premio per il rischio.
• In caso di grave inadempienza nel pagamento degli interessi sul
debito ed esternalità negative su tutta l’area EU.
• Tuttavia, nessun paese europeo può salvare un paese in difficoltà
In UE, Clausola di non salvataggio no-bailout.
• Due visioni: tedesca e quella critica che sostiene che
l’esplosione dei debiti sovrani sono conseguenza della crisi e
non la causa (i debiti sovrani si erano ridotti prima della
crisi), mentre gli squilibri emergono dal settore estero e privato.
2. Allora la BCE potrebbe intervenire acquistando titoli pubblici (↑
BM) per facilitare il credito nell’economia e abbassare il costo
del denaro (e soprattutto il premio per il rischio).
Perché non vincolare la politica fiscale
1. Se si risolvono i problemi di coordinamento tra paesi UEM, la
PF potrebbe essere di sostegno alla politica monetaria e agli
shock asimmetrici.
•
•
•
Tuttavia, mancanza di disciplina dei governi e diversità dei
comportamenti all’interno dell’UE
distribuisce beni e
servizi oggi, per maggiori tasse domani alle future generazioni.
Spesa pubblica privilegia gli interessi di gruppi di pressione
(dipendenti pubblici, militari, concessionari di grandi opere
pubbliche) che sono influenti nel governo
ciclo politico
elettorale.
Tuttavia il costo del debito grava sui cittadini che potrebbero
rivalersi nel periodo delle elezioni non rieleggendo la
precedente maggioranza, ma spesso non avviene, in quanto i
gruppi di potere sono ben organizzati.
Principio di sussidiarità
2. La teoria del federalismo fiscale sostiene che le politiche e le
decisioni fiscali devono essere prese a livello più vicino del
cittadino (principio di sussidiarità).
• Eccezione: Nelle aree locali (regionali) che non fanno parte
della competenza esclusiva, la UE può prendere
provvedimenti, secondo tale principio, solo se gli obiettivi non
sono stati raggiunti in maniera esauriente a livello locale negli
stati membri.
• Ragioni del trasferimento sovranazionale della PF:
1. Se non si agisce in maniera coordinata
esternalità negative.
2. La PF è efficente quando applicate su larga scala (rendimenti
crescenti).
• Negoziazioni (coordinamento) oppure delegare alle istituzioni
europee (come per la politica commerciale ecc) o BCE (PM).
Motivazioni al principio di sussidiarità
3. Le motivazioni per non cedere la PF a livello sopranazionale:
Eterogeneità
delle
preferenze
all’interno
della
UE, asimmetrie informative a prescindere dalle esternalità e i
rendimenti di scala.
• Problemi locali: tuttavia nella realtà, le preferenze dei
cittadini non vengono catturate spesso dai governi locali che
spesso seguono gli interessi dei gruppi di interessi.
•
•
Per evitare che deficit ed indebitamenti eccessivi abbiano
effetti negativi sugli altri paesi (alti tassi di interessi, rischio di
instabilità) adozione del Patto di Stabilità e Crescita.
Obiettivo: Evitare l’azzardo morale ed incentivare la disciplina
fiscale.
Il Patto di Stabilità e Crescita
• Concordato a Dublino nel dicembre 1996 tra gli stessi
paesi aderenti al Trattato. Include:
– La Risoluzione del Consiglio europeo relativa al Patto di
stabilità e crescita (Amsterdam, 17 giugno 1997),
• due Regolamenti del Consiglio (7 luglio 1997)
– n. 1466/97 [Rafforzamento della sorveglianza delle
posizioni di bilancio, nonché della sorveglianza e del
coordinamento delle politiche economiche] e
– n. 1467/97 [Accelerazione e chiarimento delle modalità
di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi].
Maastricht diventa permanente?
• Il Patto di Stabilità e Crescita prevede che gli stati membri si
impegnano a rispettare l’obiettivo, indicato nei loro programmi
di stabilità o di convergenza, di un saldo di bilancio a medio
termine (3 anni) prossimo al pareggio o positivo.
• Adottare misure correttive eventualmente necessarie, dettate dal
Consiglio dei Ministri (ECOFIN).
• Adottare un’elaborata procedura per gestire eventuali
“disavanzi eccessivi” superiori al 3% nell’area dell’euro.
Come funziona
• Enfasi sul limite del 3% del deficit per rafforzare l’impegno dei
paesi aderenti.
• Attenuanti e considerazione della recessione:
– Se il PIL si riduce di almeno il 2% (Shock di domanda), la
procedura per il deficit eccessivo viene sospesa
automaticamente.
– Concessioni di maggiore tempo (da 2 a 5 anni) per il rientro del deficit.
– Se il PIL diminuisce di più del 0.75%, il paese può
richiedere la sospensione.
– La Commissione valuta i fattori rilevanti che possono giustificarne lo
sforamento. Richiesta di riforme strutturali.
• Codifica una precisa
(warnings), alla multa.
procedura
che
va
dagli
avvisi
La procedura per deficit eccessivo (PDE)
• Se il disavanzo di un Paese membro si avvicina al tetto del
3% del PIL, la Commissione europea propone, ed il Consiglio
dei ministri europei (Ecofin) approva, un "avvertimento
preventivo" (early warning), al quale segue una
raccomandazione vera e propria in caso di superamento del
tetto.
• Quando il limite del 3% non è rispettato:
– La Commissione manda un rapporto all’ECOFIN che decide se il deficit è
eccessivo.
– Se è così invia precise raccomandazioni al paese (e precise
scadenze per le correzioni di bilancio).
– Il paese deve optare per le azioni correttive richieste.
– Se il paese non riduce il deficit entro la scadenza e le
raccomandazioni decise dall’ECOFIN, può essere sanzionato.
La procedura per deficit eccessivo (PDE)
– L’ECOFIN può decidere di imporre una sanzione (deposito
non remunerato) dello 0.2% del PIL per sforamenti del 3%,
con aumenti dello 0.1% per ogni punto percentuale di deficit in
eccesso (max. 0,5% del PIL).
– La procedura dura due anni per il ritorno alla stabilità, se deficit
non è corretto, il deposito si converte in multa e non viene
restituito.
– Il primo early warning fu proposto nel 2001 dalla Commissione e approvato
dall'ECOFIN contro l'Irlanda. La Francia e Germania ha subìto una PDE nel 2002 e
hanno rischiato una sanzione nel 2004 dopo che il deficit non si era ridotto. L'Italia
ha subìto una PDE nel 2005, chiusa senza sanzioni nel 2008 per l'avvenuto rientro
del deficit entro i parametri e per la tendenziale diminuzione del debito pubblico.
– L’ECOFIN non è riuscito ad applicare le sanzioni in esso
previste contro la Francia e la Germania, malgrado ne
sussistessero i presupposti.
Alcuni problemi
• Il divieto di disavanzi eccessivi è privo di forza, quindi può
essere disatteso.
• La richiesta di una posizione di bilancio in pareggio o in surplus
nel medio periodo non è sostenuta da incentivi adeguati e può
essere disattesa.
• La proibizione di avere disavanzi superiori al 3% del PIL può
compromette la funzionalità della politica fiscale.
• Un trattamento di favore è attributo ad alcune voci di spesa,
quali investimenti pubblici di utilità sociale, ricerca e sviluppo,
spese per solidarietà internazionale, missioni di pace o spese per
conseguimento di obiettivi europei.
Riassumendo
• Obiettivo: Evitare l’azzardo morale; incentivare la
disciplina fiscale.
• Clausola di non salvataggio nei casi di sforamento
eccessivo del deficit pubblico.
• Consiglio dei Ministri (ECOFIN) è Garante della disciplina
fiscale.
• Il patto codifica e formalizza la procedura per il debito
eccessivo.
• La procedura per il debito eccessivo rende permanente i
limiti del 3% per il deficit e del 60% per il debito e considera
delle possibili sanzioni per le deviazioni.
Il nuovo Patto di Stabilità
3
Il nuovo Patto impone
all’Italia una riduzione del
rapporto debito-Pil di 3 punti
all’anno per i prossimi venti
anni.
p.p
Italia: Disavanzo, % Pil
9
6
%
3
0
-3
5
Per raggiungere
l’obiettivo, l’Italia dovrà avere
un bilancio pubblico in
pareggio (equivalente a un
surplus primario di circa 5
punti di Pil).
p.p
-6
Indebitamento netto
-9
-12
Avanzo primario
-15
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Italia: Debito/Pil ,secondo il Patto
4/5
%
Inoltre il Pil nominale dovrà
crescere in media del 4%
annuo.
135
%
120
105
3,6
%
Negli ultimi quattro anni, il
deficit medio è stato del
3,6% del Pil; la crescita del Pil
nominale dell’1%
90
75
60
Fonte: Eurostat, EC, FGA
1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030
23
Paesi a rischio e senza un meccanismo di bail-out
• Trasferimenti fiscali o sovvenzioni federali dai paesi in surplus
di bilancio non soggetti a shock asimmetrici a quelli in deficit.
(USA che hanno un’identità politica e possono effettuare
compensazioni fiscali tra stati federali). Come ovviare?
• Il paese colpito può chiede prestiti sui mercati internazionali
privati. In caso di assenza di un meccanismo di trasferimenti
fiscali all’interno dell’EU, si compensa con trasferimenti
intertemporali, invece di essere interregionali.
• Ma se un paese viene considerato a rischio perchè il debito
sovrano è alto? Esempio i PIGS. I mercati potrebbero chiedere loro
alti tassi di interessi perchè pensano che potrebbero non
restituirglieli. Anche perchè senza un meccanismo di salvaguardia
dei debiti sovrani della EUM che porti soccorso al paese in
deficit, i mercati possono scommettere speculando che un paese
non è in grado di mantenere il suo debito.
Grecia
• La Grecia aveva un elevato indebitamento pubblico e privato
(bolla immobiliare derivante dall’eccesso di credito
dall’estero), deficit commerciale ed eccessiva spesa pubblica
erano gli elementi caratterizzanti dell'economia che si sono
rivelati insostenibili quando la crisi mondiale ha intaccato i due
settori chiave del turismo e della marina mercantile.
• Lo stato ellenico aveva sistematicamente falsificato i dati
relativi al disavanzo pubblico per rispettare il Patto di
Stabilità e Crescita, creando non poco imbarazzo nelle
istituzioni UE e sfiducia nei mercati.
• Le ripercussioni sull’euro sarebbero immediate e i titoli
greci, junk bonds, posseduti da banche tedesche e francesi in
primis porterebbero sull’orlo del baratro anche le economie
europee più solide.
Area Euro: Rendimenti titoli di stato a 10 anni
Il rischio sovrano è
ritornato!
In particolare la Grecia
non è in grado di
rifinanziare 57 mld di
euro entro giugno 2013
17
%
Grecia
Irlanda
Portogallo
14
Spagna
Italia
Germania
11
8
5
2
Fonte: IHS Global Insight, Bloomberg
26
Meccanismo europeo di Stabilità
• Il Meccanismo europeo di stabilità (MES), detto anche Fondo
salva-Stati, istituito dalle modifiche al Trattato di Lisbona
(art. 136) approvate il 23 marzo 2011 dal Parlamento europeo e
ratificate dal Consiglio Europeo a Bruxelles il 25 marzo
2011, nasce come fondo finanziario europeo per la stabilità
finanziaria della zona euro (art. 3).
• Il MES ha assunto però la veste di organizzazione
intergovernativa (sul modello dell'FMI), a motivo della
struttura fondata su un consiglio di governatori (formato da
rappresentanti degli stati membri) e su un consiglio di
amministrazione e del potere, attribuito dal trattato istitutivo, di
imporre scelte di politica macroeconomica ai paesi aderenti al
fondo-organizzazione.
• https://www.ecb.europa.eu/ecb/tasks/europe/emu/html/index.it.
html
Fondo Salva Stati
• Il fondo è gestito dal Consiglio dei governatori formato dai
ministri finanziari dell'area euro, da un Consiglio di
amministrazione (nominato dal Consiglio dei governatori) e da
un direttore generale, con diritto di voto, nonché dal
commissario UE agli Affari economico-monetari e dal
presidente della BCE nel ruolo di osservatore.
• Le decisioni del Consiglio devono essere prese a maggioranza
qualificata o semplice (art. 4, c. 2).
• Il MES emette strumenti finanziari e titoli, simili a quelli che il
FESF emise per erogare gli aiuti a Irlanda, Portogallo e Grecia
(con la garanzia dei paesi dell’area euro, in proporzione alle
rispettive quote di capitale nella BCE), e potrà acquistare titoli
di stati dell’euro zona sul mercato primario e secondario.
• Il fondo potrà concludere intese o accordi finanziari anche con
istituzioni finanziarie e istituti privati.
Corte costituzionale tedesca
• Il Consiglio Europeo di Bruxelles del 9 dicembre 2011, con
l'aggravarsi della crisi dei debiti pubblici, decise
l'anticipazione dell'entrata in vigore del fondo, inizialmente
prevista per la metà del 2013, a partire da luglio 2012.
• Successivamente, però, l'attuazione del fondo è stata
temporaneamente sospesa in attesa della pronuncia da parte
della corte costituzionale della Germania sulla legittimità del
fondo con l'ordinamento tedesco.
• La Corte Costituzionale Federale tedesca ha sciolto il nodo
giuridico il 12 settembre 2012, quando si è pronunciata, purché
vengano applicate alcune limitazioni, in favore della sua
compatibilità con il sistema costituzionale tedesco.
Acquisto titoli sul mercato primario
• Il MES sostituirà il Fondo europeo di stabilità finanziaria
(FESF) e il Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria
(MESF) attualmente ancora in vigore, nati per salvare
dall'insolvenza gli stati di Portogallo e Irlanda, investiti dalla
crisi economico-finanziaria.
• Il MES è attivo da luglio 2012 con una capacità di oltre 650
miliardi di euro, compresi i fondi residui dal fondo temporaneo
europeo, pari a 250-300 miliardi.
• Il MES sarà regolato dalla legislazione internazionale e avrà
sede a Lussemburgo. Il fondo emetterà prestiti (concessi a
tassi fissi o variabili) per assicurare assistenza finanziaria ai
paesi in difficoltà e acquisterà titoli sul mercato primario
(contestualmente all'attivazione del programma Outright
Monetary Transaction), ma a condizioni molto severe.
Sanzioni e inadempienze
• Queste condizioni rigorose "possono spaziare da un
programma di correzioni macroeconomiche al rispetto
costante di condizioni di ammissibilità predefinite" (art. 12).
• Potranno essere attuati, inoltre, interventi sanzionatori per gli
stati che non dovessero rispettare le scadenze di restituzione i
cui proventi andranno ad aggiungersi allo stesso MES.
• È previsto, tra le altre cose, che "in caso di mancato
pagamento, da parte di un membro dell'ESM, di una
qualsiasi parte dell'importo da esso dovuto a titolo degli obblighi
contratti in relazione a quote da versare [...] detto membro
dell'ESM non potrà esercitare i propri diritti di voto per
l'intera durata di tale inadempienza" (art. 4, c. 8).
Meccanismo europeo di Stabilità
• È previsto l'appoggio anche delle banche private nel fornire
aiuto agli stati in difficoltà. In caso di insolvenza di uno Stato
finanziato dallo MES, quest’ultimo avrà diritto a essere
rimborsato prima dei creditori privati.
• L'operato del MES, i suoi beni e patrimoni ovunque si trovino e
chiunque li detenga, godono dell'immunità da ogni forma di
processo giudiziario (art. 32).
• La composizione del collegio è così ripartita: un membro
proviene dalla Corte dei Conti Europea, e altri due a rotazione
dagli organi supremi di controllo degli Stati membri.
• La Corte Costituzionale tedesca ha posto un limite al contributo
tedesco al salvataggio dei Paesi in difficoltà, evitando comunque
di vincolare ogni singola azione del MES al giudizio del
Parlamento.
Un allargamento della crisi a Spagna e Italia sarebbe
impossibile da gestire, con rischi altissimi per il sistema
bancario europeo. Per stabilizzare il debito dei PIGS (e non
solo) occorrono enormi correzioni dell’avanzo primario.
Debito
2011
(% Pil)
Debito
2011
(€ mld)
Crediti
banche
straniere
europee
(€ mld)
Grecia
152
345
97
-0,9
10,8
Irlanda
114
177
346
-7,5
8,3
Portogallo
91
156
145
-1,6
6,0
Spagna
64
693
480
-4,6
2,5
Italia
120
1.916
586
0,2
4,3
USA
100
11.341
2.561
-9,0
8,6
Paese
Saldo primario
2011
(% Pil)
Saldo primario
sostenibile
2010-30
(% Pil)
Fonte:FMI, Fiscal Monitor. Il saldo primario sostenibile garantisce secondo il FMI
la riduzione del rapporto debito/Pil al 60% nel 2030
34
Il nuovo Patto di stabilità e il Fondo salva-Stati
Semestre europeo:
allineamento temporale
delle previsioni di deficit per
ogni Stato membro e delle
misure di politica
economica.
Il nuovo European Stability
Mechanism rimpiazzerà l’attuale
EFSF da metà 2013, con una
dotazione di €500 mld. Con
l’intervento del Fondo
monetario, l’ammontare disponibile
salirà a 750 mld.
Maggiore enfasi sulla
riduzione del debito: gli Stati
con un debito/Pil>60%
devono eliminare la
differenza in 20 anni.
Se un paese ha difficoltà a finanziare
il debito, dovrà sottoporsi all’esame
della Commissione, FMI e BCE. In
caso di giudizio di insostenibilità del
debito, il paese dovrà ristrutturare il
debito prima di accedere al MES.
Impossibilità di fermare la
procedura di infrazione per
deficit eccessivo senza una
maggioranza qualificata.
Euro Plus: adozione
obbligatoria di misure a
favore della competitività.
I nuovi titoli di Stato dal 2013
conterranno una clausola
standard di coinvolgimento del
settore privato.
Il prestito sarà concesso a
condizione del raggiungimento
degli obiettivi previsti dal piano
di rientro. I prestiti del MES
35
avranno la massima seniority.
35