limiti della giurisdizione penale nazionale verso il

LIMITI DELLA GIURISDIZIONE PENALE NAZIONALE
VERSO IL PERSONALE STRANIERO DELLA NATO
1. In materia di condizione giuridica dello straniero, nel nostro ordinamento, la costituzione,
all’art. 10, comma 2, prescrive la necessaria conformità delle leggi regolatrici la materia alle norme di
diritto internazionale, sia consuetudinarie che pattizie.
In argomento la disciplina penale dei reati commessi in Italia da militari stranieri appare di
paradigmatico interesse: invero, la disciplina convenzionale appare prima facie riecheggiare il tradizionale
e risalente quadro consuetudinario, solo marginalmente precisato nella sua pratica attuazione. Sin
dall’epoca1 romana e, senza eccezioni, fino a tutto il secolo XVIII, si è, infatti, ritenuto del tutto
normale che, per ogni soggiorno o transito di truppe sul territorio straniero, fosse il rispettivo
comandante ad esercitare la giurisdizione sul personale militare posto alle sue dipendenze per ogni reato
da questi commesso.
L’analisi dell’assetto normativo oggi vigente circa la posizione del militare straniero in Italia
richiede necessariamente la distinzione basata sull’appartenenza o meno del militare a forze armate di
Stati legati al nostro da accordi di cooperazione o da alleanze politico-militari. Con riguardo a queste
ultime è quello della NATO il più importante degli accordi in questione, non solo dal punto di vista
storico e politico, ma piuttosto per la netta preponderanza numerica del rispettivo personale straniero di
stanza sul nostro territorio e la conseguente rilevanza statistica della casistica implicata .
2. Il personale straniero della NATO di stanza in Italia gode, in base alla vigente normativa in
materia, di uno status immunitario che implica molteplici limitazioni alla giurisdizione nazionale dello
Stato che li ospita verso di essi in relazione a comportamenti dagli stessi tenuti nel territorio nazionale.
Invero, l’adesione dell’Italia alla NATO2 ha comportato la accettazione di sensibili incisioni dei
poteri propriamente connaturati con l’esercizio della sovranità statuale: in specie la giurisdizione
nazionale incontra limiti assai significativi riguardo ai militari alleati che si trovino stanziati nel territorio
italiano3.
La fonte delle prerogative riconosciute ai membri e alle persone al seguito delle forze armate dei
Paesi aderenti alla NATO che si trovino di stanza nel territorio italiano è la L. 30 novembre 1955, n.
1335, di esecuzione della Convenzione di Londra del 19 giugno 1951, stipulata tra gli Stati partecipanti
all’ alleanza.
Il quadro delle guarentigie non si limita all’assoggettamento delle cennate categorie di individui
alle leggi ed alla giurisdizione dello stato di origine per i reati commessi contro di esso ovvero contro un
membro delle sue forze armate od altra persona “a suo carico”. Vi è di più. Con detta convenzione si
giunge a circoscrivere ulteriormente la giurisdizione dello stato ospitante a vantaggio dello stato di
appartenenza della persona, così massimizzando l’ambito operativo del classico principio di diritto
internazionale consuetudinario “la loi suit le drapeau” (c.d. giurisdizione della bandiera).
Il quadro risultante prevede accanto ad una ristretta sfera di giurisdizione “esclusiva” dello Stato
di soggiorno, un ampio margine in cui si ritaglia una sorta di giurisdizione “concorrente” tra lo Stato di
origine e lo Stato di soggiorno, la quale si risolve in una forma di giurisdizione “sussidiaria” dello Stato
ospitante perché residuale rispetto alla giurisdizione dello Stato di appartenenza4.
Cfr. Verri, in Landi – Veutro – Stellacci – Verri, Manuale di diritto e procedura penale militare, Milano, 1976, p. 892.
L’acronimo costituisce la sigla che abbrevia la locuzione “North Atlantic Treaty Organization”, la quale indica
l’organizzazione internazionale nata nel 1949 per la cooperazione tra gli stati membri a fini di difesa militare. Il relativo
Trattato istitutivo, sottoscritto a Washington il 4 aprile 1949, venne ratificato con la legge 1° agosto 1949, n. 465. In
argomento: Miele, NATO (Organizzazione del Patto Nord Atlantico), in Noviss. Dig. it., vol. XI, Torino, 1965, pp. 21 ss..
3 Detti limiti implicano la costruzione di immunità derivanti dal diritto internazionale patrizio a vantaggio di tali soggetti,
secondo quanto comunemente riconosciuto in dottrina, in specie con riferimento alla giurisdizione penale nazionale:
Fiandaca e Musco , Diritto penale. Parte generale, Bologna, 2004, pp. 129 ss.; Mantovani, Diritto penale, Padova, 1992, p. 822.
4 E’ opportuno ritrascrivere di seguito il lungo testo dell’ art. VII della convenzione (nella versione italiana dall’ originale
francese):
“1. Salvo quanto disposto dal presente articolo:
1
2
1
Nell’art. VII di detta Convenzione, invero, si possono distinguere:
La giurisdizione esclusiva dello Stato di origine, concernente le persone soggette alle leggi
militari di esso Stato e relativa ai reati punibili secondo l’ordinamento dello Stato medesimo, in
particolare per i reati contro la sicurezza dello Stato di appartenenza, ma non previsti dalla legislazione
dello Stato ospitante.
La giurisdizione esclusiva dello Stato ospitante, riguardante il personale militare, civile o altre
persone “a carico” dello Stato di origine in riferimento agli illeciti previsti dall’ ordinamento dello Stato
di soggiorno, in particolare per quelle fattispecie offensive della sicurezza di tale Stato, ma non previste
dall’ordinamento dello Stato di appartenenza.
La giurisdizione concorrente dello Stato di origine e dello Stato di soggiorno, relativamente ai
reati previsti e puniti da entrambi i rispettivi ordinamenti: prioritaria è la giurisdizione dello Stato di
origine del reo allorché il reato commesso leda la sua sicurezza o la sua proprietà ovvero offenda
unicamente la persona o la proprietà di un componente delle forze di detto Stato o di un membro civile
od anche di una persona “a carico” ovvero il fatto venga commesso nella esecuzione del servizio;
prioritaria, invece, è la giurisdizione dello Stato ospitante fuori di dette ipotesi.
Purtuttavia tale assetto risulta temperato dalla facoltà riconosciuta allo Stato di origine del reo di
avanzare istanza allo Stato di soggiorno, nel cui territorio risulta commesso il fatto di reato, affinché
quest’ ultimo rinunci alla priorità nell’ esercizio della propria giurisdizione penale: pertanto, nei confronti
del personale straniero della NATO di stanza in Italia, anche nelle ipotesi di astratta sussistenza della
giurisdizione penale nazionale dello Stato di soggiorno, è in effetti arduo che questa possa in concreto
effettivamente prevalere sulla giurisdizione nazionale dello Stato di origine del reo5.
a) le autorità militari dello Stato di origine hanno il diritto di esercitare sul territorio dello Stato di soggiorno i poteri di giurisdizione penale e
disciplinare che loro conferisce la legislazione dello Stato di origine su tutte le persone soggette alla legge militare di questo;
b) le autorità dello Stato di soggiorno hanno il diritto di esercitare la loro giurisdizione sui membri di una forza o di un elemento civile e le
persone a loro carico per ciò che concerne le infrazioni commesse sul territorio dello Stato di soggiorno e punite dalla legislazione di questo Stato.
2. a) Le autorità militari dello Stato di origine hanno il diritto di esercitare una giurisdizione esclusiva sulle persone sottoposte alla legge militare
di questo Stato per ciò che concerne le infrazioni punite dalla legislazione dello Stato di origine e in particolare le infrazioni costituenti attentato
alla sicurezza di questo Stato, ma non comprese nella legislazione dello Stato di soggiorno;
b) le autorità dello Stato di soggiorno hanno il diritto di esercitare una giurisdizione esclusiva sui membri di una forza o di un elemento civile e
sulle persone da loro dipendenti in ciò che concerne le infrazioni punite dalle leggi dello Stato di soggiorno e particolarmente le infrazioni costituenti
attentato alla sicurezza di questo Stato, ma non comprese nella legislazione dello Stato di origine;
c) ai sensi del presente paragrafo e del paragrafo 3 del presente articolo, sono considerate infrazioni costituenti attentato alla sicurezza di uno
Stato: 1) il tradimento, 2)il sabotaggio, lo spionaggio o la violazione della legislazione relativa ai segreti di Stato o della difesa nazionale.
3. Nel caso di giurisdizione concorrente si applicano le regole seguenti:
a) le autorità militari dello Stato di origine hanno il diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione su membri di una forza o di un elemento
civile per ciò che concerne: 1) le infrazioni costituenti attentato unicamente alla sicurezza e alla proprietà di tale Stato o le infrazioni costituenti
attentato alla persona o alla proprietà di un membro di una forza o di un elemento civile di detto Stato ed anche di persona a loro carico, 2) le
infrazioni derivanti dagli atti o dalla negligenza compiuti nell’ esecuzione del servizio;
b) nel caso di qualsiasi altra infrazione, le autorità dello Stato di soggiorno hanno il diritto di priorità nell’ esercizio della loro giurisdizione;
c) se lo Stato che ha il diritto di priorità decide di rinunciarvi, esso lo notificherà al più presto possibile alle autorità dell’ altro Stato. Le
autorità dello Stato che ha il diritto di priorità esaminano con benevolenza le domande di rinuncia al diritto di priorità presentate dall’ altro
Stato, quando esse stimano che considerazioni particolarmente importanti la giustificano.
2. Le disposizioni del presente articolo non comportano per le autorità militari dello Stato di origine alcun diritto di esercitare una giurisdizione
sui cittadini dello Stato di soggiorno o sulle persone che ivi hanno la loro residenza abituale, salvo che siano membri delle forze armate dello Stato
di origine.
3. [ omissis ]
4. [ omissis ]
5. [ omissis ]
6. Quando un incolpato è stato giudicato conformemente alle disposizioni di questo articolo dalle autorità di una parte contraente ed è stato
assolto o in caso di condanna, ne subisce o ha subito la pena o è stato graziato, egli non potrà essere giudicato nuovamente sullo stesso territorio per
la medesima infrazione da parte delle autorità di un altro Stato contraente. Tuttavia tale norma non esclude che le autorità militari dello Stato di
origine possano perseguire un membro di una forza per qualsiasi violazione delle regole di disciplina risultanti dall’ azione o dall’ omissione
costitutiva dell’ infrazione per la quale è stato giudicato.
7. [ omissis ]
8. [ omissis ]
9. [ omissis ]”.
5 Cfr. art. 2 L. 30 novembre 1955, n. 1335, che esegue il disposto dell’ art. VII, § 3, lett. c della Convenzione di Londra del
19 giugno 1951. In argomento: Iovane, Giurisdizione penale sul personale delle forze armate della NATO e Costituzione italiana, in
2
La legittimità costituzionale di siffatta disciplina è stata ripetutamente ribadita dalla nostra Corte
cost.6. Non sono comunque mancate autorevoli opinioni dubitative circa la perdurante congruità della
disciplina vigente, la quale si risolve in una generalizzata ed indifferenziata garanzia di immunità per il
personale militare alleato ed i civili aggregati stanziati in Italia, autori di reati comuni, anche al di fuori
dell’ esercizio delle funzioni, alla luce sia del nostro quadro costituzionale che della odierna realtà sociopolitica.
3. Va rammentato che lo stesso diritto internazionale di fonte consuetudinaria, con riguardo ai
militari stranieri di stanza od in transito sul territorio di Stato diverso da quello di appartenenza, con il
consenso dello Stato ospitante, accorda loro una notevole sfera immunitaria, sottoponendoli alla
giurisdizione dello Stato di origine anche per i fatti commessi nel luogo di soggiorno7. Il diritto
consuetudinario, pacificamente ritenuto informato al principio della c.d. “giurisdizione della bandiera”,
è recepito nel nostro ordinamento in virtù della clausola generale di adattamento automatico contenuta
nell’art. 10 comma 1 Cost.8.
4. Il diritto pattizio recato dalla citata Convenzione di Londra del 19 giugno 1951 sembra
circoscrivere l’esteso ambito applicativo del cennato principio consuetudinario, con riguardo al
personale delle forze armate degli Stati aderenti alla NATO, stanziate nei territori di altri Starti
partecipanti. Ma, in effetti, la pluriennale concreta esperienza applicativa della disciplina convenzionale
evidenzia come questa, più che essere un limite al descritto principio consuetudinario ne costituisca un
sostanziale mascheramento. Invero, la vista facoltà di rinuncia al diritto di priorità giurisdizionale nei
confronti di militari NATO autori di reati sul territorio dello Stato di soggiorno, è stata esercitata in
modo generalizzato (sia di propria iniziativa sia su sollecitazione dell’ altro Stato interessato)9.
Conseguentemente l’esercizio della giurisdizione dello Stato di soggiorno è rimasto vuota enunciazione
astratta, pressoché privo di pratica applicazione10.
5. Circa la persistente congruità di detto assetto rispetto alla odierna realtà politico-sociale, va
detto che, al di là dei ricorrenti dubbi di costituzionalità sino ad oggi puntualmente fugati dal Giudice
delle leggi, la salvaguardia dei diritti fondamentali della persona, assicurata munendo di sanzione penale
il divieto di loro aggressione o messa in pericolo, rinvenibile in pressoché tutte le legislazioni interne
degli Stati moderni (compresi, ovviamente, anche quelli firmatari della Convenzione di Londra) esige
una effettività sanzionatoria solo apparentemente richiamata dalle disposizioni in esame. Se le norme
convenzionali accolgono il principio di diritto internazionale generalmente riconosciuto della necessaria
immunità funzionale per i militari in servizio in uno Stato estero, occorre meglio contemperare siffatta
guarentigia con l’esigenza basilare di adeguata ed effettiva protezione delle potenziali vittime di reati,
anche gravissimi.
Il punto di rottura tra le due anzicennati necessità, espressivo della insufficienza della attuale
regolazione, frutto di concezioni giuridiche circa i rapporti tra gli Stati ormai superate perché retaggio di
Giur. cost., 1991, p. 1623; Politi, Giurisdizione penale sul personale della NATO e problemi di costituzionalità, in Riv. dir. internaz. priv.
proc., 1974, p. 474; Sechi, Militari della NATO e limitazioni all’ esercizio della giurisdizione, in Giur. it ., 1989, II, p. 219; Sellaroli, L’
immunità giurisdizionale penale delle forze armate della NATO in Italia, in Giust. pen., 1958, III, p. 235; Terrusi, La giurisdizione penale
sui militari NATO, in Cass. pen., 1993, p. 1621.
6 Corte cost. sentenza n. 96/1973, in Giur. cost., 1973, p. 975, con nt. di Petta, La Costituzione e la convenzione sullo status delle
truppe NATO, ivi, p. 977. Corte cost. sentenza n. 446/1990, in Cass. pen., 1991, 1000, con nt. di Salazar, Nuovo riconoscimento da
parte del Giudice delle leggi del principio La loi suit le drapeau, ivi, p. 1004.
7 Cfr. Verri, op. cit., pp. 819 ss.; e già Quadri, Diritto internazionale pubblico, Napoli, 1959, pp. 543 ss. Adde: Conforti, Diritto
internazionale, Napoli, 1997, pp. 200 ss.; Dominioni, Immunità, estraterritorialità e asilo nel diritto penale internazionale, in Riv. it. dir.
proc. pen., 1979, pp. 392 ss..
8 Così, ex pluribus, Barile, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1991, pp. 60 ss..
9 Le modalità attuative del potere di rinuncia all’ esercizio prioritario della giurisdizione penale nazionale sono dettate dall’
apposito regolamento emanato con D.P.R. 2 dicembre 1956, n. 1666, che lo attribuisce al ministro di grazia e giustizia,
previo parere, obbligatorio ma non vincolante del ministro degli affari esteri.
10 La valutazione di rinuncia ha natura essenzialmente politica ed è pertanto sottratta al sindacato giurisdizionale: cfr. Cass.,
sez. I, 29 marzo 1982, Hanlon, in Cass. pen., 1983, p. 2032.
3
epoche storiche tramontate, può utilmente rinvenirsi nella attribuzione al potere cognitivo concorrente
dello Stato di origine e dello Stato ospitante anche dei reati commessi da militari NATO fuori dal servizio
svolto nel luogo di soggiorno. Se la finalità della guarentigia della “giurisdizione di bandiera” sta
nell’assicurare a detto personale il libero svolgimento delle attività di servizio anche in territorio estero,
l’inclusione in detto ambito anche dei reati commessi senza relazione alcuna, se non puramente
occasionale, con il servizio svolto, potenzialmente anche lesivi di primarie oggettività giuridiche (quali la
vita, l’incolumità personale, il patrimonio dei consociati) sembra francamente trasmodare in un
privilegio che in nulla costituisce mezzo congruo rispetto al fine dichiarato11.
Auspicabile è pertanto una ulteriore delimitazione pattizia del principio in esame, perché non vi
si sottopongano situazioni ontologicamente differenti: in cosa differisca la posizione di un militare della
NATO (o di un civile aggregato) che, libero dal servizio, commetta un reato offensivo della altrui
integrità fisica o patrimoniale verso un cittadino dello Stato che lo ospita rispetto ad un turista straniero
in visita in altro Paese che faccia altrettanto, così che solo al primo debba accordarsi la prerogativa
immunitaria in discorso non sembra ragionevolmente spiegabile e lascia francamente insoddisfatti.
6. Conclusivamente può dirsi che, in relazione ai reati dei militari stranieri della NATO presenti
sul territorio nazionale, la normativa vigente consente di declinare la propria giurisdizione in favore
degli organi giudiziari nazionali del Paese cui appartiene il militare colpevole. Tale meccanismo è stato
disciplinato con D.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666. Si badi, si è pure dubitato della legittimità
costituzionale di questo meccanismo, ma la censura è stata sempre rigettata perché la Corte cost. ha
ritenuto compatibile il meccanismo con le disposizioni della legge fondamentale. Ancorché, una volta
declinata la giurisdizione dello stato ospite, lo Stato di appartenenza del militare colpevole non sia
obbligato ad intraprendere un procedimento penale nei confronti del reo, ove l'ordinamento interno,
per esempio, sia improntato, (come per i militari degli Stati Uniti), al principio di discrezionalità
dell'azione penale e non di obbligatorietà dell'azione penale come invece avviene in Italia. Cioè, si
declina la giurisdizione dello Stato nazionale, ma lo Stato di appartenenza non ha, per ciò solo,
l'obbligo, in relazione a quel determinato fatto, di esercitare la propria potestà punitiva nei confronti del
colpevole.
Si badi altresì che, in tempo di pace, gli organi giudiziari militari italiani sono vincolati al limite di
cognizione stabilito dall'ultimo comma dell'art. 103 Cost., quindi potranno limitare la propria
giurisdizione esclusivamente agli appartenenti alle forze armate nazionali e non anche a quelli di paesi
alleati, che invece è ricompresa nella giurisdizione esercitabile in tempo di guerra, in applicazione del
codice penale militare di guerra12. Pertanto solo in tale eccezionale circostanza potrà ritenersi esteso il
potere cognitivo dei tribunali militari italiani anche a reati commessi da estranei alle forze armate
nazionali, includendovi (oltre che quelle nemiche) anche quelle alleate ovvero associate nelle operazioni di
guerra (arg. ex art. 15 c.pm.g.).
Massimo Nunziata
Magistrato Militare
Amplius sia consentito rinviare a: Nunziata, In tema di giurisdizione penale concorrente rig uardo al personale straniero della NATO,
in Giur. merito, 1997, pp. 109 ss., con ulteriori riferimenti.
12 Sia al riguardo consentito rinviare a: Nunziata, Corso di diritto penale militare, Napoli, 2004, pp. 145 ss.
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