Capitolo 7 – Le dinamiche abitative in Europa

Capitolo 7 – Le dinamiche abitative in Europa
Il mainstream in materia di residenzialità in Italia ha recentemente posto il rilievo sulla
definizione di edilizia residenziale sociale e alloggio sociale (cfr. capitolo 6) affermando
una continuità definitoria, e di conseguenza sul piano degli obiettivi e strumenti, sul cd.
Social Housing termine di carattere generale che si è affermato in Europeo.
Al fine di ricostruire il campo di applicazione delle politiche e degli interventi di social
housing da cui desumere indicazioni in merito alle strategie ed azioni da promuovere a
sostegno della residenzialità, il presente capitolo è finalizzato a costruire un quadro
comparativo tra le politiche e gli strumenti a sostegno della residenzialità con
riferimento alle principali esperienze europee.
A tal fine il capitolo si articola in tre parti:
1. in primo luogo si restituisce un quadro generale del Social Housing in Europa con
riferimento ad elementi definitori ed una tassonomia riportata in letteratura in
merito alle diverse politiche abitative attivate a livello comunitario;
2. in secondo luogo, si riportano alcune esperienze di social housing attivate nel quadro
europeo;
3. la sezione conclusiva del capitolo costruisce una lettura trasversale delle esperienze
con riferimento ad alcuni criteri attuativi.
7.1. Social Housing in Europa
I Paesi membri dell'Unione Europea dovendo affrontare situazioni abitative eterogenee
hanno intrapreso politiche nazionali differenziate a cui hanno fatto seguito concetti
diversi di housing sociale (Baldini M. e Federici M., 2008). In questo quadro i paesi
precursori di tale esperienza (Francia, Inghilterra e Paesi Bassi) hanno adottato
definizioni diversificate che evidenziano la difficoltà a trovare un significato univoco del
termine social housing.
Al fine di permettere una valutazione comparativa delle diverse esperienze, che non si
limitasse ai confini nazionali, e con l'obiettivo di promuovere lo scambio conoscenze e
pratiche tra i Paesi europei, il Cecodhas (Comitato europeo per la promozione del
diritto alla casa) ha proposto una definizione estensiva ed ormai condivisa di housing
sociale che si configura come:
“l'insieme delle attività atte a fornire alloggi adeguati, attraverso regole
certe di assegnazione, a famiglie che hanno difficoltà nel trovare un
alloggio alle condizioni di mercato perché incapaci di ottenere credito o
perché colpite da problematiche particolari”.
I principali elementi di rilievo della definizione sono i seguenti:
•
l'obiettivo dello strumento è elevare l'offerta di residenze al fine di soddisfare i
bisogni abitativi delle famiglie in termini di accesso e permanenza in abitazioni
dignitose a prezzi inferiori al mercato e comunque “accessibili”;
136
•
i destinatari degli alloggi sociali sono individuati sulla base di precisi criteri socioeconomici in rapporto al loro profilo di vulnerabilità e selezionati sulla base di
criteri di assegnazione certi;
•
sotto il profilo gestionale, l’alloggio sociale è realizzato mediante processi di
costruzione e gestione che include sia l’affitto che l’acquisto diretto dell’unità
abitativa.
A fronte di una definizione largamente condivisa appare evidente come ogni politica di
housing sociale attivata dai Paesi membri dell'UE si contraddistingua da elementi di
strutturale diversità che devono essere attentamente considerati.
I principali fattori di disomogeneità sono i seguenti quattro:
•
fattori intrinseci legati all’organizzazione delle politiche abitative nel quale gli
attori operano (interventi a scala nazionale, regionale, o locale).
•
forme di ordine legale ed organizzative a cui corrispondono diversi profili di
operatori (associazioni e fondazioni senza scopo di lucro, società pubbliche o private
con o senza scopo di lucro, organizzazioni cooperative etc);
•
forme di diritto di occupazione che spaziano dalle tradizionali formule dell’affitto o
proprietà fino a giungere a forme di occupazione condivisa (co-housing);
•
dimensione del settore del social housing che può essere rappresentata mediante un
indicatore quantitativo sintetico rappresentato dal rapporto percentuale dello stock
di alloggi sociali dati in affitto sul totale dello stock abitativo;
Al fine di ricostruire un quadro comparativo organico in merito ai diversi approcci di
social housing in Europa il Cecodhas (2007) ha suggerito una tassonomia finalizzata ad
identificare i diversi approcci dei Paesi europei in termini di politiche abitative. La
tassonomia proposta considera due criteri principali:
•
il primo criterio considera la dimensione del settore del social housing come
variabile che rivela l’incidenza/importanza che tale formula assume nell’ambito
delle più generali politiche abitative perseguite dai singoli paesi;
•
il secondo criterio muove direttamente dalla definizione di social housing e
considera criteri di allocazione degli alloggi. Tale criterio assume un riferimento
generale derivato dai criteri di classificazione delle politiche di welfare.
Infatti, rispetto al criterio allocativo, la classificazione del Cecodhas riprende e declina
la classificazione proposta da Esping – Andersen (1990) sui sistemi di walfare. In una
prospettiva amplia in cui il diritto alla casa rappresenta uno degli elementi del più
ampio sistema di walfare tre sono i modelli a cui i paesi europei possono essere
ricondotti.
Il modello liberale di welfare state tipico dei Paesi anglosassoni si fonda basa sulla
fiducia nelle capacità del mercato di allocare efficientemente le risorse. L’intervento
pubblico è quindi riservato ai soggetti più poveri che non si rivelano in grado di inserirsi
adeguatamente nei meccanismi di mercato. Ne consegue un ruolo dell’edilizia sociale
dedicato in via residuale a fasce sociali limitate e selezionate sulla base di rigidi criteri.
137
Il sistema corporativo, che caratterizza i Paesi dell’Europa continentale, in cui Stato,
Chiesa e famiglia agiscono secondo schemi sinergici: lo Stato tende a privilegiare schemi
di categorialità privilegiando gli occupati ed i dipendenti statali, dall’altro la famiglia
svolge un ruolo rilevante nel provvedere alle esigenze abitative. In via integrativa nei
paesi dell’Europa meridionale interviene la Chiesa. Nel sistema corporativo, quindi, le
politiche pubbliche per la casa hanno da occupato un ruolo marginale nel contesto della
spesa per il welfare state, e sono state indirizzate a favorire l’accesso alla proprietà
mediante trasferimenti tra generazioni e reti familiari.
I paesi nordici il cui sistema di welfare si riferisce a modelli socialdemocratico assume
che la disponibilità di un’abitazione adeguata si configuri come un diritto sociale e,
pertanto, debba essere assicurata a tutti i cittadini senza introdurre criteri selettivi.
A partire da questo inquadramento generale è possibile riprendere la proposta
tassonomica di Cecodhas (cfr. figura successiva).
La traduzione dei modelli di walfare di ispirazione socialdemocratica genera, sul fronte
del social housing il modello Universalistico. Il modello considera il “bene casa” – di
qualità dignitosa e a prezzi accessibili –una responsabilità pubblica nei confronti
dell’intera popolazione. A tale scopo sono società municipali (Svezia e Danimarca) o
organizzazioni senza scopo di lucro (Paesi Bassi, Danimarca) a fornirlo.
Tabella 30 Tipologie di approccio al social housing negli stati Membri dell'UE, 2007
Fonte: CECODHAS Social Housing Observtory
L’assegnazione avviene attraverso liste d’attesa con o senza criteri di priorità, mentre
gli enti locali riservano un certo numero di alloggi vacanti per quei nuclei familiari che
138
presentano un urgente bisogno abitativo. In tale approccio gli affitti sono determinati in
base ai costi, e per le famiglie più disagiate esistono garanzie d’affitto e indennità
abitative. Ne consegue che in questi paesi l’incidenza del settore dell’affitto sia
particolarmente elevato (superiore al 20%) (cfr. tabella 30).
Il modello Targeted si basa invece sull’assunzione che gli obiettivi delle politiche
abitative siano realizzati in misura prevalente dal mercato, e riconosce come
beneficiarie solo le famiglie per le quali il mercato non è in grado di provvedere
un’abitazione dignitosa a prezzi accessibili. Il modello targeted è quindi proprio sia
degli sistemi liberali che corporativi al welfare state.
All’interno di questo approccio si individuano due derivazioni che riflettono ulteriori
differenze nella selezione dei gruppi beneficiari.
L’approccio “Generalista” assegna gli alloggi ai nuclei familiari che ricadono al di sotto
di una certa soglia di reddito e si rivolge quindi al ceto medio. In quest’approccio gli
affitti sociali hanno un livello massimo fisso, e le famiglie possono beneficiare di
indennità abitative finalizzate a coprire parte del canone. Sul fronte degli stock in
social housing i paesi che adottano il modello generalista presentano un settore privato
degli affitti piuttosto ristretto.
L’approccio “Residuale” è rivolto ad una categoria più ristretta di beneficiari
rappresentata dai nuclei familiari più disagiati. Nell’approccio residuale, l’abitazione è
assegnata direttamente dalle autorità locali in base al bisogno che determina altresì
l’ammontare dei canoni da corrispondere. Il mercato privato, nei paesi che rientrano
nella tipologia Residuale il mercato privato degli affitti è di dimensioni maggiori rispetto
a quello sociale.
In questo quadro è bene rilevare come i Paesi membri dell’Est europeo, che a seguito
della privatizzazione degli anni hanno raggiunto percentuali molto elevate di abitazioni
in proprietà a scapito dei settori dell’affitto privato e sociale
Gli esiti di tali impostazioni danno luogo a strutture proprietarie e mercati della
locazione fortemente differenziati tra loro.
La percentuale delle abitazioni in proprietà è illustrata nella figura successiva ed
evidenzia come i paesi mediterranei (Italia, Spagna e Grecia) si attestino su livelli di
proprietà intorno e superiore all’80%; all’opposto i paesi scandinavi e dell’Europa
centrale si contraddistinguono per percentuali intorno al 50% - 60% mentre in Gran
Bretagna il 69% degli abitanti vive in case di proprietà con una soglia analoga a Belgio e
Lussemburgo (cfr. figura 58).
139
Figura 70 Incidenza della proprietà in Europa, 2002
Svezia
Spagna
Regno Unito
Portogallo
Olanda
Norvegia
Lussemburgo
Italia
Irlanda
Grecia
Germania
Francia
Finlandia
Danimarca
Belgio
Austria
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Fonte: Christensen et alii
Tabella 31 Dimensione del settore dell’housing sociale nei paesi UE
Proprietari
Affitto privati
Affitto sociale
n. alloggi sociali
Paesi Bassi
54%
11%
35%
2.400.000
Austria
55%
20%
25%
800.000
Danimarca
52%
17%
21%
530.000
Svezia
59%
21%
20%
780.000
Regno Unito
70%
11%
18%
3.983.000
Francia
56%
20%
17%
4.230.000
Irlanda
80%
11%
8%
124.000
Germania
46%
49%
6%
1.800.000
Ungheria
92%
4%
4%
167.000
Fonte: Whitehead C. e Scanlon K.
In una prospettiva complementare alla proprietà, su fronte dell'affitto sociale e privato
si riscontrano incidenze differenziate: in linea generale, assunto come indicatore la
percentuale dello stock in affitto sociale all'interno dello stock abitativo totale in
ciascun Paese (Cecodhas, 2007), i Paesi dell’Europa continentale tendono a dotarsi di un
settore dell'affitto sociale di dimensioni maggiori (20-25%) rispetto ai Paesi mediterranei
140
(inferiore al 10%). In particolare sono i Paesi Bassi il paese che in assoluto presenta
l'incidenza maggiore di alloggi in affitto sociale (35%) (cfr. tabella 31) .
La percentuale di abitazioni in affitto sociale sul totale delle nuove costruzioni
rappresenta una proxy della rinnovata centralità di questo strumento all'interno delle
politiche di welfare dei singoli paesi europei. Nuovamente tra i paesi europei il campo
di variazione è significativo28: dal 30% dell’Austria e il 20,7% della Danimarca, al 6% del
Belgio.
Sul fronte dell'incidenza degli affitti sociali sul valore di mercato degli alloggi, ancorchè
la variabile sia condizionata da variabili macroeconomiche di un certo rilievo, è
possibile individuare che gli affitti regolati sono in media pari al 5% del valore di
mercato in Lituania, 16% in Irlanda, 26% in Italia, 71% in Francia, fino al 94% in Svezia. Il
peso delle spese abitative sul bilancio familiare va dai valori più bassi di Malta e Cipro
(rispettivamente 8,7% e 12,9%) al più alto della Svezia (28,2%). Nella maggior parte dei
Paesi tale incidenza si attesta tra il 20% e il 25%.
In prospettiva Eurostat stima che la percentuale di persone a rischio di povertà (La
soglia di povertà è fissata pari al 60% del reddito mediano nazionale equivalente)
nell’Europa risultava (nel 2000) pari al 23% se stimata prima dei trasferimenti sociali, e
invece pari al 15% a seguito di tali trasferimenti. Nello stesso anno, si stima che la
percentuale di nuclei familiari con difficoltà economiche dovute ai costi abitativi sia
stata pari al 34,8%, e che per il 18,6% delle famiglie tali difficoltà economiche siano
state gravi. La percentuale più alta di queste ultime è presentata dall’Italia (44%),
mentre la più bassa si attesta sul 3% dei Paesi Bassi.
Infine in tutti i Paesi europei i nuclei familiari a basso reddito tendono a concentrarsi
nel settore dell’affitto.
7.2. Esperienze di Social Housing
Al fine di individuare tendenze delle politiche abitative in europa le schede successive si
focalizzano su tre esperienze significative nel campo europeo: Francia, Regno Unito,
Paesi Bassi.
7.2.1. Habitations à Loyer Modéré in Francia
Il social housing in Francia è legato al concetto di HLM29 (Habitations à Loyer Modéré e
ad un codice specifico “Code de la Construction et de l’Habitation, CCH”.
Il codice stabilisce che gli organismi dell’HLM possono essere sia pubblici che privati;
essi ottengono esenzioni fiscali ed aiuti specifici da parte dello stato in virtù della loro
attività di costruzione, acquisizione, rinnovamento e gestione degli alloggi.
28
Qui e oltre dati Federcasa e Ministero delle Infrastrutture su dati Eurostat in “Housing statistics in the
European Union, 2005/06”
29
istituito dalla legge quadro del 7 agosto 1957
141
In particolare, l’Agenzia Pubblica dell’Abitazione (Office Public de l’Habitat, OPH)
raccoglie gli organismi pubblici di HLM mentre gli organismi privati possono afferire a
quattro diverse categorie di operatori (Imprese sociali per l’abitazione, Società anonime
cooperative di produzione e quelle di interesse collettivo, Società anonime di credito
immobiliare e Fondazioni). L’insieme degli organismi che sul territorio realizzano gli
alloggi rispondono delle loro attività e dei loro obiettivi direttamente al Ministero
dell’Abitazione. Nel complesso, gli oltre 800 organismi di HLM gestiscono oltre 4 milioni
di alloggi sociali in cui vivono circa 10 milioni di persone.
Nonostante l’importanza di questi organismi, lo Stato riveste un ruolo fondamentale:
oltre a definire i bisogni abitativi sul territorio garantisce i prestiti attraverso la propria
Cassa Depositi e Prestiti, approva e finanziare i progetti destinati al social housing.
Fondamentale è anche il ruolo degli enti locali, i quali, oltre ad essere responsabili della
pianificazione urbana, devono verificare l’operato dei locatori di social housing e
cofinanziare i programmi abitativi e stabiliscono autonomamente i criteri di
assegnazione degli alloggi convenzionati.
I finanziamenti del social housing provengono sia dal pubblico (Stato ed enti locali) che
dal privato30. Tutti gli attori che contribuiscono al finanziamento degli organismi HLM
hanno il diritto di proporre, in via preferenziale, i propri candidati.
Hanno diritto ad accedere ad alloggi social housing i cittadini francesi e i residenti in
maniera permanente e con regolare permesso che superino la prova dei mezzii. Le
soglie di reddito ed i relativi finanziamenti sono fissate in funzione del numero di
componenti il nucleo familiare, del tipo alloggi e delle caratteristiche geografiche.
Il tipo di finanziamento dipende dalla fascia di reddito in cui rientra il nucleo familiare
e dalla posizione geografica dell’alloggio; secondo tali criteri tre sono le tipologie di
sostegni all’affitto:
§
il finanziamento degli alloggi in regime di PLAI (Prêt Locatif Aidé d’Intégration) si
rivolge agli strati più poveri della popolazione;
§
PLUS (Prêt Locatif a Usage Social) finanzia gli appartamenti considerati “standard”;
§
i finanziamenti PLS (Prêts Locatif Social) per le famiglie che pur avendo un reddito
superiore a quello richiesto per entrare nelle graduatorie, non riescono a trovare
una sistemazione.
Un ulteriore incentivo “Barloo populaire” nel 2006: si tratta di un incentivo fiscale
concesso al soggetto investitore che si impegna ad affittare per almeno nove anni ad un
canone inferiore del 30% rispetto al canone di mercato. Ne consegue che il livello degli
affitti in social housing è inferiore del 30% - 40% rispetto ai canoni di mercato.
Gli aumenti dei canoni delle abitazioni sociali vengono determinati di anno in anno dal
30
Dal 1992 le aziende con più di 10 operai contribuiscono con una tassa pari all’1% del salario di ciascun
dipendente, destinata a favorire la sistemazione abitativa o l’accesso alla proprietà dei medesimi
dipendenti.
142
consiglio d’amministrazione degli organismi HLM. La percentuale massima di aumento è
fissata dal Ministero responsabile delle politiche abitative e dal CCH e non può
comunque superare la soglia del 10%.
Le cooperative sono l’organo dell’HLM che si occupa dell’accesso sociale alla proprietà,
esso avviene secondo tre modalità:
§
Vendita allo stato futuro di completamento (Vente an l’état futur d’achèvement,
VEFA): si tratta di un contratto in cui la parte acquirente riceve dalla parte
venditrice sia i diritti sull’area che sugli eventuali immobili che insistono su di essa.
Le opere che vengono realizzate in seguito diventano automaticamente di proprietà
del soggetto sviluppatore (acquirente), il quale è tenuto a pagarle all’avanzare dei
lavori; la parte venditrice rimane responsabile dell’intervento fino al
completamento dell’opera;
§
Affitto con possibilità di riscatto (locationaccession) in cui gli affittuari, all’interno
di una certa fascia di reddito, diventano progressivamente proprietari del bene;
§
Abitazioni indipendenti in cui le cooperative possono costruire una casa
indipendente su un terreno di proprietà. Questa modalità attuativa consente altresì
ai nuclei familiari con risorse modeste di accedere alla proprietà a prezzi
amministrati (“case a 100.000 euro”).
Infine, nei quartieri in “rinnovamento urbano” l'acquirente può beneficiare sovvenzioni
fino a 10.000 o di un prestito a interessi zero ovvero di un tasso IVA ridotta pari al 5,5%
(invece del 19,6%). Nelle aree che non si configurano come aree di rinnovamento urbano
le case a 100.000 euro possono essere realizzate nel contesto del programma di affitto
con possibilità di riscatto oppure dando la possibilità di accedere alla proprietà senza
dovere, almeno in un primo tempo, acquistare il terreno.
A partire dagli anni ’90 la popolazione francese è aumentata progressivamente ed il
processo è ancora in atto, questo fenomeno vede protagonisti gli immigrati e le
minoranze etniche in generale. Aumenta la domanda di abitazioni sociali di dimensioni
ridotte, questo in virtù sia dell’invecchiamento della popolazione, che dell’aumento di
nuclei famigliari composti da single e coppie senza figli.
L’aumento degli affitti (a partire dal ’97), al quale non è corrisposto un proporzionato
aumento salariale, ha prodotto una crescita della popolazione povera e un conseguente
livello di turnazione molto basso; a questo si è aggiunto un non adeguamento del
settore delle costruzioni alle nuove necessità di abitazioni sociali.
La congiuntura di questi fattori ha determinato la crisi abitativa odierna, la quale
colpisce soprattutto le fasce medio-basse che risiedono nei centri urbani (cfr. tabella
32).
143
Tabella 32 Housing sociale in Francia, quadro sinottico
obiettivo
criteri di asseganzione
forma giuridica dei providers
SETTORE DI SOCIAL
HOUSING
finanziamento
alloggiare i nuclei familiari al di sotto di
una certa soglia di reddito e favorire
l'integrazione delle minoranze
> soglie di reddito > numero unico di
registrazione > commissione per
l'assegnazione > sistema di quote gestito
dallo stato e dagli altri organi di social
housing
> organi sia pubblici che privati >
cooperative e altre organizzazioni senza
scopo di lucro > assegnazione degli alloggi
da parte delle cooperative (cfr. grafico a
fianco)
> banche > fondi di investimento >
sussidi pubblici, garanzie pubbliche o
prestiti a IVA ridotta > esenzioni fiscali
19%
56%
25%
proprietà
affitto privato
affitto sociale
aiuti pubblici agli affittuari di social
housing
indennità abitative
stock abitativo totale
stock in affitto sociale (% rispetto allo stock
totale)
stock di social housing
produzione di social housing
disponibilità
accessibilità
DINAMICHE DI
MERCATO
SVILUPPI DELLE
POLITICHE ABITATIVE
costi di costruzione
2004
19%
2005
stock in affitto sociale (% rispetto allo stock
in affitto)
43%
2005
numero di alloggi sociali in affitto ogni 1000
abitanti
71
2005
alloggi in social housing (% rispetto alle
nuove costruzioni)
numero
alloggi ogni
1000
abitanti del
consumodiabitativo
come
percentuale
consumo totale dei nuclei familiari (media
europea = 21,2%)
evoluzione della % del consumo abitativo
dei nuclei familiari sul consumo totale
evoluzione del mercato abitativo
evoluzione dei costi di costruzione
evoluzione delle percentuali di: proprietà - affitto privato
- affitto
sociale
qualità dello stock abitativo
5 di alloggi con bagno/doccia sul totale
dello stock abitativo
9
2005
513
2004
23,5%
2000
-1,30%
1995-2004
28%
2000-2006
4% 0% 0%
1991-2005
98%
rilanciare le costruzioni nel settore
priorità per le politiche abitative nel dell'affitto sociale e rinnovare le aree
2007
urbane
impegno dello stato
popolazione
disoccupazione
DINAMICHE SOCIODEMOGRAFICHE
29.495.000
immigrazione
struttura d'età
spesa pubblica per sussidi abitativi (% sul
PIL)
spesa pubblica per prestiti abitativi (% sul
PIL)
2002
2007
1,63%
2004
0,3
2004
crescita della popolazione
numero medio di persone per nucleo
familiare
12,7% 1980-2005
2,3
2003
tasso di disoccupazione
immigrazione netta sul totale della
popolazione
9,50%
2005
4,4‰
2004
% < 15 anni (media eur =16,4%)
18,60%
% 15-64 anni (media eur = 67,1%)
65,10%
%> 64 anni (media eur = 16,4%)
16,40%
2004
Fonte: ns. elaborazione su fonti varie
7.2.2. Le Housing Association del Regno Unito
Il settore dell’housing sociale nel Regno Unito si caratterizza per la presenza di due
soggetti principali: gli enti locali e le Housing Associations (HAs) che nel 2005 gestivano
complessivamente circa il 21% del patrimonio abitativo del Paese.
In particolare, le HAs sono organizzazioni indipendenti e senza scopo di lucro regolate
dalla Housing Corporation, l’agenzia governativa che assegna anche i sussidi pubblici.
Le HAs registrate nella Housing Corporation sono dette Registered Social Landlords
(RSLs), e su di esse gli enti locali non esercitano alcun controllo. Attualmente le HAs
144
gestiscono la maggior parte dello stock abitativo sociale anche grazie alla cessione del
patrimonio dagli enti sociali a tali soggetti effettuato negli anni ‘80.
Il settore social housing comprende alloggi in affitto sociale, sistemi di proprietà
condivisa e altre proposte per i lavoratori del settore pubblico impiegati nelle aree
dell’educazione, salute o sicurezza. Obiettivo del social houing è quindi fornire una
sistemazione abitativa che sia nella possibilità dei nuclei familiari con redditi bassi.
E’ in questa prospettiva che l’assegnazione degli alloggi è determinata sulla base di
alcuni criteri discriminanti che vanno dalla disponibilità dell’alloggio stesso all’idoneità
del richiedente. Gli enti locali, che si occupano dell’assegnazione delle abitazioni sono
liberi nella definizione dei criteri selettivi, pur sottostando alle linee guida generali e
con l’obbligo di rendere pubbliche le procedure e i criteri di assegnazione.
Attualmente la politica abitativa inglese è definita dal Piano per le comunità sostenibili
del 2003, in cui sono esposti i provvedimenti del governo inglese affinché tutti gli alloggi
sociali soddisfino i Decent Homes Standard.
I sussidi finanziari dello Stato vengono accordati alle HAs, agli enti locali e in misura
minore alle cooperative.
Le HAs ricevono dei sussidi statali che coprono fino al 50% dei costi per la realizzazione
di nuove costruzioni, il restante 50% viene reperito sul mercato privato. Il prestito
statale è subordinato all’esistenza di un finanziamento privato che viene saldato solo al
momento della vendita. Il sistema consente da un lato la tutela del credito privato e
dall’altro garantisce il recupero del sussidio al governo.
Nel caso i sussidi siano stanziati agli enti locali i finanziamenti coprono l’intera
differenza tra le spese sostenute e i redditi di locazione stimati.
I sussidi sono stanziati sia per agevolare l’accesso alla proprietà che alla locazione.
I sistemi di accesso alla proprietà concedono la facoltà al locatario di acquistare a
prezzo scontato l’abitazione in cui alloggia. Lo sconto sul valore del bene dipende dalla
durata della condizione di affittuario nell’alloggio che si vuole acquistare. Le
percentuali massime di sconto relative a ciascuna area sono fissate dal Segretario di
Stato.
Il diritto di acquisto è garantito da:
§
Il Right to Buy (il diritto all’acquisto) rappresenta una peculiarità del sistema
anglosassone introdotto nel 1980 che consiste nella possibilità per il locatario che vi
risieda da un sufficiente numero di anni, di accedere alla proprietà della stessa
abitazione in maniera agevolata e ad un prezzo scontato;
§
di recente istituzione (1996), l’analogo Right to Acquire che tuttavia è riservato ai
Registered Social Landlords.
Tre sono gli schemi di accesso della proprietà condivisa:
§
New Build HomeBuy secondo il quale a fronte di un acquisto del 25% di una nuova
abitazione da parte dell’acquirente, la restante quota viene comperata dalla HAs,
145
alla quale l’inquilino deve corrispondere un affitto pari al 3% del valore
dell’abitazione;
§
Open Market HomeBuy, in questo caso è l’acquirente ad acquisire il 75% del bene,
mentre il 25% rimanente viene finanziato a condizioni più favorevoli. Fino al 2006
tale importo veniva finanziato tramite le HAs e non erano previsti interessi; a partire
dal 2006 invece solo il 12,5% viene finanziato a queste condizioni mentre il restante
12,5% è conferito secondo le regole del mercato (3% di interesse a partire dal quinto
anno);
§
Social HomeBuy, interessa le categorie che non accedono alle precedenti due e
prevede che gli acquirenti a fronte di un acquisto iniziale di almeno il 25% della
proprietà, corrispondano la restante parte con un affitto pari al 3% annuo, godendo
di uno sconto che dipende dalla zona in cui si trova l’immobile.
Per quanto concerne, l’accesso ad alloggi di social housing in affitto dal 2000 è stato
introdotto il sistema Choice-Based Lettings per l’assegnazione degli alloggi: il sistema
prevede che sia il candidato a scegliere l’abitazione di suo gradimento tra quelle
vacanti che sono pubblicate su giornali e siti internet dalle HAs stesse.
Il rent restructuring è una formula nazionale valida sia per gli enti locali che per le HAs
sulla base della quale vengono definiti i canoni d’affitto di ed i loro aumenti.
L’algoritmo di calcolo dei canoni considera il valore di mercato dell’abitazione, lo
stipendio medio e le dimensioni degli spazi interni. Whitehead e Scanlon (2007) hanno
stimato che la differenza tra i canoni di affitto nel libero mercato e quelli del social
housing è di circa il 40% nel settore delle HAs e raggiunge addirittura il 50% negli enti
locali.
Il sistema anglosassone prevede anche finanziamenti direttamente erogati ai nuclei
familiari o alla proprietà per incoraggiare la locazione:
§
il sussidio statale nei confronti dei canoni d’affitto (Housing Benefit), è rivolto alle
fasce più povere della popolazione ed è finalizzato a contenere l’onere dell’affitto;
il suo ammontare è determinato da reddito, patrimonio, numero di persone a carico
e costo del canone d’affitto. Il sussidio è detratto direttamente dagli enti locali, che
lo scalano dall’affitto dovuto dai propri locatari.
§
una forma di sussidio destinata ai locatari privati è il Local Housing Allowance
introdotto nel 2003: l’indennità, di importo fisso calcolato per ciascuna zona sulla
base dei correnti valori di mercato, viene corrisposta direttamente al richiedente.
Questo meccanismo è finalizzato da un lato a semplificare la prassi burocratiche e
dall’altro mira responsabilizzare il beneficiario del sussidio al pagamento delle spese
abitative e alla ricerca di una sistemazione inferiore rispetto alle indennità.
146
Tabella 33 Housing sociale nel Regno Unito, quadro sinottico
obiettivo
alloggiare i nuclei familiari in condizioni di
bisogno
criteri di
asseganzione
liste d'attesa redatte con criteri di priorità
trasparenti e gestite dagli enti locali
assegnazione da parte delle organizzazioni
dei proprietari locatori
21%
10%
> comuni > ALMOs > proprietari locatori
forma giuridica dei sociali approvati > scoietà private e
providers
investitori (marginali)
finanziamento
SETTORE DI SOCIAL
HOUSING
69%
> banche commerciali > sussidi pubblici (50%
dei costi) > esenzione da IVA
proprietà
affitto privato
aiuti pubblici agli
affittuari di social
housing
indennità abitative personali
affitto sociale
stock abitativo totale
stock di social
housing
25.617.000
stock in affitto sociale (% rispetto allo stock
totale)
21%
2005
stock in affitto sociale (% rispetto allo stock
in affitto)
68%
2005
numero di alloggi sociali in affitto ogni 1000
abitanti
86
2005
11%
2005
430
2000
consumo abitativo come percentuale del
consumo totale dei nuclei familiari (media
europea = 21,2%)
18,7%
2004
evoluzione della % del consumo abitativo dei
nuclei familiari sul consumo totale
1,60%
1995-2004
72%
2000-2006
produzione di social alloggi in social housing (% rispetto alle nuove
housing
costruzioni)
disponibilità
accessibilità
2004
numero di alloggi ogni 1000 abitanti
DINAMICHE DI MERCATO
costi di costruzione evoluzione dei costi di costruzione
evoluzione del
evoluzione delle percentuali di: - proprietà 4,5% 11% mercato abitativo - affitto privato
- affitto pubblico/sociale 12,5%
qualità dello stock % di alloggi con bagno/doccia sul totale dello
abitativo
stock abitativo
SVILUPPI DELLE
POLITICHE ABITATIVE
99%
priorità per le
politiche abitative rilanciare le costruzioni nel settore
nel 2007
dell'affitto sociale e rinnovare le aree urbane
impegno dello stato
spesa pubblica per prestiti abitativi (% sul
PIL)
popolazione
disoccupazione
immigrazione
struttura d'età
numero medio di persone per nucleo
familiare
2001
2007
spesa pubblica per sussidi abitativi (% sul PIL) N.D.
crescita della popolazione
DINAMICHE SOCIODEMOGRAFICHE
1990-2005
2004
N.D.
2004
6,7% 1980-2005
2,4
2004
tasso di disoccupazione
4,60%
2005
immigrazione netta sul totale della
popolazione
4,4‰
2004
% < 15 anni (media eur =16,4%)
18,20%
% 15-64 anni (media eur = 67,1%)
65,60%
%> 64 anni (media eur = 16,4%)
16,00%
2004
Fonte: ns. elaborazione su fonti varie
147
Il settore del social housing nel Regno Unito interessa soprattutto quei nuclei familiari i
cui componenti non rientrano nelle fasce economicamente attive (troppo giovani o
troppo anziane, immigrati). Le famiglie economicamente attive si rivolgono invece a
soluzioni come il Right Buy, che permette loro di entrare in possesso dell’abitazione di
cui sono affittuari.
Il sistema del social housing è entrato in crisi con la crescita dei valori immobiliari
registrata negli ultimi decenni, unita alla carenza di abitazioni a prezzi accessibili e
all’aumento dei candidati idonei ad ottenere questo abitazioni sociali (con il
conseguente allungamento delle liste di attesa).
La programmazione economica per il triennio 2008-2011 ha previsto una serie di
stanziamenti per la costruzione di nuovi alloggi (45.000 all’anno), una nuova o migliore
infrastrutturazione delle aree sviluppate, un incentivo agli enti locali perché aumentino
l’offerta abitativa, la promozione di azioni di rinnovamento urbano e la realizzazione di
comunità miste nell’ottica di promuovere l’integrazione e la coesione, evitando la
segregazione sociale (cfr. tabella 33).
7.2.3. Il sistema dell’Housing nei Paesi Bassi
È il Paese europeo in cui il settore del social housing è maggiormente sviluppato nella
misura in cui rappresenta il 35% del mercato abitativo (pari a circa 2,4 milioni di
alloggi). La maggior parte degli alloggi sono gestiti da circa 500 tra housing associations
(denominate Corporaties, toegelaten instellingen o woningbouwvereningingen) e
fondazioni no profit che operano sotto la supervisione del Ministero dell’Abitazione.
Le associazioni si occupano di trovare un alloggio alle fasce più deboli della società e a
quanti, per diversi motivi, non riescono a trovare un’abitazione tramite il libero
mercato, oltre a ciò devono garantire standard minimi di qualità delle abitazioni e
mantenere la loro stabilità finanziaria, dal momento che risultano, su questo aspetto,
totalmente indipendenti rispetto al governo centrale.
Le politiche abitative dei Paesi Bassi conoscono un importante impulso con la legge
“Brutering” del 1995, in cui il governo dispone un importante finanziamento finalizzato
ad estinguere i prestiti e sussidi di cui le housing associations avevano beneficiato ed
aprendo ad una nuova fase di gestione in cui le associazioni beneficiano solo
dell’esenzione dal pagamento di IVA. L’effetto della legge è stato quello di incentivare
le associazioni una gestione virtuosa ed attenta ad ottimizzare il proprio patrimonio.
Oltre all’esenzione fiscale, le housing associations ottengono finanziamenti a tassi di
interesse inferiori a quelli del libero mercato (tra lo 0,5% e l’1,5%) tramite due
organismi di sicurezza indipendenti dal governo e senza scopo di lucro: il Fondo di
Garanzia per gli alloggi sociali (WSW) che rappresenta un’organizzazione che funge da
garante per i prestiti e il Fondo Centrale dell’abitazione (CFV) che è un fondo dedicato
alle associazioni finanziariamente in difficoltà che fornisce assistenza in modo da
permettere all’associazione in sofferenza finanziaria di di ritornare a far parte del
WSW.
148
Il governo e gli enti locali fungono da garanti di queste ultime e subentrano nel caso di
una loro difficoltà.
Nel sistema di housing in vigore nei Paesi Bassi, le associazioni servono un’ampia parte
della popolazione. Le associazioni gestiscono anche la fase di assegnazione delle
abitazioni sulla base di criteri che tengono conto del rapporto mq/componenti del
nucleo familiare e reddito. L’assegnazione avviene tramite l’iscrizione ad una lista
d’attesa presso gli enti locali, i quali tengono monitorate tutte le variazioni che
intervengono nella situazione personale degli iscritti. In altri casi, il sistema di
assegnazione considera oltre i criteri di bisogno anche criteri di preferenza nel cd.
modello di Delft: gli alloggi sociali vengono periodicamente pubblicate su riviste
specializzate o su internet e i potenziali assegnatari comunicano l’alloggio scelto
all’associazione.
Quasi tutta l’offerta di alloggi in affitto è regolata dal governo e sottosta alle soglie
riconosciute come “minimo di liberalizzazione” oltre la quale gli affitti sono considerati
“liberi”. I canoni sono determinati sulla base di un punteggio che riflette qualità e
tipologia dell’abitazione. Gli aumenti di tale canone sono legati al valore
dell’inflazione; questo sistema permette di determinare le soglie di affitto per gli utenti
che rientrano nella fascia di reddito più bassa.
Le indennità che corrispondono a ciascuna fascia di ricchezza vengono determinate
secondo una struttura per soglie, la quale assume che ogni utente sia in grado di pagare
almeno una parte del proprio affitto. Per tutti quegli utenti che superano la cosiddetta
“soglia di liberalizzazione” non è previsto nessun contributo.
Le associazioni di housing hanno orientato la loro azione verso la realizzazione e
gestione degli alloggi destinati alla proprietà, nell’ottica di una diversificazione dei
servizi offerti e dello sviluppo di “non-landlord activities” in tutti i settori del welfare,
all’interno delle aree in cui sono presenti per favorire la coesione sociale e migliorare la
qualità della vita.
Il loro statuto di società finanziariamente indipendenti rispetto al governo, le rende
sensibili alle peculiarità locali ed aumenta l’incisività della loro azione.
Come nel resto dell’Europa, anche in Olanda la conformazione della società è cambiata,
negli ultimi anni, in maniera radicale per via dell’invecchiamento della popolazione e
l’aumento dei nuclei familiari, anche in seguito all’amnistia generale concessa dal
governa nel 2007 a tutti gli immigrati richiedenti asilo e residenti in Olanda da qualche
anno (cfr. tabella 34).
149
Tabella 34 Housing sociale nei Paesi Bassi, quadro sinottico
obiettivo
alloggiare i nuclei familiari con redditi
bassi ed rmedi
criteri di asseganzione
liste d'attesa con criteri di priorità
gestite direttamente dalle associations
e sistema delle quote per definire
l'assegnazione
forma giuridica dei providers
SETTORE DI SOCIAL
HOUSING
finanziamento
35%
54%
società abitative
> banche commerciali > fondi propri di
investitori > garanzie pubbliche sui
prestiti > esenzione da IVA e imposta
sulla società
aiuti pubblici agli affittuari di social
housing
indennità abitative
11%
proprietà
affitto privato
affitto sociale
stock abitativo totale
stock di social housing
produzione di social housing
35%
2005
77%
2005
numero di alloggi sociali in affitto ogni
1000 abitanti
147
2005
alloggi in social housing (% rispetto alle
nuove costruzioni)
12,8%
2005
422
2000
23,2%
2004
25%
1995-2004
18,5%
2000-2006
numero di alloggi ogni 1000 abitanti
accessibilità
consumo abitativo come percentuale
del consumo totale dei nuclei familiari
(media europea = 21,2%)
evoluzione della % del consumo
abitativo dei nuclei familiari sul
consumo totale
costi di costruzione
evoluzione del mercato abitativo
qualità dello stock abitativo
priorità per le politiche abitative
nel 2007
SVILUPPI DELLE
POLITICHE ABITATIVE
impegno dello stato
evoluzione dei costi di costruzione
evoluzione delle percentuali di: proprietà - affitto privato
- affitto
pubblico/sociale
20% -21% -15%
% di alloggi con bagno/doccia sul totale
dello stock abitativo
disoccupazione
DINAMICHE SOCIODEMOGRAFICHE
immigrazione
struttura d'età
1990-2005
100%
rilanciare le costruzioni nel settore
dell'affitto sociale e rinnovare le aree
urbane
spesa pubblica per sussidi abitativi (%
sul PIL)
spesa pubblica per prestiti abitativi (%
sul PIL)
crescita della popolazione
popolazione
2004
stock in affitto sociale (% rispetto allo
stock in affitto)
disponibilità
DINAMICHE DI
MERCATO
6.811.000
stock in affitto sociale (% rispetto allo
stock totale)
numero medio di persone per nucleo
familiare
2001
2007
0,6%
2004
0%
2004
15,7% 1980-2005
2,3
2004
4,7%
2005
immigrazione netta sul totale della
popolazione
1,2‰
2004
% < 15 anni (media eur =16,4%)
18,5%
% 15-64 anni (media eur = 67,1%)
67,6%
%> 64 anni (media eur = 16,4%)
13,8%
tasso di disoccupazione
2004
Fonte: ns. elaborazione su fonti varie
150
7.3. Tendenze politiche abitative nel quadro europeo
A partire dalle schede sintetiche è possibile individuare alcuni elementi comuni e
tendenziali delle esperienze analizzate al fine di trarne indicazioni e riflessioni nei
modelli e strumenti che si intende promuovere a livello locale.
Due sono i temi che presentano un particolare rilevo sotto il profilo gestionale di un
progetto di social housing: la mappa dei soggetti coinvolti e le loro interazioni e
sinergie; le modalità di finanziamento dei progetti.
7.3.1. La mappa dei soggetti
Ancorché nell’ambito di contesti istituzionali specifici, l’analisi comparativa evidenzia
come sia possibile individuare una tendenza generale nel campo della mappa degli
attori ed operatori coinvolti nel social housing.
Sotto il profilo della struttura istituzionale, le deleghe legate all’ambito abitative sono
state progressivamente decentrate dallo Stato centrale alle amministrazioni regionali e
locali mediante bracci operativi diversificati in ciascun paese europeo.
Lo Stato centrale resta il responsabile della strategia abitativa nazionale, che viene poi
implementata dai Länder (Stati federati) nel caso di Austria e Germania, dagli Enti
locali in Francia e Paesi Bassi e dalle Regioni in Italia. Il Belgio è l’unico Paese europeo
dove il decentramento è pienamente compiuto avendo individuato specifiche politiche
per la casa in ciascuna delle tre regioni che lo compongono (Bruxelles, Fiandre,
Vallonia).
A fronte di questa tendenza decentrativa del soggetto pubblico nella politica abitativa
un ulteriore prassi riscontrata nei Paesi compresa l'Italia un sempre maggior
coinvolgimento di attori privati o del terzo settore.
In Europa il concetto di social housing tende a comprendere, oltre allo stock abitativo
pubblico posseduto e gestito dall’amministrazione pubblica nazionale o locale, una serie
di associazioni e fondazioni volontarie no profit, di società pubbliche o private senza
scopo di lucro, di organizzazioni cooperative e anche di investitori privati etici che
forniscono social housing. Tali soggetti possono essere generalmente ricondotti al c.d.
Terzo settore, ovvero a quel complesso di istituzioni che operano all'interno del sistema
economico collocandosi tra lo Stato ed il libero mercato, ma non sono riconducibili ne
all’uno ne all’altro.
I ruoli assunti dagli attori privati/no profit sono molteplici e spaziano in diversi campi
del ciclo del progetto (dalla definizione degli obiettivi e delle strategie fino
all’erogazione finale del servizio, passando per la promozione ed il finanziamento degli
interventi, il supporto alle scelte in ambiti complessi, la costruzione materiale degli
immobili residenziali, la gestione degli alloggi e dei servizi ad essi connessi).
A fronte di numerosi ruoli la definizione della mappa dei soggetti risulta articolata e
ricca di spunti.
In linea generale è possibile tracciare una prima linea di demarcazione dei modelli
attuativi: nel Regno Unito e Paesi Bassi e Irlanda i proprietari ed i gestori del patrimonio
151
abitativo restano formalmente nel settore sociale ma utilizzano finanziamenti privati;
mentre in Germania ed Austria, dove i soggetti privati sono ampiamente coinvolti nello
sviluppo e nella proprietà (Whitehead e Scanlon, 2007).
Il settore privato prevalentemente coinvolto nella costruzione e finanziamento di un
progetto di social housing.
Nondimeno in Germania e Francia il settore privato si occupa dello sviluppo, della
proprietà e della gestione del progetto (cfr. le habitations à loyers modérés (Hlm) sono
alloggi a basso costo, di proprietà pubblica o privata, realizzati in parte con
finanziamento pubblico diretto (sovvenzioni) o indiretto (crediti, esenzioni fiscali, etc.).
Le organizzazioni volontarie senza scopo di lucro sono riconosciute come un valido
strumento per la fornitura di social housing in sostituzione a quella statale. Diffuse
soprattutto nell’Europa occidentale, nel Regno Unito e nei Paesi scandinavi, tali
organizzazioni possono assumere una pluralità di ruoli in ragione del proprio specifico
know-how: soggetto costruttore, proprietario o gestore delle strutture. Un vantaggio di
queste organizzazioni consiste nel fatto che spesso sono costituite da comunità locali in
grado di interagire efficacemente con la popolazione e rilevare/comprendere gli
specifici bisogni abitativi locali.
Le cooperative hanno un ruolo importante nell’offerta di alloggi - per l’affitto e/o
l’acquisto - a prezzi accessibili o per particolari esigenze. Il modello cooperativo può
essere interessante laddove i residenti di una comunità o di una struttura di housing
sociale desiderano acquisire la proprietà delle proprie abitazioni su una base collettiva.
Il contesto storico e politico di ciascun Paese è stato uno degli elementi principali che
ha influenzato la diffusione di questo modello: particolarmente affermato nei Paesi in
transizione dell’Est europeo quali la Polonia e la Repubblica Ceca. Da rilevare, tra
l'altro, che anche in Svezia sono presenti due importanti organizzazioni cooperative di
livello nazionale - HSB e Riksbyggen - che si occupano di produrre alloggi per la
proprietà cooperativa).
Infine, il ruolo delle famiglie è principalmente di configurarsi come domanda di affitto o
accesso alla proprietà di alloggi di edilizia sociale.
Tuttavia attraverso le cooperative alcuni nuclei rivestono un ruolo attivo anche nella
proprietà e nella gestione. L’accesso alla proprietà è particolarmente elevato nei casi in
cui è intervenuto un processo di privatizzazione dello stock pubblico: ad esempio nei
Paesi dell’Est europeo la privatizzazione ha tuttavia comportato il trasferimento delle
responsabilità di finanziamento e gestione a famiglie che spesso non possiedono le
risorse necessarie per la manutenzione della propria abitazione e per contribuire a
quella degli edifici condominiali).
Nel Regno Unito, le famiglie che in base al principio del right-to-buy sono diventate
proprietarie del proprio alloggio in palazzi condominiali condividono con il proprietario
locatore dei rimanenti alloggi la responsabilità del finanziamento dei lavori di
manutenzione comuni, mentre responsabili della gestione restano generalmente
l’housing association. Nel Regno Unito è diffusa anche la proprietà condivisa, che
comporta la partecipazione alle attività di gestione. Secondo questo schema le famiglie
152
acquistano una quota del valore dell’abitazione da una housing association, in
Inghilterra ed in seguito pagano un canone scontato su quella porzione del valore
dell’abitazione trattenuto dall’associazione/autorità per la casa.
7.3.2. Il finanziamento del social housing
La questione del finanziamento degli interventi di social housing trova in Europa
molteplici canali che spaziano dalle erogazioni pubbliche o il ricorso a capitali privati.
I Paesi Bassi costituiscono l’esempio principale di housing sociale finanziariamente
indipendente dal governo centrale. Dalla legge “Brutering” gli investimenti delle
housing associations sono finanziati da prestiti ottenuti sul mercato dei capitali.
L’eliminazione dei sussidi pubblici decretata dal 1995 è stata possibile grazie
all’ampiezza del settore e la solidità finanziaria delle housing associations che consente
loro di ottenere prestiti a tassi di interesse inferiori rispetto ad altri istituti che operano
nei servizi pubblici, quali ad esempio gli ospedali.
Fino agli '80, nei Paesi Bassi ed in altri Paesi dell’Europa occidentale, il finanziamento
dei nuovi investimenti nel settore del social housing (nuove costruzioni o l’acquisto di
proprietà già esistenti), avveniva per la maggior parte attraverso prestiti statali, o più
generalmente “off-markets”. Il settore degli alloggi sociali destinati all'affitto richiede
infatti prestiti a lungo termine, spesso con un alto rapporto loan-to-value, e solo il
finanziamento pubblico poteva garantire bassi tassi di interesse sul prestito. E’ stato
con lo sviluppo del settore finanziario avvenuto negli ultimi decenni che si sono
ampiamente affermati i prestiti resi disponibili sul mercato dei capitali.
In Francia, tuttavia, la maggior parte del credito per il finanziamento del settore di
social housing è ancora “off-market”.
Un importante contributo al finanziamento degli investimenti viene anche dalla
mobilitazione dei risparmi (fondi pensione e dalle compagnie di assicurazione) e il
coinvolgimento di finanziatori sia istituzionali che privati.
In questa seconda accezione, il sistema francese della Caisse des dépôts et
consignations (La Caisse des dépôts et consignations (CDC) è un istituto finanziario
pubblico francese sotto il diretto controllo del Parlamento che opera nell'interesse
pubblico per conto dello Stato e dei governi locali, anche in attività concorrenziali. La
CDC impiega i depositi a breve coperti da garanzie pubbliche, per il finanziamento di
prestiti a lungo termine. Per quanto ben funzionante, il modello francese non può però
essere raccomandato (UNECE, 2006).
Un altro strumento per generare risorse a basso costo è rappresentato dai “revolving
153
funds” (o fondo di rotazione) impiegati in Francia ed Austria ma anche in Italia31. Il
fondo di rotazione costituisce una modalità innovativa di finanziamento delle politiche
pubbliche che consente di utilizzare permanentemente nel tempo le risorse finanziarie
di cui viene dotato: mano a mano che i beneficiari pagano le rate dei mutui che hanno
ricevuto, una quota del capitale restituito affluisce al fondo di rotazione e può essere
utilizzato per finanziare nuovi programmi di intervento.
Il ruolo dei sussidi distingue gli “object subsidies” il cui scopo è quello di ridurre i costi
per la costruzione e i costi operativi dell’alloggio (in linea con la politica italiana
precedente) da una tendenza di lungo periodo nei Paesi dell’Unione Europea vede uno
spostamento dai sussidi “all’oggetto” ai sussidi “al soggetto”, o housing allowances. Il
vantaggio del sistema dei sussidi rivolti al soggetto è che tale sistema è “better
targeted”, perché risulta legato (più o meno direttamente) al reddito e ad altre
caratteristiche del nucleo familiare, e più flessibili, poiché possono diminuire o
aumentare quando si modificano i redditi o le dimensioni del nucleo. Al tempo stesso
però presentano anche alcuni svantaggi, potendo determinare effetti inflazionistici e di
poverty trap.
Esiste un’ampia varietà di schemi di housing allowance:
•
in Francia l’Aide Personnalisée au Logement (l'aiuto personalizzato agli alloggi) è
rivolto agli affittuari che rientrano nei programmi convenzionati, caratterizzati
cioè da un accordo Stato-locatore, ma anche ai proprietari. Il contributo è
stabilito tenendo conto delle risorse familiari, della zona geografica, dei soggetti
a carico e dell’entità di affitto o mutuo;
•
anche la normativa tedesca prevede uno strumento, il Wohngeld, che prevede il
sostegno dello Stato ai cittadini con redditi bassi mediante contributi all'affitto
per le famiglie in locazione e sovvenzioni ai proprietari per ammortizzare il costo
delle abitazioni;
•
nel Regno Unito, invece, sia l’Housing Benefit che il Local Housing Allowance
sono rivolti unicamente agli affittuari con ammontare dei sussidi determinati in
funzione delle dalle caratteristiche del nucleo familiare e dal tipo di proprietà
occupata. L'Housing Benefit previsto dalla normativa olandese e rivolto ai soli
affittuari con redditi bassi è invece strutturato per soglie. Tutti i nuclei familiari
pagano parte del proprio affitto, pari al cosiddetto “standard rent”; oltre tale
livello, il contributo è pari al 100% fino alla prima soglia, al 75% tra prima e
seconda soglia, e al 50% tra seconda soglia e quello riconosciuto come limite
massimo di affitto. Per gli affitti che superano anche quest’ultima soglia non è
più pagato alcun sussidio.
31
A titolo esemplificativo merita ricordare il fondo di rotazione istituito dalla Regione Emilia Romagna per
favorire la concessione di mutui agevolati da parte degli Istituti di credito per la realizzazione di alloggi
destinati alla locazione o godimento a termine o permanente oltre che alla proprietà. Tali fondi ricevono
sussidi pubblici da convertire, in un secondo momento, in prestiti a lungo termine ed a basso tasso di
interesse per l'edilizia sociale. Il rimborso del prestito va ad aumentare le risorse del fondo, cosicché i
sussidi possono essere ridotti ed eventualmente soppressi.
154
I sistemi di rent allowances sono inevitabilmente legati alle modalità per la
determinazione dell’affitto sociale. In molti Paesi l’affitto sociale viene determinato
sulla base dei costi, al netto degli eventuali sussidi all’offerta, a livello di complesso
residenziale o di organizzazione proprietaria. Gli affitti dei singoli alloggi possono poi
essere determinati sulla base delle caratteristiche presentate, come accade nei Paesi
Bassi e nel Regno Unito, o del reddito degli affittuari, come nel caso dell'Irlanda.
In Svezia gli affitti sono invece decisi all’interno di negoziazioni tra proprietari locatori
e affittuari, mentre in Polonia sono fissati come percentuale del valore di rimpiazzo.
A titolo di esempio, in Francia vi è un’alta percentuale di beneficiari mentre nel Regno
Unito, dove sono minori i beneficiari, si ha il più alto ammontare di indennità media per
abitante (Fribourg, 2002).
In tutti i Paesi sono inoltre previsti strumenti di sostegno pubblici per l’accesso alla
proprietà. Alcuni non dipendono da limiti di reddito, come gli sgravi fiscali degli
interessi sui mutui ipotecari, o il Prêt Conventionné francese, con il quale si ottiene un
tasso di interesse favorevole sulla base di accordi tra Stato e Istituti di Credito. Le
famiglie francesi che invece superano il test dei mezzi possono accedere ad un mutuo
convenzionato sociale con tassi ancora più favorevoli.
Negli altri Paesi le misure di sostegno alla proprietà sono selettive e consistono
alternativamente in contributi monetari, in Germania, in garanzie pubbliche sul mutuo,
nei Paesi Bassi, o in sconti sul valore di mercato, nel Regno Unito.
7.3.3. Housing sociale e rigenerazione urbana
Il tema dell'alloggio sociale è caratterizzato dall'estrema diversità di soluzioni proposte
a livello nazionale e regionale, sia per quanto riguarda la costruzione delle unità
abitative sia per la loro assegnazione. La mancanza di un quadro legislativo comunitario
in materia contribuisce a rendere difficile l'identificazione di scenari comuni.
Soltanto l'anno scorso il Parlamento europeo si è pronunciato sull'argomento,
richiamando la necessità di utilizzare in maniera massiccia gli strumenti finanziari
europei per la costruzione di nuovi edifici e la riqualificazione delle aree in cui sono
ospitati quelli esistenti.
La dimensione urbana del problema è senza dubbio uno dei pochi tratti comuni
individuabili nei 27 Paesi membri dell'UE. Differenti invece le soluzioni di gestione del
patrimonio abitativo sociale. Oltre alle imprese pubbliche, si registra la presenza di
cooperative e associazioni non lucrative nella maggior parte dei paesi dell'UE, mentre
tale soluzione non viene adottata in paesi come Bulgaria, Cipro, Romania e Malta.
Le funzioni dell'edilizia sociale e le sproporzioni tra domanda ed offerta di alloggi a
basso prezzo sono però comuni a tutti i paesi. Problemi come il deficit di nuove
costruzioni, l'accesso maggiore a strutture di proprietà e l'aumentare generale dei
prezzi degli affitti rappresentano i fattori che maggiormente concorrono all'aumento di
domanda di alloggi a basso costo, a cui si aggiungono tendenze sociali e demografiche
comuni. Se si considerano poi concause come l'invecchiamento della popolazione,
155
l'incremento dei tassi di immigrazione, l'aumento di famiglie monoparentali e la
maggiore pressione sulle zone urbane più ricche, è ancor più evidente quanto il
problema dell'alloggio sociale sia difficilmente risolvibile.
Le politiche di vendita di alloggi sociali perseguite su larga scala in Gran Bretagna hanno
contribuito alla riduzione della percentuale di edifici sociali sul totale dello stock
abitativo. Soltanto in alcuni paesi come Germania, Francia, Paesi Bassi e Finlandia è
stata realizzata una vasta opera di riqualificazione urbana che ha contribuito a
rinnovare interi quartieri, assicurando l'estensione di servizi anche in queste zone. Il
processo di rigenerazione urbana risulta ancora incompiuto in numerose realtà italiane,
spagnole, polacche, ungheresi ma, a livello locale, sono numerose le ricette adottate
per evitare la ghettizzazione di chi vive in alloggi sociali. Ad esempio, in Gran Bretagna,
Repubblica Ceca e Irlanda si è cercato di preservare il cosiddetto “mix sociale”, ovvero
il raggiungimento dell'equilibrio tra differenti gruppi etnici e sociali residenti in uno
stesso quartiere.
Più recentemente si è puntata l'attenzione sulla riconversione energetica del patrimonio
abitativo esistente, di cui il 60% registra ancora alti consumi. L'aumento dei prezzi
dell'energia ha posto un'ulteriore sfida in un campo che richiede interventi congiunti da
parte di autorità pubbliche, enti di gestione ed inquilini, spesso a basso reddito
(L'Industria delle costruzioni 407/2009).
156