II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù

Pisa, 19 novembre 2013
Versione tradotta dall’originale in lingua inglese
Documento redatto da: Luisa Nardi, Scuola Superiore Sant’Anna
e-mail: [email protected]
Ringraziamenti
I contenuti del rapporto sono il prodotto del lavoro del Team selezionato dalla Scuola Superiore
Sant'Anna. La supervisione scientifica complessiva e il controllo interno di qualità sono stati
assicurati dal Prof. Andreas de Guttry della Scuola Superiore Sant’Anna. L’analisi dei dati
macroeconomici peruviani è stata affidata al Prof. Davide Fiaschi dell’Università di Pisa. La dott.ssa
Serena Rossignoli, valutatore senior della Scuola Superiore Sant'Anna, ha lavorato congiuntamente
con l’autrice in tutto il percorso di valutazione e nel determinare tutti i risultati presentati nel
rapporto.
Nonostante non fossero formalmente parte del Team di valutazione, altre due persone hanno
contribuito al suo lavoro e meritano di essere ringraziate in questa sede, ovvero la dott.ssa Lisa
Gianmoenia dell’Università di Pisa che ha assistito il Prof. Fiaschi, e la dott.ssa Margherita Melillo
della Scuola Superiore Sant'Anna che su base volontaria ha assistito il Team nel raccogliere
informazioni sugli accordi di conversione sottoscritti dall’Italia e nell’effettuare una comparazione
tra la prassi italiana in questo ambito e quella seguita da altri membri del Club di Parigi.
Infine, un ringraziamento speciale deve essere esteso al personale del Fondo Italo Peruviano per
l’assistenza fornita, ai funzionari del Ministero degli Affari Esteri e a tutte quelle persone che
gentilmente hanno accettato di essere intervistate nel corso della missione poiché senza la loro
collaborazione sarebbe stato impossibile portare a termine l’incarico affidato.
INDICE
Sommario esecutivo.............................................................................................................................3
Introduzione.........................................................................................................................................7
Breve presentazione del contesto peruviano......................................................................................9
La valutazione ....................................................................................................................................16
La fasi e i processi della valutazione...............................................................................................17
Raccolta dei dati e fonti utilizzate ...............................................................................................19
Difficoltà incontrate e limitazioni all’analisi................................................................................20
Descrizione del Programma e dei casi-studio....................................................................................22
Comitato di Gestione...................................................................................................................22
Comitato Tecnico.........................................................................................................................23
I Co-Direttori e lo staff del FIP .....................................................................................................24
I Progetti .........................................................................................................................................25
Breve presentazione dei casi-studio...............................................................................................31
Risultati ..............................................................................................................................................36
Rilevanza......................................................................................................................................36
Validità del design del Programma .............................................................................................38
Efficienza .....................................................................................................................................39
Efficacia........................................................................................................................................47
Impatto ........................................................................................................................................49
Sostenibilità .................................................................................................................................49
Checklist dei quesiti di valutazione .............................................................................................51
Conclusioni .........................................................................................................................................53
Raccomandazioni ...............................................................................................................................56
Lezioni apprese ..................................................................................................................................60
Annesso I, Lista degli intervistati..………………………………………………………………………………………………..62
1
Annesso II, Termini di riferimento..……………………………………………………………………………………………..66
2
SOMMARIO ESECUTIVO
Il II Accordo per la conversione del debito tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo della
Repubblica del Perù firmato il 4 gennaio 2007, disciplina la conversione di 72 milioni di dollari tra
crediti di aiuti e interessi accumulati concessi dall’Italia al Perù al fine di alleviare l’onere del debito
peruviano e per favorire la riduzione della povertà. In maniera analoga a quanto stabilito dal I
Accordo di conversione tra i due Paesi, le risorse generate sono state incanalate e gestite da un
fondo di contropartita- il Fondo Italo Peruviano- incaricato di selezionare progetti di sviluppo in
osservanza a principi e linee guida stabiliti di comune accordo tra le Parti.
Alla luce dell’importanza dell’iniziativa di conversione del debito col Perù, sia in termini di risorse
ad esso dedicate, che per gli strumenti e le procedure poste in essere per la sua implementazione,
il Ministero degli Affari Esteri Italiano ha deciso di intraprendere una valutazione ad interim del II
Accordo. In base ai termini di riferimento, la valutazione avrebbe dovuto accertare la coerenza tra
le politiche della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo e le priorità del Governo
peruviano prevedendo al contempo una valutazione sul funzionamento del Fondo Italo Peruviano.
La valutazione doveva altresì accertare che le risorse generate dal II Accordo di conversione tra
Italia e Perù fossero state usate in conformità a quanto previsto dall’Accordo stesso e dal relativo
Regolamento d’attuazione nonché in linea con le buone pratiche adottate nella sua esecuzione al
fine di garantire trasparenza nelle procedure di selezione dei progetti e nella contrattazione dei
servizi in loco.
I criteri di valutazione dell’OECD-DAC hanno costituito il quadro di riferimento dell’esercizio
valutativo, e nell’assolvere al proprio mandato il Team di valutazione si è avvalso di una pluralità di
fonti per garantire triangolazione dell’informazione, affidabilità dei dati, e credibilità dei risultati,
ivi incluse: letteratura rilevante; oltre 400 tra documenti del Programma e rapporti di altri servizi
di valutazione e monitoraggio commissionati dal Fondo Italo-Peruviano; interviste semi-strutturate
e focus group che hanno toccano più di 100 persone; casi studio e visite di campo realizzate nel
corso di una missione di campo di 10 giorni tenutasi nel giugno 2013.
Il II Accordo di conversione tra Italia e Perù è stato giudicato coerente rispetto alle politiche della
Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo e rilevante rispetto alle priorità Peruviane
poiché mirato a ridurre la povertà in aree specifiche del Paese. Inoltre la disposizione contenuta
nel Regolamento d’attuazione in base alla quale ciascun progetto doveva essere approvato dalla
sezione locale del Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà non solo ha contribuito a
rendere il FIP più trasparente e a favorirne il carattere inclusivo, ma ha anche agito come un
importante meccanismo volto ad assicurare la rilevanza e l’ownership locale.
D’altra parte è stato anche valutato che il FIP non ha avuto un approccio strategico definito, come
plasticamente rappresentato dall’assenza di una matrice di quadro logico di programma. Gli estesi
ambiti d’intervento unitamente alla scelta di includere 8 regioni target con la possibilità di
3
finanziare interventi in altre regioni ancora hanno diluito eccessivamente l’impatto potenziale del
programma.
Nel suo complesso il disegno del programma è stato giudicato logico e coerente: la divisione delle
funzioni tra gli organi del FIP è stata razionale e la loro composizione ha efficacemente bilanciato il
principio dell’ownership da parte del Paese beneficiario e quello dell’accountability reciproca. Ciò
detto, la breve durata del mandato dei componenti di nomina non governativa in seno al Comitato
Tecnico è stata giudicata di ostacolo per il pieno sviluppo delle potenzialità dell’organo.
La trasparenza è emersa come uno dei tratti più distintivi del FIP che nella propria gestione
incorpora numerosi meccanismi volti a garantire l’amministrazione trasparente dei fondi e delle
iniziative finanziate. In termini generali è dunque possibile affermare che le procedure operative
definite nel II Accordo di conversione e nel corrispondete Regolamento d’attuazione, così come le
buone pratiche adottate per la sua esecuzione, sono stati effettivamente seguiti. Inoltre, la
maggioranza delle procedure del FIP, fatta eccezione per quella di chiusura dei progetti, vengono
espletate in tempi ragionevoli.
D’altra parte sembra che il FIP in media abbia mostrato scarsa flessibilità nei casi in cui gli enti
esecutori abbiano proposto cambiamenti ai propri piani di attività o quando abbiano richiesto
cambi tra voci di spesa, anche nei casi in cui vi erano fondate motivazioni per farlo.
Più in generale è possibile affermare che il FIP beneficerebbe da una revisione del proprio sistema
di controllo dei progetti razionalizzando i servizi esternalizzati e promuovendo al contempo un
ruolo più attivo da parte del proprio Ufficio Tecnico il cui mandato dovrebbe essere quello di
accertarsi che le risorse del FIP siano non solo investite in maniera trasparente ma che siano anche
ben investite così da generare benefici effettivi e sostenibili per le popolazioni target.
In questo senso e a supporto di quanto appena espresso è poi opportuno segnalare che sono state
riscontrate delle sovrapposizioni tra il lavoro svolto dall’Ufficio Tecnico e quello svolto dall’Ufficio
Amministrativo.
Per quanto concerne l’efficacia del FIP nella riduzione della povertà questa deve necessariamente
rintracciarsi a livello micro e in relazione a ciascuno dei progetti finanziati, piuttosto che a livello di
Programma. Cionondimeno, sulla base dei casi studio analizzati nel corso della missione, sono
state rilevate precise indicazioni che alcune delle iniziative finanziate dal FIP hanno avuto un
impatto a livello di policy, cosa che a sua volta ha contribuito all’efficacia del FIP in quanto
Programma, e non semplicemente somma di singoli progetti. Ciò detto, si segnala che vi è un
margine di miglioramento esperibile nell’abilità del FIP di rilevare questo tipo di esperienze e di
valorizzarle propriamente così come nella promozione di sinergie e individuazione di buone
pratiche e lezioni apprese affinché vengano condivise tra gli enti esecutori.
Parimenti sarebbe stato possibile attivarsi maggiormente per stabilire sinergie in primo luogo con
la Cooperazione Italiana, ma anche con altri programmi, progetti o anche altre iniziative di
conversione del debito.
4
Aspetto positivo che merita essere enfatizzato è stato il contributo apportato dal FIP alla
sostenibilità delle iniziative finanziate attraverso il mainstreaming di genere. Infatti una delle
novità introdotte dal II Accordo di conversione tra l’Italia e il Perù è stata proprio l’attenzione ivi
dedicata alla tematica di genere che ha fornito la cornice all’interno della quale il FIP ha adottato
un approccio di mainstreaming di genere.
In proposito è doveroso sottolineare che gli sforzi per incorporare il mainstreaming di genere sono
stati concreti, coerenti e hanno investito l’intera durata dell’iniziativa. I dati empirici raccolti da
uno studio commissionato dal FIP esattamente per analizzare questo tema hanno confermato che
complessivamente sono stati raggiunti risultati positivi e che in media era possibile rilevare un
cambiamento positivo nel modo in cui gli enti esecutori affrontavano il mainstreaming di genere.
Le principali raccomandazioni formulate dal Team di valutazione sono dunque state le seguenti:
Operare una revisione del formulario di presentazione delle proposte così come dell’intero
sistema di valutazione ex-ante affinché l’Ufficio Tecnico possa assistere i futuri enti esecutori
nella definizione più di dettaglio dei progetti e dei piani operativi, ma anche affinché lo stesso
Ufficio possa supervisionare sin dall’inizio la qualità di eventuali studi tecnici funzionali ai
progetti.
Rivedere le procedure interne al fine di garantire che il ruolo giocato dall’Ufficio Tecnico sia di
supervisione tecnica dei progetti finanziati con annesse visite di campo, piuttosto che di
natura amministrativa procedendo dunque a internalizzare l’attività di supervisione ad oggi
esternalizzata.
Assicurare che agli enti esecutori sia reso il feedback delle missioni di monitoraggio poiché
diversamente l’attività di valutazione è privata del suo significato.
Adottare un approccio più flessibile rispetto a modifiche progettuali proposte dagli enti
esecutori ed essere proattivi nel raccomandare tali modifiche ove un progetto mostri
problematicità rilevanti.
Modificare la procedura di chiusura dei progetti rendendola significativamente più snella
evitando così di incappare in inutili costi sia per parte del FIP che degli enti esecutori.
Ridurre il numero di settori d’intervento promuovendo al contempo sinergie tra i progetti
finanziati al fine di incrementare l’impatto complessivo del FIP.
Avviare una sistematizzazione delle lezioni apprese e facilitare lo scambio di esperienze tra gli
enti esecutori.
Avviare legami e connessioni con altre iniziative di sviluppo attive nel medesimo settore o
nella medesima area geografica, così come con altri fondi di controvalore.
Che la Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo individui un meccanismo volto ad
evitare che l’assenza del Co-Direttore italiano risulti pregiudizievole per l’espletamento delle
procedure amministrative del FIP in tempi debiti.
Per quanto attiene le lezioni apprese, è stato valutato che, se da una parte il II Accordo di
conversione tra Italia e Perù offra svariati esempi di pratiche valide e positive, passibili di essere
5
adottate in altri contesti, presenta anche alcuni elementi che potrebbero essere affrontati in
maniera diversa in futuri accordi di conversione. Ad opinione del Team elementi sono:
L’importanza di delimitare lo scopo del Programma indicando un numero limitato di settori, o
di aree geografiche, o di entrambi così da evitare il rischio di “diluire” eccessivamente il
potenziale impatto dei fondi.
L’importanza di adottare una strategia di programma e un quadro logico per lo stesso. Una
strategia di programma ben definita, tra le altre cose, semplifica l’individuazione e la
capitalizzazione di buone pratiche e lezioni apprese che emergano dai progetti finanziati e
oltre.
La ricerca del coordinamento tra donatori garantendo, come minimo, sinergie tra i progetti
sostenuti dalla Cooperazione Italiana e quelli finanziati nell’ambito di un accordo di
conversione di cui l’Italia è parte.
Si consiglia per il futuro di chiarire fin dall’inizio alla controparte le aspettative italiane in
termini di trasparenza provvedendo a includere clausole dettagliate nel Regolamento
d’attuazione o almeno condividendo con la controparte un documento sintetico che dettagli
le misure da seguire per assicurare la massima trasparenza.
Per quanto concerne eventuali organi disegnati in maniera similare al Comitato Tecnico del
FIP, si raccomanda che i suoi componenti abbiano mandati la cui durata sia superiore ad un
anno.
Infine nel disegnare future iniziative, potrebbe essere opportuno che sia il fondo di
contropartita stesso a sostenere tutti i costi associati con la sua struttura, misura che
renderebbe più agevole il management della stessa.
6
INTRODUZIONE
Il presente documento è il prodotto finale della valutazione del II Accordo di conversione tra il
Governo Italiano e il Governo Peruviano affidata dal Ministero degli Affari Esteri alla Scuola
Superiore Sant'Anna.
Il II Accordo firmato il 4 gennaio 2007, disciplina la conversione di 72 milioni di dollari tra crediti
d’aiuto e interessi accumulati tra i due Paesi al fine di alleviare l’onere del debito peruviano e per
favorire la riduzione della povertà. In maniera analoga al I Accordo di conversione del debito tra i
due Paesi, il primo mai firmato dall’Italia, le risorse generate sono state incanalate e gestite da un
fondo di contropartita- il Fondo Italo Peruviano- incaricato di selezionare progetti di sviluppo in
osservanza a principi e linee guida stabiliti di comune accordo tra le Parti.
Alla luce dell’importanza dell’iniziativa di conversione del debito col Perù, sia in termini di risorse
ad esso dedicate, che per gli strumenti e le procedure poste in essere per la sua implementazione,
il Ministero degli Affari Esteri Italiano ha deciso di intraprendere una valutazione del II Accordo e
del funzionamento del Fondo Italo Peruviano. In base ai termini di riferimento, la valutazione
avrebbe dovuto accertare la coerenza tra le politiche della Direzione Generale Cooperazione allo
Sviluppo e le priorità del Governo peruviano prevedendo al contempo una valutazione sul
funzionamento del Fondo Italo Peruviano.
Il rapporto, prodotto del lavoro del Team di valutazione selezionato dalla Scuola Superiore
Sant'Anna, è dunque strutturato secondo quanto suggerito dai termini di riferimento del servizio.
Nella sua prima parte il rapporto fornisce dunque una concisa presentazione del contesto
peruviano, ovverosia del contesto in cui ha operato il II Accordo e, di conseguenza, il Fondo Italo
Peruviano.
La seconda parte del rapporto è invece dedicata alla descrizione della valutazione in termini di
mandato ricevuto, delle sue distinte fasi e processi, delle fonti utilizzate per la raccolta dei dati, e,
aspetto fondamentale, delle limitazioni all’analisi intrapresa.
A seguire la terza sezione del lavoro è dedicata alla descrizione dell’iniziativa e della sua
implementazione. La medesima parte include anche una breve descrizione dei progetti selezionati
come studio di casi.
A seguire vengono presentati i risultati della valutazione sia a livello di Programma che di casi
studio. Nel rispetto dei criteri di valutazione assegnati i risultati sono dettagliati in base a rilevanza,
disegno del programma,, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità.
I risultati della valutazione sono dunque sintetizzati nella parte dedicata alle conclusioni, che
immediatamente precede le raccomandazioni formulate dal Team.
7
La parte finale del rapporto è dunque dedicata alle lezioni apprese, ovvero dove il Team formula
suggerimenti su elementi da tenere in considerazione nel disegno di futuri accordi di conversione.
8
BREVE PRESENTAZIONE DEL CONTESTO PERUVIANO
La Repubblica del Perù è localizzata nella parte occidentale dell’America meridionale e, grazie alla
sua posizione, vanta un’enorme varietà di ecosistemi, specie e culture ed è nota come uno dei
dieci Paesi “megadiversi” al mondo1. Con la sua popolazione di approssimativamente 30 milioni di
invidui2, il Perù è anche un Paese multietnico composto da Amerindi (prevalentemente Quechua e
Aymara), meticci, bianchi, neri, cinesi, giapponesi e altre etnie3. La diversità del Perù si rileva anche
rispetto alle condizioni socio-economiche delle sue differenti regioni con comunità delle aree
urbane e della costa che hanno beneficiato maggiormente della recente crescita economica
rispetto a quelle rurali, indigene e Afro-Peruviane delle regioni amazzoniche e montane4.
Infatti, se da un lato il Perù è classificato dalla Banca Mondiale come un Paese a reddito medioalto, e nel 2012 è stato incluso da UNDP tra i Paesi con un alto Indice di Sviluppo Umano, è anche
un Paese contrassegnato da grande ineguaglianza con circa il 30% della popolazione in condizione
di povertà e quasi il 10% in condizione di povertà estrema. Per quanto appaiano allarmanti tali dati
è comunque doveroso sottolineare che nell’ultima decade l’ineguaglianza è diminuita e sono stati
fatti grandi progressi nella riduzione della povertà come si dirà più avanti.
Invero poiché l’oggetto di questa valutazione è il II Accordo di conversione tra l’Italia e il Perù, è
adesso doverosa una breve presentazione delle origini del debito Peruviano5.
Fino ai primi anni ’60 il disavanzo delle partite correnti e l’indebitamento esterno del Perù erano
percentuali esigue del PIL- circa l’1% nel 1971-1972- ma i problemi sorsero negli anni successivi
con un disavanzo di oltre 1,5 miliardi di dollari nel 1975. In quell’anno il disavanzo era diventato
tanto grande che i creditori esteri cominciarono a ritirarsi dal mercato creando una crisi valutaria
che costrinse il governo ad adottare misure correttive attraverso restrizioni monetarie e fiscali che,
unitamente a prezzi d’esportazione favorevoli, gradualmente ridussero il deficit estero sino a
determinare un avanzo significativo delle partite correnti nel 1979.
Un anno più tardi, nel momento in cui il Presidente Belaúnde Terry iniziava il suo secondo
mandato, il deficit estero era ridotto ma aumentò nuovamente negli anni successivi sia per un
repentino innalzamento della spesa che per una liberalizzazione temporanea delle importazioni
causando un innalzamento del disavanzo delle partite correnti dai 101 milioni di dollari del 1980 a
1,7 miliardi di dollari nel 1981. L’amministrazione Belaúnde dovette dunque adottare politiche di
1
Convention on Biological Diversity: pagina Peru Country Profile
http://www.cbd.int/countries/profile/default.shtml?country=pe [ultimo accesso 17 ottobre 2013]
2
Fonte: INEI-Peru Estimaciones y Proyecciones de Población Total por Sexo de las Principales Ciudades, 2010-2015,
Boletin Especial n. 23.
3
Fonte: CIA The World Factbook, consultabile presso https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/pe.html [ultimo accesso 17 ottobre 2013].
4
Ibidem.
5
La presentazione delle origini del debito peruviano è basata in massima parte su of HUDSON,R.A. ed., Peru: A Country
Study.: GPO for the Library of Congress, Chapter 3, Washington, 1992, consultabile
http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/petoc.html [ultimo accesso 17 ottobre 2013].
9
spesa più restrittive e rallentare l’economia cosa che ridusse nuovamente il disavanzo delle partite
correnti tanto che il successore García Perez ereditò un piccolo avanzo.
Il governo García si lanciò dunque in un programma di espansione economica che
temporaneamente rilanciò l’economia ma la domanda crebbe troppo repentinamente per la
bilancia dei pagamenti e dunque il surplus del 1985 fu sostituito con un deficit che ha oscillato tra
1 e 1,5 miliardi di dollari tra il 1986 e il 1988. Unitamente agli alti disavanzi delle partite correnti
aumentò di molto il debito estero. La situazione economica continuò a deteriorarsi con livelli di
debito estero che aumentavano repentinamente e un Paese piegato dall’iperinflazione.
Le elezioni del 1990 furono vinte da Alberto Fujimori che mise in atto un severo programma volto
a debellare l’iperinflazione innalzando i costi al consumo, abbassando i tassi d’interesse, aprendo
l’economia al commercio, e aumentando il processo di privatizzazione delle imprese. In effetti tra
il 1990 e il 1992 l’inflazione diminuì dal 7.650% del 1990 al 139% del 1991, ma parimenti diminuì il
PIL per capita a 1.863 dollari. In ogni caso col taglio dell’inflazione, lentamente il PIL per capita
ricominciò a salire raggiungendo i 2.263 dollari nel 1996. La ripresa consentì al Perù di accedere
nuovamente al campo economico internazionale e gli investitori lentamente rientrarono.
Nel frattempo non si può tralasciare che dal 1980, con la comparsa di Sendero Luminoso prima, e
del Movimento Rivoluzionario Tupac Amaru un paio di anni dopo, il Paese era lacerato da un
sanguinoso conflitto interno e che “in addition to countless deaths, this state of affairs gave rise
to huge economic losses in the form of infrastructure destruction, the onset and exacerbation of
poverty, and social exclusion involving large groups of the population, such as indigenous peoples,
women and children”6. Il Governo Fujimori alla fine ebbe successo nella sua lotta al terrorismo ma
questo avvenne a caro prezzo in termini di rispetto dei diritti umani e delle libertà civili con il colpo
di stato attuato dallo stesso Fujimori il 5 Aprile 1992. Parimenti furono alti i costi “on social
indicators (increased underemployment and inequalities) and institutional stability (breakdown of
institutionalisation, increased State-led corruption, and authoritarianism)”7.
Dopo aver intrapreso un processo di liberalizzazione economica che pose fine ai calmieri sui prezzi,
eliminò il protezionismo così come le restrizioni all’investimento diretto degli stranieri, e privatizzò
la maggior parte delle compagnie statali, Fujimori fu infine costretto a rassegnare le sue dimissioni
nel 2000 a causa di un vasto scandalo per corruzione.
Le politiche pro-mercato messe in campo da Fujimori in termini di liberalizzazioni economiche,
attrazione degli investitori stranieri e privatizzazioni, sono state mantenute dai presidenti
Alejandro Toledo e Alan García e complessivamente nell’ultima decade sono stati raggiunti positivi
risultati.
Inoltre dal 1990, i Paesi creditori riuniti nel Club di Parigi avevano adottato nuove regole per il
trattamento del debito a favore di paesi a medio reddito con alti tassi di indebitamento e uno
stock di aiuto ufficiale allo sviluppo pari almeno al 150% del proprio debito privato, i cosiddetti
6
7
European Commission, Peru Country Strategy Paper 2007-2013, documento E/2007/582, pag. 10.
Enfasi aggiunta. Ibidem.
10
Houston Terms di cui il Perù ha beneficiato tre volte tra il 1991 e il 1996 per la ristrutturazione del
proprio debito. Grazie all’applicazione degli Houston Terms, non solo furono allungati i tempi per
ripagare i crediti d’aiuto ufficiale allo sviluppo e non, ma si aprì la possibilità di negoziare accordi
bilaterali di conversione debitoria su base volontaria, cosa che fu fatta con diversi Paesi.
Sfortunatamente ottenere dati ufficiali sugli accordi di conversione è piuttosto complesso, e il caso
Peruviano non fa eccezione. Ciò detto, compilando informazioni raccolte attraverso svariate fonti,
sia ufficiali che non, sembra che tra il primo accordo di conversione firmato nel 1993 e quello
sottoscritto con l’Italia nel 2007, il Perù è riuscito a convertire circa 782 milioni di dollari.
Della somma totale, 661,62 milioni di dollari sono stati condonati, mentre il rimanente è stato
convogliato o verso programmi governativi, oppure verso fondi di contropartita, come quello
Italiano. Tra tutti i Paesi che hanno concluso accordi di conversione col Perù 8, l’Italia e la Spagna
sono gli unici Paesi a non aver applicato un tasso di sconto, ovvero l’intero ammontare del debito
al suo valore nominale è stato convogliato ai rispettivi fondi di controvalore.
D’altra parte, l’Italia è stata anche il Paese più generoso tra quelli creditori acconsentendo a
convertire attraverso due Accordi un totale di 189 milioni di dollari, seguita dagli Stati Uniti (186,6
milioni) e dalla Svizzera (146,1 milioni)9.
Come è già stato detto, ad oggi grazie ai progressi fatti specialmente nel corso dell’ultima decade il
debito pubblico peruviano è pienamente sotto controllo. Secondo i dati forniti dal Banco Central
de Reserva del Perú nel giugno 2013 il debito pubblico peruviano è di circa 274 miliardi di dollari,
di cui il 48,5% è detenuto da stranieri, mentre il resto è interno10. Infatti come si può cogliere
agevolmente consultando la Figura 1 nell’ultima decade vi è stata una diminuzione costante del
rapporto tra debito pubblico e PIL e, in base alle stime del Fondo Monetario Internazionale
(riportate in rosso) questo trend dovrebbe continuare.
40
30
20
Debito pubblico (% PIL)
Figura 1: Debito Pubblico come percentuale del PIL
2000
2005
2010
2015
Anno
8
In base alle informazioni raccolte I Paesi che hanno firmato accordi di conversione col Perù sono, oltre all’Italia, la
Svizzera, il Canada, la Germania, la Finlandia, gli Stati Uniti d’America, la Spagna e la Francia.
9
Dati contenuti in ORTIZ ROCA ET AL., Informe: seguimiento de los fondos de contravalor de conversion de deuda externa
publica en inversion social en el Peru, Red Jubileo Peru, 2006, pag. 15.
10
Dati indicati nel sito web de Banco Central de Reserva de Perú disponibile presso:
http://www.bcrp.gob.pe/docs/Estadisticas/NEDD/Data.htm [ultimo accesso 17 ottobre 2013].
11
Il Perù è invero considerato un Paese tanto affidabile che nell’agosto 2013 l’agenzia Standard &
Poor’s ha innalzato il suo rating di lungo periodo a BBB+ ponendolo sopra Brasile e Messico, ma
anche sopra la stessa Italia11.
Infatti, secondo il Gruppo della Banca Mondiale l’economia peruviana è stata delle economie più
performanti dell’America Latina come prodotto di prudenti politiche macroeconomiche e di un
ambiente esterno favorevole12 che, per altro, hanno consentito al Paese di superare rapidamente
la crisi economica mondiale del 2009 attuando efficaci politiche anticicliche. Ancora la Banca
Mondiale indica che la crescita del PIL peruviano è stata significativa sia da un punto di vista
regionale che storico, con una media del 6.3 % annuo tra il 2002 e il 2010, cosa che ha consentito
“a continuous recovery of Peru’s income per capita, which increased by more than 50 percent
during the decade, after almost 30 years of stagnation”13.
Tra i vari fattori che hanno contribuito a una performance economica tanto notevole è importante
annoverare la cospicua e rilevante crescita delle esportazioni come indicato nella Figura 2 ripresa
dal Ministero del Commercio estero e turismo peruviano.
Figura 2
11
14
QUINGLY, J., Peru Gets S&P Rating Upgrade as Mining Investments Power Economy, August 20, 2013, Bloomberg,
consultabile presso http://www.bloomberg.com/news/2013-08-19/peru-gets-s-p-rating-upgrade-as-mininginvestment-powers-economy.html [ultimo accesso 18 ottobre 2013].
12
Country Partnership Strategy for the Republic of Peru for the Period FY12-FY16, World Bank, Report No. 66187-PE,
2012, pag. 2.
13
Enfasi aggiunta, Ibidem.
14
Grafico prodotto dal Ministero del commercio estero e del turismo peruviano, Resumen Exportaciones 2011,
consultabile presso
http://www.mincetur.gob.pe/newweb/Portals/0/documentos/comercio/CuadrosResumen_Exportaciones_2011.pdf
[ultimo accesso 18 ottobre 2013]
12
La stessa Figura 2 mostra anche plasticamente il peso dei settori “tradizionali” sui “non
tradizionali”, in un contesto in cui il settore minerario e petrolifero da solo vale il 69,7% del totale.
In ogni caso è importante sottolineare che, diversamente dal Cile o dal Venezuela, il Perù esporta
diverse materie prime essendo il primo produttore di argento, il secondo di rame e zinco, e il sesto
produttore d’oro al mondo15. Questo favorisce grandemente il Paese poiché, nonostante i prezzi
delle materie prime siano volatili, i prezzi dei metalli contenuti nel basket delle esportazioni
peruviano non sono molto correlati.
Ciò detto, in una prospettiva economica, mentre potrebbe essere opportuno per il Paese
differenziare ulteriormente il proprio basket delle esportazioni, la vera sfida che questo confronta
è quella di raggiungere una crescita più inclusiva, un obiettivo condiviso dall’attuale presidente
Ollanta Humala.
Infatti come affermato con autorevolezza dalla Banca Mondiale e come risulta evidente dalla
Figura 3 “[w]hile poverty has declined substantially, the decrease in inequality has been small, and
social conditions outside of Lima and other urban areas are markedly different” ed invero nel 2010
“the average income of people in the top decile of the income distribution was 22 times the
income of those in the bottom decile—a multiple that was comparable to that of 2004 (24
times)”16.
Figura 3: Tasso di povertà e disuguaglianza 2005-2010
15
17
TOLEDO, F., The Impact of Terms of Trade on the Peruvian Economy, presentazione fatta al UCTAD Global
Commodities Forum 31 January-1 February 2011, acessibile presso http://www.unctad.info/upload/GCF2011/doc/A1A3/gcf2011_A3_Toledo.en.pdf [ultimo accesso 18 ottobre 2013].
16
GONZALEZ, O. ET AL, Peru Public Expenditure Review for Peru : spending for results, Public expenditure review (PER).
2012.Washington D.C. - The Worldbank, pag. 8. Documento disponibile presso:
http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/06/17204328/peru-public-expenditure-review-peru-spendingresults [ultimo accesso 6 novembre 2013]
17
Grafico prodotto da GONZALEZ, O. ET AL (2012), pag.7.
13
La Banca Mondiale prosegue notando che il declino negli indici di povertà è non è poi così degno di
nota se non si considera la media nazionale ma piuttosto prestiamo attenzione alla diversità di
situazioni che si riscontrano nel territorio peruviano come si può notare consultando la Figura 4.
Figura 4: Tasso di povertà nelle differenti aree geografiche (2010)
18
È inoltre importante rilevare che sfortunatamente nel recente passato la distribuzione della spesa
pubblica nei vari dipartimenti ha acutizzato il gap esistente a livello di reddito e di ineguaglianza
come mostra la Figura 5.
19
Figura 5: Spesa pubblica e povertà per dipartimento
18
19
Grafico in GONZALEZ, O. ET AL (2012), pag.7.
Grafico in GONZALEZ, O. ET AL (2012), pag. 49.
14
Ancora per quanto concerne i dati rappresentati nella Figura 5, è importante sottolineare che la
spesa pubblica considerata aggrega sia quella a livello nazionale che regionale e locale ma, anche
ove si considerassero dati disaggregati per fonte di spesa, si noterebbe che ciascun livello di
governo tende a spendere maggiormente nei dipartimenti più ricchi. Invero parte del problema è
che molte municipalità peruviane hanno difficoltà a spendere il budget a propria disposizione dal
momento che, ad esempio, nel 2009 le stesse sono riuscite a spendere una percentuale che
oscillava in media tra il 63 e il 97%, con molte municipalità che si sono attestate sotto il 40%. In
proposito è importante ricordare che dal 2002 è iniziato in Perù un considerevole processo di
decentralizzazione grazie al quale le autorità regionali e locali hanno ricevuto responsabilità
sempre crescenti per la fornitura di servizi anche se i dati appena citati ci ricordano che “effective
fiscal decentralization can be achieved if budget allocations are matched not only with local needs,
but also with local capacity” e che “increasing municipalities’ budgets without technical support
and sustained capacity-building efforts is not wise policy”20.
Altro aspetto degno di rilievo è che negli ultimi anni la spesa sociale peruviana come percentuale
del PIL è stata costantemente più bassa di quella della media dei Paesi latino-americani21. Dunque,
nonostante i programmi di protezione sociale esistenti siano stati giudicati piuttosto efficaci e ben
mirati22, gli economisti, accademici e non, sono stati unanimi nel raccomandare che si dedicassero
maggiori risorse per migliorare il sistema educativo, quello sanitario e socio-assistenziale. Infatti
come dichiarato dal Presidente Humala stesso nel suo messaggio al Congresso del 2013:
Sólo en la medida en que más peruanos y peruanas se integren como
ciudadanos plenos al progreso del país, podremos conseguir el desarrollo. Ya
no se trata solo de crecer para incluir, sino también, de incluir para seguir
creciendo.23
20
LOAYZA, N. ET AL, More Than You Can Handle: Decentralization and Spending Abilities of Peruvian Municipalities,
Policy Research Working Paper 5763, The World Bank, Washington, 2011, pag. 26, consultabile presso:
http://elibrary.worldbank.org/content/workingpaper/10.1596/1813-9450-5763 [ultimo accesso 6 novembre 2013].
21
In GONZALEZ, O. ET AL (2012), pag. 52.
22
In questo senso si veda ad esempio JARAMILLO, M., The Incidence of Social Spending and Taxes in Peru, Public Finance
Review, July 2013, Sage, disponibile presso http://pfr.sagepub.com/content/early/2013/07/25/1091142113496134
[ultimo accesso 6 novembre 2013].
23
Messaggio presidenziale al Congresso del Presidente Ollanta Humala del 28 luglio 2013, consultabile presso
http://elcomercio.pe/actualidad/1610101/noticia-mensaje-nacion-2013-discurso-completo-ollanta-humala [ultimo
accesso 6 novembre 2013].
15
LA VALUTAZIONE
In base ai termini di riferimento, la valutazione doveva accertare la coerenza tra la politica della
Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) e le priorità del Governo peruviano
prevedendo al contempo una valutazione del funzionamento del Fondo Italo Peruviano.
La valutazione doveva altresì accertare che l’utilizzo delle risorse della Conversione generate dal II
Accordo tra Italia e Perù fosse avvenuta in conformità a quanto previsto dall’Accordo stesso e dal
relativo Regolamento d’attuazione nonché in alle buone pratiche adottate nella sua esecuzione al
fine di garantire trasparenza nelle procedure di selezione dei progetti e nella contrattazione dei
servizi in loco.
Nonostante non fosse specificato nei termini di riferimento, il tipo di valutazione da intraprendere
era una valutazione ad interim e l’arco temporale corrispondente andava dalla data di
sottoscrizione dell’Accordo di conversione tra i due Paesi alla fine della visita di campo, ovvero il
19 giugno 2013.
L’utilità della valutazione era dunque duplice, ovvero:
rendere conto ai vari interlocutori esterni (Parlamento e opinione pubblica) sulle
attività svolte attraverso un quadro conoscitivo degli esiti conseguiti;
condividere le esperienze acquisite al fine di poter indirizzare i futuri finanziamenti nel
settore creditizio in Perù.
Gli obiettivi specifici del servizio di valutazione venivano invece individuati come segue:
esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul loro grado di raggiungimento;
esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità del progetto;
esaminare il Progetto nella sua completezza, per identificare le buone pratiche e le
lezioni apprese, in modo da usarle come base conoscitiva per sviluppare i futuri
pacchetti d'assistenza;
analizzare le strategie e le modalità d’implementazione, come fornire raccomandazioni
da integrare nei programmi di conversione del debito in Perù;
tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che l’implementazione di
tale programma avrà sulle condizioni socio-economiche del Paese;
stimare i risultati e l’effettività del programma di conversione del debito.
I criteri di valutazione indicati erano coerenti con i Principi per la Valutazione dell’Assistenza allo
Sviluppo dell’ OCSE-DAC, ovvero:
Rilevanza: il grado in cui il Programma ha tenuto conto del contesto e dei problemi del
Paese e la misura con la quale gli obiettivi del Programma sono stati coerenti con i
requisiti e le esigenze del beneficiario. Era inoltre richiesto di stimare se l’approccio
scelto era stato o meno strategico. Nel valutare la rilevanza delle iniziative si chiedeva
16
di tenere conto: 1) in che misura gli obiettivi delle iniziative sono validi, 2) in che misura
gli obiettivi delle iniziative sono coerenti, 3) della percezione dell’utilità delle iniziative
da parte del destinatario.
Validità del design: la valutazione doveva esaminare la misura con la quale il design del
programma è stato logico e coerente.
Efficienza: a) se i risultati sono stati raggiunti con i costi previsti, b) se i risultati sono
stati raggiunti nel tempo previsto, c) se l’alternativa utilizzata era la più efficiente
(minori costi o minori tempi) rispetto alle altre.
Efficacia: 1) se gli obiettivi, generale e specifico del Programma, sono stati chiaramente
identificati e quantificati, 2) se le caratteristiche del Programma sono coerenti con il
relativo obiettivo generale e obiettivo specifico, 3) verificare in che misura gli obiettivi
generali sono stati raggiunti, 4) analizzare i principali fattori che hanno influenzato il
raggiungimento degli obiettivi.
Impatto: la valutazione doveva misurare gli effetti diretti ed indiretti nonché i reali
cambiamenti determinati dal Programma nel contesto di riferimento e in che misura
questi potevano essere attribuiti al Programma stesso.
Sostenibilità: in che misura i benefici del Programma continueranno anche dopo che è
cessato l’aiuto della DGCS e quali sono stati i principali fattori che hanno influenzato il
raggiungimento o il non raggiungimento della sostenibilità del progetto.
I termini di riferimento per la valutazione comprendevano inoltre alcuni quesiti di valutazione e
sottoquesiti. I quesiti di valutazione assegnati erano:
1) Quale sviluppo politico, economico e istituzionale è correlato all’ammontare del prestito
sul debito?
2) I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?
3) Quale ruolo hanno avuto le condizioni che vincolavano l’accordo sul debito?
4) Le modalità operative definite nell’Accordo di conversione e nel relativo Regolamento di
attuazione nonché le best practice (meccanismo delle convocatorias) adottate per la sua
esecuzione sono state coerentemente applicate?
5) I risultati sono sostenibili?
6) Quali lezioni si possono apprendere riguardo la validità e la pertinenza della teoria di
intervento di conversione del debito quale contributo alla crescita economica e alla
riduzione della povertà?
LA FASI E I PROCESSI DELLA VALUTAZIONE
Prima di dedicarsi alla descrizione delle varie fasi della valutazione è doveroso premettere che
l’esercizio valutativo è stato intrapreso da un Team di esperti selezionati dalla Scuola Superiore
Sant'Anna in modo tale da garantire bilanciamento di genere, nonché un mix di competenze in
ambito sia tematico che di valutazione. Nessuna delle persone del Team presentava un conflitto
17
d’interessi rispetto al Programma o ai progetti da valutare e ognuna si è attenuta a standard etici
di integrità, onestà, indipendenza e confidenzialità.
Al fine di portare a termine il mandato conferitogli il Team di valutazione ha strutturato il suo
lavoro in tre diverse fasi: fase desk, fase di campo, e fase di sintesi.
Nella fase desk il Team ha portato a termine il processo di strutturazione della valutazione ed ha
iniziato il processo di raccolta dei dati che è stato poi completato attraverso la fase di campo.
Le attività principali svolte nel corso del processo di strutturazione sono state la ricostruzione della
logica dell’intervento e l’affinamento dei quesiti di valutazione. Mentre dei problemi insorti nella
ricostruzione della logica dell’intervento si darà conto nel paragrafo dedicato alle limitazione
dell’analisi, è opportuno affrontare in questa sede la questione inerente l’affinamento dei quesiti
di valutazione. Invero, nel corso di un primo incontro tenutosi il 15 febbraio 2013 con i funzionari
competenti del Ministero degli Affari Esteri, è stato specificato che il focus della valutazione ad
interim dovesse essere messo sull’efficienza del Fondo Italo Peruviano.
Nel corso della prima parte del processo di raccolta dei dati il Team ha dunque portato a termine
le seguenti attività: l’analisi dei documenti inerenti il Programma trasmessi dal Ministero degli
Affari Esteri; l’individuazione dei gap informativi da colmare; la preparazione della visita di campo
con l’aiuto del personale del Fondo Italo Peruviano.
La fase di campo, intrapresa da due valutatrici senior della Scuola Superiore Sant'Anna, Luisa Nardi
e Serena Rossignoli, ha avuto una durata di dieci giorni e ha consentito di ultimare il processo di
raccolta dei dati.
Immediatamente a seguire è iniziata la fase di sintesi in cui ha avuto luogo il processo analitico e in
base a cui sono state redatte le risposte ai quesiti di valutazione e formulate le raccomandazioni.
In base ad una specifica richiesta in tal senso da parte del Ministero degli Affari Esteri nel corso
della medesima fase il Team ha distillato per il Fondo Italo Peruviano i risultati preliminari della
valutazione e una serie di raccomandazioni passibili di essere implementate in un breve arco
temporale in vista dell’imminente nuovo bando per la selezione dei progetti. Il documento, i cui
contenuti sono stati integrati al presente rapporto, era intitolato FIP: a snapshot on preliminary
results and recommendations for short-medium term action ed è stato inviato al Ministero degli
Affari Esteri il 12 luglio 2013.
Ancora, nel corso della fase di sintesi, la versione preliminare del presente documento è stata
presentata per commenti nel corso di un seminario pubblico tenutosi presso la sede del Ministero
degli Esteri a Roma in data 11 novembre 2013. Gli input e le sollecitazioni ricevute nel corso
dell’incontro sono dunque serviti ad affinare ulteriormente e finalizzare il rapporto.
18
RACCOLTA DEI DATI E FONTI UTILIZZATE
La valutazione si è affidata ad una pluralità di fonti informative per assicurare triangolazione
dell’informazione, affidabilità dei dati, e credibilità dei risultati, ivi inclusa:
Letteratura rilevante concernente argomenti quali la conversione del debito, il contesto
macroeconomico peruviano, il quadro istituzionale e via dicendo.
Documenti inerenti il Programma e i progetti selezionati quali casi studio trasmessi
dalla DGCS, dal Fondo Italo Peruviano, da ex Co-Direttori italiani del Fondo, e dalle
agenzie esecutrici dei casi studio.
Rapporti di supervisione e monitoraggio commissionati dal Fondo Italo Peruviano.
Interviste semi-strutturate e, occasionalmente, focus group con un ampia varietà di
attori ivi inclusi funzionari del Ministero degli Affari Esteri; funzionari del Ministero
dell’Economia e delle Finanze peruviano e dell’Agenzia Peruviana di Cooperazione
Internazionale; rappresentanti di ONG Italiane e locali; staff dei progetti; beneficiari dei
progetti; autorità locali; persone appartenenti al Tavolo di concertazione per la lotta
alla povertà sia a livello nazionale che locale; la società di consulenza cui è affidato il
monitoraggio dei progetti, e via dicendo.
Casi studio e visite. Di comune accordo col Ministero degli Affari Esteri è stato deciso di
includere un numero limitato di casi studio, e i criteri per selezionarli sono stati stabiliti
di comune accordo. I criteri utilizzati sono stati i seguenti: a) un progetto per ciascuna
delle tre categorie di attori più rappresentative tra quelle i cui progetti erano
finanziabili dal Fondo Italo Peruviano (ovvero autorità locali peruviane, ONG peruviane,
ONG italiane); b) progetti realizzati in settori diversi di cui uno produttivo in
considerazione del peso relativo di questo settore comparato agli altri; c) essere
concluso o quasi concluso; d) essere localizzato a Lima o nel dipartimento di Junin alla
luce del poco tempo a disposizione che rendeva irrealizzabile un’eventuale visita ad
aree più remote.
Sulla base dei criteri di cui sopra, sono stati selezionati i seguenti progetti:
Titolo
Ente esecutore
Programa de Generación de Ingresos para
Pequeños y Artesanales Productores de
Mármol (Travertino) Organizados en una Red
y Articulados en una Cadena Productiva Instituto Regional Del Mármol de Junín’
Governo Regionale di Junín
Fortalecimiento de Capacidades de Distintos
Actores para la Prevención, Atención y Lucha
Contra la Violencia a Niños, Niñas,
Adolescentes y Jóvenes , y Promoción de sus
Derechos Humanos , en el Marco de los
CESVI
Regione
Junín
Lima
19
Planes Concertados de Desarrollo Local
Fortalecimiento de la Gestión Ambiental
para la Lucha Contra la Contaminación en la
Zona Alta y Media de la Cuenca del Río
Mantaro Junín
Caritas Arcidiocesana di
Junín
Huancayo
Complessivamente e grazie alla collaborazione incontrata il Team ha intervistato oltre 100
persone, e revisionato circa 400 documenti inerenti il Programma.
DIFFICOLTÀ INCONTRATE E LIMITAZIONI ALL’ANALISI
In primo luogo è doveroso indicare che è risultato impossibile ricostruire una vera e propria logica
dell’intervento. Infatti al di sotto dell’obiettivo generale di riduzione della povertà nelle aree
target, non sono stati individuati risultati specifici per il Programma. Parimenti assenti erano i
benchmark di successo e gli indicatori obiettivamente verificabili.
Anche la raccolta della documentazione rilevante del Fondo Italo Peruviano è stata alquanto
onerosa in termini di tempo. Nel corso del primo incontro tenutosi a Roma il Team aveva infatti
ricevuto un incartamento contenente 159 documenti. Ciò detto nel leggerli ci si è resi conto che
per la maggior parte di tali documenti coprivano solo un arco temporale limitato e molto recente
della vita del Fondo, mentre altri documenti essenziali erano mancanti quali la carta organizzativa
del Fondo, i regolamenti interni, i testi dei bandi, i rapporti di monitoraggio e via dicendo. Grazie
alla collaborazione di varie persone, il Team è comunque riuscito a raccogliere la maggior parte dei
documenti ritenuti rilevanti, molti dei quali però sono pervenuti da tre a una settimana prima
dell’inizio della missione sul campo.
Un’altra limitazione che merita essere ricordata è intrinsecamente legata al lungo arco temporale
coperto dalla valutazione ad interim, ovvero dal gennaio 2007 al giugno 2013, un periodo nel
quale si è registrato un turn over del personale significativo. In alcuni casi, quale quello del CoDirettore italiano, è stato possibile intervistare le varie persone che ne hanno occupato il ruolo,
ma in altri questo è risultato impossibile e dunque vi sono alcune lacune concernenti alcuni dei
temi che pure avrebbero dovuto essere trattati ma che non è stato possibile fare, come quello
inerente il processo che ha condotto alla firma del II Accordo di conversione debitoria.
Per quanto concerne lo studio di casi, la loro analisi è stata severamente limitata dal tempo a
disposizione. Tenendo in debita considerazione il fatto che il loro valore complessivo era di oltre 5
milioni di dollari, e che tutti erano progetti multi-componente, chiaramente avere un solo giorno a
disposizione per ciascuno di essi si è rivelata una situazione sub-ottimale e, per tanto, il focus
dell’analisi è stato quello della funzionalità o meno della relazione tra l’ente esecutore ed il Fondo
Italo Peruviano. Inoltre, per quanto attiene il progetto implementato dal Governo Regionale di
20
Junin il Team ha riscontrato ulteriori limitazioni dal momento che i) il Governo Regionale di Junin
ha indetto la cerimonia inaugurale dell’Istituto Regionale del Marmo quando il Team ha effettuato
la sua visita cosa che ha ridotto di molto il tempo a disposizione per effettuare le interviste; ii) il
project manager intervistato dal Team non aveva seguito il progetto dall’inizio e dunque non era in
grado di rispondere a quesiti inerenti molte delle attività sviluppate, tra cui in particolar modo
quelle di sensibilizzazione e capacity building in favore delle comunità target.
21
DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA E DEI CASI-STUDIO
Il II Accordo di Conversione tra il Governo della Repubblica Italiana e il Governo della Repubblica
del Perù è stato firmato dai rispetti ministri degli affari esteri il 4 gennaio 2007. L’accordo e il
corrispondente Regolamento d’attuazione –finalizzato nel luglio 2007- disciplinano la conversione
di un debito di circa 72 milioni di dollari (tra montante e interessi cumulati) da accreditare in varie
rate a un fondo specifico denominato Fondo Italo Peruviano (FIP). Le risorse del FIP avrebbero poi
dovuto essere utilizzate per finanziare progetti di sviluppo finalizzati alla riduzione della povertà
individuati di comune accordo tra le Parti.
Coerentemente con i meccanismi e le procedure testati attraverso il I Accordo di Conversione tra i
due Paesi, il II Accordo stabiliva due diversi organi per la sua implementazione, ovvero il Comitato
di Gestione ed il Comitato Tecnico i cui ruoli, composizione e funzionamento verranno a seguire
brevemente descritti.
COMITATO DI GESTIONE
Il Comitato di Gestione, il più alto organo decisionale del FIP, è composto dall’Ambasciatore
d’Italia in Perù e da un rappresentante del Ministero dell’Economia e delle Finanze peruviano.
L’organo si riunisce ogni 4 mesi o più ove ve ne sia la necessità e le sue decisioni sono adottate per
consensus.
In osservanza alle disposizioni dell’articolo 4.1 del II Accordo e dell’articolo 5 del Regolamento, il
Comitato di Gestione è tenuto ad approvare:
i documenti di base dei concorsi per la selezione dei progetti;
i progetti da finanziare;
eventuali modifiche ai progetti finanziati che implichino un cambiamento degli obiettivi
e/o un cambiamento dei costi;
i rapporti periodici del Comitato Tecnico rispetto alle attività in corso e sui risultati
conseguiti dai progetti;
l’eventuale riduzione dal 10% al 5% del contributo finanziario a carico dell’Ente
esecutore per gli enti locali di scarse risorse sulla base di una proposta motivata del
Comitato Tecnico.
Il Comitato di Gestione è anche l’organo che riceve e approva il rapporto annuale di revisione dei
conti presentati dalla società di auditing contrattata a tale scopo, ed ancora è l’organo incaricato
della decisione di sospendere o cancellare un progetto nel caso in cui si siano riscontrate
problematiche significative.
Dalle informazioni raccolte sembra che il Comitato di Gestione abbia funzionato agevolmente e
che le decisioni siano state facilmente adottate per consensus con l’eccezione degna di nota
22
relativa all’approvazione dei risultati del bando di progetti del 2009. Infatti uno dei progetti
risultati finanziabili in base alla lista di merito inoltrata dal Comitato Tecnico includeva riparazioni
per le vittime del conflitto armato interno come del resto raccomandato dalla Commissione Verità
e Giustizia del Perù, elemento che però suscitò l’opposizione del rappresentante peruviano nel
Comitato di Gestione. A seguire si determinò uno stallo di diversi mesi dal momento che
l’Ambasciatore Italiano insisteva per l’approvazione del progetto. Alla fine fu trovato un
compromesso nel momento in cui l’ONG proponente accettò di cambiare il progetto escludendo la
questione delle riparazioni e il progetto venne finalmente approvato.
COMITATO TECNICO
Il Comitato Tecnico è l’organo incaricato di assistere il Comitato di Gestione. In base all’art. 4.4 del
II Accordo, il Comitato Tecnico è formato da: un rappresentante del Ministero dell’Economia e
delle Finanze peruviano che è anche presidente dello stesso organo; un rappresentante
dell’Agenzia Peruviana di Cooperazione Internazionale; uno della DGCS; uno di un’organizzazione
delle autorità locali; due persone in rappresentanza di due organizzazioni della società civile
peruviana selezionate dopo aver consultato la società civile stessa e di comune accordo tra le
Parti. L’articolo 4.4 stabilisce inoltre che i rappresentanti della società civile dovrebbero essere
membri rotativi e che una delle due organizzazioni rappresentate dovrebbe essere indigena.
L’articolo 6 del Regolamento d’attuazione relativo al II Accordo dettaglia ulteriormente i termini e
le modalità dell’individuazione dei rappresentanti indicando che:
Il rappresentante delle autorità locali deve provenire da uno dei sette dipartimenti
indicati come prioritari dal II Accordo su base annuale. L’indicazione del rappresentante
proveniente da una municipalità provinciale o distrettuale deve essere fatta su base
rotativa da parte del Governo Regionale del caso.
Per quanto concerne il rappresentante delle organizzazioni indigene, di nuovo con
mandato annuale, questo avrebbe dovuto essere eletto dalle organizzazioni indigene
stesse in seno ad un riunione a tal fine organizzata dall’organismo governativo
competente.
Rispetto al rappresentante della società civile peruviana, il suo mandato annuale
doveva avvenire in base ad un processo di selezione aperto e trasparente ad opera o
della “Defensoria del Pueblo”, o del Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà.
Rispetto a quanto appena riportato è doveroso notare che soltanto la nomina del rappresentante
della società civile peruviana da parte del Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà è
risultata sempre un processo agevole, mentre il Team ha notato alcune difficoltà in merito alla
nomina del rappresentante delle autorità locali e delle organizzazioni indigene. Infatti, per quanto
attiene il rappresentante delle organizzazioni indigene, l’organismo governativo competente
incaricato di indire la riunione per l’elezione del rappresentante ha recentemente rifiutato di
23
continuare a farlo ed il risultato è che allo stato attuale non vi è alcuna organizzazione indigena
attualmente rappresentata nel Comitato Tecnico.
Degno di nota è anche il fatto che, per lo meno in un’occasione, un Governo Regionale si è
rifiutato di nominare un rappresentante a livello provinciale o distrettuale a causa di conflitti di
natura politica.
Le funzioni affidate al Comitato Tecnico dall’art. 4.3 del II Accordo e dall’art. 7 del Regolamento
d’attuazione sono le seguenti:
Farsi carico dell’amministrazione del FIP;
Preparare e proporre al Comitato di Gestione il piano d’azione annuale;
Preparare e proporre al Comitato di Gestione gli orientamenti normativi concernenti le
realizzazione di concorsi per la selezione dei progetti;
Valutare i progetti e predisporre la lista di merito dei progetti;
Selezionare e firmare gli accordi specifici con le imprese o i consulenti selezionati per
consulenze tecniche, nonché con la società di revisione dei conti;
Firmare gli accordi di finanziamento con gli enti esecutori dei progetti approvati dal
Comitato di Gestione;
Approvare le eventuali modifiche ai progetti che non implichino un aumento dei costi o
non alterino le finalità e gli obiettivi degli stessi;
Organizzare e/o effettuare il monitoraggio periodico dei progetti;
Elaborare le relazioni tecniche semestrali sulle attività in esecuzione e sui risultati
ottenuti per il Comitato di Gestione;
Trasmettere al Comitato di Gestione i rapporti finanziari annuali presentati dagli enti
incaricati dell’esecuzione dei progetti unitamente alle note informative pertinenti;
Presentare al Comitato di Gestione proposte di annullamento/sospensione di progetti;
Promuovere periodicamente eventi di diffusione affinché la società civile conosca le
opportunità di finanziamento offerte dal FIP;
Altre funzioni che il Comitato di Gestione possa affidargli.
Ovviamente il Comitato Tecnico da solo non avrebbe potuto essere in grado di espletare i carichi
di lavoro associati a compiti e funzioni tanto grandi, e dunque il Regolamento d’attuazione al suo
articolo 8 prevede che questo sia assistito da due esperti principali, i Co-Direttori supportati a loro
volta da ulteriore personale.
I CO-DIRETTORI E LO STAFF DEL FIP
Uno dei due Co-Direttori è nominato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze peruviano,
mentre il secondo è invece indicato dalla DGCS e che abitualmente rappresenta la stessa Direzione
Generale anche nel Comitato Tecnico.
Le funzioni assegnate ai due Co-Direttori sono indicate nel Manual de Organización y Funciones
del FIP e sono estremamente ampie spaziando dalla selezione e supervisione del personale, al
24
rappresentare il FIP nei confronti di tutti gli interlocutori esterni, dalla promozione di sinergie con
altri programmi e progetti di sviluppo alla firma congiunta di tutta la corrispondenza, dei rapporti
sui progetti finanziati e molto altro.
Dalla firma del II Accordo di conversione tra i due Paesi vi sono stati due diversi Co-Direttori
peruviani e tre diversi Co-Direttori italiani. Facendo un bilancio sommario delle relazioni tra i due
Co-Direttori sembra di poter affermare che le relazioni sono state mediamente positive, con
fisiologiche oscillazioni in positivo e in negativo nel corso degli anni.
Per quanto attiene il Co-Direttore italiano dovrebbe poi essere ricordato che la persona è
direttamente stipendiata dalla DGCS, dunque in maniera difforme rispetto al suo omologo
peruviano la cui paga grava su risorse del FIP.
In proposito si ricorda che il primo Co-Direttore italiano, la dott.ssa Maria Pia Dradi, è stato un
esperto dell’Unità Tecnica Centrale in lunga missione, mentre i successivi Co-Direttori, l’Ing.
Sandro Targa prima e il Dott. Riccardo Moro poi, sono stati assunti quali consulenti esterni il cui
mandato è stato conseguentemente limitato da un punto di vista temporale a causa dei vincoli
legislativi nostrani a queste tipologie di contratti. La conseguenza più lampante del cambiamento
nella natura contrattuale dei Co-Direttori è stata che il posto si è reso vacante per mesi e che, nel
frattempo, l’Ambasciata Italiana in loco si è fatta carico di revisionare e firmare tutta la
corrispondenza del FIP, cosa che ha comportato un rallentamento nelle procedure.
Sotto la supervisione dei due Co-Direttori, lavorano, segreteria a parte, l’Ufficio Legale, l’Ufficio
Tecnico, e quello Amministrativo. Direttamente subordinato al Co-Direttore italiano vi è poi un
Assistente dello stesso.
Da un prospettiva prettamente finanziaria, è inoltre doveroso ricordare che fino al 2011, oltre al
Co-Direttore Italiano, una larga parte del personale del FIP (tra 22 e 25 persone su un totale che
negli anni è variato da 39 a 43 persone) è stata direttamente pagata dal Ministero degli Esteri
unitamente ad una serie di altre spese, quali l’affitto della sede del FIP, parte delle spese di
consulenza, le spese di cancelleria ed altre. Dopo tale data, a causa dei rilevanti tagli alle risorse
patiti dal Ministero degli Affari Esteri, la maggior parte delle spese, ma non tutte, sono state prese
in carico dal FIP che ha conseguentemente deciso una riduzione numerica del personale.
I PROGETTI
La ragion d’essere del FIP è, come si diceva, la riduzione della povertà, obiettivo perseguito
attraverso il finanziamento di progetti di sviluppo. L’articolo 3 del II Accordo specifica che i
progetti finanziati avranno un valore compreso tra i 250 mila e i 2 milioni di dollari e una durata
massima di 36 mesi.
25
Gli attori che posso presentare richiesta di finanziamento sono enti di governo locale, e università
e ONG peruviane e italiane. Come indicato in precedenza, i proponenti devono assicurare un
contributo ai progetti, sia esso monetario o valorizzato, pari al 10% del valore totale del progetto.
Per quanto attiene la localizzazione geografica dei progetti finanziabili è specificato che l’80% dei
finanziamenti del FIP sarà dedicato alle regioni Loreto e Amazonas che hanno i più alti indici di
povertà nell’area amazzonica; Ayacucho, Huancavelica, Apurimac, Junin, e Huanuco per gli alti
indici di povertà rurale; e Lima in ragione della sua alta percentuale di povertà urbana. Il restante
20% delle risorse poteva invece finanziare progetti localizzati in altre regioni se considerati
iniziative “in grado di innescare processi di sviluppo con potenzialità particolarmente rilevanti”.
Ancora l’art.3.4 stabiliva che la priorità doveva essere assegnata a progetti volti alla riduzione della
povertà che prevedano alti livelli di partecipazione sociale, attenzione alle tematiche di genere,
nonché un uso sostenibile delle risorse, mentre l’art. 3.6 specificava i settori cui si sarebbero
destinati i finanziamenti del FIP come segue:
a. Sviluppo comunitario:
i.
Progetti che abbiano come obiettivo lo sviluppo delle comunità indigene;
ii.
Progetti che abbiano come obiettivo il consolidamento di organizzazioni di base e
delle amministrazioni locali più svantaggiate;
iii.
Progetti che abbiano come obiettivo il consolidamento della democrazia e dei diritti
del cittadino;
Progetti realizzati nell’ambito delle raccomandazioni della Commissione della Verità
iv.
e Riconciliazione;
b. Protezione ambientale e sviluppo sostenibile:
i.
Riforestazione e protezione della bioversità;
ii.
Sviluppo delle colture tradizionali;
iii.
Coltivazioni alternative;
c. Opere infrastrutturali:
i.
Realizzazione di centri sanitari, scuole, impianti idrici, fognature, sistemi di acque di
scolo e drenaggio; strade secondarie rurali per l’accesso ai servizi;
d. Sviluppo economico, produttivo e infrastrutturale sostenibile:
Realizzazione o rafforzamento di sistemi di microcredito a favore della popolazione
i.
povera al fine di incentivare la creazione di piccole o medie imprese;
ii.
Realizzazione o rafforzamento di piccole infrastrutture per sostenere lo sviluppo
economico e produttivo delle comunità beneficiarie;
iii.
Assegnazione dei titoli di proprietà della terra a beneficio della popolazione rurale.
Il medesimo articolo prevedeva inoltre la possibilità di finanziare studi di fattibilità formazione e
assistenza tecnica connessi ai progetti appena indicati a favore degli enti locali che dispongano di
minori risorse economiche e umane per l’elaborazione di adeguate proposte di finanziamento. Era
infine prevista la possibilità di finanziare progetti volti al consolidamento di iniziative
particolarmente valide finanziate dal I Accordo di conversione.
26
L’articolo 3 del Regolamento d’attuazione aggiungeva inoltre una serie di elementi tra cui i più
rilevanti sono:
che i progetti dovevano essere selezionati attraverso concorsi a evidenza pubblica;
che i progetti infrastrutturali dovevano essere inseriti in un piano di sviluppo ed includere
componenti produttive e sociali volte a garantirne la sostenibilità;
che le entità richiedenti dovevano presentare un profilo della proposta al Tavolo di
concertazione per la lotta contro la povertà che, a sua volta, avrebbe comunicato al FIP
entro trenta giorni la sua valutazione riguardo alla rilevanza degli obiettivi del progetto
nell’ambito della lotta contro la povertà.
Coerentemente con quanto appena indicato, tra la firma del II Accordo di conversione e il giugno
2013, sono stati indetti tre bandi di finanziamento per progetti a valere sui fondi di conversione
medesimi. Grazie al bando 2007 sono stati approvati 26 progetti, mentre col bando 2008 sono
stati 37 i progetti finanziati, e altri 26 progetti sono stati approvati in seguito al bando del 2009. Il
numero totale di iniziative finanziate è stato di 89.
In osservanza all’art.3 del II Accordo ad oggi l’85% delle risorse sono state chiaramente destinate
alle aree prioritarie indicate. Come è possibile notare osservando la Figura 6, tra le aree prioritarie
sono state le regioni di Junin e Amazonas che hanno ricevuto la parte più cospicua dei
finanziamenti, seguite a breve distanza da Lima, Huancavelica, and Ayacucho mentre Huanuco, e
ancor di più Apurimac hanno ricevuto importi sostanzialmente più bassi.
24
Figura 6: Finanziamenti FIP per regione
Pasco
2,11%
Madre de Dios
0,89%
Multiregionali
3,51%
San Martín
Tumbes
0,28%
1,30%
Puno
Ucayali
1,05%
1,04%
Loreto
10,60%
Apurímac
4,5%
Amazonas
15,07%
Ayacucho
9,58%
Huancavelica
10,52%
Junin
16,35%
Lambayeque
2,96%
Ica
1,73%
24
Huánuco
7,32%
Elaborazione propria sulla base dei dati trasmessi dal FIP il 30 giugno 2013.
27
La figura 7 presenta invece il breakdown delle risorse per tipologia di attore i cui progetti sono
stati finanziati. In proposito si noti che il grafico a torta non include la categoria delle università
italiane in quanto nessuna di esse è mai riuscita a presentare un progetto poi finanziato.
25
Figura 7: Finanziamenti FIP per tipologia di attore
Governi locali
22,12%
ONG peruviane
54,75%
Governo nazionale
0,68%
Governi regionali
7,52%
ONG italiane
13,63%
Università
peruviane
1,30%
Nell’osservare la Figura 7 risulta evidente che, diversamente da quanto accaduto nell’ambito del I
Accordo di conversione le cui risorse sono state destinate per la maggior parte a enti governativi o
locali, i finanziamenti del II Accordo sono stati in prevalenza destinati ad attori della società civile,
intendendo con questo ONG peruviane ed italiane ed università che congiuntamente hanno
ricevuto il 70% delle risorse disponibili. Ciò detto, è comunque importante sottolineare che i
governi locali, e in misura minore quelli regionali, hanno continuato a ricevere una percentuale
significativa di risorse del FIP anche nell’ambito del II Accordo. In ogni caso è probabile che il
decremento sia da ricondursi al fatto che a paragone col I Accordo, nel II Accordo è stata posta
meno enfasi sulla questione delle infrastrutture come dimostrato dalla figura 8 a seguire.
26
Figura 8: Finanziamenti FIP per settore
Settore sociale
14,65%
Protezione
ambientale
5,08%
Sviluppo
economico
48,84%
Infrastrutture
20,11%
Capacity building
11,32%
25
26
Elaborazione propria sulla base dei dati trasmessi dal FIP il 30 giugno 2013.
Elaborazione propria sulla base dei dati trasmessi dal FIP il 30 giugno 2013.
28
Sempre per quanto concerne la distribuzione per settore, sfortunatamente non è stato possibile
una verifica esatta di quale percentuale di finanziamento sia stata destinata a ciascuno dei settori
enumerati nell’art. 3.6 dal momento che la classificazione settoriale interna al FIP è leggermente
difforme. È comunque evidente che il settore su cui il FIP ha maggiormente investito è quello dello
sviluppo economico.
Per quanto concerne la dimensione economico-finanziaria dei progetti finanziati, il progetto medio
ha avuto un costo totale di 1,2 milioni di dollari con una distribuzione dei finanziamenti spostata
verso la parte medio alta del range disponibile.
Figura 9: Costo toale dei progetti finanziati dal FIP (milioni di soles)
25
21
18
20
18
17
14
15
10
5
0
1
meno di 1
milione
tra 1 e 2
milioni
tra 2 e 3
milioni
tra 3 e 4
milioni
tra 4 e 5
milioni
tra 5 e 6
milioni
Il contributo medio del FIP ai progetti si attesta di poco sopra al milione di dollari e dunque di
nuovo nella fascia alta del range disponibile secondo una distribuzione mostrata nella Figura 10.
Figura 10: Finanziamenti FIP ai progetti (milioni di soles)
30
27
25
20
18
14
15
12
10
6
6
5
0
meno di 1
milione
tra 1 e 2
milioni
tra 2 e 3
milioni
tra 3 e 4
milioni
tra 4 e 5
milioni
tra 5 e 6
milioni
29
Ancora per quanto concerne l’aspetto finanziario si deve aggiungere che la quota media di cofinanziamento da parte degli enti esecutori è stata di poco inferiore al 15% e dunque chiaramente
superiore al contributo minimo del 10%.
Rispetto al monitoraggio e alla valutazione dei progetti, l’art. 9 del Regolamento d’attuazione
indica che ciascuno di essi deve essere sottoposto a monitoraggio almeno due volte nel corso della
sua implementazione, una spesa questa sostenuta dal FIP che a tal fine si è avvalso di società di
consulenza contrattate all’uopo.
Ciò detto, oltre a quello che viene definito monitoraggio anche se piuttosto analogo ad una
valutazione ad interim, e al controllo da parte del FIP dei rapporti periodici presentati dagli enti
esecutori, i progetti sono stati anche sottoposti a supervisione. In base alla legislazione peruviana
infatti i progetti infrastrutturali realizzati con fondi pubblici devono essere sottoposti a
supervisione esterna e una misura similare è stata dunque adottata dal FIP, nonostante la sua
natura privatistica, e ulteriormente estesa a tutte le tipologie di progetti finanziati. Dunque se i
progetti infrastrutturali dovevano contare su un supervisore residente, i progetti afferenti ad altri
settori potevano avere tale supervisione su base più sporadica. I costi della supervisione sono stati
considerati voci di spesa dei singoli progetti e hanno oscillato tra il 5 ed il 7% del costo totale degli
stessi, mentre il FIP ha esternalizzato il servizio.
Ancora per quanto concerne la supervisione, è doveroso ricordare che dopo la fine nel 2011 di un
contratto quadro con una società di consulenza per la supervisione dei progetti, il servizio è stato
affidato a consulenti singoli e che, al di fuori di quei progetti chiaramente indicati come
infrastrutturali, il FIP ha deciso volta a volta se contrattare o meno un supervisore.
Rispetto allo status dei progetti finanziati, la tavola a seguire dettaglia se questi erano stati
completati o ancora attivi alla data del 30 giugno 2013:
Numero di progetti conclusi
Bando 2007
Bando 2008
Bando 2009
Totale
24
23
17
64
Numero di progetti ancora
attivi
2
14
9
25
Dei 64 progetti che avevano completato le proprie attività, undici avevano anche concluso le
procedure reportistiche connesse e firmato l’accordo di chiusura del progetto.
È chiaro dunque come nel 2012 si palesò la necessità di modificare il II Accordo prolungandone la
durata la cui fine era altrimenti stabilita per il 4 marzo 2013, data che si stava avvicinando
ancorché molti progetti fossero ancora in corso. D’altronde sul versante italiano, si decise anche di
vagliare unitamente alla controparte peruviana se e come dare continuità all’azione del FIP anche
dopo l’esaurimento delle risorse originate dalla conversione del debito.
30
Alla fine nel dicembre 2012 si pervenne ad un’intesa che non solo prolungò la vita del II Accordo
ma consentiva al FIP di ricevere e gestire fondi da altre istituzioni, fossero essere pubbliche o
private, nazionali o internazionali, al fine di fornire servizi, assistenza tecnica e gestione di progetti
o programmi di sviluppo attraverso modalità stabilite di comune accordo tra le parti e solo nella
misura in cui queste fossero coerenti con gli obiettivi dell’accordo di conversione.
Al giugno 2013, il FIP non aveva ancora avuto la possibilità di testare le nuove funzioni affidate,
ciononostante nel contempo era anche diventato evidente che il Fondo poteva contare su una
quantità di risorse considerevolmente più ampia di quanto originariamente pensato e sufficienti
ad indire un quarto concorso per la selezione dei progetti, poi ufficialmente lanciato nel settembre
2013.
BREVE PRESENTAZIONE DEI CASI-STUDIO
I progetti scelti come casi-studio erano localizzati in due aree, quella di Lima e di Junin, che
considerate unitamente hanno ricevuto più del 27% dei finanziamenti del FIP. Come si avrà modo
di notare più avanti, il progetto del Governo di Junin è uno dei più grandi tra i progetti finanziati
dal FIP sia in termini del suo costo totale che del finanziamento ricevuto, il progetto di Caritas
Huancayo può essere classificato come un progetto grande, mentre il terzo e più piccolo progetto,
quello di CESVI è nell’ordine del finanziamento medio erogato dal FIP.
Inoltre, come verrà indicato a seguire e in linea con la tipologia di progetti finanziati dal FIP, anche
se ciascuno di essi è stato classificato in un unico settore, tutti avevano al loro interno componenti
che potevano essere ricondotte ad altri settori. Dunque, a titolo di esempio, è possibile ricordare
che nonostante il progetto del Governo Regionale di Junin è stato classificato come produttivo lo
stesso includeva anche una significativa componente infrastrutturale, mentre il progetto di Caritas
Huancayo classificato come ambientale includeva anche importanti attività di capacity building.
Quest’ultimo progetto, diversamente dagli altri due, aveva anche un’ulteriore e peculiare
caratteristica, ovvero rappresentava la prosecuzione di un’iniziativa sostenuta attraverso il I
Accordo di conversione.
Data l’ampiezza dei progetti scelti come casi-studio ai fini di questo rapporto è parso preferibile
includere soltanto delle schede informative estremamente concise per ciascuno di essi.
Fortalecimiento de la Gestión Ambiental para la Lucha Contra la Contaminación en la Zona Alta
y Media de la Cuenca del Río Mantaro Junín
Ente esecutore
Caritas Huancayo
Codice FIP
Nº 022-2010-FIP (progetto finanziato col bando 2008)
Localizzazione
Regione di Junin
Arco temporale
Da fine luglio 2010 a fine marzo 2013
Costo del
Costo complessivo originariamente stimato in 4,452,000 Peruvian Nuevo Sol,
progetto e
di cui 4 milioni di contributo FIP
31
finanziamento
FIP
Settore
Obiettivi
perseguiti
Risultati attesi e
principali attività
Ambiente
L’obiettivo generale del progetto era il miglioramento della qualità di vita e
delle risorse naturali nella parte medio-alta della Valle del Fiume Mantaro.
L’obiettivo specifico del progetto era il miglioramento della gestione delle
risorse naturali nella parte medio-alta della Valle del Fiume Mantaro.
Il progetto elencava 4 risultati attesi:
1. capacity building per donne per la promozione del proprio diritto alla
salute, al lavoro nonché per donne e bambini vittime della
contaminazione mineraria per la promozione del diritto alla
partecipazione e del diritto d’opinione.
2. Miglioramento del sistema di vigilanza ambientale attuato dalla
società civile.
3. Rafforzamento della partecipazione della società civile, con attenzione
alle donne e alla fasce più vulnerabili per l’esercizio dei propri diritti e
doveri ambientali.
4. Promuovere la negoziazione di proposte elaborate da organizzazioni
della società civile con il governo regionale e i governi locali .
Per raggiungere il primo risultato atteso erano state pianificate le seguenti
attività:
- Organizzazione di un programma di assistenza tecnica su nutrizione e
salute ambientale.
- Capacitazione e formazione di donne sulla gestione di organizzazioni.
- Esecuzione di un progetto produttivo che contribuisca al diritto al
lavoro delle donne.
- Elaborazione di proposte volte al riconoscimento del diritto alla salute
delle donne e dei bambini vittime di contaminazione.
- Controlli sanitari per donne e bambini affetti da contaminazione.
Rispetto al secondo risultato atteso, le principali attività ad esso collegate
erano:
- Realizzazione di un’organizzazione tecnica specializzata e operativa al
fine di migliorare il sistema di monitoraggio ambientale della società
civile.
- Attività di monitoraggio della qualità di acque, aria, e suolo nella altamedia valle del fiume Mantaro attraverso il contributo dei governi
regionali e locali così come della società civile.
- Valutazione partecipata del livello di contaminazione dei principali
alimenti nelle aree contaminate.
- Assistenza tecnica al fine di elaborare proposte di miglioramento
dell’ambiente.
Rispetto al terzo risultato, le principali attività ad esso collegate erano:
- Organizzazione di un programma di assistenza tecnica sulla gestione
dell’ambiente a livello locale.
- Realizzazione di workshop di capacity building per organizzazioni della
società civile su diritti in tema di ambiente e gestione dell’ambiente.
32
Elaborazione di proposte da parte della società civile su temi
ambientali.
- Organizzazione di attività di informazione e disseminazione.
- Costruzione di reti di advocacy a livello nazionale ed internazionale.
- Realizzazione di campagne di advocacy su temi ambientali.
Infine, le attività a seguire dovevano contribuire alla realizzazione del quarto
risultato atteso:
- Organizzazione di un sistema di assistenza tecnica sulla gestione delle
risorse naturali.
- Capacity building di organi a livello provinciale sulla strutturazione e
concertazione di proposte su temi inerenti l’ambiente.
- Attività di awareness raising nei confronti dei funzionari della pubblica
amministrazione rispetto a proposte sviluppate dalla società civile.
- Promozione della partecipazione della società civile nel processo di
Zonificación Económica Ecológica.
-
'Programa de Generación de Ingresos para Pequeños y Artesanales Productores de Mármol
(Travertino) Organizados en una Red y Articulados en una Cadena Productiva - Instituto
Regional Del Mármol de Junín
Ente esecutore
Governo regionale di Junin
Codice FIP
CF-024-2008-FIP (progetto finanziato col bando 2007)
Localizzazione
Regione di Junin
Arco temporale
Da aprile 2009 alla fine di giugno 2013
Costo
del Costo originariamente pianificato di 5.857.900 Nuevo Sol peruviani, di cui
progetto
e 5.164.650 di contributo FIP
finanziamento
FIP
Settore
Sviluppo
Obiettivi
Obiettivo generale era il miglioramento della condizione della popolazione
perseguiti
rurale nelle aree interessate dal progetto.
L’obiettivo specifico del progetto era di contribuire in maniera sostenibile al
raggiungimento dello sviluppo socio-economico della popolazione nelle aree
di produzione del marmo e di generare impiego soprattutto per le donne.
Risultati attesi e
principali attività
Il progetto non elencava risultati attesi, in ogni caso osservando il quadro
logico presentato era possibile discernere che le parti denominate
“componenti” erano in realtà risultati attesi, ovvero:
1. 1843 comuneros, specialmente donne, formalizzano le proprie attività
estrattive e sono inseriti in catene produttive che migliorano le
proprie opportunità economiche.
2. incrementare l’attività di trasformazione del marmo per i piccoli
produttori e le comunità rurali.
Le attività pianificate volte a raggiungere i risultati appena menzionati erano:
-
disseminazione delle informazioni riguardo al progetto.
33
-
-
-
Sensibilizzazione, organizzazione e partecipazione delle comunità (ivi
inclusi incontri, workshop su management e business plans, workshop
su questioni sociali ed eguaglianza di genere, creazione dell’Istituto
Regionale del Marmo).
Workshop di capacity building su una serie di temi: buone pratiche
nella manifattura, utilizzo di equipaggiamento e macchinari, salute sul
luogo di lavoro, gestione e business plan.
Creazione dell’Istituto Regionale del Marmo e dell’impianto pilota di
trasformazione.
Fortalecimiento de Capacidades de Distintos Actores para la Prevención, Atención y Lucha
Contra la Violencia a Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes , y Promoción de sus Derechos
Humanos , en el Marco de los Planes Concertados de Desarrollo Local
Ente esecutore
Cooperazione e Sviluppo-CESVI
Codice FIP
Nº 003-2010-FIP (progetto finaiziato col bando 2008)
Localizzazione
Lima
Arco temporale
Dal marzo 2010 alla fine di aprile 2013
Costo del
Costo originariamente stimato in 3,672,079 Nuevo Sol peruviani, di cui fino a
progetto e
3,303,868 di contributo FIP
finanziamento
FIP
Settore
Capacity Building
Obiettivi
Obiettivo generale era di contribuire alla diminuzione di tutte le forme di
perseguiti
violenza e di violazione dei diritti di bambini e adolescenti nei Distretti a Sud
di Lima.
Obiettivo specifico del progetto era che i bambini e gli adolescenti dei
Distretti a Sud di Lima col supporto di una rete di organizzazioni e istituzioni,
rafforzassero le proprie capacità di affrontare situazioni di rischio e
vulnerabilità allo sfruttamento sessuale minorile (da qui in poi abbreviato
SSM)
Risultati attesi e
I risultati attesi erano i seguenti:
principali attività
1. L’equipe di progetto ha rafforzato i propri strumenti concettuali e
metodologici per prevenire e rispondere allo SSM e i medesimi
strumenti sono condivisi con altri attori impegnati sullo stesso fronte.
2. I beneficiari diretti hanno una migliore comprensione di cosa sia lo
SSM e la violenza e sono in grado di identificare opzioni e azioni
alternative.
3. I beneficiari diretti realizzano azioni di prevenzione, attenzione e/o
lotta alla violenza e allo SSM.
4. Gli attori capacitati partecipano in spazi di sviluppo locale e realizzano
azioni di advocacy in favore dei diritti di bambini e adolescenti.
5. Bambini e adolescenti ad alto rischio o che subiscono SSM
incrementano le proprie abilità di affrontare fattori di alto rischio e
vulnerabilità ricevendo attenzione specializzata nella Casa del Sorriso.
34
Al fine di raggiungere i risultati attesi appena menzionati si preventivavano
una ventina di attività e un numero molto alto di sub-attività che spaziavano
dalla realizzazione di studi a quella di materiale didattico ad hoc,
all’organizzazione di workshop, incontri, visite domiciliari alle famiglie i cui
figli erano giudicati ad alto rischio di SSM, e molto altro ancora.
Le attività erano dirette a bambini, adolescenti, genitori, insegnanti e
direttori didattici, dipendenti municipali, organizzazioni comunitarie di base,
e via dicendo.
35
RISULTATI
Nelle sezioni a seguire vengono ripresi i criteri di valutazione assegnati dai termini di riferimento
dettagliando per ciascuno di questi i risultati principali emersi dalla valutazione prima a livello di
programma e poi per ciascuno dei casi studio selezionati.
RILEVANZA
Come indicato nella parte introduttiva di questo lavoro, se da un lato il Perù ha mostrato negli
ultimi anni indici di crescita economica degni di nota, ancora molto resta da fare per raggiungere
una crescita inclusiva e dunque l’obiettivo del Programma in termini di riduzione della povertà è
da stimarsi come rilevante. Questo è tanto più vero nella misura in cui, eccezion fatta per Lima, le
regioni target del II Accordo sono tra quelle individuate dalla Banca Mondiale come connotate da
alti livelli di povertà e bassi indici di spesa pubblica (si veda in tal senso la Figura 5 riportata a pag.
14 del presente rapporto). In proposito è poi importante ricordare che nell’ambito del I Accordo di
conversione le regioni target erano ben 12 oltre unitamente alle zone periferiche di Lima Cuzco e
Arequipa anch’esse stimate come prioritarie, e che dunque nel II Accordo è stato compiuto uno
sforzo importante per focalizzare maggiormente i finanziamenti.
Parimenti rilevante è parsa la scelta di porre minor enfasi nell’ambito del II Accordo di conversione
rispetto a quanto avvenuto col I Accordo sulla realizzazione di infrastrutture. Infatti, di nuovo la
Banca Mondiale indica che “capital expenditure increased from a very low level of 1.9 percent in
2003 to 2.4 percent in 2008 and 3.8 percent in 2009”27 e prosegue specificando che “[w]ith over 5
percent of GDP, capital expenditure in Peru exceeds that of the average upper middle income
country, the average LAC country, and with the exception of Malaysia and Algeria also that of the
peer group of countries with similar populations and levels of development”28. Dunque, tenendo
in debita considerazione il fatto che il Paese sta già investendo intensamente sul rafforzamento
delle infrastrutture e che, d’altra parte, sono stati sollevati dubbi sulla capacità di assorbimento a
livello regionale di livelli d’investimento tanto cospicui, pare più che opportuna la scelta di non
assegnarvi ulteriore priorità da parte del FIP. Invero, alla luce di quanto appena esposto, appare
già alta la percentuale del 20% dei finanziamenti che il FIP nell’ambito del II Accordo ha ad oggi
investito nel settore infrastrutturale.
Il requisito, contenuto nel Regolamento d’attuazione, che ogni progetto dovesse essere approvato
dalla sezione locale del Tavolo di Concertazione per la lotta alla povertà, oltre a contribuire alla
trasparenza del FIP e a favorire l’inclusione, è da considerarsi un importante meccanismo volto ad
assicurare la rilevanza di ciascun progetto a livello locale.
27
GONZALEZ, O. ET AL, Peru Public Expenditure Review for Peru : spending for results, Public expenditure review (PER).
2012.Washington D.C. - The Worldbank, pag. 17.
28
Ibidem, pag. 45.
36
Ciononostante è doveroso rilevare che il FIP non ha un approccio strategico come plasticamente
rappresentato dall’assenza di un quadro logico per il Programma. I settori d’intervento inclusi
nell’art. 3.6 del II Accordo unitamente ai temi trasversali identificati dall’art. 3.4 dello stesso,
insieme alla scelta di includere 8 aree con la possibilità di finanziare progetti in altre regioni
ancora, hanno finito per diluire eccessivamente il potenziale impatto del Programma.
Una possibilità di promuovere l’adozione di un approccio strategico sarebbe stata ad esempio
quella di ridurre il numero dei settori d’intervento così come fatto da altri fondi di conversione del
debito attivi nel Paese, quali il Fondo Ispano-Peruviano, il Fondo delle Americhe e altri. In
alternativa sarebbe stato possibile ridurre le regioni target sviluppando nelle stesse delle areabased strategies. La scelta dell’una o dell’altra opzione avrebbe consentito di individuare i risultati
non solo a livello di progetti ma anche di Programma e aumentato le possibilità di contribuire a
cambiamenti sistemici.
Inoltre, è importante ricordare che, nonostante nel Comitato Tecnico del FIP sia rappresentato
non solo il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ma anche dell’Agenzia Peruviana di
Cooperazione Internazionale, e- aspetto molto importante- delle ONG peruviane, delle
organizzazioni indigene, e delle autorità locali peruviane, l’organo non è riuscito a promuovere una
strategia distintamente associata al FIP sulla base di una lettura condivisa delle sfide che affronta il
Paese.
In proposito è comunque interessante notare che non tutti i settori e i temi trasversali menzionati
nel II Accordo hanno ricevuto attenzione paragonabile nonché finanziamenti. A titolo di esempio
in proposito è possibile citare il tema ambientale che ha finito per rappresentare solo il 5% dei
finanziamenti assegnati dal FIP, con un totale di 4 progetti approvati, nonostante la protezione
dell’ambiente e i conflitti ambientali siano uno dei temi più pressanti oggigiorno in Perù, e che il II
Accordo ne sottolineasse chiaramente l’importanza. Ancora, in base alle informazioni ricevute,
sembra che nessuno dei progetti finanziati fosse dedicato alla titolazione della terra, argomento di
grande importanza per le comunità indigene dell’Amazzonia e che siano pochi i progetti volti a
implementare le raccomandazioni della Commissione per la Verità e la Riconciliazione del Perù e
comunque che trattano diritti umani diversi dalla protezione dei bambini.
Ciò detto, se è vero che la valutazione ex ante delle proposte progettuali è stata fatta da agenzie di
consulenza indipendenti, è anche vero che vi sarebbe stato spazio a sufficienza affinché il
Comitato di Gestione e quello Tecnico predisponessero bandi più mirati.
In proposito, merita comunque di essere sottolineato che nel marzo 2013, su iniziativa del nuovo
Co-Direttore italiano si sono tenute consultazioni con un ampio ventaglio di attori volte a costruire
una visione condivisa delle sfide che attualmente affronta il Paese e ad individuare una rosa
ristretta di priorità cui rispondere con il prossimo bando, approccio questo che è stato
successivamente fatto proprio dagli organi del FIP dal momento che i risultati principali di tale
processo sono stati in larga parte inclusi nel bando del settembre 2013.
37
Per quanto invece attiene i casi-studio, l’esame della loro rilevanza ha dato esiti misti. I progetti
implementati da CESVI e Caritas Huancayo sono stati giudicati rilevanti dal momento che hanno
tenuto in debito conto i rispettivi contesti d’intervento e hanno correttamente identificato i
problemi da affrontare, gli obiettivi proposti erano validi e in larga misura coerenti, ed infine, cosa
ancor più importante, i beneficiari intervistati dimostravano di percepire chiaramente l’importanza
e l’utilità dei progetti in cui sono stati coinvolti. Inoltre entrambe le iniziative hanno dedicato
grande attenzione all’adozione di un approccio partecipativo e hanno favorito la capacitazione dei
beneficiari e il loro senso di agenzia.
Il progetto del Governo Regionale di Junin al contrario è apparso mal concepito a causa di
un’erronea analisi dei problemi. In effetti il progetto era incentrato sulla creazione di un sistema
avanzato per il taglio del travertino. Nei piani iniziali, le comunità locali avrebbero beneficiato sia
dalla creazione di una rete tra loro che dal sistema stesso che avrebbe trasformato blocchi di
travertino in prodotti finali a valore aggiunto, quali mattonelle e lastre, che avrebbero potuto
essere direttamente commercializzati.
Nel corso della missione sul campo, i valutatori hanno avuto la possibilità di intervistare il
presidente e la persona a capo delle attività estrattive di una delle comunità più attive tra quelle
coinvolte nel progetto, ovvero quella di Llocllapampa. Il Team di Valutazione ha notato che: i) non
tutte le 12 comunità target hanno partecipato nel progetto, ii) la comunità intervistata non era
informata sul progetto, i suoi obiettivi, e sul ruolo che le comunità dovevano giocare all’interno di
esso, iii) la comunità intervistata estrae unicamente scaglie di marmo, ovvero pezzi troppo piccoli
per poter essere tagliati attraverso l’impianto pilota, dato tanto più preoccupante in quanto la
comunità visitata è una delle uniche due che possiedono la propria cava, iv) che vi è un problema
di percorribilità delle strade che collegano la comunità più isolata al distretto di Sicaya in cui è
localizzato l’impianto pilota.
In conclusione, alla luce dell’erronea analisi dei problemi e a causa dell’inabilità di coinvolgere in
maniera efficace le comunità, la rilevanza del progetto è stimata insufficiente.
VALIDITÀ DEL DESIGN DEL PROGRAMMA
Complessivamente il disegno del Programma è stato giudicato logico e coerente: la prevista
divisione delle funzioni tra gli organi del FIP è stata razionale e la loro composizione ha ottenuto
un buon bilanciamento tra i principi dell’ownership da parte del Paese beneficiario e la mutua
accountability.
Fatta salva tale premessa, sono state però riscontrate alcune problematiche nella nomina di alcuni
dei componenti del Comitato Tecnico, ovvero per del rappresentante delle organizzazioni indigene
e di quello delle municipalità. Per quanto concerne quest’ultimo in futuri accordi di conversione
del debito si potrebbe verificare l’opportunità di avere un tale rappresentante nominato da
38
un’associazione di autorità locali, come l’AMPE peruviana, al fine di incrementare i collegamenti
con l’agenda delle autorità locali e per promuovere un meccanismo di feed-back strutturato.
Per quanto invece attiene il rappresentante delle organizzazioni indigene dovrebbe considerarsi
prioritario rinnovare l’invito al Tavolo di Concertazione per la lotta alla povertà affinché proponga
una nomina per il posto in questione ad oggi vacante.
Ancora rispetto al Comitato Tecnico, vi sono due questioni ulteriori che potrebbero essere
considerate nel disegno di future iniziative di conversione del debito: una concernente la durata
del mandato, e una seconda riguardo all’opportunità di avere nel Comitato Tecnico anche un
rappresentante delle ONG italiane.
In proposito merita qui ricordare che i rappresentanti delle ONG peruviane, delle organizzazioni
indigene, e delle municipalità hanno mandati di durata annuale. Date le complessità inerenti
un’iniziativa della portata del FIP, la durata di un tale mandato appare insufficiente a garantire un
contributo significativo in seno al Comitato Tecnico così come indicato da vari intervistati.
Per quanto invece attiene l’opportunità di avere un rappresentante delle ONG italiane in seno al
Comitato Tecnico, merita sottolineare che un suggerimento in tal senso è pervenuto non da parte
delle ONG stesse, ma da parte di un rappresentante delle ONG peruviane adducendo a
motivazione il fatto che una tale rappresentanza avrebbe incoraggiato alleanze Nord-Sud in seno
alla società civile, cosa di cui si sentiva bisogno, argomentazione questa che ha incontrato il favore
del Team di valutazione. Probabilmente la motivazione sottesa alla scelta di non includere un tale
rappresentante è andata nella direzione di privilegiare un ownership peruviana dell’Iniziativa, ma
la scelta non appare del tutto coerente con il disegno complessivo del FIP e con il ruolo che le ONG
italiane hanno giocato in quanto enti esecutori.
EFFICIENZA
Come indicato nella sezione del presente rapporto dedicata al mandato di valutazione e al
framework di valutazione, l’efficienza del FIP è stata indicata dal Ministero degli Affari Esteri come
questione focale dell’esercizio valutativo e dunque è stata dedicata grande attenzione a vagliarne i
suoi vari aspetti.
La trasparenza è emersa come uno dei tratti distintivi del FIP come confermato dalla maggioranza
degli intervistati. Insieme ad altri fattori, si deve sottolineare che l’importanza del tema della
trasparenza in seno al FIP è motivata da alcuni eventi della recente storia peruviana e conseguente
attenzione in seno alle istituzioni. Il sistema di gestione adottato dal FIP include diverse misure
volte a garantire la trasparente amministrazione delle risorse e delle iniziative finanziate. Tali
misure possono essere raggruppate come segue: a. disseminazione pubblica dei bandi di
finanziamento, b. valutazione ex ante delle proposte progettuali affidata ad un’agenzia esterna e
sulla base di criteri di valutazione pubblici, c. condivisione di informazioni con attori chiave
attraverso il Comitato Tecnico, d. supervisione e monitoraggio periodici dei progetti finanziati.
39
In effetti, la selezione delle procedure amministrative e manageriali da seguire è stata affinata
nella transizione dal primo al II Accordo di conversione del debito tra i due Paesi al fine di
migliorare l’accountability nei confronti dei Governi italiano e peruviano, ma anche verso le
organizzazioni della società civile partecipanti al processo di selezione. A titolo di esempio si
ricorda che nell’ambito del II Accordo di conversione i criteri di valutazione ex-ante sono stati
pubblicati prima che iniziasse il processo di selezione delle proposte al fine di ridurre i sospetti di
eventuali manipolazioni e per incrementare la fiducia nell’accuratezza della procedura di
selezione.
In proposito è poi opportuno indicare che, mentre è stata posta grande attenzione nell’assicurare
accountability nei confronti dei governi italiano e peruviano (c.d upward accountability) e, in una
certa misura, nei confronti degli enti esecutori, meno accuratezza è stata dedicata nei confronti
della c.d. downward accountability, ovvero quella nei confronti dei beneficiari dei progetti.
In tutte le interviste svoltesi in Perù il FIP era percepito come un attore dotato della propria
distinta identità, diversa dai governi italiano e peruviano, e riconosciuto universalmente come un
attore degno di fiducia. La sua affidabilità agli occhi degli intervistati è strettamente collegata alla
disponibilità di finanziamenti, alla presenza “permanente” nel Paese, e all’accessibilità del suo
personale ivi inclusi i due Co-Direttori, e, per l’appunto, al fatto che il FIP agisce in base a regole e
standard noti.
Complessivamente è possibile affermare che le procedure operative definite nel II Accordo di
conversione e nel Regolamento d’attuazione ad esso collegato, così come le buone pratiche
adottate per la sua esecuzione sono state coerentemente applicate. Ciononostante alcune
deficienze sono state notate nelle procedure seguite per selezionare le società di consulenza cui
esternalizzare il servizio di supervisione prima e monitoraggio poi.
La questione della selezione della società di consulenza da incaricare della supervisione dei
progetti si tradusse in uno stallo alla luce delle obiezioni mosse dalla DGCS alla procedura seguita.
Infatti il FIP originariamente intendeva esternalizzare il servizio di supervisione ad una società di
consulenza e, a tal fine, indisse una gara (marzo 2011). Sfortunatamente nessuna delle società di
consulenza che presentò un’offerta raggiunse il punteggio minimo per qualificarsi e dunque, se da
un lato il FIP dichiarò nullo il procedimento, dall’altro intendeva richiedere unicamente alla società
che aveva raggiunto il punteggio più alto, ancorché insufficiente, di presentare una seconda
offerta. Gli uffici centrali della DGCS mossero dunque obiezioni nei confronti della procedura che si
intendeva seguire indicando che era piuttosto opportuno indire una nuova gara abbassando i
criteri di qualificazione. A seguire si determinò una situazione di stallo finché nel maggio 2012 il FIP
decise unilateralmente di non contrattare una società di consulenza quanto piuttosto, caso per
caso, consulenti individuali in seguito ad una procedura di selezione.
Il secondo incidente è avvenuto in relazione alla procedura di gara per selezionare la società cui
affidare il servizio di monitoraggio iniziata nell’agosto 2012, procedura in cui non è stato assicurato
il massimo livello di trasparenza. Infatti, le società di consulenza che avevano presentato le proprie
offerte avevano ricevuto notifica del fatto che avessero o meno passato la valutazione dell’offerta
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tecnica, ma non l’esatto punteggio ricevuto. A seguire le offerte economiche erano state aperte in
una sessione chiusa, ovvero senza consentire alle società di consulenza che avevano passato la
selezione tecnica di assistere. Nuovamente gli uffici centrali della DGCS formularono obiezioni alla
procedura seguita, ma il FIP rispose che la procedura era corretta e che, essendo un ente di diritto
privato ai sensi della legge peruviana, non vi era motivo di applicare le norme per gli appalti
pubblici, procedendo a contrattare la società in tal modo selezionata.
Anche se il Team è certo della buona fede nella selezione della società di consulenza, e nonostante
sia conscio che il FIP non era tenuto al rispetto della normativa sugli appalti pubblici, si ritiene al
contempo che in entrambi i casi le obiezioni mosse dalla DGCS erano corrette da un punto di vista
sostanziale in quanto non era stato assicurato il massimo livello di trasparenza.
Per il futuro, onde evitare simili incidenti, potrebbe essere utile includere indicazioni specifiche nei
regolamenti d’attuazione o, per lo meno, predisporre un documento conciso attraverso il quale la
DGCS dettagli le misure che si aspetta siano seguite nella selezione di consulenti esterni e società
di consulenti da condividere con la controparte.
Un secondo elemento notato dal Team sulla base dei casi studio analizzati e delle interviste
effettuate, sembra essere un uso difforme del margine di apprezzamento rispetto all’applicazione
delle regole interne e degli standard a categorie diverse di enti esecutori esibendo maggiore
severità nei confronti delle ONG e più flessibilità nei confronti delle autorità locali. Se alla luce dei
problemi sperimentati dalle autorità locali peruviane nell’implementazione dei progetti
principalmente a causa della scarsità di risorse umane qualificate, un tale atteggiamento può
essere comprensibile, è al contempo necessario prestare la dovuta attenzione affinché questo non
avvenga a discapito della significatività dei progetti finanziati. A titolo di esempio, è stato notato
che dopo il settembre 2011 il FIP ha richiesto il servizio di supervisione per i progetti implementati
da CESVI e Caritas Huancayo, dunque valutando entrambi come “problematici”29, mentre la stessa
misura non è stata presa nei confronti del progetto del Governo Regionale di Junin nonostante i
consistenti ritardi accumulati.
Al fine di determinare se l’alternativa utilizzata era la più efficiente (minori costi o tempi) a
confronto con le altre, il Team ha analizzato con attenzione le procedure interne del FIP, i servizi
da questo esternalizzati, e i requisiti imposti agli enti esecutori in termini di reportistica, e questi
sono i principali risultati emersi:
Lo staff del FIP ha prestato grande attenzione al rispetto delle regole e all’applicazione di
procedure. Tale accuratezza ha assicurato e rafforzato l’applicazione di regole e standard
volti a garantire la trasparenza. A titolo di esempio, si ricorda che il FIP è tenuto ad
approvare le spese eccedenti i 300.000 Soles per infrastrutture, i 50.000 Soles per beni, e i
100.000 Soles per servizi. Questa misura ha permesso di prevenire eventuali abusi, ridurre
gli sprechi e aumentare l’efficienza.
29
Fino al settembre 2011 tutti i progetti erano sottoposti a supervisione nell’ambito del contratto sottoscritto con il
consorzio SIM-CONSULTIP, mentre dopo il maggio 2012 fu deciso di contrattare consulenti individuali per il servizio di
supervisione unicamente nei casi in cui i progetti fossero infrastrutturali o valutati come problematici.
41
D’altra parte, sembra che in media il FIP abbia mostrato ben poca flessibilità nei casi in cui
le agenzie esecutrici abbiano proposto cambiamenti ai propri piani di attività o quando
hanno richiesto cambi tra voci di spesa. Per quanto concerne l’aspetto finanziario, mentre
è positivo che il FIP abbia adottato un approccio cautelativo all’uso delle risorse, sorgono
però forti sospetti che gli enti esecutori abbiano in molti casi finito per sostenere parte dei
costi in relazione alle attività svolte soprattutto se si considera che, in base ai dati più
aggiornati trasmessi dal FIP, il risparmio medio realizzato sui 65 progetti conclusi è stato di
oltre 321,000 Soles (circa 90,000 Euro).
Più in generale, si rileva che l’insieme del sistema di controllo dei progetti sembra essere
eccessivamente focalizzato sulla verifica dell’ammissibilità delle spese e nell’assicurarsi che
gli enti esecutori seguano pedissequamente il piano operativo e quadro logico originali.
Ciononostante sarebbe importante ricordare che cambiamenti ai piani operativi e alle
attività pianificate e anche ai quadri logici sono, in alcune circostanze, non soltanto
consigliabili, ma necessari. Questo può avvenire poiché il contesto in cui si inserisce il
progetto può cambiare nel tempo, cosa che richiede che un’iniziativa, anche se in origine
ben disegnata e pianificata, venga adattata alle nuove circostanze. Inoltre, vi sono anche
casi in cui i progetti non erano in origine ben disegnati e pianificati, e il sistema di controllo
in essere dovrebbe essere in grado di identificarli. In tali casi, i cambiamenti al progetto
dovrebbero non solo essere accettati, ma raccomandati, e, se necessario, persino pretesi.
In conclusione, mentre è importante poter rendere conto del denaro investito in ciascun
progetto, è altrettanto importante assicurarsi che questo sia stato ben investito al fine di
generare benefici effettivi e sostenibili per la popolazione target e un approccio
marcatamente più attivo del FIP su quest’ultimo versante sarebbe appropriato.
Nonostante negli ultimi tempi siano stati registrati alcuni ritardi attribuibili da una parte ad
una riduzione del personale dell’Ufficio Tecnico, e dall’altra alle misure prese per far fronte
ai periodi di assenza del Co-Direttore italiano, la maggior parte delle procedure del FIP
sono disbrigate in tempistiche ragionevoli.
Emergono comunque dubbi sull’efficienza dell’attuale procedura di chiusura dei progetti
come delineate dalla Direttiva n. 002-2007-FIP “Procedimientos para la recepcion definitiva
de proyectos”. Dei 65 progetti che avevano concluso le proprie attività, solo 11 hanno
completato la procedura di chiusura, mentre altri 22 hanno completato il primo step della
procedura, ovvero la presentazione del proprio“informe de cierre”e ulteriori 33 progetti
devono ancora iniziare la procedura. La procedura è, con buona probabilità,
eccessivamente complessa dal momento che vi sono casi di enti esecutori che hanno
presentato il proprio “informe de cierre” alla fine del 2010 per firmare l'“acta de cierre”
solo nel giugno 2013. D’altra parte si deve notare che un certo numero di enti esecutori
probabilmente non coglie l’importanza di collaborare in questo passaggio essenziale, dal
momento che una percentuale significativa dei 33 enti esecutori che ancora devono
inoltrare il proprio “informe de cierre” hanno concluso le proprio attività alla fine del 2012
o nei primi mesi del 2013.
42
Contestualmente è importante sottolineare l’importanza di alcune delle innovazioni a
livello procedurale introdotte dal II Accordo. La procedura denominata “Adelanto por
Manifesto de Gastos” ha eliminato il rischio che le attività progettuali venissero
danneggiate o compromesse da una carenza di fondi ed ha, per lo meno potenzialmente,
ampliato il pool di organizzazioni che avrebbero potuto richiedere finanziamenti al FIP.
Parimenti efficace è stata l’idea di legare il trasferimento del denaro del “Adelanto por
Manifesto de Gastos” al rispetto delle procedure per recuperare la locale imposta sul
valore aggiunto (IGV). Grazie alla nuova procedura è stato recuperato un ammontare
significativo di denaro e sono stati evitati i problemi in cui si era incorsi nel corso del I
Accordo di conversione sotto la vigenza del quale ben 47 enti esecutori non avevano
avviato le procedure per il recupero della tassa o non avevano restituito al FIP le somme
recuperate.
Il formulario di presentazione dei progetti utilizzato ad oggi sembra eccessivamente
complesso e non necessariamente funzionale. In primo luogo è necessario puntualizzare
che alcuni degli annessi tecnici richiesti dal formulario di presentazione per i progetti
produttivi e infrastrutturali richiedono un consistente investimento anticipato da parte dei
proponenti, cosa che può essere estremamente scoraggiante per molti.
Parimenti non appare del tutto ragionevole la richiesta di un piano operative
estremamente dettagliato in sede di presentazione quando, come si dirà più avanti,
trascorre molto tempo tra il momento in cui è stato redatto e l’effettivo avvio del progetto
col risultato che nel frattempo possono essersi verificate notevoli variazioni che rendono il
documento datato.
Inoltre è opportuno notare che l'“Anexo A” utilizzato per presentare il progetto se, da un
lato, richiede un alto livello di dettaglio su, per esempio, le caratteristiche sociodemografiche della popolazione e dei beneficiari nell’area di intervento, dall’altro rischia di
distogliere l’attenzione dall’analisi del problema, dalla scelta della strategia, e dall’analisi
dei rischi.
Il Team ha concluso che nonostante la grande attenzione e gli sforzi economici sostenuti
per l’esternalizzazione di vari servizi, in termini generali il livello medio della performance
non è soddisfacente. Considerando che il progetto realizzato dal Governo Regionale di
Junin è stato oggetto di valutazione ex ante, supervisione e monitoraggio e i problemi
riportati in questo rapporto non sono stati rilevati, sembra di poter rilevare una
disfunzionalità dei sistemi di valutazione e monitoraggio.
Inoltre coinvolgendo così tanti consulenti esterni, è stato incrementato di gran lunga anche
il carico di lavoro dell’Ufficio Tecnico dal momento che il suo personale è tenuto non sono
a controllare i rapporti periodici degli enti esecutori a cadenza trimestrale, ma deve anche
verificare la qualità del lavoro di valutatori, supervisori, monitori, ed esperti ad hoc.
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In questo senso è emblematica la procedura seguita per la valutazione ex ante dei bandi.
Dopo la verifica dell’ammissibilità delle proposte progettuali, le stesse venivano trasmesse
all’ente contrattato per la valutazione ex-ante delle proposte che includeva anche un certo
numero di visite di campo nelle aree interessate. I risultati preliminari della valutazione
erano poi discussi con l’Ufficio Tecnico del FIP e, se necessario, corretti prima di essere
finalizzati e ufficialmente trasmessi al Comitato Tecnico prima e all’approvazione del
Comitato di Gestione, poi.
Eppure, una volta che veniva finalizzata la lista dei progetti finanziati, l’Ufficio Tecnico del
FIP revisionava ancora una volta ed in grande dettaglio ciascun progetto e i suoi vari
annessi prima della firma dell’accordo formale tra il FIP e il futuro ente esecutore (il
cosiddetto “convenio”). Quest’ultimo passaggio era spesso complesso ed estremamente
oneroso in termini di tempo e impegno, dal momento che le informazioni contenute negli
annessi tecnici dei progetti (quali studi di mercato o piani strutturali) erano
occasionalmente errate o incomplete. Il risultato era che dal momento in cui il bando
veniva pubblicato e la firma del “convenio” trascorreva molto tempo, incrementando le
possibilità che nel frattempo fossero avvenuti cambiamenti significativi nel contesto
d’intervento e che la pianificazione fatta fosse ormai datata.
Alla luce delle interviste effettuate non è parso chiaro il valore aggiunto dei supervisori.
Come menzionato altrove, i costi di supervisione sono inclusi nei progetti e oscillano tra il 5
e il 7% mentre i servizi di supervisione sono stati esternalizzati dal FIP o a un’unica società
di consulenza o direttamente a individui.
A parte il fatto che in molte occasioni, quando i progetti erano localizzati in aree remote, è
risultato estremamente difficile assicurare l’effettiva presenza dei supervisori, vi è stata
una significativa varietà nel modo in cui ciascun supervisore ha interpretato il mandato
ricevuto. Infatti in alcuni casi i supervisori non solo aiutavano gli enti esecutori a
ottemperare alle regole del FIP, ma fornivano anche una expertise tecnica aggiuntiva,
mentre in altri casi, specialmente di recente, si sono semplicemente limitati a esaminare le
evidenze che le attività fossero state effettivamente svolte e a supervisionare la tenuta
della contabilità dell’ente esecutore. Inutile dire che quest’ultima modalità è stata
percepita come poco utile dagli enti esecutori e la stessa utilità per il FIP è discutibile dal
momento che sembra duplicare controlli che sono già effettuati nell’ufficio di Lima.
Nel corso delle varie interviste sono emerse indicazioni sul fatto che i rapporti delle
missioni di monitoraggio non sono stati trasmessi nella loto interezza agli enti esecutori e,
in ogni caso, il tutto è stato fatto con ritardi considerevoli. In proposito vale rilevare che, se
è vero, come affermato dal FIP, che i monitori dovrebbero effettuare un debriefing con gli
enti esecutori al termine delle missioni, una tale pratica dovrebbe essere evitata poiché
diminuisce grandemente il significato delle missioni e i ritardi rendono difficoltoso
incorporare cambiamenti che avrebbero potuto essere raccomandati.
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In generale, non è chiaro fino a che punto il FIP ha agito sulla base delle raccomandazioni
formulate da monitori e valutatori. Ad esempio, nel caso del progetto implementato da
CESVI, uno dei suoi supervisori aveva raccomandato alcuni cambiamenti al quadro logico
affinché questo incorporasse correttamente il mainstreaming di genere. Gli stessi
cambiamenti dunque proposti dall’ONG al FIP furono rifiutati.
Sembra che vi sia una sovrapposizione tra il lavoro dell’Ufficio Tecnico e quello dell’Ufficio
Amministrativo. Infatti è emerso chiaramente come i componenti dell’Ufficio Tecnico
revisionino abitualmente non solo i rapporti narrativi dei progetti ma anche quelli finanziari
controllando anche i giustificativi delle spese sostenute nello svolgimento delle attività.
Questo certamente costituisce un controllo aggiuntivo sul versante finanziario, ma il tempo
e le energie ad esso dedicati sono sottratti alla supervisione tecnica delle iniziative che
dovrebbe, al contrario, essere massimizzata specialmente alla luce della recente
contrazione numerica nel personale dell’Ufficio Tecnico.
Un elemento che contribuisce all’efficienza del FIP è la qualità delle sue risorse umane.
Inoltre, specialmente per quanto concerne l’Ufficio Tecnico, è importante rilevare l’ampia
gamma di competenze dei suoi funzionari, funzionari le cui capacità sono state
ulteriormente potenziate avendo assicurato negli anni il follow up ad una gran varietà di
progetti. In tal senso e per sfruttare al meglio sul capitale umano disponibile, è considerata
con particolare favore la prassi, introdotta di recente, di avere incontri interdisciplinari tra i
funzionari dell’Ufficio Tecnico volti a garantire una migliore supervisione di progetti che
includono una molteplicità di componenti spesso di natura sociale così come produttiva.
Ciò detto, nel caso in cui si decidesse di aumentare numericamente il personale del suo
Ufficio Tecnico, sarebbe preferibile dare preferenza a candidati dell’area di sviluppo umano
e/o diritti umani per promuovere una composizione bilanciata dello staff, che allo stato
attuale è orientata maggiormente sul versante ingegneristico.
Un’ ultima parola deve invece essere dedicata alla questione inerente la quantificazione dei costi
del FIP. Idealmente nel farlo sarebbe stato opportuno adottare un metodo full-in, ovvero che
includesse non solo i costi del personale del FIP, del suo ufficio, dei servizi esternalizzati, ma anche
costi altrimenti nascosti come quelli associati al tempo dedicato all’iniziativa dai funzionari italiani
e peruviani incaricati di seguirla, o quelli relativi al tempo dedicato dai funzionari degli enti
esecutori per soddisfare i requisiti posti dalla reportistica periodica. Far questo è risultato
impossibile nonostante siano state trovate indicazioni che, per quanto concerne la reportistica, i
requisiti posti sugli enti esecutori siano stati eccessivi.
Ciò detto, non è stato parimenti fattibile quantificare i costi diretti associati con il FIP per un
numero di ragioni, ivi incluso che: i) vi è stata una lunga fase di sovrapposizione tra il primo ed il II
Accordo di conversione e non sarebbe stato corretto attribuire tutti i costi di tale periodo
unicamente all’iniziativa oggetto del presente rapporto; ii) il contributo al funzionamento del FIP
da parte italiana è stato erogato attraverso varie linee di finanziamento e il Team di valutazione
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non possedeva un ammontare totale; e iii) che i costi di supervisione sono inclusi nei progetti
nonostante sia il FIP che gestisce le somme a tal fine dedicate per contrattare il servizio.
Alla luce di quanto appena esposto, nel disegno di future iniziative di conversione del debito
sembrerebbe preferibile che tutti i costi chiaramente associati con la struttura organizzativa locale
siano coperti dal fondo di conversione, una misura che agevolerebbe la supervisione manageriale
della stessa. Una tale decisione eviterebbe inoltre problemi rilevanti associati alla continuità
dell’incarico del Co-Direttore italiano. Al fine di favorire l’accettazione di un tale provvedimento, il
Ministero degli Affari Esteri potrebbe considerare l’applicazione di un tasso di sconto sul debito
oggetto di conversione.
Per quanto infine attiene l’efficienza dei casi-studio, è opportuno sottolineare che questo aspetto
non è stato analizzato a fondo sia alla luce del poco tempo a disposizione per portelo fare, sia
perché, come già indicato, il FIP ha dedicato costante attenzione a tale aspetto. Inoltre, molto di
quanto appena esposto rispetto all’efficienza del FIP si è basato o è stato confermato attraverso le
interviste fatte nell’analizzare i casi-studio. Dopo tale premessa, a seguire sono riportate le
conclusioni principali riguardo all’efficienza dei casi-studio:
-
-
-
Il progetto di CESVI è stato giudicato come estremamente cost-efficient e non sono stati
registrati ritardi significativi nella sua esecuzione. Nonostante due partner progettuali si
siano ritirati, sono stati fatti gli aggiustamenti necessari per fronteggiare la situazione sia in
termini di personale che di expertise tematica. L’ONG aveva richiesto unicamente una
breve proroga della fine del progetto per poter partecipare ad un grande evento annuale di
sensibilizzazione sotto l’egida del progetto. Senza una ragione apparente, la proroga è stata
in effetti concessa, ma solo fino al mese precedente quello dell’evento. Lo staff di progetto
e I suoi vari partner hanno alla fine partecipato comunque all’evento, ma non sotto l’egida
del FIP.
L’efficienza del progetto di Caritas Huancayo è stata valutata come sufficiente. L’iniziativa
ha in effetti registrato alcuni ritardi principalmente legati al fatto che è stato sottostimato il
tempo necessario a raccogliere campioni da analizzare nelle varie parti della valle medioalta del fiume Mantaro con molte aree raggiungibili sono dopo 4-5 ore di cammino, cosa
che a sua volta ha causato ritardi nell’analisi dei dati. Anche se non tutte, la maggior parte
delle attività pianificate è stata eseguita con le modalità stabilite.
Il progetto del Governo Regionale di Junin ha registrato un ritardo di quasi un anno. In base
alle informazioni raccolte vi sono stati diversi problemi legati ad una incorretta
pianificazione degli edifici dell’Istituto Regionale del Marmo, e in particolare difficoltà
legate all’edificazione della struttura in cui alloggiare l’impianto industriale di taglio
affinché potesse funzionare correttamente. Al momento in cui il Team ha visitato il
progetto, due settimane prima della sua conclusione, vi erano ancora questioni irrisolte
relative alla gestione dell’Istituto Regionale del Marmo: la municipalità di Sicaya chiedeva
che le fosse trasferita la proprietà dell’Istituto dal momento che possedeva il terreno su cui
era edificato, mentre il comitato direttivo dell’Istituto, che nelle intenzioni originali doveva
essere formato dalle 12 comunità beneficiarie, non era ancora stato creato. Parimenti sono
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apparse lacunose le modalità comunicative in seno al progetto dal momento che il Team
ha potuto notare che la comunità di Llocllapampa da esso intervistata non aveva ancora
ricevuto alcuna informazione in merito ai corsi di formazione per l’utilizzo dell’impianto di
taglio che dovevano iniziare pochi giorni dopo.
EFFICACIA
Al fine di determinare l’efficacia del Programma il Team doveva analizzare i seguenti elementi,
ovvero: i) se gli obiettivi, generale e specifico del Programma, sono stati chiaramente identificati e
quantificati, ii) se le caratteristiche del Programma sono state coerenti con il relativo obiettivo
generale e obiettivo specifico, ii) verificare in che misura gli obiettivi generali sono stati raggiunti,
iv) analizzare i principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento degli obiettivi.
Sfortunatamente come già indicato più volte in questo rapporto, il FIP non aveva un proprio
quadro logico che dettagliasse gli obiettivi del Programma e i suoi risultati attesi, nonostante fosse
possibile individuare nella riduzione della povertà il fine complessivo del Programma.
Questo non significa che il FIP non sia stato efficace, ma piuttosto che i suoi effetti devono essere
rintracciati a livello micro e in relazione a ciascuno dei progetti finanziati piuttosto che a livello di
Programma.
Eppure, sulla base dei casi-studio analizzati nel corso della missione, vi sono indicazioni che alcune
delle iniziative finanziate dal FIP abbiano sortito un impatto a livello di policy, cosa che a sua volta
a contribuito all’efficacia del FIP come Programma.
Il progetto di CESVI per esempio è stato strumentale alla creazione del Comité Interdistrictalorgano che riunisce le municipalità di Lima Sud e il cui obiettivo è il coordinamento delle attività
contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e degli adolescenti- così come nell’influenzare i piani
locali sull’infanzia e i piani operativi per il 2013 di tutte le municipalità partecipanti. Inoltre il
progetto ha contribuito significativamente alla stesura del Decreto Supremo 014 2006 sui
"Lineamientos del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social para la Intervención en Focos de
Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes". In effetti la strategia adottata dal
progetto, che ha coinvolto un’ampia gamma di attori rilevanti dal livello locale a quello nazionale,
è stata disegnata e implementata con rigore ed ha assicurato la sostenibilità dei risultati principali
a livello locale così come un impatto a livello nazionale.
Estremamente positivi, anche alla luce del difficile contesto d’intervento, sono i risultati in termini
di policy del progetto di Caritas Huancayo. Infatti, grazie ai riscontri di natura scientifica e agli ampi
sforzi in termini di advocacy, nel 2012 il Governo Regionale di Junin ha adottato l’ Ordenanza
Regional n. 141-2012 con la quale si assegna priorità alle persone toccate dalla contaminazione
ambientale. In questo quadro si prevede la creazione di un registro di persone la cui salute è stata
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danneggiata dalla contaminazione ambientale affinché le autorità locali e regionali, unitamente
alle imprese che hanno causato la contaminazione, stabiliscano un efficace meccanismo di follow
up. Al dipartimento regionale di salute (Dirección Regional de Salud) è poi affidato il compito di
mettere a punto e implementare un programma specifico per la popolazione colpita che spazi
dalla prevenzione, fino al trattamento e alla misure riabilitative. Degno di nota è il fatto che, ai
sensi dell’ordinanza regionale appena citata, tale programma debba includere la partecipazione
attiva della società civile, un elemento che sottolinea i progressi fatti dal progetto nel creare spazi
di dialogo sul tema.
È parimenti importante ricordare che i dati raccolti nell’ambito del progetto sono anche stati
utilizzati come prove nell’ambito di procedimenti legali inerenti le responsabilità per
l’inquinamento nell’area e le conseguenti violazioni del diritto alla salute dei suoi abitanti, non
ultimo quello contro lo Stato peruviano presso la Commissione Interamericana dei Diritti Umani
che ha richiesto misure cautelative per la difesa del diritti alla salute dei residenti de La Oroya nel
2005, e nella causa civile iniziata a Saint Louis contro Doe Run per conto dei bambini avvelenati de
La Oroya.
Complessivamente è possibile affermare che il progetto ha portato un significativo contributo non
solo sul versante della sensibilizzazione della popolazione interessata, ma anche per rafforzare gli
strumenti attraverso i quali è possibile rimediare a violazioni dei diritti socio-economici, così come
nel proporre un modello di dialogo e partecipazione su temi di degrado ambientale legati alle
attività estrattive, un argomento di grande importanza in Perù.
Eppure, nonostante alcuni dei progetti finanziati siano riusciti a produrre impatti a livello locale e
sulle politiche nazionali come appena indicato, è sembrato che il FIP non sia stato in grado di
identificare chiaramente queste esperienze e di valorizzarle, una difficoltà che di nuovo può essere
ascritta alla mancanza di una strategia ben definita unita al gran numero di iniziative finanziate.
L’assenza di un framework concreto per il FIP e, di conseguenza, per i progetti finanziati, ha reso
complessa e difficoltosa l’identificazione di buone pratiche e lezioni apprese.
In effetti il FIP non sembra facilitare la creazione di scambi sistematici tra progetti finanziati
focalizzati sul medesimo settore o che insistono nella medesima area geografica. I contatti e gli
scambi sono avvenuti in maniera sporadica e in assenza di un supporto del FIP in tal senso. Gli
attori intervistati per i tre casi-studio hanno confermato che quando tali contatti sono avvenuti
questo è stato solo grazie all’interesse e su iniziativa degli enti esecutori. A titolo di esempio, si
riporta che l’ONG CESVI aveva proposto al FIP di organizzare un incontro tra gli enti esecutori che
lavoravano nell’ambito dello sfruttamento sessuale minorile o in campi ad esso affini per favorire
azioni di rete a scambi di buone pratiche. Dopo un’iniziale reazione positiva, la proposta non ha
avuto seguito.
Parimenti non molto è stato fatto per creare sinergie con altri programmi, progetti o persino
iniziative di conversione del debito. In particolare, escludendo il precedente legato a ASPEM (in
relazione a un progetto prima finanziato dalla Cooperazione Italiana e poi sostenuto dal FIP nella
Chincha) e qualche altro caso, le sinergie con la Cooperazione italiana sono state estremamente
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limitate. Questo è in parte ascrivibile alla diversa natura degli interventi finanziati anche si sono
verificati casi in cui sarebbe stato possibile esperire delle sinergie ma non si è fatto. Un esempio in
tal senso è l’iniziativa nel settore del microcredito (‘Programma di inclusione finanziaria e
produttiva attraverso lo sviluppo del microcredito nelle regioni di Apurimac, Ayaucho e
Huancavelica’) promossa dal Ministero degli Affari Esteri.
Parimenti, non sono stati creati contatti con l’Unione Europea, e, per quanto attiene gli altri fondi
di conversione, non è stato fatto molto più che partecipare agli incontri della Redinfoc, la rete dei
fondi di controvalore attivi in Perù. Fatta salva la dimensione politica e istituzionale collegata alle
sinergie con altri attori internazionali, è importante notare che tale mancanza di coordinamento
ha diminuito il potenziale in termini di impatto a livello regionale e nazionale e la capitalizzazione
sulle esperienze altrui se pure il Team riconosce che, data la magnitudo del FIP in termini di
iniziative sostenute in numerose aree e in settori non omogenei, sarebbe stato complesso
ottenere risultati più significativi in tal senso.
Per quanto attiene ai casi-studio, dal momento che sono già stati riportati i risultati ottenuti da
due di questi, è dovuto un ultimo commento sul progetto del Governo Regionale di Junin, che ad
opinione del Team ha avuto e avrà difficoltà significative nell’ottenere gli obiettivi prefissi. Al
giugno 2013, il progetto non aveva ottenuto la formalizzazione delle attività estrattive da parte
delle comunità, né era riuscito a creare la rete delle 12 comunità target per amministrare l’Istituto
Regionale del Marmo. Per quanto concerne l’impianto industriale di taglio del marmo, se forse ne
beneficeranno piccole imprese, le comunità locali -che estraggono unicamente scaglie di
travertino e che non posseggono strumenti sufficientemente avanzati da un punto di vista
tecnologico per estrarre blocchi- difficilmente potranno farlo. Parimenti non è chiaro come verrà
raggiunto l’obiettivo di aumentare le prospettive d’impiego delle donne delle 12 comunità dal
momento che i corsi di formazione che verranno offerti dall’Istituto Regionale del Marmo sono
stati pensati come corsi di lunga durata e di natura residenziale, requisiti che sembrano escludere
una larga parte delle donne sposate e con figli residenti nelle comunità rurali.
IMPATTO
Poiché la valutazione in oggetto è ad interim, la stima dell’impatto non è stata possibile dal
momento che questo può essere misurato unicamente dopo la conclusione di un’iniziativa e non
nel corso della sua vita. Per quanto concerne le indicazioni di impatto a livello di policy dei casistudio, queste sono state riportate nella sezione precedente.
SOSTENIBILITÀ
Per quanto concerne il criterio della sostenibilità, al Team era stato chiesto di stimare in che
misura i benefici del Programma continueranno anche dopo che è cessato l’aiuto della DGCS e
quali sono stati i principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento o il non raggiungimento
della sostenibilità del Programma.
49
Considerando quanto appena detto nelle sezioni precedenti, ne segue logicamente che ad oggi la
sostenibilità dei benefici generati dal FIP è pari alla somma dei benefici sostenibili generati dai
progetti finanziati. Prima però di dedicarsi quest’aspetto, è importante in questa sede sottolineare
un contributo estremamente importante dato dal FIP alla sostenibilità delle iniziative, ovvero
quello del mainstreaming di genere.
Una delle novità introdotte dal II Accordo di conversione tra l’Italia e il Perù è stata proprio
l’attenzione ivi dedicata alla tematica di genere e per tanto nell’articolo 3.3 si indica che i progetti
da finanziare avrebbero dovuto, tra le altre cose, migliorare la “condizione della donna”, mentre
all’articolo 3.4 si indica che si darà priorità ai progetti che hanno “attenzione alle tematiche di
genere”. Il II Accordo ha dunque fornito la cornice all’interno della quale il FIP ha adottato un
approccio di mainstreaming di genere. In proposito è doveroso sottolineare che gli sforzi per
incorporare il mainstreaming di genere sono stati concreti, coerenti e hanno investito l’intera
durata dell’iniziativa contrattando, ad esempio, consulenti ad hoc per formare sia i dipendenti del
FIP che gli enti esecutori sulle tematiche di genere, indicando che un approccio volto a
promuovere l’eguaglianza di genere era un prerequisito per il finanziamento dei progetti,
richiedendo che i rapporti periodici di monitori e supervisori affrontassero se e come questo era
reso poi operativo dagli enti esecutori, e via dicendo.
Il risultato è che l’importanza attribuita dal FIP al mainstreaming di genere è chiaramente
percepita dagli enti esecutori ed oltre, ed è ad oggi considerato uno dei tratti distintivi dell’identità
del Fondo.
Con questo non si vuole affermare che tutti i progetti finanziati nell’ambito del II Accordo
adottano correttamente un approccio di mainstreaming di genere, ma piuttosto che il FIP è stato
strumentale per lo meno nel costringere tutti gli enti esecutori ad essere esposti e ad affrontare
l’argomento. Inoltre, come notato dalla consulente contrattata per studiare la questione, in media
gli enti esecutori non mostravano più un’attitudine neutrale nei confronti della tematica di genere.
Ancora è importante menzionare che in alcuni casi questo processo ha indotto un cambiamento
profondo negli enti esecutori. Ad esempio, nel corso dell’intervista tenutasi con CESVI,
l’organizzazione non ha fatto mistero del fatto che il disegno del progetto non aveva
correttamente incorporato il mainstreaming di genere e che è stato unicamente grazie alle critiche
e ai suggerimenti offerti da uno dei consulenti del consorzio SIM-CONSULTIP che è stata intrapresa
una attenta disamina delle dinamiche di genere sottese allo sfruttamento sessuale di bambini e
adolescenti. Da quel momento in poi, il CESVI ha stabilito che tutti i suoi progetti in Perù, non solo
quelli finanziati dal FIP, dovevano assicurarsi un supporto specifico e dedicare attenzione al
mainstreaming di genere.
Pare dunque consigliabile e strategico che il FIP mantenga la sua politica di mainstreaminig di
genere non soltanto poiché contribuisce alla sostenibilità complessiva dei progetti finanziati ma
anche in quanto elemento che accresce l’impatto complessivo del Programma stesso.
50
Per quanto attiene gli altri versanti della sostenibilità dei progetti finanziati, a detta del personale
del FIP, circa il 20% di questi non sarà sostenibile, mentre dovrebbe esserlo il restante 80%. Questa
indicazione sembra essere in linea con l’evidenza empirica dei casi-studio, dal momento che:
-
-
-
I benefici generati dal progetto di CESVI paiono pienamente sostenibili, specialmente quelli
in termini di capacity building, sensibilizzazione, e advocacy. Quando il Team ha visitato il
Paese l’unica parte, per altro di minore entità, ancora non risolta concerneva la donazione
pianificata da CESVI nei confronti della municipalità di Lima di una parte di
equipaggiamento originariamente acquistato per la Casa del Sorriso. L’ONG intendeva
infatti donare l’equipaggiamento per una casa rifugio per bambini a rischio di sfruttamento
sessuale che la municipalità di Lima intende avviare ma che ha registrato alcuni ritardi.
Anche il progetto della Caritas Huancayo è in larga parte sostenibile, nonostante si
sarebbero potuti prendere alcuni accorgimenti migliorativi. Una misura che avrebbe
favorito la sostenibilità del sistema di monitoraggio ambientale della società civile sarebbe
stata quella di coinvolgere per lo meno un’università locale unitamente a quella di Saint
Louis (USA) nell’analisi dei dati per favorire un trasferimento di competenze. Inoltre non è
stato ancora chiarito come verranno coperti gli alti costi associati all’utilizzo di parte
dell’equipaggiamento tecnico acquistato nell’ambito del progetto, anche questo aspetto
importante per fare monitoraggio ambientale.
Per quanto concerne il progetto del Governo Regionale di Junin, il Team nutre seri dubbi
sulla sua sostenibilità economica e finanziaria dato che pare vi sia una scarsità di piccoli
produttori, per non parlare di comunità, in grado di produrre blocchi di travertino per il
taglio attraverso l’impianto, i cui profitti dovevano, nei piani iniziali, finanziare le attività
formative.
CHECKLIST DEI QUESITI DI VALUTAZIONE
Come già indicato, unitamente ai criteri di valutazione, i termini di riferimento includevano alcune
domande di valutazione. I quesiti assegnati sono riprodotti (verbatim) a seguire in forma di
checklist:
“Quale sviluppo politico, economico e istituzionale è correlato all’ammontare del prestito
sul debito?”
La risposta al quesito è rintracciabile nella sezione del presente rapporto dedicate
all’efficacia, e, per quanto attiene gli aspetti collegati al mainstreaming di genere, nella
sezione sulla sostenibilità.
“I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?”
Come indicato nella sezione dedicata all’introduzione sul contesto peruviano, il Perù è
classificato dalla Banca Mondiale come un Paese a reddito medio-alto. Tenendo in debito
conto la magnitudo dell’economia peruviana e il corrispondente debito estero, non è stato
51
possibile stimare un effetto dell’Accordo di conversione sul peso del debito, dal momento
che la sua dimensione è, in questo senso, trascurabile.
“Quale ruolo hanno avuto le condizioni che vincolavano l’accordo sul debito?”
La risposta al quesito è contenuta nelle seguenti sezioni: rilevanza, validità del design del
Programma, efficienza, ed efficacia.
“Le modalità operative definite nell’Accordo di conversione e nel relativo Regolamento di
attuazione nonché le best practice (meccanismo delle convocatorias) adottate per la sua
esecuzione sono state coerentemente applicate?”
La risposta a tale quesito è rintracciabile nella sezione dedicate all’efficienza.
“I risultati sono sostenibili?”
La risposta a tale quesito è contenuta nella sezione sulla sostenibilità.
“Quali lezioni si possono apprendere riguardo la validità e la pertinenza della teoria di
intervento di conversione del debito quale contributo alla crescita economica e alla
riduzione della povertà?”
Il Team ritiene che il Programma in questione non possa produrre significative lezioni
apprese riguardo alla validità e alla pertinenza della teoria in questione che sembra
attagliarsi a Paesi poveri altamente indebitati (HIPC) con economie piccole, categoria in cui
non è possibile ricomprendere il Perù. Fatta tale premessa, il Team ritiene plausibile che
l’accordo di conversione del debito tra l’Italia e il Perù abbia contribuito, almeno a livello
micro, alla riduzione della povertà.
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CONCLUSIONI
Il II Accordo di conversione tra Italia e Perù è stato giudicato coerente rispetto alle politiche della
Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo e rilevante rispetto alle priorità Peruviane
poiché mirato a ridurre la povertà in aree specifiche del Paese. Inoltre la disposizione contenuta
nel Regolamento d’attuazione in base alla quale ciascun progetto doveva essere approvato dalla
sezione locale del Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà non solo ha contribuito a
rendere il FIP più trasparente e a favorirne il carattere inclusivo, ma ha anche agito come un
importante meccanismo volto ad assicurare la rilevanza e l’ownership locale.
D’altra parte è stato anche valutato che il FIP non ha avuto un approccio strategico definito come
plasticamente rappresentato dall’assenza di una matrice di quadro logico di programma. I settori
d’intervento inclusi nell’art. 3.6 del II Accordo unitamente ai temi trasversali identificati dall’art.
3.4 dello stesso, insieme alla scelta di includere 8 regioni con la possibilità di finanziare progetti in
altre regioni ancora, hanno finito per diluire eccessivamente il potenziale impatto del Programma.
Nel suo complesso il disegno del programma è stato giudicato logico e coerente: la divisione delle
funzioni tra gli organi del FIP è stata razionale e la loro composizione ha efficacemente bilanciato il
principio dell’ownership da parte del Paese beneficiario e quello dell’accountability reciproca. Ciò
detto, la breve durata del mandato dei componenti di nomina non governativa in seno al Comitato
Tecnico è stata giudicata di ostacolo per il pieno sviluppo delle potenzialità dell’organo.
La trasparenza è emersa come uno dei tratti più distintivi del FIP come confermato dalla
maggioranza degli intervistati. Il sistema di gestione adottato dal FIP include diverse misure volte a
garantire la trasparente amministrazione delle risorse e delle iniziative finanziate. Tali misure
possono essere raggruppate come segue: a. disseminazione pubblica dei bandi di finanziamento,
b. valutazione ex ante delle proposte progettuali affidati ad un’agenzia esterna e sulla base di
criteri di valutazione pubblici, c. condivisione di informazioni con attori chiave attraverso il
Comitato Tecnico, d. supervisione e monitoraggio periodici dei progetti finanziati.
In effetti, la selezione delle procedure amministrative e manageriali da seguire è stata affinata
nella transizione dal primo al II Accordo di conversione del debito tra i due Paesi al fine di
migliorare l’accountability nei confronti dei Governi italiano e peruviano, ma anche delle
organizzazioni della società civile partecipanti al processo di selezione.
In tutte le interviste svoltesi in Perù il FIP era percepito come un attore dotato della propria
distinta identità, diversa dai governi italiano e peruviano, e riconosciuto universalmente come un
attore degno di fiducia. La sua affidabilità agli occhi degli intervistati è strettamente collegata alla
disponibilità di finanziamenti, alla presenza “permanente” nel Paese, e all’accessibilità del suo
personale ivi inclusi i due Co-Direttori, e, per l’appunto, al fatto che il FIP agisce in base a regole e
standard noti.
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Complessivamente è possibile affermare che le procedure operative definite nel II Accordo di
conversione e nel corrispondente Regolamento d’attuazione, così come le buone pratiche
adottate per la sua esecuzione, sono state effettivamente applicate, con alcune deficienze
registrate in un paio di occasioni. Inoltre, la maggioranza delle procedure del FIP, fatta eccezione
per quella di chiusura dei progetti, vengono espletate in tempi ragionevoli.
Alcune delle procedure del FIP sembrano richiedere un aggravio significativo sul lavoro degli enti
esecutori, mentre altre, in particolar modo quelle perfezionate sulla base delle esperienze fatte col
I Accordo, sono state giudicate particolarmente efficienti e in grado di ampliare la gamma di attori
da finanziare.
D’altra parte sembra che il FIP in media abbia mostrato scarsa flessibilità nei casi in cui le agenzie
esecutrici abbiano proposto cambiamenti ai propri piani di attività o quando abbiano richiesto
cambi tra voci di spesa, anche nei casi in cui vi erano fondate motivazioni per farlo.
Inoltre sembra che il FIP abbia fatto un uso difforme del margine di apprezzamento rispetto
all’applicazione delle regole interne e degli standard a categorie diverse di enti esecutori esibendo
maggiore severità nei confronti delle ONG e più flessibilità nei confronti delle autorità locali. Se
alla luce dei problemi sperimentati dalle autorità locali peruviane nell’implementazione dei
progetti principalmente a causa della scarsità di risorse umane qualificate, un tale atteggiamento
può essere comprensibile, è al contempo necessario prestare la dovuta attenzione affinché questo
non avvenga a discapito della significatività dei progetti finanziati.
Più in generale è possibile affermare che il FIP beneficerebbe da una revisione del proprio sistema
di controllo dei progetti razionalizzando i servizi esternalizzati- a partire dalla supervisione che non
sembrava avere grande valore aggiunto- e promuovendo al contempo un ruolo più attivo da parte
del proprio Ufficio Tecnico il cui mandato dovrebbe essere quello di accertarsi che le risorse del FIP
siano non solo investite in maniera trasparente ma che siano anche ben investite così da generare
benefici effettivi e sostenibili per le popolazioni target.
In proposito si segnala che sono state registrate sovrapposizioni tra il lavoro dell’Ufficio Tecnico e
quello dell’Ufficio Amministrativo. Infatti è emerso chiaramente come i componenti dell’Ufficio
tecnico revisionino abitualmente non solo i rapporti narrativi dei progetti ma anche quelli
finanziari controllando anche i giustificativi delle spese sostenute nello svolgimento delle attività.
Questo certamente costituisce un controllo aggiuntivo sul versante finanziario, ma il tempo e le
energie ad esso dedicati sono sottratti alla supervisione tecnica delle iniziative che dovrebbe, al
contrario, essere massimizzata specialmente alla luce della recente contrazione numerica nel
personale dell’Ufficio Tecnico.
Per quanto concerne l’efficacia del FIP nella riduzione della povertà questa deve necessariamente
rintracciarsi a livello micro e in relazione a ciascuno dei progetti finanziati, piuttosto che a livello di
Programma. Cionondimeno, sulla base dei casi studio analizzati nel corso della missione, sono
state rilevate precise indicazioni che alcune delle iniziative finanziate dal FIP hanno avuto un
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impatto a livello di policy, cosa che a sua volta ha contribuito all’efficacia del FIP in quanto
Programma, e non semplicemente somma di singoli progetti.
Ciò detto, si segnala che vi è un margine di miglioramento esperibile nell’abilità del FIP di rilevare
questo tipo di esperienze e di valorizzarle propriamente così come nella promozione scambi di
esperienze tra progetti finanziati al fine di favorire sinergie e individuazione di buone pratiche e
lezioni apprese.
Parimenti sarebbe forse stato possibile attivarsi maggiormente per stabilire sinergie in primo
luogo con la Cooperazione Italiana, ma anche con altri programmi, progetti o anche altre iniziative
di conversione del debito.
Aspetto positivo che merita essere enfatizzato è stato il contributo apportato dal FIP alla
sostenibilità delle iniziative finanziate attraverso il mainstreaming di genere. Infatti una delle
novità introdotte dal II Accordo di conversione tra l’Italia e il Perù è stata proprio l’attenzione ivi
dedicata alla tematica di genere che ha fornito la cornice all’interno della quale il FIP ha adottato
un approccio di mainstreaming di genere.
In proposito è doveroso sottolineare che gli sforzi per incorporare il mainstreaming di genere sono
stati concreti, coerenti e hanno investito l’intera durata dell’iniziativa. I dati empirici raccolti da
uno studio commissionato dal FIP esattamente per analizzare questo tema hanno confermato che
complessivamente sono stati raggiunti risultati positivi e che in media era possibile rilevare un
cambiamento positivo nel modo in cui gli enti esecutori affrontavano il mainstreaming di genere.
55
RACCOMANDAZIONI
Come già indicato nel presente rapporto, poco dopo il rientro dalla missione di campo, il Team di
valutazione, in base ad una specifica richiesta del Ministero degli Affari Esteri, ha predisposto un
documento con alcuni risultati preliminari emersi dalla valutazione e formulando una serie di
raccomandazioni e suggerimenti affinché questi venissero considerati dal FIP. Dalle informazioni in
seguito raccolte pare che alcune delle raccomandazioni siano già state accolte nell’ambito del
quarto bando per la presentazione di progetti (Settembre 2013). Ciò detto, poiché la data limite
della valutazione in oggetto era fissata al giugno 2013, tutte le raccomandazioni formulate in quel
documento sono state riportate in questa sede, nonostante alcune di esse siano ormai non più
rilevanti, poiché già adottate. Alla lista originaria sono state aggiunte un altro paio di
raccomandazioni che non erano state ritenute tanto pressanti nel momento in cui fu redatto il
documento preliminare.
1. Si raccomanda la revisione del formulario di presentazione dei progetti e l’individuazione di
un formato più ridotto, individuando se necessario un numero massimo di pagine per
ciascuna sezione. Il nuovo formulario e le linee guida di accompagnamento dovrebbero
enfatizzare l’importanza di una descrizione completa del problema che si intende
affrontare e fornire la giustificazione per la strategia scelta. La proposta recentemente fatta
propria dal Comitato Tecnico di passare da un formulario completo alla predisposizione di
concept note sembra andare in una tale direzione ed è positiva. In ogni caso si raccomanda
che nella revisione del formulario e della griglia valutativa vengano tenute in debita
considerazione le raccomandazioni formulate in passato dalle società di consulenza che
hanno effettuato la valutazione ex ante.
2. Sarebbe opportuna una seria riflessione sul valore aggiunto nell’esternalizzazione del
servizio di valutazione ex-ante. Se pure l’esternalizzazione abbia contribuito a generare
trasparenza, è anche vero che l’istituzione ha sufficienti competenze per intraprendere una
valutazione interna e nel farlo risparmierebbe risorse, sia in termini di denaro che di
tempo. Le risorse così liberate potrebbero invece essere destinate al lavoro dell’Ufficio
Tecnico affinché questo, da una parte possa assistere i futuri enti esecutori nella
definizione di dettaglio dei progetti e dei piani operativi, ma anche affinché lo stesso Ufficio
possa supervisionare sin dall’inizio la qualità di eventuali studi tecnici funzionali ai progetti,
quali studi di mercato o studi tecnici.
3. Si consiglia di revisionare le procedure interne al fine di verificare se non vi sia spazio per
alleviare il carico di lavoro dell’Ufficio Tecnico, che altrimenti rischia di essere in larga parte
di natura amministrativa. Il controllo delle spese e delle ricevute degli enti esecutori
dovrebbe, ad esempio, essere gestito, se non totalmente in massima parte, dall’Ufficio
Amministrativo.
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4. Più in generale si suggerisce di revisionare le funzioni del personale dell’Ufficio Tecnico per
consentire che questo esplichi un ruolo di supervisione tecnica dei progetti finanziati, ivi
incluse visite di campo. In particolare, le missioni di campo rappresenterebbero
un’occasione unica non solo per verificare i progressi dei progetti, ma anche per incontrare
i beneficiari e altri attori chiave, comprendere se siano avvenuti cambiamenti nel contesto
d’intervento, e se siano necessari aggiustamenti. In questo senso, il ruolo ad oggi giocato
dai supervisori “esterni” potrebbe essere ricoperto da personale FIP migliorando lo stesso
servizio di supervisione. La supervisione infatti beneficerebbe dall’internalizzazione poiché
si ridurrebbe il turn over del personale dedicato e migliorerebbe la coerenza tra la strategia
complessiva del FIP e l’implementazione dei progetti.
5. Le missioni di monitoraggio devono dedicare attenzione alla rilevanza dei progetti, alla loro
efficienza, efficacia e sostenibiità portando il valore aggiunto della propria indipendenza e
imparzialità. Il prodotto finale di un tale lavoro dovrebbe essere sulla falsa riga delle
cosiddette valutazioni ad interim e nel fare questo dovrebbe essere imprescindibile
intervistare non solo gli enti esecutori e coloro che fino a quel momento sono stati
coinvolti nelle attività progettuali, ma anche altri attori chiave e, se presenti, futuri
beneficiari. I rapporti resi al FIP dovrebbero essere condivisi con gli enti esecutori nel più
breve tempo possibile e le raccomandazioni fatte oggetto di una riflessione congiunta tra
l’ente esecutore e il funzionario dell’Ufficio Tecnico competente. Il funzionario dovrebbe
poi indicare per ciascuna raccomandazione se si era deciso di accoglierla, e se sì attraverso
quali misure, o se rigettarla, spiegandone le motivazioni. Complessivamente è importante
assicurare che vi sia un meccanismo di feedback delle missioni di monitoraggio, poiché in
caso contrario l’attività stessa di valutazione diviene priva di significato.
6. Si consiglia di adottare un approccio più flessibile rispetto a modifiche progettuali proposte
dagli enti esecutori nonché un approccio più proattivo nel raccomandare tali modifiche ove
un progetto mostri problematicità rilevanti. Per quel che concerne gli aspetti finanziari, si
incoraggia il FIP a verificare se sia o meno fattibile applicare le regole utilizzate per i
contributi dell’Unione Europea che consentono scostamenti fino al 10% tra linee e capitoli
di spesa senza bisogno di approvazione previa. Inoltre, alla luce delle divergenti opinioni
riguardo alla flessibilità consentita dal SIGA, ovvero il software per la gestione delle spese
utilizzato dagli enti esecutori, si raccomanda caldamente di organizzare training periodici, e
non solo ad inizio progetto. sul suo utilizzo per il personale degli enti esecutori.
7. Si consiglia di rivedere la procedura per la chiusura dei progetti al fine di renderla
significativamente più snella, evitando così di incappare in costi non necessari sia da parte
del FIP che dell’ente esecutore. D’altra parte, al fine di assicurare la collaborazione degli
enti esecutori in questo processo, potrebbe considerarsi l’opzione di trattenere una piccola
percentuale del finanziamento FIP fino a che non si sia completata la procedura di
chiusura.
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8. Ancora ad un livello operativo, poiché nel corso della missione è emerso che il tasso
d’interesse sui depositi del Fondo è estremamente basso, e se fattibile alla luce dell’art.1
del Regolamento d’attuazione, potrebbe essere appropriato sollecitare da parte della
banca l’offerta di un tasso d’interesse più favorevole, così come una verifica se vi siano
altre istituzioni bancarie affidabili interessate ad offrire condizioni più vantaggiose.
9. Per quanto attiene ad un livello strategico, si consiglia di ridurre il numero di settori
d’intervento. Questo dovrebbe contribuire ad aumentare l’impatto complessivo del FIP
promuovendo sinergie ed evitando eccessiva frammentazione. Nel corso della missione gli
intervistati sono stati sollecitati ad indicare assi d’intervento a loro avviso prioritari. Tra i
vari menzionati, un certo consenso è stato registrato su un numero definito di settori che
potrebbero essere inclusi nel quarto bando di finanziamento. Questi erano: protezione
ambientale (specialmente nel contesto di attività estrattive intensive); good governance
(concentrandosi su attività di capacity building a favore di enti locali); sviluppo economico
(possibilmente con un focus su gruppi vulnerabili e con azioni pilota per approcci innovativi
mantenendo la componente sociale).
10. Al fine di migliorare la capacità del FIP di avere un impatto a livello nazionale, dovrebbe
essere considerata l’opzione di utilizzare l’approccio del quadro logico nella
programmazione. Per garantire la coerenza tra progetti e il livello di programma, dovrebbe
essere adottata una interlocking logical framework matrix che leghi l’obiettivo specifico del
programma agli obiettivi generali dei progetti, i risultati del Programma agli obiettivi
specifici dei progetti, e le attività del programma ai risultati dei progetti. Inoltre
l’introduzione di indicatori quantificabili e obiettivamente verificabili a livello di programma
supporterebbe il personale del FIP nel verificare che i progressi dei progetti rispecchino la
pianificazione del Programma.
11. Il FIP dovrebbe considerare prioritariamente una sistematizzazione delle lezioni apprese e
facilitare lo scambio di esperienze tra enti esecutori. Attività quali la capitalizzazione e il
networking contribuirebbero ad aumentare l’impatto a livello Paese del FIP. In questa
direzione, dovrebbero contribuire sia i Co-Direttori e l’Ufficio Tecnico, che il Comitato
Tecnico e quello di Gestione. Nell’ambito del quarto bando si consiglia di introdurre un
incentivo alla creazione di sinergie tra gli enti esecutori, quali un criterio che attribuisca
maggior punteggio ai progetti presentati in partenariato.
12. In modo analogo, sarebbe vantaggioso per il FIP stabilire collegamenti con altri interventi di
sviluppo presenti nel medesimo settore o area geografica, così come con altri fondi di
conversione.
13. Si suggerisce di rinnovare l’invito al Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà
affinché questo nomini un rappresentante delle organizzazioni indigene nel Comitato
Tecnico del FIP affinché le stesse non vengano private dell’opportunità di essere
rappresentate in questo importante organo.
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14. Infine, tenendo in debita considerazione che l’assenza del Co-Direttore italiano può
risultare pregiudizievole per l’abilità del FIP di espletare le proprie procedure in tempi
debiti, si raccomanda alla DGCS di individuare una soluzione al problema.
59
LEZIONI APPRESE
Il II Accordo di conversione tra l’Italia e il Perù offre svariati esempi di elementi positive in esso
presenti che potrebbero agilmente essere replicati in iniziative similari: il suo carattere inclusivo
riflesso nella composizione del suo Comitato Tecnico e nel requisito che tutti i suoi progetti siano
approvati dai locali tavoli di concertazione per la lotta alla povertà, i suoi sforzi concreti e mirati
per promuovere il mainstreaming di genere, la sua attenzione alla trasparenza, e via dicendo.
Per molti aspetti è un’iniziativa modello e, se pure ciascun accordo di conversione del debito deve
essere tagliato sulla controparte, i suoi tratti distintivi potrebbero essere agilmente mutuati. Fatte
salve queste premesse, il caso in esame fornisce anche alcuni elementi in relazione ad aspetti che
potrebbero essere valutati e trattati in maniera differente negli accordi a venire. Ad opinione del
Team di valutazione questi sono:
• L’importanza di delimitare lo scopo del Programma o indicando un numero limitato di
settori, o di aree geografiche, o di entrambi. Se, da un lato potrebbe apparire poco
realistico dedicare un ammontare di risorse tanto grande, quale quello del FIP, ad una
selezione ridotta di temi o aree prioritarie, non farlo crea un rischio che il finanziamento
venga eccessivamente “diluito”, che sia impraticabile individuare una vera e propria
strategia per il programma e, alla fine, difficile raggiungere obiettivi e risultati a livello di
programma, e non solo di progetti.
• L’importanza di adottare una strategia di programma e un quadro logico per lo stesso.
Anche se imperfetto, il quadro logico è uno strumento gestionale importante e, quando il
processo che ha portato alla sua approvazione abbia debitamente coinvolto gli attori
chiave, aiuta a costruire una visione condivisa di quali siano gli obiettivi strategici da
perseguire, della teoria del cambiamento sottesa al programma, di quali siano gli indicatori
rilevanti per misurare i progressi, e infine è uno strumento che agevola la valutazione e il
meccanismo di feedback. Una strategia di programma ben definita, tra le altre cose,
semplifica l’individuazione e la capitalizzazione di buone pratiche e lezioni apprese che
emergano dai progetti finanziati e oltre.
• Dalla Dichiarazione di Parigi del 2005 in poi, tutti i Paesi OECD si sono impegnati a
perseguire il coordinamento tra donatori, un obiettivo che dovrebbe essere perseguito
anche dai fondi di conversione. Come minimo, e anche in considerazione della scarsità di
risorse che ad oggi attanaglia la Cooperazione Italiana, si dovrebbero attivamente
perseguire sinergie tra i progetti finanziati da questa e quelli sostenuti dall’iniziativa di
conversione in cui è rappresentata.
60
• Sarebbe opportuno chiarire fin dall’inizio alla controparte le aspettative italiane in termini
di trasparenza da applicare al fondo di conversione del debito. Si consiglia per il futuro di
includere clausole dettagliate in tal senso nel Regolamento d’attuazione o almeno di
condividere con la controparte un documento sintetico che dettagli le misure da seguire
per assicurare la massima trasparenza nella selezione di ditte e consulenti esterni.
• Nella revisione della documentazione concernente il FIP, al Team è parso di notare in alcuni
casi posizioni divergenti tra il quartier generale della DGCS, l’Ambasciatore italiano e il CoDirettore italiano. Ciò detto, per il futuro potrebbe essere opportuno individuare con
precisione il meccanismo decisionale e precisare la catena di commando sul versante
italiano.
• Per quanto concerne eventuali organi modellati sulla falsa riga del Comitato Tecnico del
FIP, si raccomanda che i suoi componenti abbiano mandati di durata superiore
all’annualità. Alla luce delle complessità presenti in iniziative di conversione del debito, il
rischio che si corre altrimenti è che nel momento in cui la persona ha assimilato regole e
procedure e ha cominciato a conoscere i vari progetti finanziati, il suo mandato scada. Per
evitare un partecipazione solo di facciata la durata del mandato dovrebbe essere
coerentemente prolungata.
• Ancora, nell’ambito del rapporto è stato riportato un suggerimento che il Team ha ritenuto
ragionevole che è quello di includere un rappresentante delle ONG italiane nel Comitato
Tecnico nei casi in cui alle ONG stesse sia consentito di sollecitare finanziamenti su base
paritetica con attori locali così da favorire alleanze Nord-Sud della società civile.
• Allorché il contesto Paese lo consenta e nei casi in cui è prevista una rappresentanza delle
autorità locali nel Comitato Tecnico si potrebbe verificare l’opportunità che il
rappresentante suddetto venga nominato da un’associazione nazionale delle autorità locali
al fine di incrementare i collegamenti tra l’organo e l’agenda delle autorità locali stesse e
per promuovere un meccanismo efficace di feedback.
• Infine, nel disegnare future iniziative di conversione del debito potrebbe essere opportune
che tutti i costi direttamente associati con la conversione vengano sostenute dal fondo di
conversione stesso, come misura volta a favorire il controllo gestionale dello stesso. Una
tale decisione eviterebbe inoltre possibili problemi legati alla continuità dell’incarico del
Co-Direttore italiano. Come forma di incoraggiamento nei confronti della controparte di
una simile misura, il Ministero degli Affari Esteri potrebbe considerare l’applicazione di un
tasso di sconto sull’ammontare del debito oggetto di conversione.
61
ANNEX I
LIST OF PERSONS INTERVIEWED
62
LISTA DEGLI INTERVISTATI
Ministero degli Affari Esteri
• Min. Plen. Alessandro Gaudiano, Capo Ufficio Territoriale fino al Dic. 2012, DGCS.
• Dott. Walter Zucconi, Esperto Unità Tecnica Centrale, DGCS, funzionario responsabile del
programma.
• Dott.ssa Sally Dagmar Schineanu, Esperta Unità Tecnica Centrale, DGCS, ex funzionaria
responsabile del programma.
Fondo Italo Peruviano
• Amb. Guglielmo Ardizzone, Ambasciatore italiano presso la Repubblica del Perù.
Rappresentante italiano nel Comitato di Gestione
• Dott.ssa Betty Sotelo Bazan, Direttrice Generale della Direzione nazionale indebitamento
pubblico, Ministero dell’Economia e delle Finanze peruviano. Rappresentante peruviana nel
Comitato di Gestione.
• Dott.ssa Liliana Edith Li Mostacero, Direzione nazionale indebitamento pubblico, Ministero
dell’Economia e delle Finanze peruviano. Presidentessa del Comitato Tecnico
• Dott.ssa Ana Marina Alvarado de Díaz, rappresentante dell’Agenzia peruviana di
Cooperazione Internazionale nel Comitato Tecnico.
• Dott. Antolin Huascar Flores, Presidente della Confederación Nacional Agraria. Ex
rappresentante delle organizzazioni indigene nel Comitato Tecnico.
• Dott. Giancarlo Castiglione Guerra, Direttore esecutivo, Forum Solidariedad Peru.
Rappresentante della società civile peruviana nel Comitato Tecnico.
• Prof. Riccardo Moro, Co-Direttore italiano.
• Dott.ssa Maria Pia Dradi, esperta UTC, DGCS. Ex Co-Direttrice italiana.
• Ing. Sandro Targa, ex Co-Direttore italiano.
• Dott. Fernando Lituma Agüero, Co-Direttore peruviano.
• Dott. José Luis Cedrón Silva, Capo-ufficio, Ufficio Amministrativo.
• Avv. Germán Ugaz Sánchez Moreno, Consigliere legale.
• Ing. David Marrufo Zúñiga, Capo-ufficio, Ufficio Tecnico.
63
• Dott. Daniele Tognoli, Assistente del Co-Direttore italiano.
• Dott.ssa Beatriz Becerra, funzionaria dell’Ufficio tecnico.
Altri informatori chiave
• Dott. Federico Arnillas Lafert, Presidente, Tavolo di concertazione nazionale per la lotta
contro la povertà.
• Dott. Juan Humberto Ortiz Roca, Direttore, Comisión Episcopal de Acción Social.
• Dott. Teodoro Sanz, Direttore, unitamente ad altri 3 monitori della società SASE Consultores
• 6 membri del COIPE, Coordinamento ONG italiane in Perù.
• Dott. Marco Gaspari, Unità Tecnica Locale, Ministero degli Affari Esteri.
Progetto implementato da CESVI
• Dott.ssa Giovanna Fortuni, Coordinatrice dei progetti CESVI in Perù, unitamente ad altre 3
persone dello staff di progetto.
• 4 studentesse e il dott. Edwin Medina, Preside, Scuola “San Jose Obrero” di Villa Maria del
Triunfo.
• Dott. Luis Llanos, Dirigente del dipartimento di sviluppo e inclusione sociale, municipalità di
San Juan de Miraflores.
• 11 persone in rappresentanza della Red Joven Sur, del gruppo di donne del Central de
Comedores Autogestionarios di Villa San Salvador, e di altre associazioni beneficiarie.
Progetto implementato da Caritas Huancayo
• 5 persone dello staff di progetto.
• Dott. Fernando Serrano, University of Saint Louis
• 4 rappresentanti della sezione locale del Tavolo di concertazione per la lotta alla povertà.
• 12 persone del Tavolo di concertazione sui temi ambientali.
• 6 studenti e un insegnante di una delle comunità beneficiarie.
• 2 beneficiarie della componente di generazione d’impiego.
• 14 “dialogatori” su temi ambientali.
64
Progetto implementato dal Governo Regionale di Junin
• Manager di progetto e sua assistente.
• 2 tecnici che hanno istallato il macchinario per il taglio del travertine.
• Presidente della comunità di Llocllapampa.
• Persona incaricata delle attività estrattive per la comunità di Llocllapampa.
65
ANNESSO II
TERMINI DI RIFERIMENTO
66
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
DIREZIONE GENERALE PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
Ufficio IX
Sezione Valutazione
TERMINI DI RIFERIMENTO
PER LA VALUTAZIONE INDIPENDENTE DEL PROGETTO:
“PROGRAMMA DI CONVERSIONE DEL DEBITO - II FASE”
PERU’
67
MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI
DIREZIONE GENERALE PER LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
TITOLO DEL PROGETTO: “Programma di Conversione del Debito - II FASE”
LUOGO DEL PROGETTO: Perù
LINGUA DEL PROGETTO: Italiano, Inglese, Spagnolo
BUDGET:
USD 72.000.000,00
68
1.
Obiettivi del programma
Il programma di conversione del debito con il Perù prevede la conversione della parte del debito
estero del Perù con l’Italia in progetti di sviluppo e lotta alla povertà. Tale programma viene attuato
in base a due Accordi:
•
il primo, firmato a Lima nel 2001, è entrato in vigore nel 2002 e si è concluso il 28
febbraio 2011. Tale accordo ha disciplinato l’utilizzo di circa 166 milioni di dollari (inclusi gli
interessi), riconvertiti in iniziative di sviluppo in 12 regioni povere ed in alcune città principali
del Paese.
•
il secondo, firmato a Lima nel 2007 e prorogato fino al 31 dicembre 2014, disciplina
l’utilizzo di ulteriori 72 milioni di USD (inclusi gli interessi) destinati a progetti di sviluppo
comunitario, protezione ambientale e sviluppo sostenibile, con una particolare attenzione alla
componente di genere quale tematica trasversale. Le aree di intervento (sette in tutto) sono
state selezionate tenendo conto degli alti indici di povertà rurale.
Il Fondo Italo Peruviano.
Con il primo Accordo, per amministrare le risorse della conversione è stato istituito il Fondo Italo
Peruviano (FIP), un’istituzione di diritto privato, senza fini di lucro, regolamentata dalle leggi
peruviane applicabili a tale categoria.
Sempre nell’ambito del primo accordo è stato istituito un Fondo di Contropartita (FC) nel quale far
confluire le risorse della conversione (più interessi) in valuta locale.
Come organi decisionali del FIP, il primo Accordo ha istituito due Comitati:
•
un Comitato Tecnico, preposto alla supervisione di tutte le principali attività del FIP nonché
alla valutazione ex –ante dei progetti e alla presentazione al Comitato di Gestione delle
proposte di finanziamento;
•
un Comitato di Gestione (composto da Ambasciatore d’Italia e dal Ministro dell’Economia e
Finanze peruviano o da suo delegato) con poteri decisionali sul finanziamento dei progetti.
Le priorità perseguite nel corso degli ultimi anni dal programma di conversione hanno cercato di
rispondere alle congiunture locali e agli orientamenti del Governo peruviano dando un significato
concreto al principio di ownership attraverso il coinvolgimento delle controparti locali sia nella
definizione delle linee di azione sia nella fase di valutazione dei progetti di seguito elencati.
69
Entidad Solicitante
Nombre del Proyecto
Región (es)
Sector
Terra Nuova - Centro Per
Il Voluntariato
Fortalecimiento Del Liderazgo Femenino En Gobiernos
Locales Con El Pueblo Awajun
Amazonas
Formación
Capacidades
Locales
Cáritas del Perú
Desarrollo de la Agroindustria Local de Productos
Lácteos y Frutícolas con Enfoque de Genero en las
Provincias de Rodríguez de Mendoza, Luya y
Chachapoyas, Región Amazonas
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Organismo para el
Desarrollo Integral
Sostenible - ODEINS
Mejoramiento de la Calidad de Vida de la Población de 3
Distritos Ubicados en el Ámbito del VRAE, través de la
Instalación y Comercialización de los Cultivos de Sacha
Inchi y Cacao
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación de Promoción
Agraria y Defensa de la
Vida - AGROVIDA
Promoción del Desarrollo Socioeconómico con Igualdad
de Oportunidades entre Hombres y Mujeres en el
Distrito de Cumba
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Cáritas Ayacucho
Desarrollo de Competencias Emprendedoras y
Empresariales de las Mujeres en Situación de Pobreza
de la Provincia de Huamanga-Ayacucho
Ayacucho
Formación
Capacidades
Locales
Centro de Estudios para la
Democracia y el
Desarrollo - CEDEDE
Capacitación e Inclusión de la Mujer en Actividades
Productivas y así mismo dar Soporte Educativo y de
Salud a los Niños con la Aplicación de Algunos Rubros
del Programa Sembrando
Junín
Infraestructura
Básica
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Centro de Estudios para la
Mejora de Ingresos de Pequeños Agricultores Democracia y el
Hombres y Mujeres - Jefes de Familia de 11 Distritos de
Desarrollo - CEDEDE
Rodríguez de Mendoza con la Producción de Sacha Inchi
Instituto para la
Investigación y el
Desarrollo Económico y
Social de HuancavelicaINIDES
Fortalecimiento de la Actividad Pecuaria en
Comunidades en Extrema Pobreza en la Cuenca del Río
San Antonio de los Distritos de Cusicancha y
Huayacundo Arma de la Prov. de Huaytará Región
Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Cáritas Diocesana
Huancavelica
Fortalecimiento de la Seguridad Alimentaria en las
Localidades De Extrema Pobreza en la Provincia de
Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Instituto de Desarrollo
Regional Cesar Vallejo –
IDER CV
Perforación y Electrificación de Pozos Tubulares para la
Generación de Ingresos de Pequeños Productores
Frutícolas del Distrito Matapalo de la Microcuenca del
Rio Zarumilla del Departamento de Tumbes.
Tumbes
Desarrollo
Productivo y
Comercial
70
Terra Nuova - Centro Per
Il Voluntariato
Desarrollo Comunitario y Promoción de la Economía
Indígena de los Pueblos Shawi y Awajún de las Cuencas
de Cahuapanas-Sillay y Paranapura
Loreto
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Gobierno Regional de
Loreto
Mejoramiento de la Educación Rural en el Nivel
Secundario a través de los Centros de Alternancia, en
las Cuencas de los Ríos Napo, Pisqui y Chambira en la
Región Loreto
Loreto
Infraestructura
Básica
Municipalidad Distrital de
Sicaya
Incremento de la Productividad Agropecuaria Mediante
la Instalación de un Sistema de Riego por Aspersión e
Inserción a Cadenas Productivas en el Distrito de
Sicaya
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Chungui
Articulación Vial y Desarrollo Productivo de la Zona Alto
Andina con la Cuenca del Valle Del Río Apurímac
(VRAE) en el Distrito de Chungui
Ayacucho
Infraestructura
Básica
Associazione Volontari per
il Servizio Internazionale AVSI
Reconstruir Juntos
Ica
Formación
Capacidades
Locales
Servicios Educativos
Promoción y Apoyo Rural
-SEPAR( ex Municipalidad
Provincial de Jauja)
Mejoramiento de la Producción y Comercialización de
Carne de Cuy en la Prov. de Jauja, para el Mercado
Nacional y de Exportación Procuy - Región Wanka Junín
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Gobierno Regional de
Amazonas
Desarrollo y Manejo Sostenible de los Recursos
Forestales en la Zona Alta de la Microcuenca del Río
Jucusbamba - Región Amazonas
Amazonas
Protección del
Medio Ambiente
Cáritas del Vicariato
Apostólico de Yurimaguas
- Cáritas Vicarial
Yurimaguas
Educación Para El Desarrollo Amazónico: Construcción e
Implementación de la Institución Educativa Publica
Primaria -Secundario Técnico Misional Goretti - Distrito
de Lagunas, Perú
Loreto
Infraestructura
Básica
Grupo Voluntariado Civil (GVC)
Educar Con Derechos: El Acceso a la Educación de los
Niños y Niñas Rurales en Apurímac
Apurímac
Social
Asociación Ministerio
Diaconal Paz y Esperanza
Desarrollo y Equidad en El Perú, Sin Violencia Hacia La
Mujer
Multiregional
Social
Municipalidad Distrital de
Ocobamba
Mejoramiento Trocha Carrozable Circunvalación Ocobamba
Apurímac
Infraestructura
Básica
Municipalidad Provincial
de Huancané
Desarrollo Sostenible con Aprovechamiento de la
Energía Eléctrica en la Provincia de Huancané
Puno
Infraestructura
Básica
ASPEM - Asociación
Solidaridad Países
Chincha Segura y Habitable
Ica
Formación
Capacidades
71
Emergentes
Locales
Gobierno Regional de
Junín
Programa de Generación de Ingresos para Pequeños y
Artesanales Productores de Mármol (Travertino)
Organizados en una Red y Articulados en una Cadena
Productiva - Instituto Regional Del Mármol de Junín
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Grupo GEA
Vive Pachacamac, Formación De Capacidades Y Puesta
En Valor De Recursos Comunitarios Para El Fomento
Del Turismo Rural En El Distrito de Pachacamac
Lima
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Movimiento Manuela
Ramos -MMR
Casa del Bienestar, una Respuesta Comunitaria y
Sostenible Liderada por Mujeres en las Provincias
Acobamba, Angaraes y Huancavelica
Huancavelica
Social
Centro de Atención
Psicosocial - CAPS
Promoviendo la Recuperación Psicosocial de los
Afectados por la Violencia Política en el Distrito de
Chilca Alta
Junín
Social
Municipalidad Distrital de
Balsapuerto
Instalación de Plantaciones de Especies Forestales para
Protección de Riberas , Uso Familiar y de Valor
Comercial , en 15 Comunidades Ribereñas del Río
Cachiyacu, Distrito de Balsapuerto, Provincia de Alto
Amazonas , Región Loreto
Loreto
Protección del
Medio Ambiente
Cooperazione e Sviluppo CESVI
Fortalecimiento de Capacidades de Distintos Actores
para la Prevención, Atención y Lucha Contra la
Violencia a Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes , y
Promoción de sus Derechos Humanos , en el Marco de
los Planes Concertados de Desarrollo Local
Lima
Formación
Capacidades
Locales
Oficina Nacional de
Procesos Electorales ONPE
Estudio de Validación de Estrategias e Instrumentos de
Intervención para Promover el Ejercicio de los Derechos
Políticos de las Mujeres en Distritos Pobres
Multiregional
Social
Acción por los Niños
Desarrollo de Capacidades con Enfoque de Género e
Interculturalidad en Organizaciones de Mujeres y Niñas
para la Prevención y la Atención Integral a las Victimas
de la Violencia Familiar en los Distritos de Satipo,
Mazamari, Pangoa, de la Región Junín
Junín
Formación
Capacidades
Locales
CEDEDE: Centro de
Estudios Para la
Democracia y el
Desarrollo
Mejoramiento de la Educación Secundaria Rural:
Construcción e Implementación en el Distrito de Santo
Domingo de Acobamba, Provincia de Huancayo, Junín
Junín
Infraestructura
Básica
Movimiento Manuela
Ramos - MMR
Cotabambas - Apurímac - Perú : Respuesta
Comunitaria desde las Mujeres por sus Derechos y
Contra la Violencia
Apurímac
Formación
Capacidades
Locales
72
AI.BI. Associazione Amici
dei Bambini
Luz en el Camino - Fortaleciendo la Participación
Ciudadana de Adolescentes Institucionalizada/os y
Jóvenes Care Leavers en Lima Sur
Lima
Social
Universidad Católica Sede
Sapientiae - UCSS
Mejora de la Educación Intercultural
Bilingüe en las Escuelas de Inicial y Primaria de las
Comunidades Indígenas, de la Provincia de Atalaya Ucayali
Ucayali
Social
Asociación Cáritas del
Perú
Proyecto de Desarrollo de Capacidades de Comunidades
en el Marco de la Agroindustria, Investigación
Arqueológica y del Turismo Sostenido - PROPOMAC
Lambayeque
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación Solidaridad
Países Emergentes ASPEm
Cerros Seguros en el Distrito de El Agustino: Una
Respuesta Social Frente al Abuso Sexual de Niñas
Lima
Social
Municipalidad Provincial
de Bagua
Fortalecimiento Técnico de la Caficultura en Copallín, La
Peca y Aramango de la Provincia de Bagua
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo
- DESCO
Desarrollo de la Gestión Productiva del Cacao y de
Cultivos Alternativos con Pequeños Productores de la
Cuenca del Palcazu del Distrito de Palcazu - Oxapampa
- Pasco
Pasco
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Cáritas Arquidiocesana de
Huancayo - Cáritas
Huancayo
Fortalecimiento de la Cadena Productiva Agro
Exportadora de la Alcachofa para la Promoción del
Empleo Sostenido en la Región Junín
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Centro de Investigación,
Documentación,
Educación, Asesoría y
Servicios - CENTRO
IDEAS
Hacia la Consolidación de la Democracia, con la
Participación Equitativa de Hombres y Mujeres en la
Gestión del Desarrollo Local en 09 Distritos de los
Departamentos de Lima, Junín y Apurímac
Multiregional
Social
Fomento de la Vida FOVIDA
Producción y Econegocios de Hierbas Aromáticas en la
Provincia de Tayacaja, Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación Cáritas Huari
Desarrollo Económico Productivo de Actividades
Agropecuarias en 24 Comunidades Altoandinas de los
Distritos de Huaycabamba y Cochabamba en la
Provincia de Huaycabamba, Región Huánuco
Huánuco
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación Cáritas Huari
Desarrollo Económico - Productivo de Actividades
Agropecuarias y Mejoramiento del Medio Ambiente en
28 Comunidades Rurales de los Distritos de
Canchabamba y Pinra de la Provincia de Huacaybamba,
Región Huánuco
Huánuco
Desarrollo
Productivo y
Comercial
73
Municipalidad Provincial
de Maynas
Construcción e Implementación Casa de la Amistad
Ítalo Peruano para la Atención Integral de la Mujer y la
Juventud , Distritos de Iquitos , Belén, San Juan y
Punchana Provincia de Maynas Loreto
Loreto
Infraestructura
Básica
Municipalidad Distrital de
Incahuasi
Dinamización y Sostenibilidad de las Actividades
Productivas y Económicas de las Mujeres para Mejorar
las Condiciones de Vida de las Familias Campesinas de
las Microcuencas Totoras, Tembladera Tungula y
Lanchipampa en el Distrito de Incahuasi
Lambayeque
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Quinua
Instalación de Especies Forestales en Suelos
Degradados a Nivel Distrital, Distrito de Quinua,
Huamanga – Ayacucho
Ayacucho
Protección del
Medio Ambiente
Cáritas Arquidiocesana de
Huancayo
Fortalecimiento de la Gestión Ambiental para la Lucha
Contra la Contaminación en la Zona Alta y Media de la
Cuenca del Río Mantaro Junín
Junín
Protección del
Medio Ambiente
Centro de Estudios
Sociales "Solidaridad"
Desarrollo de Capacidades Económicas de las Mujeres
de los Distritos de Jumbilla, Asunción, Olleros y
Quinjalca de la Cuenca del Imaza - Región Amazonas
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Magdalena
Implementación del Programa de Asistencia Social en la
Salud (Leishmaniosis y materno perinatal) con enfoque
de género e Interculturalidad en la Microcuenca del Alto
Utcubamaba - Distrito de Magdalena - Provincia de
Chachapoyas - Amazonas
Amazonas
Social
Instituto Para La
Investigación y El
Desarrollo Económico y
Social - INIDES
Sostenibilidad de la Producción Agropecuaria para el
Mejoramiento de los Ingresos en las Comunidades
Campesinas Altas de los Distritos de Anco y
Colcabamba en la Región Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación Civil para la
Preservación y el
Desarrollo Sostenible de
la Amazonía - Green Life
Cadena Productiva de Acuicultura Multifamiliar como
Alternativa a la Sobreexplotación de Recursos
Hidrobiológicos, en Cinco Comunidades de la Cuenca
Baja del Río Paranapura
Loreto
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Instituto de Investigación
y Promoción Social del
Norte - IDIPS
Desarrollo Sostenible con Biodiversidad Productiva en
las Familias Extremadamente Pobres del Distrito de
Antabamba
Apurímac
Infraestructura
Básica
74
Centro de la Mujer
Peruana Flora Tristán
Fortalecimiento de las Capacidades de las Mujeres y sus
Organizaciones Sociales para Contribuir a la Igualdad
de Género y el Desarrollo Local de la Provincia de
Lucanas - Ayacucho
Ayacucho
Formación
Capacidades
Locales
Municipalidad Distrital de
Río Negro
Timakotantsi Kimoshiri Promoviendo la Adecuación
Cultural de los Servicios de Salud Materno Perinatal
para las Mujeres y Niños/as del Distrito de Río Negro
Junín
Social
Instituto de Desarrollo
Regional Cesar Vallejo –
IDER CV
Mejorando el Acceso a la Salud Integral en las Zonas
más necesitadas de la Red de Salud de Bagua - Región
Amazonas
Amazonas
Social
Gobierno Regional de
Loreto - GOREL
Puesta en Valor de la Cuenca Baja del Rio Nanay para
el Desarrollo de Turismo Justo
Loreto
Formación
Capacidades
Locales
Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos CNDDHH
Victimas de Huánuco Ejercen su Ciudadanía y la
Comunidad Mejora Mecanismos para Resolver
Conflictos en el Marco del Proceso de Reconciliación
Huánuco
Social
Municipalidad Distrital de
Vinchos
Construcción, Mejoramiento y Equipamiento de la I.E
Secundaria Haya de la Torre de Arizona, Distrito de
Vinchos, Provincia de Huamanga - Ayacucho
Ayacucho
Infraestructura
Básica
CEDEDE: Centro de
Estudios Para la
Democracia y el
Desarrollo
Cuidando la Vida, Protección Integral a Mujeres, Niñas,
Niños y Adolescentes Frente a la Violencia de Género
Huánuco
Infraestructura
Básica
Municipalidad Provincial
de Cangallo
Fortalecimiento de los Sistemas de Producción,
Transformación y Comercialización de Productos
Agropecuarios en las Comunidades Alto Andinas de la
Provincia de Cangallo - Ayacucho
Ayacucho
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Paucartambo
Construcción de Trocha Carrozable de Tingo Hualca Marapata
Pasco
Infraestructura
Básica
CESVI Fondazione ONLUS
Fortalecimiento de Capacidades de las Comunidades
Nativas y Ribereñas para el Aprovechamiento
Sostenible e Integral de los Bosques en las Cuencas del
Tigre y Amazonas - Loreto
Loreto
Formación
Capacidades
Locales
75
Terra Nuova - Centro Per
Il Voluntariato
Ainbobo Koshiati: Derechos a la Participación
Ciudadana de las Mujeres Indígenas y Ribereñas de los
Distritos de Padre Márquez (Loreto), Iparia y Masisea
(Ucayali)
Multiregional
Social
Organismo para el
Desarrollo Integral
Sostenible - ODEINS
Desarrollo Económico Productivo con Responsabilidad
Ambiental y Equidad de Genero en el Eje Vial de la
Inter Oceánica - Madre de Dios
Madre de
Dios
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación de Voluntarios
para el Servicio
Internacional - AVSI
Promoción de Competitividad de Productores de Café y
Cacao en las Provincias de Bagua y Utcubamba
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Provincial
Castrovirreyna
Desarrollo Socio Económico Productivo Frutícola en la
Cuenca del Río San Juan mediante la Potenciación del
Vivero de Yanapampa y Producción Frutícola en 06
distritos de la Provincia de Castrovirreyna, Dpto. de
Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
CEDEDE: Centro de
Estudios Para la
Democracia y el
Desarrollo
Fortalecimiento de la Cadena Productiva de Café con
Enfoque de Genero en el Valle de Huayabamba, Región
Amazonas
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Centro de Estudios
Sociales "Solidaridad"
Mejora de las Capacidades de las Mujeres,
Desarrollando sus Iniciativas Económicas, Organizadas
en Redes Sociales Empresariales, en los Distritos de
Bongara - Amazonas
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación para la
Investigación y Desarrollo
Integral - AIDER
Fortalecimiento de la Artesanía en Comunidades
Shipibo Konibo de la Región Ucayali
Ucayali
Formación
Capacidades
Locales
Centro Andino de
Educación y Promoción
José María Arguedas
Fortalecimiento de las Capacidades de los Actores
Locales por la Defensa de los Recursos Naturales y la
Biodiversidad
Apurímac
Formación
Capacidades
Locales
Centro de Desarrollo
Integral de Comunidades
- CEDINCO
Mejorando la Calidad de Vida de las Comunidades de
Pazos y Huaribamba con los Chips de Papas Nativas de
Colores en Tayacaja - Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Centro di Educazione
Sanitaria e Tecnologie
Appropiate Sanitarie CESTAS
Construcción de Mecanismos para Promover el
Desarrollo Integrado en el Distrito Pangoa, Región
Junín, Perú, Fortaleciendo la Dignidad de las
Poblaciones Afectadas por la Extrema Pobreza
Junín
Social
76
Servicios Educativos
Promoción y Apoyo Rural
- SEPAR
Desarrollo Agropecuario Comunal Competitivo de
Pequeños Productores y Productoras Con IOHM en la
Microcuenca del Río Chinchihuasi - Churcampa Huancavelica
Huancavelica
Infraestructura
Básica
Municipalidad Distrital de
Cholón
Rehabilitación, Mejora de Plantaciones de Cacao, con
Enfoque Empresarial y Equidad de Genero como
Estrategia para el Desarrollo Sostenible de Yanajanca
La Morada y Paraíso del Distrito de Cholón Provincia de
Marañón
Huánuco
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Cáritas del Perú
Desarrollo de la Cadena Productiva de Lácteos en las
Provincias de Parinacochas y Paucar del Sara Sara, Sur
de la Región Ayacucho
Ayacucho
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Instituto Promoción y
Desarrollo Agrario - IPDA
Incremento de la Oferta Laboral para Mujeres de
Poblaciones Urbano Marginales del Cono Este de Lima,
a través de la Mejora de la Productividad,
Comercialización y Transformación de la Carne de Cuy
Lima
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Callanmarca
Mejoramiento de la Capacidad Resolutiva del Puesto de
Huancavelica
Salud de Callanmarca del Distrito de Callanmarca,
Provincia de Angaraes y Departamento de Huancavelica
Universidad Católica Sede
Sapientiae - UCSS
Fortalecimiento del Centro Cultural Santa Rosa CETPRO
Villaregia, mediante la Ampliación y Equipamiento de
Nuevas Especializaciones con la Finalidad de Contribuir
a la Formación Técnica, el Desarrollo de Valores y
Reducir la Violencia y Marginación de Jóvenes-Villa
Maria del Triunfo
Lima
Social
Asociación Instituto
Mundo Libre
Casa para la Atención Integral del Niño y la Niña, la
Mujer y la Juventud, en el Distrito de Pachacamac
Lima
Infraestructura
Básica
San Javier del Perú
Desarrollo de Potencialidades Productivas Agrícolas con
Equidad de Genero dirigido a Nichos de Mercado con
Productores Organizados en la Zona Centro de la
Provincia de Huancavelica
Huancavelica
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Asociación de Países
Emergentes ASPEM
Promoviendo Ciudadanía para una Vida Saludable y
Digna En Lomas de Carabayllo
Lima
Formación
Capacidades
Locales
Infraestructura
Básica
77
Instituto de Desarrollo
Regional Cesar Vallejo –
IDER CV
Electrificación Rural para la Generación de Ingresos
Económicos de los Pequeño(a)s Productores Frutícolas
de la Comunidad Campesina de Sayán - Lima
Lima
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Proyecto Especial
Huallaga Central y Bajo
Mayo
Recuperación y Manejo de la Palmera Piasaba
(Aphandra Natalia) en el Distrito de Chazuta
San Martín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Pucará - MDP
Mejoramiento de la Seguridad Alimentaria y
Condiciones de Genero Mediante el Desarrollo de
Capacidades y Fortalecimiento de la Cadena de Valor
Agropecuario y Forestal en la Subcuenca del Río
Chanchas en el Distrito de Pucará
Junín
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Grupo GEA
Caminando con el Apu Pariacaca: Promoción del
Turismo Rural Comunitario Asociado al Camino Inca del
Nevado Pariacaca para la Conservación Ambiental y el
Desarrollo Económico de las Poblaciones Alto-Andinas
de la Rpnyc
Lima
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Municipalidad Distrital de
Balsas
Acondicionamiento - Manejo de Bosques y Alternativas
Agrocomerciales con Enfoque de Genero para el
Desarrollo Agrario del Distrito de Balsas - Región
Amazonas
Amazonas
Desarrollo
Productivo y
Comercial
Cáritas Ayacucho
Desarrollo de la Producción Tecnificada de Cuyes con
Participación de Mujeres Campesinas Emprendedoras
en Comunidades Alto Andinas de la Provincia de
Huamanga
Ayacucho
Infraestructura
Básica
2. Utilità della valutazione
La valutazione dovrà accertare la coerenza tra la politica della Cooperazione Italiana e gli obiettivi
degli attori coinvolti., relativamente alle politiche della DGCS ed alle priorità del Governo
peruviano. Dovrà essere prevista una valutazione sul funzionamento del Fondo Italo Peruviano.
La valutazione dovrebbe altresì accertare, che l’utilizzo delle risorse della Conversione avvenga in
conformità a quanto previsto dall’Accordo e dal relativo Regolamento d’attuazione nonché alle best
practice adottate nella sua esecuzione al fine di garantire trasparenza nelle procedure di selezione
dei progetti e nella contrattazione dei servizi in loco.
78
La valutazione dovrà pervenire a un giudizio generale sul grado in cui le strategie e il programma di
riconversione contribuirà al raggiungimento degli obiettivi e dell’impatto previsto con l’ausilio di
domande di valutazione.
Le conclusioni della valutazione saranno basate su risultati obiettivi, credibili, affidabili e validi e
dovranno fornire alla Cooperazione Italiana raccomandazioni utili e operative.
L’utilità della valutazione è la seguente:
-
rendere conto ai vari interlocutori esterni (Parlamento e opinione pubblica) sulle attività
svolte attraverso un quadro conoscitivo degli esiti conseguiti;
-
condividere le esperienze acquisite al fine di poter indirizzare i futuri finanziamenti nel
settore creditizio in Perù.
3. Scopo della valutazione
La valutazione dovrà :
•
esprimere un giudizio sulla rilevanza degli obiettivi e sul loro grado di raggiungimento;
•
esprimere un giudizio su efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità del progetto;
•
esaminare il Progetto nella sua completezza, per identificare le buone pratiche e le lezioni
apprese, in modo da usarle come base conoscitiva per sviluppare i futuri pacchetti
d'assistenza;
•
analizzare le strategie e le modalità d’implementazione, come fornire raccomandazioni da
integrare nei programmi di conversione del debito in Perù;
•
tenere in considerazione i fattori di sostenibilità e l’impatto che l’implementazione di tale
programma avrà sulle condizioni socio-economiche del Paese;
•
stimare i risultati e l’effettività del programma di conversione del debito.
4. Quadro analitico suggerito
Il team di valutazione può includere altri aspetti congrui allo scopo della valutazione.
I criteri di valutazione si basano sui seguenti aspetti:
•
Rilevanza: Il team di valutazione dovrà verificare il grado in cui il Progetto tiene conto del
contesto e dei problemi del Paese. La valutazione riesaminerà la misura con la quale gli
obiettivi del Progetto sono coerenti con i requisiti e le esigenze del beneficiario. La
valutazione, inoltre, stimerà se l’approccio è strategico e in che misura sono state usate le
79
risorse per l’attuazione del Progetto. Nel valutare la rilevanza delle iniziative bisognerà
tenere conto: 1) in che misura gli obiettivi delle iniziative sono validi, 2) in che misura gli
obiettivi delle iniziative sono coerenti, 3) della percezione dell’utilità delle iniziative da
parte del destinatario.
•
Validità del design dei progetti: La valutazione riesaminerà la misura con la quale il design
dei progetti è stato logico e coerente.
•
Efficienza: Analisi dell’ottimizzazione nell’utilizzo delle risorse per conseguire i risultati
dei Progetti. Nel valutare l’efficienza sarà utile considerare: a) se i risultati sono stati
raggiunti con i costi previsti, b) se i risultati sono stati raggiunti nel tempo previsto, c) se
l’alternativa utilizzata era la più efficiente (minori costi o minori tempi) rispetto alle altre.
La valutazione indicherà come le risorse e gli inputs sono stati convertiti in risultati.
•
Efficacia: La valutazione misurerà il grado e l’entità di raggiungimento degli obiettivi dei
programmi. Nel valutare l’efficacia dei progetti sarà utile: 1) considerare se gli obiettivi,
generale e specifico del progetto, sono stati chiaramente identificati e quantificati, 2)
verificare se le caratteristiche progettuali sono coerenti con il relativo obiettivo generale e
obiettivo specifico, 3) verificare in che misura gli obiettivi generali sono stati raggiunti, 4)
analizzare i principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento degli obiettivi.
•
Impatto: La valutazione misurerà gli effetti diretti ed indiretti determinati dal progetto nel
contesto di riferimento. Nel valutare l’impatto si dovrà tenere conto dei reali cambiamenti
che l’iniziativa ha prodotto nella collettività. La valutazione stimerà l’orientamento
strategico del progetto in relazione al contributo apportato.
•
Sostenibilità: Si valuterà la capacità del progetto di produrre e riprodurre benefici nel
tempo. Nel valutare la sostenibilità del progetto sarà utile: a) considerare in che misura i
benefici di questo continuano anche dopo che è cessato l’aiuto della DGCS, b) verificare i
principali fattori che hanno influenzato il raggiungimento o il non raggiungimento della
sostenibilità del progetto.
5. Outputs
Gli outputs dell’esercizio saranno:
•
Un rapporto finale in inglese ed in italiano con i risultati e le raccomandazioni, in formato
cartaceo (dieci copie rilegate per ogni versione) ed elettronico (Word e PDF).
•
Quattro pagine di sommario del Rapporto di Valutazione in inglese e in italiano.
80
6. Metodologia
Data Collection:
Il team di valutazione userà un metodo di approccio multiplo che includerà la revisione della
documentazione, l’ analisi dei dati derivanti dalle attività di monitoraggio, le interviste individuali, i
focus groups e la visita delle zone interessate dai progetti.
Il metodo finale selezionato dal team di valutazione dovrà tenere conto degli obiettivi della
valutazione e delle domande di valutazione.
A questo scopo, la proposta tecnica dovrà:
a. Identificare la metodologia;
b. Stabilire il livello di partecipazione degli stakeholders alla valutazione.
Le domande di valutazione si basano sul rapporto esistente tra input e output (efficienza), tra output
e outcome (efficacia), tra risultati e impatto (rilevanza). I dettagli sono rinvenibili nella Matrice di
Valutazione (Figura 1).
E’ interessante sapere se i risultati – o l’impatto, se misurabile - sono sostenibili.
Il duplice scopo della valutazione spiega l’inclusione di molte domande di valutazione, ciò grazie
alle lezioni apprese dall’esperienza.
Efficienza, efficacia e rilevanza
Efficienza
Per entrare nel merito dell’efficienza della conversione del debito non è sufficiente determinare
soltanto una rendicontazione delle spese di transazione, ma anche investigare sulle forme e le
modalità impiegate. Inoltre, è necessario considerare le condizioni imposte ai beneficiari, come il
processo di preparazione e il processo di decision-making e di implementazione di conversione del
debito.
Ciò dovrebbe essere comparato ai risultati diretti, in particolare alla luce della riduzione del peso del
debito, del capitale del debito, delle variazioni della spesa pubblica e della bilancia dei pagamenti e
della spesa corrente.
La valutazione dovrà appurare se le condizioni imposte sono state rispettate e che ruolo hanno
giocato nel raggiungimento degli scopi fissati.
La domanda sull’efficienza include anche il counterfactual. In generale, con il termine
counterfactual si indica la situazione immaginaria che si sarebbe profilata in assenza della
conversione del debito, incluse le condizioni politiche.
81
In questo contesto, dovranno essere affrontati anche gli argomenti correlati, come ad esempio:
l’ammontare del debito cancellato, e riportato come ODA (Official Development Assistance), era
addizionale al flusso ODA verso il Perù da parte dei creditori coinvolti nel prestito del debito?
L’ultima domanda si baserà sulle statistiche DAC delle performance ODA dei membri DAC.
Efficacia
L’intervento di conversione del debito è accordato con l’obiettivo di raggiungere specifici risultati.
Il più ovvio di questi è rendere il peso del debito di un Paese, divenuto oramai insopportabile, più
sostenibile. Ciò si raggiunge cercando di portare a pareggio la relazione tra debiti ed esportazioni, e
tra il debito totale e il PIL. Inoltre, ridurre lo stock del debito significa che, riducendo l’eccedenza
del debito, si incentivano gli investimenti e si aumenta la capacità di credito internazionale (e quindi
l’afflusso di capitale privato).
L’apertura dei fondi ODA è giustificata dall’obiettivo di cooperazione allo sviluppo: la riduzione
della povertà. La domanda sull’efficacia della conversione del debito deve perciò concentrarsi
anche sugli outcomes o sugli impatti a livello micro, per esempio a livello familiare o commerciale.
Rilevanza
La rilevanza fa riferimento alla misura in cui gli input, attraverso gli output e i risultati
contribuiscono all’impatto.
Domande sulla valutazione
Le principali domande sulla valutazione sono:
1) Quale sviluppo politico, economico e istituzionale è correlato all’ammontare del prestito sul
debito?
2) I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?
3) Quale ruolo hanno avuto le condizioni che vincolavano l’accordo sul debito?
4) Le modalità operative definite nell’Accordo di conversione e nel relativo Regolamento di
attuazione nonché le best practice (meccanismo delle convocatorias) adottate per la sua
esecuzione sono state coerentemente applicate?
5) I risultati sono sostenibili?
6) Quali lezioni si possono apprendere riguardo la validità e la pertinenza della teoria di
intervento di conversione del debito quale contributo alla crescita economica e alla riduzione
della povertà?
Elaborazione delle principali domande di valutazione:
1) Quale sviluppo politico, economico e istituzionale è correlato all’ammontare del prestito
sul debito?
82
Quando appropriato, le risposte alle domande devono specificare in che misura i diversi livelli
statali sono stati implicati nel processo.
Domande supplementari:
a) Qual è stata l’origine e la natura del debito sovrano e la ragione del problema sul debito?
b) Chi sono stati gli attori principali in Perù nella fase di preparazione del prestito sul debito e
quale ruolo hanno ricoperto?
c) Quale era la politica sul debito del Perù, in particolare la politica di gestione del debito?
d) Quali risultati ha ottenuto il Governo Peruviano concludendo l’accordo riguardante il
prestito sul debito?
e) Quali risultati ha ottenuto l’Italia concludendo l’accordo riguardante il prestito sul debito?
f) Qual è stata la politica di gestione del debito dell’Italia? Quale riflesso ha avuto questa
sull’accordo riguardante il prestito sul debito e sulle condizioni che lo accompagnavano?
g) Come si è arrivati all’accordo sulla conversione del debito e come esso si colloca all’interno
della politica sulla conversione del debito a livello internazionale?
h) In termini di ownership, chi è il detentore del processo dell’accordo sulla conversione del
debito?
2) I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?
Domande supplementari:
a) Se la risposta alla domanda “I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?”
è affermativa, individuare i fattori che hanno contribuito a questo risultato;
b) Se la risposta alla domanda “I prestiti sul debito sono riusciti a renderne il peso sostenibile?”
è negativa, interrogarsi sui fattori che hanno contribuito a questo risultato;
c) Sono stati coinvolti altri creditori – all’infuori dell’Italia – nell’alleggerimento del debito in
Perù in seguito alla prima fase e che ruolo ha avuto l’Italia?;
d) Quale ruolo ha avuto il FIP? Questa domanda si dovrà fare anche riguardo l’autorità che ha
contratto il prestito.
e) Le altre istituzioni in Perù hanno ricoperto qualche ruolo manageriale del debito del paese e
nel conseguimento di un debito sostenibile?
f) In seguito al prestito sul debito, lo status del Perù è cambiato da LIC a MIC? Se sì, ciò può
essere attribuito al prestito sul debito? Se no, per quale ragione?
3) Quale ruolo hanno avuto le condizioni che vincolavano l’accordo sul debito?
Si esamini la relazione tra i singoli input e output, e la relazione tra output e risultati. Inoltre si
indirizzeranno qui, sia le domande riguardanti l’efficienza che quelle riguardanti l’efficacia.
83
Domande supplementari:
a) Quali misure sono adottate dal programma del prestito sul debito per la riduzione della
povertà nell’area? Si quantifichi il contributo delle politiche, degli investimenti e delle
riforme finalizzate alla riduzione della povertà;
b) La spesa pubblica era a sostegno della fascia povera della popolazione (a livello statale e
locale)?
c) Le politiche monetarie e fiscali erano a sostegno della fascia povera della popolazione?
d) Qual è lo status del Perù nel raggiungimento dei MDGs e, in particolare, cosa è stato
raggiunto dal prestito sul debito? Ci sono altre differenze notevoli tra stati e, se sì, quali sono
le ragioni?
e) Qual è il trend di povertà del Perù?
4) I risultati sono sostenibili?
Questa domanda si concentrerà:
a) sul peso del debito, ad esempio il miglioramento prolungato della sostenibilità del debito;
b) sul miglioramento sostenibile del quadro macroeconomico che contribuisce alla crescita
economica;
c) sul miglioramento sostenibile nel management della finanza pubblica – inclusa la gestione
del debito pubblico – con particolare attenzione agli effetti sostenibili nei processi di
pianificazione, rendicontazione, implementazione, governance e contabilità delle spese;
d) sul miglioramento sostenibile del conto attuale della bilancia dei pagamenti;
e) sul miglioramento sostenibile delle condizioni di intensificazione della lotta alla corruzione
e alla povertà.
5) Quali lezioni si possono apprendere riguardo la validità e la pertinenza della teoria di
intervento di conversione del debito quale contributo alla crescita economica e alla riduzione
della povertà?
Le risposte alle domande precedenti dovranno essere redatte secondo la matrice di valutazione della
figura 1. La matrice necessiterà di aggiustamenti nel corso della valutazione. Successivamente,
durante l’ultima fase della valutazione, la risposta a questa domanda risulterà dalle raccomandazioni
finalizzate a migliorare la teoria esistente.
84
La logica dell’intervento
La logica dell’intervento (intervention theory) si basa sull’assunto che la conversione del debito può
rendere il debito sostenibile in due modi, e su questa base essa contribuisce alla crescita economica
e/o alla riduzione della povertà attraverso:
1) Miglioramento della liquidità: alleviando l’impegno del mantenimento del debito (interessi e
principali impegni di restituzione), l’aumento delle risorse disponibili può essere usato come
importo addizionale per la spesa pubblica. Ciò può, a sua volta, contribuire alla crescita
economica attraverso un aumento degli investimenti privati, un uso migliore delle merci
capitali disponibili, un aumento delle spese nel settore sociale e maggiori investimenti
pubblici.
2) Miglioramento della solvenza del paese: riducendo il peso del debito (stock del debito) del
paese beneficiario si migliorerà la sua capacità di credito, si incoraggeranno gli investimenti,
l’afflusso di capitale privato straniero e la disponibilità di maggiore capitale privato interno.
Ciò a sua volta contribuirà alla crescita economica e, in alcune circostanze, alla riduzione
della povertà.
In aggiunta a ciò, è necessario individuare un altro effetto o miglioramento: l’opportunità di un
nuovo fondo e il supporto generato per concentrare e rinnovare l’enfasi su specifici investimenti
(sociali) può creare un catalizzatore per migliorare la pianificazione, la governance, la
coordinazione e la responsabilità. La conversione del debito, perciò, fornisce un’opportunità per
infondere le best practices, riforme istituzionali e un nuovo programma al fine di raggiungere un
obiettivo nazionale identificato a priori.
Figura 1 Matrice di valutazione della Conversione del Debito in Perù
Obiettivi – significato
Indicatori
Fonti
- Ammontare della spesa
Documenti parlamentari, policy
papers, archivi/files del Ministero
degli Affari Esteri, del Ministero
della Finanza; Memorandum per
la conversione del debito e altri
documenti, Global Development
Finance;
FMI/WB
Country
Reports….
Valutazione
Input
- Spese e modalità della
conversione del debito
- Condizioni
- Dialogo politico
Interviste
Comparazione tra input e output
Efficienza
85
Output
- Riduzione del debito e
del “servizio sul debito”
Debito totale (nominale al
netto del valore presente);
-Aumento degli importi
pagamento
ammortizzamento
interessi;
-Aumento delle spese del
governo peruviano
e
degli
bilancia dei pagamenti;
- Cambiamenti
politiche
nelle
- Cambiamenti
governance
nella
Global Development Finance;
indicatori
dello
Sviluppo
Mondiale; Country Reports del
FMI/WB;
Consultazione dell’Articolo 4 del
FMI; statistiche e policy papers
del Perù; interviste
conti governativi;
riforme
pubblico;
del
settore
misure e spese pro-poveri;
misure anti-corruzione;
La misura in cui gli input, attraverso gli output, contribuiscono al raggiungimento dei
risultati
Efficacia
Risultati
-Riduzione del gravame
del debito/ rendere il
debito sostenibile
-Aumento della capacità
di credito
- Miglioramento del clima
degli investimenti
-Miglioramento
gestione del debito
della
-Diminuzione
povertà
della
Rapporto tra debito e PIL;
rapporto tra impegno del
debito ed esportazioni;
Rating internazionale del
credito; statistiche di
impiego; indicatori di
povertà/performance nei
MDGs; budget a sostegno
dei poveri
Global Development Finance;
Indicatori
dello
Sviluppo
Mondiale; Country Reports del
FMI/WB;
Consultazione
dell’articolo 4 del FMI;
Interviste
La misura in cui gli input, attraverso gli output e i risultati, contribuiscono all’impatto
Rilevanza
Impatto
- Crescita economica
- Riduzione della povertà
Cambiamenti del PIL;
Status nel raggiungimento
dei MDGs
Indicatori di Sviluppo; Reports del
FMI/WB;
Interviste
86
Validation:
Il team di valutazione userà diversi metodi (inclusa la triangolazione) al fine di assicurare che i dati
rilevati siano validi.
Coinvolgimento degli stakeholders:
Sarà usato un approccio inclusivo coinvolgendo un ampio numero di stakeholders e di partners.
Dovranno essere coinvolti rappresentanti di istituzioni sociali, governative, di organizzazioni della
società civile, del settore privato e, più importanti, i beneficiari dei progetti.
La valutazione sarà effettuata attraverso analisi di varie fonti informative, indagini di dati derivanti
dalle attività di monitoraggio dei vari settori, in particolare quello della conversione del debito.
Inoltre saranno utilizzate interviste con le controparti governative, con i partners dei progetti, con i
beneficiari diretti ovvero con la popolazione delle suddette zone, con i gestori e con lo staff dei
progetti e le agenzie partner.
A questo scopo, il team di valutazione intraprenderà una missione in situ in Perù.
7. Piano di lavoro
1. Desk Analysis
2. Field visit
3.Rapporto di valutazione
Revisione della documentazione relativa ai progetti.
Il team di valutazione visita i luoghi dei progetti, intervista
le parti interessate, i beneficiari e raccoglie informazioni
supplementari.
Bozza del rapporto di valutazione
4.Commenti delle parti interessate e
La bozza della relazione circola tra le parti interessate per
feedback
commenti e feedback. Queste vengono consolidate ed
inviate al team di valutazione.
5. Workshop
Workshop sulla presentazione della bozza del rapporto di
valutazione con relativo coinvolgimento delle parti
interessate.
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6. Relazione finale
Il team di valutazione mette a punto la relazione finale
incorporando i commenti.
E’ previsto che il team di valutazione conduca consultazioni ed incontri con i rappresentanti delle
seguenti istituzioni:
-
Ministero degli Affari Esteri peruviano
-
Ministero delle Finanze peruviano
-
Vari Ministeri coinvolti;
-
Istituzioni coinvolte.
-
Fondo Italo Peruviano
8. Profilo del team di valutazione
La valutazione dovrà essere svolta da un team di valutatori con avanzata conoscenza in
cooperazione allo sviluppo e nella gestione di progetti di cooperazione. E’ richiesta una buona
esperienza nella conduzione di valutazioni per lo sviluppo. E’ richiesto inoltre:
•
Laurea magistrale;
•
Esperienza in interviste, ricerche documentate, redazione e scrittura di relazioni;
•
Eccellenti capacità analitiche e di sintesi;
•
Eccellenti capacità comunicative e di scrittura;
•
Eccellente padronanza della lingua Inglese.
88
FORMATO SUGGERITO DEL RAPPORTO DI VALUTAZIONE
Copertina
Il file relativo alla prima pagina sarà fornito
dall’Ufficio IX della DGCS.
2. Contesto del progetto
Quadro generale che mette in rilievo i punti di forza e
di debolezza del progetto. Max 4 pagine,
focalizzandosi
sulle
lezioni
apprese
e
raccomandazioni.
- Situazione paese
- Breve descrizione delle necessità che il progetto ha
inteso soddisfare
- Analisi del quadro logico
-Stato di realizzazione delle attività e stima dei tempi
di completamento del progetto
3. Obiettivo
-Tipo di valutazione
-Descrizione dello
valutazione
1. Sintesi
4. Quadro teorico e metodologico
5. Verifica della realizzazione
scopo
e
dell’utilità
della
- Gli obiettivi della valutazione
- I criteri della valutazione
- L’approccio e i principi metodologici adottati
-Fonti informative: interviste, focus groups, site visit
-Le difficoltà metodologiche incontrate
Verifica dei principali stadi di realizzazione del
progetto.
6. Presentazione dei risultati
7. Conclusioni
8. Raccomandazioni
9. Lezioni apprese
10. Annexes
Concludere la valutazione facendola derivare dai
risultati e dalle comunicazioni principali.
Le raccomandazioni dovrebbero essere volte al
miglioramento dei progetti futuri e delle strategie
della DGCS.
Osservazioni, intuizioni e riflessioni generate dalla
valutazione, non esclusivamente relative all’ambito
del progetto, ma originate dai findings e dalle
raccomandazioni.
Devono includere i TORs, la lista delle persone
contattate e ogni altra informazione/documentazione
rilevante.
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