N. 01135/2015 REG N. 01364/2014REG.RIC. REPUBBLICA

N. 01135/2015 REG
N. 01364/2014REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1364 del 2014, proposto da:
Pasqualetti Francesco, rappresentato e difeso dall'avv. Rosaria Zucconi, con domicilio eletto presso Franco Arizzi in Firenze,
lungarno A. Vespucci n. 20; Florence Limousine Service S.a.s. di Pasqualetti Francesco e C., rappresentata e difesa dagli avv.
Franco Arizzi, Rosaria Zucconi, ed elettivamente domiciliata presso il primo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;
contro
Comune di Sinalunga, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Leonardo Piochi, con
domicilio eletto presso Luca Alberto Arinci in Firenze, Via delle Cinque Giornate n. 31;
per l'annullamento
- dell'ordinanza n. 41 del 14.05.2014 emessa dal Responsabile dell'U.O.A. (diritti Pubblici Affissioni, Pubblicità, Cosap, Attività
Produttive e Contenzioso) comunicato il 24.07.2014, e, per quanto occorrer possa:
- della Relazione di servizio redatta dal Corpo di Polizia Municipale associato dello 05.01.2013;
- della nota della Polizia Municipale del 14.12.2013 prot. n. 8598/25005;
- della nota della Polizia Municipale dello 07.05.2014 prot. gen. 8330/8942;
nonchè di ogni altro atto conseguente, presupposto e/o connesso ancorché sconosciuto, ivi compresi gli artt. 7 comma 1, 12
lettera f) 18 comma 2, 34 e 37 del "Regolamento Comunale per la disciplina del servizio di noleggio con conducente mediante
autovettura" adottato dal Comune di Sinalunga con deliberazione C.C. n. 43 del 27.06.2008;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sinalunga;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2015 la dott.ssa Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in esame, il sig. Francesco Pasqualetti in proprio e quale socio accomandatario e legale rappresentante della
società Florence Limousine Service s.a.s. di Pasqualetti Franceso e C., ha impugnato – oltre agli altri atti indicati in epigrafe – il
provvedimento datato 14 maggio 2014, con il quale il Comune di Sinalunga ha dichiarato, ai sensi dell’art. 18, comma 2, del
regolamento comunale la decadenza dell’autorizzazione n. 6 del 3 ottobre 2012 al servizio di noleggio con conducente rilasciata
al sig. Pasqualetti – il quale in data 3 ottobre 2012 ha conferito in uso tale autorizzazione alla suindicata società -, sul presupposto
della mancanza della disponibilità di una rimessa nel territorio comunale (art. 12, lett. f, del regolamento).
Nel provvedimento impugnato, si fa leva sulle succitate disposizioni regolamentari, nonché sugli artt. 3, comma 1, 8, comma 3, e
11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992 n. 21 “Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di
linea” nella versione antecedente alle modifiche apportate nel 2008, essendo stata espressamente ritenuta sospesa fino al 31
dicembre 2014 (ai sensi del D.L. 30 dicembre 2013 n. 150, convertito nella legge 27 febbraio 2014 n. 15, art. 4, comma 4),
l’efficacia dell’art. 29, comma 1-quater, del D. L. 30 dicembre 2008 n. 2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
febbraio 2009 n. 14, che ha, appunto, innovato la legge quadro n. 21/1992.
In particolare, la sanzione impugnata poggia sui seguenti rilievi:
- che il “requisito della disponibilità di idonea rimessa all’interno del territorio del Comune di Sinalunga per l’esercizio
dell’attività di noleggio con conducente mediante autovettura” è un requisito essenziale;
- che “dalla verifica della Polizia Municipale risulta che per quanto concerne la disponibilità dell’autorimessa indicata dal titolare
come luogo di stazionamento del veicolo di servizio (…) detto garage di proprietà della signora Elena Sartini residente in
Sinalunga Via Ferrari n. 30, ubicato al medesimo indirizzo, non è mai stato utilizzato dall’esercente per tale funzione in quanto lo
stesso non ne ha mai avuto la disponibilità a nessun titolo …”;
- che nelle successive comunicazioni inoltrate al Comune in data 14 dicembre 2013 ed in data 7 maggio 2014 dalla Polizia
Municipale si legge che: <<1. “…. per la parte di competenza in materia amministrativa, si può riferire che la Sig.ra Sartini Elena
non ha mai concesso l’uso gratuito del garage al Sig. Pasqualetti Francesco e che non è a conoscenza di alcuna attività di
autorimessa all’interno del suddetto garage di sua proprietà …”; 2. “… agli atti giacenti presso questo Comando, la Sig.ra Elena
Sartini non ha mai concesso l’uso del garage al Sig. Francesco Pasqualetti e, quindi, non gli ha mai consegnato le chiavi; inoltre
agli atti risulta che l’autoveicolo Mercedes Benz Vito tg. EB340BP [cui si riferisce l’autorizzazione n. 6 del 3 ottobre 2012,
oggetto del presente giudizio], non è mai stato notato in Via Ferrari n. 30”>>.
Quelli di seguito esposti i fatti alla base della presente controversia.
Il Comune di Sinalunga, durante l'anno 2012, avviava un controllo al fine di verificare il mantenimento o meno dei requisiti
previsti, in capo ai titolari delle 14 autorizzazioni rilasciate dalla stessa Amministrazione per il servizio di noleggio con
conducente mediante autovettura (NCC).
Nel corso di tali verifiche emergeva l'esigenza di compiere ulteriori e più approfonditi controlli con riguardo a tre autorizzazioni,
una delle quali, la n. 6., intestata al sig. Francesco Pasqualetti.
Con riguardo, in particolare, a siffatta autorizzazione si rendeva necessario accertare l'effettiva permanenza dei requisiti previsti
dagli artt. 6 e 7 del regolamento comunale NCC e segnatamente se la relativa rimessa fosse effettivamente ubicata all'interno del
Comune di Sinalunga e se, dunque, e conseguentemente l'inizio del servizio avvenisse con partenza dell'autovettura dalla rimessa
stessa.
Al fine di verificare quanto sopra, dunque, la Polizia Municipale effettuava un sopralluogo nei pressi del garage della sig.ra Elena
Sartini indicato quale rimessa dal sig. Francesco Pasqualetti.
Nell'occasione la P.M. non solo accertava che nessuno degli abitanti del fabbricato ove è ubicata la rimessa aveva mai notato in
zona il veicolo Mercedes Vito tg EB340BP utilizzato dal sig. Pasqualetti per il servizio NCC, ma apprendeva altresì che il garage
dalla sig.ra Sartini Elena veniva utilizzato esclusivamente da quest'ultima (cfr. il verbale di sommarie informazioni rese, ai sensi
dell’art. 351 c.p.p., il 6 novembre 2012).
Pochi giorni dopo quanto sopra veniva confermato dalla stessa sig.ra Elena Sartini la quale dichiarava, inoltre, di non conoscere il
sig. Pasqualetti, di non avergli mai consegnato le chiavi del garage e di non essere a conoscenza del fatto che quest'ultimo avesse
dichiarato, come rimessa aziendale, il proprio garage.
A seguito di tali informazioni la sig.ra Elena Sartini veniva, quindi, escussa in ordine al contratto di comodato esibito dal sig.
Francesco Pasqualetti a corredo della pratica per il conseguimento del subentro nell'autorizzazione comunale NCC n. 6 e
nell'occasione la stessa dichiarava :
- di non aver mai stipulato, con il sig. Francesco Pasqualetti, alcun contratto di comodato avente ad oggetto il proprio garage sito
in Sinalunga, Via Ferrara n. 30;
- di non aver "mai nemmeno visto" il sig. Pasqualetti;
- di non aver mai dato mandato a terze persone di redigere, a proprio nome e per proprio conto, un contratto di tale natura;
- di non aver mai visto il contratto di comodato sottoscritto dal sig. Pasqualetti che le veniva mostrato;
- di non riconoscere come propria la firma apposta in calce a tale contratto la quale, all'evidenza, era stata illecitamente carpita
"dal contratto precedentemente stipulato con il sig. Neri Luca" (tali circostanze, successivamente, venivano ulteriormente ribadite
dalla sig.ra Sartini) (cfr. verbale di sommarie informazioni rese, ai sensi dell’art. 351 c.p.p., il 29 novembre 2012).
Alla luce di quanto sopra, dunque, la Polizia Municipale di Sinalunga - in riferimento alla richiesta di verifica dell'autorizzazione
NCC n. 6 intestata al sig. Pasqualetti - concludeva che “per quanto concerne(va) la disponibilità dell'autorimessa indicata dal
titolare come luogo di stazionamento del veicolo di servizio....il garage di proprietà della sig.ra Sartini Elena residente in
Sinalunga in via Ferrari n. 30, ..., non (era) mai stato utilizzato dall'esercente per tale funzione in quanto lo stesso non ne (aveva)
mai avuto la disponibilità a nessun titolo” (cfr. la relazione di servizio del 5 gennaio 2013).
Sulla base dell'istruttoria svolta - ed a seguito, comunque, anche di ulteriori verifiche presso il registro delle imprese - il Comune
di Sinalunga comunicava, in data 25 febbraio 2013, l'avvio del procedimento per la decadenza della autorizzazione comunale
NCC n. 6.
Seguivano, il 4 aprile 2013, gli scritti difensivi di parte ricorrente, con i quali si evidenziava che il sig. Pasqualetti aveva la
disponibilità della medesima rimessa utilizzata dal proprio dante causa, essendo subentrato a quest’ultimo, per acquisto di ramo
d’azienda, nel relativo contratto di comodato, non avendo la comodante mai comunicato la revoca di tale contratto, ancorchè
fosse stata messa al corrente dal sig. Pasqualetti del suindicato subentro.
Il Comune di Sinalunga, al fine di verificare quanto dichiarato e prodotto da parte ricorrente, il 23 aprile 2013 richiedeva alla
Polizia Municipale documentati chiarimenti sul fatto che “la sig.ra Sartini [avesse] concesso in uso gratuito il locale ad uso
rimessa ubicato in via Enzo Ferrari n. 30 o [avesse] espresso il proprio positivo o negativo consenso all’uso della suddetta rimessa
da parte del sig. Francesco Pasqualetti”.
In risposta a quanto sopra, veniva comunicato, il 14 dicembre 2013, che gli atti relativi alla questione non potevano essere
trasmessi perché facenti parte di una indagine penale ma che – per la parte di competenza amministrativa – “si [poteva] riferire
che la sig.ra Sartini non [aveva] mai concesso l’uso gratuito del garage al sig. Pasqualetti Francesco e che non [era] a conoscenza
di alcuna attività di autorimessa all’interno del suddetto garage di sua proprietà”.
A seguito della sospensione del procedimento amministrativo – sospensione avvenuta a causa della pendenza del procedimento
penale attivato su querela, poi rimessa, della sig.ra Sartini – il 7 maggio 2014 veniva riconfermato che “la sig.ra Sartini non [aveva]
mai concesso l’uso del garage al sig. Pasqualetti e, quindi, non gli [aveva] mai consegnato le chiavi; inoltre, agli atti [risultava] che
l’autovettura Mercedes Benz Vito tg EB340BP non [era] mai stata notata in via Ferrari n. 30”.
Sulla base di tali presupposti, il Comune adottava - ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 18, comma 2 e 12 lettera f) del
Regolamento comunale per la disciplina delle NCC - l'impugnata ordinanza n. 41 del 14 maggio 2014.
Questi i motivi di doglianza dedotti a sostegno del gravame:
1) le disposizioni normative addotte a giustificazione dell’impugnato provvedimento di decadenza (i.e. gli artt. 12 e 18 del
regolamento comunale NCC adottato con deliberazione del C.C. n. 24 del 30 maggio 2007) sarebbero entrate in vigore solo
successivamente al rilascio dell’autorizzazione NCC n. 6; in ogni caso, l’art. 18, secondo comma, del citato regolamento
comunale (in forza del quale “in qualsiasi momento le autorizzazioni possono essere sottoposte a controllo al fine di accertarne la
validità, verificando il permanere in capo al titolare dei requisiti previsti dalla legge e dal presente regolamento. Qualora si sia
verificata la non permanenza dei suddetti requisiti in capo al titolare, lo stesso decade dalla titolarità dell’atto …”), e l’art. 37 del
medesimo regolamento (che specifica le ipotesi di applicazione della sanzione accessoria della decadenza), sarebbero illegittimi,
in quanto “il quadro normativo in materia escluderebbe che i comuni possano autonomamente disciplinare la materia delle
sanzioni”; e, comunque, il regolamento, se correttamente interpretato, escluderebbe nella fattispecie la sanzione della decadenza;
2) l’impugnata ordinanza di decadenza sarebbe stata emessa in violazione del combinato disposto di cui agli artt. 10, lett. b), e 3
della legge 241/1990 (per aver omesso il Comune di considerare le argomentazioni esposte dal ricorrente in sede di memorie
difensive), e per non aver l’Amministrazione tenuto conto del contratto di comodato stipulato tra il cessionario, Luca Neri, e la
sig.ra Sartini;
3) violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, in quanto l’Amministrazione, avendo fatto riferimento ad una inesistenza
ab origine della disponibilità della rimessa in capo al sig. Pasqualetti, avrebbe dovuto, casomai, avviare un procedimento per
l’annullamento in autotutela del provvedimento amministrativo rilasciato in mancanza di uno dei requisiti richiesti, ma non
avrebbe potuto applicare la sanzione della decadenza per la successiva perdita di tale requisito; in ogni caso, la società ricorrente,
cessionaria del ramo d’azienda della Francigena s.a.s. sarebbe subentrata, in forza dell’art. 2558 c.c., nel contratto di comodato
che era stato stipulato tra la società cedente e la sig.ra Sartini che, peraltro, avvisata di ciò non sarebbe mai receduta dal contratto;
a ciò si aggiunga che esisterebbe un autonomo titolo in forza del quale la società ricorrente avrebbe la disponibilità della rimessa
della sig.ra Sartini;
4) le norme regolamentari del Comune di Sinalunga, ritenute da quest’ultimo applicabili nella fattispecie, che introducono la
necessità di avere la disponibilità della rimessa nel territorio comunale, sarebbero illegittime in quanto contrastanti con la
normativa costituzionale e comunitaria, in materia di uguaglianza, concorrenza e libertà di circolazione di persone e cose; ciò
emergerebbe irrefutabilmente dal rilievo che le modifiche introdotte alla legge quadro n. 21/1992 sul servizio di noleggio con
conducente, dall’art. 29, comma 1-quater, del D. L. 30 dicembre 2008 n. 2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
febbraio 2009 n. 14, che prevedono che la sede e la rimessa debbano essere situate esclusivamente nel territorio del Comune
che ha rilasciato l’autorizzazione (artt. 3 e 8 novellati), sarebbero state ritenute di dubbia legittimità costituzionale e comunitaria,
circostanza, questa, che avrebbe indotto il legislatore a sospenderne l’efficacia; e che l’efficacia di tali disposizioni legislative sia
stata sospesa fino al 31 dicembre 2014 (ai sensi del D.L. 30 dicembre 2013 n. 150, convertito nella legge 27 febbraio 2014 n. 15,
art. 4, comma 4), sarebbe stato espressamente riconosciuto dallo stesso Comune nel corpo motivazionale del provvedimento
impugnato.
Si è costituito il Comune di Sinalunga, che ha controdedotto.
2. Il ricorso è infondato.
Con il provvedimento impugnato, datato 14 maggio 2014, l’Amministrazione ha dichiarato il sig. Pasqualetti decaduto dalla
titolarità dell’autorizzazione NCC n. 6 del 3 ottobre 2012 sul presupposto della mancanza del requisito della disponibilità di
idonea rimessa all’interno del territorio comunale per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente.
Ciò ha disposto alla luce della legge n. 21/1992, nella versione antecedente alle modifiche apportate il 30 dicembre 2008, e del
regolamento comunale per la disciplina del servizio di noleggio con conducente mediante autovettura, approvato con la delibera
C.C. n. 43 del 27 giugno 2008.
Infatti, nel caso di specie, l’Amministrazione ha espressamente ritenuto che non fosse applicabile la normativa di cui alla legge
quadro n. 21/1992 nella versione novellata dall’art. 29, comma 1-quater, del D.L. 30 dicembre 2008 n. 2007, convertito con
modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14 – la quale prevede, all’art. 3, comma 3, che “La sede del vettore e la rimessa
devono essere situate, esclusivamente, nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione”; all’art. 8, comma 3, che “Per
poter conseguire e mantenere l’autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la disponibilità, in base a
valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile di attracco situati nel territorio del Comune che ha rilasciato
l’autorizzazione”; all’art. 11, comma 4, che “Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono
effettuate presso la rimessa. L’inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla
rimessa, situata nel Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l’arrivo a
destinazione dell’utente possono avvenire anche nel territorio di altri Comuni. (…)” - sul presupposto, pienamente condiviso
dalla parte ricorrente, che l’efficacia delle innovazioni introdotte fosse sospesa sino al 31 dicembre 2014.
A prescindere, pertanto, dalla bontà o meno dell’assunto, ai fini del decidere occorre fare riferimento al suindicato regolamento
comunale NCC, redatto sulla base della legge n. 21/1992 nella versione antecedente alle modifiche alla stessa apportate nel 2008,
non senza precisare che anche prima che intervenissero tali modifiche la giurisprudenza era pervenuta alla conclusione che la
disponibilità di una rimessa nel territorio del Comune di riferimento per il rilascio dell’autorizzazione rappresentasse un
elemento coessenziale all’attività di noleggio con conducente. Ciò sulla base della considerazione “che la rimessa è il luogo
presso il quale, allo stesso tempo, i veicoli o i natanti sostano e sono a disposizione dell'utenza (già secondo l’art. 8 co. 3 vecchio
stile), e vengono effettuate le prenotazioni di trasporto (art. 11 co. 4); essa non può allora che coincidere con la sede del vettore
cui l’utenza si rivolge (secondo la ricordata definizione del servizio di noleggio, di cui all’art. 3), mentre la sua necessaria
ubicazione nel territorio del Comune dal quale sia stata rilasciata l’autorizzazione discende direttamente dalla previsione (art. 11
co. 2) in forza della quale l’inizio del servizio – che per il noleggio si ha con la partenza della vettura dalla rimessa – deve essere
effettuato con partenza dal territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione, anche se il prelevamento del cliente avvenga
poi in un Comune diverso (in questi esatti termini, cfr. Cons. Stato, sez. II, parere 11 dicembre 1996, n. 1665). D’altro canto,
che il servizio debba quantomeno cominciare all’interno del Comune che ha rilasciato il titolo autorizzatorio rappresenta una
conseguenza connaturata all’ambito territoriale di operatività del titolo stesso, che coincide appunto con il territorio comunale”
(TAR Toscana, II, 17 giugno 2009, n. 1061).
Tutto ciò premesso, per comodità espositiva, si riportano qui di seguito le disposizioni legislative e regolamentari poste a
fondamento del provvedimento impugnato:
quanto alla legge n. 21/1992
art. 3, comma 1: “…. lo stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse”;
art. 8, comma 3: “Per poter conseguire l’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente è obbligatoria la
disponibilità di una rimessa o di un pontile di attracco, presso i quali i veicoli o in natanti sostano e sono a disposizione
dell’utenza”;
art. 11, comma 4: “le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive
rimesse”;
quanto al citato regolamento comunale NCC
art. 7, comma 1: “la rimessa, luogo ove il veicolo sosta ed è a disposizione dell’utenza e presso la quale possono essere ricevute le
prenotazioni di viaggio, deve essere ubicata all’interno del territorio del Comune di Sinalunga”;
art. 12: “per ottenere il rilascio dell’autorizzazione di noleggio con conducente è richiesto il possesso dei seguenti requisiti: …. f)
avere la disponibilità nel territorio comunale di una rimessa, così come definita all’art. 7 del presente regolamento …;
art. 18, comma 2: “in qualsiasi momento le autorizzazioni possono essere sottoposte a controllo al fine di accertarne la validità,
verificando il permanere in capo al titolare dei requisiti previsti dalla legge e dal presente regolamento. Qualora si sia verificata la
non permanenza dei suddetti requisiti in capo al titolare, lo stesso decade dalla titolarità dell’atto …”.
Ciò posto, le doglianze articolate con il primo motivo di ricorso non sono condivisibili.
Quanto all’asserita entrata in vigore delle disposizioni regolamentari poste a fondamento del provvedimento impugnato (i.e. gli
artt. 12 e 18) successivamente al rilascio dell’autorizzazione per cui è causa, va rilevato quanto segue.
L'autorizzazione NCC n. 6 di cui si discute, per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente da effettuare mediante
un’autovettura Mercedes Benz, è stata originariamente rilasciata, nel 2004, al sig. Luca Neri, nella sua qualità di legale
rappresentante della ditta “La Francigena s.a.s.”.
Con contratto di cessione di ramo d’azienda del 9 settembre 2010, la società La Francigena s.a.s. ha ceduto alla società Florence
Limousine Service s.a.s. di Pasqualetti Franceso e C. (d’ora in avanti società Florence) il ramo d’azienda di esercizio dell’attività
di noleggio da rimessa di cui era unica titolare, “costituito dall’esercizio di attività di noleggio da rimessa limitatamente alla licenza
già rilasciata dal Comune di Sinalunga (SI) in data 24 novembre 2004 n. 6 (sei) ubicata in Via Enzo Ferrari n. 30, Sinalunga (SI) e
avente per oggetto l’attività artigiana di noleggio da rimessa. La cessione comprende: il personal computer …; la licenza n. 6 (sei)
rilasciata dal Comune di Sinalunga (SI) in data 24 novembre 2004; l’avviamento commerciale”.
Il 3 ottobre 2012, l’autorizzazione NCC n. 6 veniva, poi, volturata a favore del sig. Pasqualetti.
La parte ricorrente è, dunque, subentrata nella titolarità dell’autorizzazione in vigenza del regolamento comunale applicato nel
caso di specie.
E tale regolamento prevedeva (e prevede), con particolare riferimento alle modalità di trasferimento delle autorizzazioni, che in
caso di trasferimento per atto tra vivi "il rilascio della nuova autorizzazione e l'esercizio del servizio sono subordinati al possesso,
da parte della persona designata, dei requisiti di cui all’articolo 12 (fra cui, appunto, la disponibilità di una rimessa nel Comune
di Sinalunga) ed alla insussistenza degli impedimenti soggettivi di cui all'articolo 13, nonché alla verifica che il veicolo presenti le
caratteristiche di cui agli articoli 9 e 10 del presente regolamento" (art. 20).
Peraltro, come chiarito dalla giurisprudenza, in materia di noleggio con conducente si "adopera il termine «trasferimento» in
maniera ampia e generale, ricomprendendovi qualsiasi atto che modifichi la titolarità della licenza, indipendentemente dallo
strumento giuridico in concreto utilizzato, pertanto, anche nel caso di cessione del ramo d'azienda" (T.A.R. Valle D'Aosta, sez. I,
10/4/2014 n.18).
Dunque, a nulla vale – come evidenziato dal Comune nei propri scritti difensivi - il fatto che il rilascio, al sig. Luca Neri,
dell'autorizzazione NCC n. 6 (trasferita poi alla società Florence e al sig. Pasqualetti) sia avvenuto in epoca antecedente
all'approvazione, con deliberazione del C.C. n. 43 del 27 giugno 2008, del regolamento comunale NCC.
Infatti, il trasferimento/subentro, in capo alla società ricorrente, della suddetta autorizzazione (2010) è avvenuto, in ogni caso,
nella vigenza di siffatto regolamento, le cui disposizioni richiedono, come si è visto, per un tale accadimento, l'obbligatorietà del
rispetto dei requisiti previsti dall'art 12.
In altri termini, secondo il regolamento comunale NCC vigente dal giugno 2008, il subentrante - per effetto del trasferimento,
per atto tra vivi, nel 2010, del ramo di azienda correlato all'autorizzazione NCC n. 6 rilasciata nell'anno 2004 al sig. Luca Neri avrebbe dovuto possedere e mantenere, ai fini della conservazione dell'autorizzazione NCC n. 6, tutti requisiti previsti dall'art 12
del regolamento stesso, fra cui, appunto, la disponibilità di una rimessa nel Comune di Sinalunga.
Ma così non è stato, come si vedrà in prosieguo.
Da qui l'infondatezza del profilo esaminato.
Né può fondatamente contestarsi la legittimità degli artt. 18 e 37 del regolamento comunale NCC – che prevedono la decadenza
dalla titolarità dell’autorizzazione - sostenendosi che "il quadro normativo in materia escluderebbe che i comuni possano
autonomamente disciplinare la materia delle sanzioni".
Infatti, come già chiarito dalla giurisprudenza, sulla questione della latitudine dei poteri regolamentari del Comune, costituisce
orientamento oramai più volte espresso dal Consiglio di Stato (sia pure in sede cautelare), quello secondo cui “l'attribuzione in
capo al Comune, ex art. 5, l. 15 gennaio 1992 n. 21, della competenza, da esercitare in via regolamentare, a stabilire le modalità
per lo svolgimento del servizio, nonché dei requisiti e delle condizioni per il rilascio dei relativi provvedimenti autorizzativi
implica in via necessaria, anche alla luce dei principi in materia di contrarius actus, la legittimazione a stabilire le conseguenze
derivanti, sul piano dell'efficacia del titolo, dal mancato rispetto delle regole che disciplinano lo svolgimento dell'attività
autorizzata" (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. l, 10/9/2013 n. 2112).
Di qui la correttezza dell’operato del Comune di Sinalunga che - una volta accertata l'intervenuta mancanza, in capo al soggetto
subentrante, del requisito previsto dall'art. 12 lettera f) del proprio regolamento comunale - ha dichiarato, secondo il dettato
dell'art 18 di quest'ultimo, la decadenza dalla titolarità dell'autorizzazione NCC n. 6.
Ugualmente infondato è, infine, l’ultimo profilo di doglianza di cui al primo motivo di ricorso, con cui si sostiene che il Comune
di Sinalunga non avrebbe potuto, in ogni caso, adottare l'impugnata ordinanza perché il regolamento comunale escluderebbe, a
ben vedere, con riguardo alla fattispecie de qua, la sanzione della decadenza. La doglianza muove dall’assunto che l’art. 37 del
regolamento comunale, nell’individuare i casi in cui si applica la sanzione della decadenza dalla titolarità dell’autorizzazione,
indica, alla lettera a), la perdita “di almeno uno dei requisiti di cui all’art. 12, comma 1, lettere b) e c)”, senza fare alcun cenno,
invece, alla perdita del requisito di cui all’art. 12, lettera f) (“avere la disponibilità nel territorio comunale di una rimessa così
come definita dall’art. 7 del presente regolamento”).
La tesi, infatti, non può essere condivisa.
La sanzione della decadenza è stata applicata nel caso di specie non ai sensi dell’art. 37, bensì in virtù del combinato disposto
degli artt. 7, comma 1, 12, comma 1, lett. f), e 18, comma 2, del regolamento comunale.
E, pertanto, tenuto conto che il sig. Pasqualetti - in quanto soggetto subentrante, per effetto della cessione del ramo di azienda,
nell'autorizzazione NCC n. 6 rilasciata nel 2004 al sig. Luca Neri - doveva possedere tutti i requisiti previsti dall'art 12 del
regolamento comunale (fra cui "la disponibilità nel territorio comunale di una rimessa, così come definita all'articolo 7 del
presente regolamento"), il Comune di Sinalunga, una volta accertata l'insussistenza in capo al titolare dell’autorizzazione del
suddetto requisito, non poteva far altro - così come chiaramente disposto dall'art 18 del medesimo regolamento - che adottare
l'impugnato provvedimento di decadenza.
Ed a nulla rileva il fatto che l'art 37 del regolamento comunale NCC non menzioni espressamente, tra le ipotesi ivi elencate di
decadenza dalla titolarità dell’autorizzazione, la mancanza del requisito di cui al precedente art 12 lettera f).
Diversamente opinando, del resto, si arriverebbe all’illogica conclusione per cui la perdita di un requisito così importante –
perché garantisce un collegamento dell’autorizzazione NCC con il territorio del Comune che l’ha rilasciata e, quindi, con i
relativi cittadini – quale la disponibilità di una rimessa nel territorio comunale di riferimento, non avrebbe conseguenze.
Quanto, poi, alle deduzioni, di cui al secondo e al terzo motivo di ricorso, volte a contestare l’insussistenza del requisito di cui
all’art. 12, lett. f), del regolamento comunale NCC, rappresentato dalla disponibilità di una idonea rimessa all’interno del
territorio comunale, valgano le considerazioni che seguono.
Il sig. Pasqualetti, nel richiedere, il 16 settembre 2010, la voltura dell’autorizzazione NCC n. 6 ha presentato – per quanto qui
interessa – oltre al contratto di cessione di ramo d’azienda del 9 settembre 2010, una dichiarazione sostitutiva di atto notorio
nella quale ha specificato di disporre, in virtù di un contratto di comodato, di una rimessa in Sinalunga, Via Enzo Ferrari n. 30, e
ha prodotto, altresì, copia di un asserito “contratto di comodato” intercorso con la sig.ra Elena Sartini, asserita comodante, la
quale ha ripetutamente dichiarato di non averlo mai firmato.
Ciò posto, parte ricorrente sostiene di avere la disponibilità della rimessa della sig.ra Sartini:
1) per essere subentrata nel contratto di comodato sottoscritto dal sig. Neri, in qualità di comodatario, con la predetta sig.ra
Sartini, in qualità di comodante, in virtù dell’art. 2558 c.c. a termini del quale “l’acquirente dell’azienda subentra nei contratti
stipulati per l’esercizio dell’azienda stessa che non abbiano carattere personale”;
2) per aver, comunque, stipulato con la sig.ra Sartini un autonomo contratto di comodato, allegato alla richiesta di volturazione
dell’autorizzazione NCC n. 6.
Quanto all’ipotesi sub 1), essendo il contratto di comodato un contratto avente incontrovertibilmente carattere personale – come
emerge chiaramente dall’art. 1804, comma 2, del c.c., in forza del quale il comodatario “non può concedere ad un terzo il
godimento della cosa senza il consenso del comodante” - è da escludere che l’acquirente di un’azienda possa automaticamente
subentrare, senza il consenso del comodante, nel contratto di comodato stipulato quale comodatario, dal proprio dante causa.
Né, d’altra parte, il sig. Neri e la sig.ra Sartini hanno in qualche modo inteso derogare al principio espresso dall’art. 1804, comma
2, del c.c., allorchè hanno sottoscritto il contratto di comodato cui il ricorrente pretenderebbe di essere subentrato.
In tale contratto, invero, il sig. Neri e la sig.ra Sartini, dopo aver previsto che lo stesso era da “considerarsi a tempo indeterminato
con facoltà del comodatario di avvalersi della clausola di cui all’art. 1810” e che la richiesta di restituzione del bene avrebbe
dovuto essere formulata a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno, precisano che “per quanto non espressamente previsto si
[sarebbero dovute] applica[re] le disposizioni del codice civile in materia di comodato”, e, dunque, anche l’art. 1804, comma 2,
del c.c..
Né la sig.ra Sartini risulta essere stata mai avvisata dell’intervenuta cessione, fra il sig. Neri e la parte ricorrente, del ramo
d’azienda comprendente l’autorizzazione NCC n. 6 per cui è causa.
Dalla documentazione versata in atti emerge, infatti, che la sig.ra Sartini ha smentito categoricamente di essere mai stata messa al
corrente di quanto sopra, né è stata prodotta alcuna ricevuta di ricezione, da parte della sig.ra Sartini, della lettera con la quale, a
detta del ricorrente, il sig. Neri avrebbe avvisato – ai sensi e per gli effetti dell’art. 36 della legge n. 392/1978 – la sig.ra Sartini
della suddetta cessione. Lo stesso dicasi della raccomandata 1, senza ricevuta di ritorno, con la quale il sig. Pasqualetti, quale
titolare della Florence Limousine Service s.a.s. avrebbe – secondo quanto asserito nella memoria difensiva del 4 aprile 2013 dal
medesimo prodotta a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di decadenza - formalmente comunicato alla sig.ra
Sartini il proprio subentro nell’utilizzo della rimessa precedentemente in uso alla ditta La Francigena s.a.s.. Infatti, anche in tal
caso, quanto asserito non risulta in alcun modo comprovato, essendo stata allegata alla memoria difensiva solo la ricevuta
dell’invio di una raccomandata dal sig. Pasqualetti alla sig.ra Sartini il 12 gennaio 2011, di contenuto ignoto, né si ha la prova
della ricezione di tale missiva da parte della sig.ra Sartini.
Nessun rilievo, pertanto, può avere nella vicenda per cui è causa il contratto di comodato stipulato tra il sig. Neri e al sig.ra
Sartini.
Quanto, poi, al nuovo contratto di comodato, avente sempre ad oggetto il garage sito in Sinalunga, via Ferrari n. 30, di proprietà
della sig.ra Sartini, che sarebbe intercorso tra quest’ultima e il sig. Pasqualetti - prodotto dal ricorrente in allegato alla domanda di
volturazione a proprio favore dell’autorizzazione NCC n. 6 - va rilevato, come evidenziato in punto di fatto, che la sig.ra Sartini
ha formalmente asserito di non averlo mai firmato, né di aver mai firmato alcun altro contratto con il sig. Pasqualetti (smentendo,
così, la stessa ricostruzione – non supportata da alcuna prova - effettuata dal sig. Neri circa l’invio alla medesima del contratto
allegato alla domanda di volturazione e circa la stipulazione di un contratto di comodato per corrispondenza).
Ora, tenuto conto che il contratto in questione - non risultando sottoscritto dalla sig.ra Sartini con firma autenticata (artt. 2702 e
2703 c.c.) - non fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del suo contenuto dalla medesima, ed avendo,
viceversa, la sig.ra Sartini disconosciuto come propria la firma apposta sul contratto in questione, era onere di chi voleva avvalersi
di tale contratto, vale a dire del ricorrente, agire giudizialmente per ottenere che venisse verificata l’autenticità della firma della
comodante.
E, pertanto, ben poteva l’Amministrazione procedente, come avvenuto nella specie, ritenere che il contratto di comodato fosse
falso per aver la sig.ra Sartini formalmente disconosciuto la firma apposta sul medesimo, e per aver omesso, chi aveva interesse
ad avvalersi del contratto di comodato, di agire per la verificazione dell’autenticità di tale firma.
Quanto sopra è dirimente.
Non può sottacersi, comunque, che non risulta che la parte ricorrente abbia mai agito in giudizio rivendicando l’utilizzo della
rimessa oggetto dell’asserito contratto di comodato, ovvero che abbia anche solo diffidato la sig.ra Sartini dall’impedirle l’uso
della medesima; inoltre, dalla documentazione estratta dal sito della “Florence Limousine Service” (prodotta dal Comune come
documento 25), emerge la pubblicizzazione di un servizio di noleggio con conducente con base a Firenze, il che avvalora, una
volta di più – come messo in luce dalle difese comunali - le dichiarazioni rilasciate dai vicini della sig.ra Sartini nonché la
dichiarazione di quest’ultima circa la mancata sottoscrizione del contratto di comodato e circa il fatto che la rimessa di via Ferrari
n. 30 in Sinalunga non sia mai stata utilizzata da parte ricorrente, circostanza, quest’ultima, peraltro mai contestata dalla stessa
parte ricorrente.
Da tutto quanto sopra esposto, anche in punto di fatto, emerge, quindi, una particolare scrupolosità da parte
dell’Amministrazione comunale nell’istruire il procedimento culminato con l’adozione del provvedimento impugnato, e come
essa abbia, contrariamente a quanto dedotto con il secondo motivo di ricorso, preso in considerazione, approfondendo le
indagini, anche le argomentazioni esposte dal sig. Pasqualetti nelle proprie memorie difensive, le quali, peraltro, come si è visto,
non risultavano conducenti agli auspicati fini.
Né, su tali presupposti, può essere utilmente invocata l’applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.
Infatti, la necessità e la ratio di comparare l’interesse pubblico all’annullamento, in via di autotutela, di un certo provvedimento
amministrativo, con l’interesse del privato al suo mantenimento, così come la necessità che l’annullamento avvenga in un termine
ragionevole, alle quali fa espresso riferimento l’att. 21 nonies citato, discendono dall’esigenza di salvaguardare la posizione del
privato che abbia fatto incolpevole affidamento su atti frutto di errori di valutazione dovuti esclusivamente all’Amministrazione.
Nel caso di specie, viceversa, per tutte le ragioni innanzi esposte, quanto accaduto non risulta in alcun modo imputabile
all’Amministrazione, la quale ha volturato l’autorizzazione NCC n. 6 in capo alla parte ricorrente sulla base di quanto dichiarato
e prodotto da quest’ultima.
Con il quarto motivo di ricorso si sostiene, infine, che le norme regolamentari del Comune di Sinalunga, ritenute da quest’ultimo
applicabili nella fattispecie, che introducono la necessità di avere la disponibilità della rimessa nel territorio comunale – in
armonia con quanto espressamente previsto dalla legge n. 21/1992, così come novellata nel 2008 – sarebbero illegittime in
quanto contrastanti con la normativa costituzionale e comunitaria, in materia di uguaglianza, concorrenza e libertà di circolazione
di persone e cose.
Anche tale censura non può essere condivisa.
A questo riguardo – come già rilevato dalla Sezione con la sentenza 26 marzo 2015 n. 483 - è pertinente il richiamo alla sentenza
del TAR Pescara 3 giugno 2014 n. 251, confermata dal Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015 n. 261. In una vicenda che
riguardava provvedimenti comunali di diniego di rinnovo di autorizzazioni per l'esercizio dell'attività di autonoleggio con
conducente il TAR prima e il Consiglio di Stato poi hanno escluso che la disciplina dell'attività in questione incida sulla tutela
della concorrenza; in particolare, il Consiglio di Stato, facendo riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia 13 febbraio 2013
(C-162/12 e C-163/12) ha evidenziato come le norme europee in materia (in quel caso erano invocati gli artt. 49, 101 e 102
T.f.u.e.) sono "poste a presidio della libera circolazione delle imprese da uno Stato membro all’altro, come fatto palese dalla
formulazione dell’art. 49…, concernente la libertà di stabilimento": valore che non è posto in discussione dal regolamento
comunale impugnato nel presente giudizio, che si limita a fare applicazione di disposizioni legislative (di cui alla legge n. 21/1992,
ante novella del 2008) che collegano al singolo Comune il rilascio o il mantenimento dell’autorizzazione di cui si discute. Il TAR
Pescara, dal canto suo, ha affermato che il cd. obbligo di territorialità (di cui agli artt. 3 e 11 della legge n. 21/1992, post novella
del 2008) non è censurabile sul piano costituzionale, evidenziando:
- che "il libero assetto del mercato nazionale esclude ogni forma di restrizioni territoriali per il Ncc e l’art. 11, comma 4°, l. n.
21/1992, non pone, invero, alcuna limitazione, potendo tale servizio essere svolto su tutto il territorio nazionale, richiedendo, sul
piano della logica giuridica, come unico presupposto, l’autorizzazione comunale, che ciascun Ente locale può rilasciare solo a chi
ha una rimessa localizzata sul suo territorio, indiscussa quella che sarà l’attività di trasporto sul piano nazionale, per la quale è
garantita la massima concorrenza e libertà di mercato per quel che attiene il noleggio";
- che "la normativa applicata (artt. 3,11,11-bis l. n. 21/1992) non viene affatto ad incidere né sulla libertà di scelta della rimessa
per l’autoveicolo, né sulla prestazione da rendere; vi è solo un’esigenza di logica giuridica che vuole un comportamento coerente
tra autorizzazione richiesta ed ottenuta ed il rimessaggio del mezzo usato per lo svolgimento del servizio, da iniziare dalla località
indicata come utenza specifica, per poi poter circolare liberamente su tutto il territorio nazionale. In punto va anche osservato
che l’inizio del servizio, con partenza dalla rimessa, presso cui si possono accettare le relative prenotazioni e richieste, è del tutto
distinto dal prelevamento dell’utente, che può avvenire nello stesso e/o in altro comune (Cass, civ., II, n. 22296/2010);
quest’ultima circostanza non esime il Ncc dall’osservanza dell’obbligo del rimessaggio".
L’impugnato regolamento comunale non contrasta, pertanto, con i principi di cui sopra, avendo con esso il Comune inteso
assicurare alla comunità locale, attraverso l’imposizione dell’obbligo di avere la disponibilità della rimessa nel territorio
comunale, la fruibilità del servizio di autonoleggio con conducente, senza per questo impedirne lo svolgimento (cosa che non è
consentita dall'ordinamento) su tutto il territorio nazionale (purché in partenza e con rientro nel Comune predetto) (cfr., TAR
Toscana, n. 483/2015 cit.).
3. Il ricorso va, pertanto, respinto.
4. Quanto alle spese di giudizio, le stesse seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente a rifondere al Comune di Sinalunga le spese di lite, che liquida nella complessiva somma di euro
4.000,00 (quattromila/00), oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano,
Presidente
Eleonora Di Santo,
Consigliere, Estensore
Luigi Viola,
Consigliere
L'ESTENSORE
IL
PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)