diritto costituzionale e amministrativo

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COLLANA
TIMONE
204
ELEMENTI DI
DIRITTO
COSTITUZIONALE
E AMMINISTRATIVO
XIV Edizione
Ordinamento costituzionale
(Stato, Costituzione, fonti, organi,
autonomie territoriali, diritti e libertà fondamentali)
Ordinamento amministrativo
(funzione, soggetti, attività, beni, organizzazione,
pubblico impiego, giustizia)
SIMONE
EDIZIONI GIURIDICHE
®
Gruppo Editoriale Esselibri - Simone
Estratto della pubblicazione
TUTTI I DIRITTI RISERVATI
Vietata la riproduzione anche parziale
Completa la tua preparazione con la collana Schemi e Schede
Vol. 2/3 - Schemi e Schede di diritto pubblico e costituzionale
Vol. 4/2 - Schemi e Schede di diritto amministrativo
Per agevolare la preparazione in termini di rapidità ed efficacia,
sull’esempio statunitense, la didattica più recente affianca, allo studio manualistico, alcune avanzate metodologie come, ad esempio, la
proiezione di slide per illustrare il percorso logico in cui si sviluppa
ciascun argomento.
Questa impostazione permette, a quanti vogliano ripassare in tempi
rapidi l’intero programma, di costruire un framework, cioè uno schema
sistematico generale, cui collegare le fasi di apprendimento contenute nelle
singole «schermate».
Schemi & Schede, dunque, rappresenta un originale modello di framework che
offre a chi studia una visione globale dei contenuti fondamentali di ciascuna
disciplina per focalizzare le nozioni apprese, concentrarsi sulle parole chiave,
ordinare logicamente i concetti e, infine, fare il «punto» dell’intera materia per
superare brillantemente le prove orali.
Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.it
ove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati
Ideazione e direzione scientifica del Prof. Federico del Giudice
Coordinamento redazionale a cura del dott. Dario di Majo
Revisione e aggiornamento a cura dei dott.ri Pietro Emanuele e Chiara Palladino
Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera
appartengono alla Esselibri S.p.A. (art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Finito di stampare nel mese di aprile 2011
dalla «Rotobook Service s.r.l.» - Via Capri, 67 - Casoria (NA)
per conto della Esselibri S.p.A. - Via F. Russo, 33/d ‑ 80123 - Napoli
Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno
Premessa
Il presente volume, giunto alla XIV edizione, offre un quadro completo e
aggiornato dei programmi di diritto costituzionale e diritto amministrativo elidendo le sovrapposizioni concettuali che inevitabilmente si riscontrano quando
lo studio di tali discipline viene svolto su diversi manuali.
In questo manuale, in particolare, in riferimento ai diversi organi dello Stato,
la disciplina costituzionale e quella amministrativa sono accorpate e trattate
in un’ottica unitaria alla luce dei fondamentali principi di diritto pubblico e
costituzionale.
L’opera, suddivisa in due parti — ordinamento costituzionale e ordinamento
amministrativo — è completata da box di approfondimento e pratici glossari che
facilitano il percorso di apprendimento delle materie e dei lemmi specialistici,
giovandosi anche di un dettagliato indice analitico finalizzato ad un immediato
reperimento dell’argomento cercato.
Nella stesura del lavoro è stata adottata una forma agile e snella per permettere un’assimilazione più agevole e rapida dei principali istituti e delle più
rilevanti tematiche trattate.
Il volume, pertanto, rappresenta l’ideale strumento di apprendimento per
coloro che necessitano di una preparazione completa in vista del superamento
di esami e concorsi pubblici in tempi brevi.
Gent.le lettore,
a completamento del testo, abbiamo pubblicato on-line un’appendice elettronica che
contiene i testi (integrali o commentati) delle principali fonti del diritto pubblico, dei
più noti documenti storici costituzionali nonché delle principali Costituzioni straniere.
Abbiamo, inoltre, dedicato un’apposita sezione ai documenti internazionali che
riguardano diritti e libertà «fondamentali». Non potevano mancare i riferimenti normativi alla Comunità europea che continua a segnare buona parte delle politiche degli
Stati membri. Da ultimo, si è dato ampio spazio alla principale normativa relativa
all’ordinamento italiano vigente, a partire dalla Costituzione italiana fino ai singoli
Statuti delle Regioni.
Visita, dunque, il sito www.simone.it/multimedia/11 per scaricare gratuitamente:
—Documenti storici costituzionali (Magna Charta, Petition of Right, Bill of Right e
Dichiarazioni dei diritti dell’uomo e del cittadino);
—Statuti e Costituzioni pre-repubblicane (Statuto Albertino, Statuto del Regno delle
Due Sicilie, Statuto del Gran Ducato di Toscana, Costituzione della Repubblica
romana e Costituzione della Repubblica sociale italiana);
—Costituzione italiana commentata;
—Principale normativa nazionale relativa agli organi costituzionali e alle autonomie
territoriali;
—Testi completi degli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria e delle Regioni
ad autonomia speciale;
—Principali Costituzioni straniere vigenti (Stati Uniti, Francia, Germania, Spagna
e Svizzera) con brevi note introduttive;
—Principale normativa dell’Unione europea;
—Dichiarazioni e Carte internazionali vigenti (Dichiarazione universale dei diritti
dell’uomo, Statuto delle Nazioni Unite, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Convenzione sui diritti dell’infanzia,
Dichiarazione universale sui diritti linguistici e Carta di Algeri).
Buon Lavoro!
***
E5 - Costituzione esplicata. La Carta fondamentale della Repubblica spiegata articolo per articolo
a cura di Federico del Giudice
X Edizione • Pagg. 448 • E 15,00
In appendice:
• Statuto Albertino
• Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
• Principali siti istituzionali della Repubblica
Parte Prima
L’ordinamento
costituzionale dello Stato
Capitolo Primo: L’ordinamento giuridico . ................................................ Pag. 7
Capitolo Secondo: Lo Stato .........................................................................
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10
Capitolo Terzo: L’ordinamento della Repubblica italiana .......................
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18
Capitolo Quarto: La Comunità internazionale e l’Unione europea ........
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22
Capitolo Quinto: Le fonti del diritto ...........................................................
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31
Capitolo Sesto: La rappresentanza politica ...............................................
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51
Capitolo Settimo: Il Parlamento .................................................................
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60
Capitolo Ottavo: Il Governo ........................................................................
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70
Capitolo Nono: Il Presidente della Repubblica .........................................
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84
Capitolo Decimo: La Corte costituzionale .................................................
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90
Capitolo Undicesimo: Gli organi di rilievo costituzionale e le autorità
indipendenti ...........................................................................................
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95
Capitolo Dodicesimo: La Magistratura .......................................................
» 103
Capitolo Tredicesimo: Le Regioni ...............................................................
» 110
Capitolo Quattordicesimo: Comuni, Province e Città metropolitane.........
» 128
Capitolo Quindicesimo: I diritti e le libertà fondamentali ........................
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Capitolo Primo
L’ordinamento giuridico
Sommario: 1. Società e diritto. - 2. L’ordinamento giuridico. - 3. La norma giuridica.
1. Società e diritto
I concetti di «diritto», «ordinamento giuridico» e «norma giuridica» rimandano
tutti alla innata volontà regolatrice di una comunità sociale che si traduce in una serie
di prescrizioni capaci di fissare e mantenere un ordine. È questo, del resto, il senso del
brocardo latino che accomuna l’uomo, la società e il diritto: «Ubi homo, ibi societas.
Ubi societas, ibi ius. Ergo ubi homo, ibi ius».
Pertanto, nell’ambito di una società giuridicamente organizzata possono individuarsi:
— una pluralità di persone (plurisoggettività);
— un sistema di norme che regola i comportamenti del gruppo (normazione);
— un’organizzazione che assicura la realizzazione degli scopi comuni (organizzazione);
— un’adesione della maggioranza alle regole imposte da chi detiene il potere (effettività).
La compresenza di tali elementi consente di qualificare giuridicamente una società
e di definirla, conseguentemente, come gruppo sociale dotato di un ordinamento
giuridico.
L’ordinamento giuridico si compone, dunque, di regole di condotta coattive
(norme giuridiche) aventi lo scopo di garantire una pacifica convivenza degli uomini.
Al di là di tale definizione generale, esistono molteplici ordinamenti giuridici giacché
molteplici sono le finalità e gli interessi che l’uomo persegue.
Fra tali ordinamenti vanno evidenziati quelli a carattere eminentemente politico
che si fanno portatori di un fine generale comprensivo di tutti gli aspetti fondamentali
della convivenza civile.
L’ordinamento statale rappresenta il modello principe di tale tipo di organizzazione, la maggiore fra tutte e l’unica portatrice di interessi generali. Le altre comunità presenti sul territorio, infatti, perseguono obiettivi particolari, come ad esempio
un’associazione sportiva, o territorialmente limitati, come nel caso delle Regioni, delle
Province e dei Comuni.
Lo Stato, pertanto, rappresenta l’ambito in cui la molteplicità trova l’unità e i confliggenti interessi di diverse organizzazioni trovano sintesi e armonia, contemperandosi
ed eventualmente limitandosi per lasciare spazio all’interesse generale.
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Parte Prima - L’ordinamento costituzionale dello Stato
2. L’ordinamento giuridico
L’ordinamento giuridico, in linea generale, costituisce un insieme di norme dirette
a disciplinare una collettività organizzata di persone, sia dal punto di vista dei rapporti
che instaura sia dal punto di vista dell’organizzazione che adotta. L’ordinamento,
quindi, si definisce «giuridico» quando si compone di norme vincolanti dotate cioè di
sanzioni che si applicano in caso di una loro eventuale violazione.
Poiché esistono più gruppi sociali organizzati, esiste anche una pluralità di ordinamenti giuridici.
I criteri utilizzati per la classificazione degli ordinamenti giuridici sono:
a) il grado e l’intensità del vincolo che lega gli associati (esempio: il cittadino è legato
indissolubilmente all’ordinamento statale, mentre non lo è ad altri ordinamenti
come, ad esempio, un’associazione sportiva);
b) la natura del vincolo con i soggetti dell’associazione: il vincolo può essere necessario o volontario;
c) il collegamento (o meno) con un territorio;
d) il fine perseguito: esistono ordinamenti a fini morali, religiosi, ricreativi etc.;
e) la «fonte» dell’ordinamento: si distinguono gli ordinamenti originari (sorti indipendentemente da altri ordinamenti precedenti, ad esempio lo Stato) da quelli derivati
(che devono ad altri ordinamenti la loro formazione, ad esempio le Regioni).
3. La norma giuridica
La norma giuridica, nel rispetto del principio della certezza del diritto, costituisce
una regola precostituita che disciplina in astratto la condotta dei consociati.
La norma giuridica presenta i seguenti caratteri peculiari:
a) generalità: poiché si rivolgono alla generalità degli individui, o ad un gruppo più o meno ampio di essi
(ad es. particolari categorie sociali: leggi riguardanti i combattenti, i pensionati etc.);
b) astrattezza: in quanto prendono in considerazione dei casi astratti (fattispecie astratte), a cui dovranno
poi ricondursi tutti i casi concreti che presentino gli stessi caratteri contemplati a livello di previsione
teorica;
c) novità: poiché pongono «prescrizioni o determinazioni prima inesistenti o, se queste erano già vigenti,
le ripropongono mutandone la fonte», ovvero disciplinando in modo diverso la situazione o il comportamento (MAZZIOTTI);
d) esteriorità: poiché oggetto della disciplina normativa è l’azione che il soggetto manifesta all’esterno,
a nulla rilevando gli elementi interni, psichici o morali, che spingono all’azione;
e) coercibilità (o imperatività): in quanto la loro osservanza da parte dei destinatari è assicurata dalla
previsione di una sanzione che l’ordinamento associa all’ipotesi di violazione;
f) positività: perché create, in un determinato momento e per un determinato gruppo sociale, dagli organi
e dai soggetti a ciò legittimati. La positività va intesa anche come effettiva vigenza di una norma in un
dato momento e contesto.
Dalla definizione della norma giuridica come regola di comportamento obbligatoria per tutti i consociati se ne evincono gli elementi essenziali, che contribuiscono a
differenziarla da tutte le altre norme:
Capitolo Primo - L’ordinamento giuridico
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a) il precetto: ovvero il comando con cui si impone un determinato comportamento,
che può essere positivo (es. paga il tuo debito) o negativo (es. non rubare);
b) la sanzione: ovvero la reazione dell’ordinamento alla inottemperanza, all’inosservanza del precetto da parte del destinatario.
Come possono essere classificate le norme giuridiche?
Delle norme giuridiche si possono operare varie classificazioni:
a) in base al contenuto, si distinguono in proibitive, se contengono un divieto (non rubare, non recare
danno ad altri etc.), precettive, se contengono un comando (paga il debito), e permissive, se concedono
delle facoltà di cui il singolo può fare uso o meno (facoltà di ricorrere in appello avverso la sentenza di
primo grado);
b) in base alla derogabilità (cioè alla possibilità, per i destinatari, di non seguirle), si distinguono in dispositive, se regolano un rapporto, ma possono essere liberamente modificate dalle parti (ad esempio il
comma 2 dell’art. 1282 c.c. sancisce: «Salvo patto contrario, i crediti per i fitti e pigioni non producono
interessi se non dalla costituzione in mora»), suppletive, se regolano un rapporto solo in mancanza di una
espressa volontà delle parti (ad esempio l’art. 1063 c.c. che sancisce: «L’estensione e l’esercizio delle
servitù sono regolati dal titolo e, in mancanza, dalle disposizioni seguenti...»), e cogenti (o imperative,
o assolute, o di ordine pubblico), se non possono essere disapplicate (derogate) neppure mediante
l’accordo degli interessati;
c) in base alla sanzione, si distinguono in perfette, se munite di sanzione, e imperfette, se prive di sanzione.
Glossario
Certezza del diritto: principio in base al quale il cittadino può conoscere preventivamente la valutazione
giuridica di una condotta e, quindi, le eventuali conseguenze sanzionatorie. Tale condizione è realizzabile
solo in presenza di norme giuridiche generali e astratte, chiare e intelligibili, pubbliche e non retroattive,
prive di lacune e antinomie.
Magna Charta Libertatum: carta fondamentale dei diritti e delle libertà promulgata in Inghilterra nel
1215 dopo una lunga lotta tra i feudatari ed il Re Giovanni Senzaterra (1199-1216). Composta di 63
articoli, successivamente ridotti a 47, contiene le prime fondamentali disposizioni concernenti la libertà
e l’inviolabilità della Chiesa e dei cittadini, nonché norme regolatrici dei conflitti feudali e ulteriori prescrizioni che conferivano particolari prerogative ai baroni. La Magna Charta Libertatum rappresenta il
primo documento costituzionale sulle libertà inglesi ed è ancora oggi in vigore.
Ordinamento
costituzionale
Capitolo Secondo
Lo Stato
Sommario: 1. Introduzione. - 2. La sovranità o potere supremo. - 3. Il popolo e la cittadinanza. - 4. Il
territorio. - 5. Forme di Stato. - 6. Forme di governo.
1. Introduzione
Lo Stato può essere definito come la forma di organizzazione del potere politico,
cui spetta l’uso legittimo della forza, su una comunità di persone all’interno di un
determinato territorio.
Lo Stato è, quindi, un ordinamento:
— politico, vale a dire diretto a fini generali, in quanto è portatore dei fini del gruppo
sociale. Si noti, però, che in ogni contesto storico esso è chiamato a sceglier alcune
finalità piuttosto che altre (produrre, cioè, «burro o cannoni» a seconda dell’indirizzo
politico dominante);
— giuridico, in quanto il sistema delle norme che regolano la condotta dei consociati
e degli stessi pubblici poteri ne costituisce elemento essenziale e indefettibile;
— sovrano, in quanto detiene la suprema potestà d’impero, che si impone sul territorio;
— originario, in quanto trova in se stesso il fondamento della sua validità, non derivando dalla volontà di alcun ordinamento superiore;
— indipendente, in quanto non riconosce alcuna autorità superiore e in quanto si pone
in posizione di parità con gli altri ordinamenti.
Lo Stato si compone di tre elementi essenziali:
1. un elemento personale (popolo);
2. un elemento spaziale (territorio);
3. un elemento organizzativo (sovranità).
2. La sovranità o potere supremo
A) Nozione
La sovranità consiste nel potere supremo dello Stato all’interno del proprio territorio (sovranità interna) e nell’indipendenza dello Stato rispetto a qualsiasi altro
Stato (sovranità esterna).
Il concetto di sovranità, dunque, può essere interpretato in una duplice prospettiva,
ovvero quale:
— sovranità esterna (cd. internazionale), che riguarda i rapporti dello Stato con gli
altri Stati o con le organizzazioni internazionali e si sostanzia nell’effettiva e concreta autonomia che ciascuno Stato, in virtù della sua originarietà, possiede;
Capitolo Secondo - Lo Stato
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— sovranità interna, che attiene ai rapporti dello Stato con i cittadini e quanti risiedono sul suo territorio, e si manifesta nel potere d’imperio di cui lo Stato è
titolare, connotandosi nella supremazia nei confronti di ogni altro soggetto, ente o
organizzazione che opera sul territorio statale.
B) La legittimazione del potere
Il potere supremo, come detto, consente allo Stato di imporre la propria volontà
anche attraverso l’uso della forza. Può accadere che tale potere sia finanche capace di
indirizzare le scelte dell’individuo anche laddove si abbiano idee differenti. In questo
caso si parla di «potere sociale» per indicare la capacità di influenzare il comportamento
degli individui da parte di chi detiene il potere (cd. «autorità sociale»).
Tradizionalmente, coesistono tre differenti tipi di potere:
1. potere politico, che permette all’autorità sociale di imporre la propria volontà anche attraverso l’uso
della forza;
2. potere economico, che consente all’autorità sociale di detenere il monopolio di determinati beni primari
per spingere la collettività, o anche i singoli, ad assumere un determinato comportamento;
3. potere ideologico, che fonda la sua forza su beni immateriali, come le dottrine filosofiche e religiose,
per indurre i singoli a determinati comportamenti attraverso la propaganda. Tale potere nell’era moderna
viene esercitato attraverso i mezzi di comunicazione di massa (televisione, giornali, radio etc.).
Affinché la gestione del potere da parte dell’autorità sociale venga accettata dalla
collettività, occorre una giustificazione teorica e una conseguente condivisione ideologica da parte della maggioranza: è questa la cd. legittimazione del potere.
Storicamente, la fonte di tale legittimazione è stata ricondotta alla volontà divina
(potere teocratico) o all’appartenenza alla famiglia regnante (potere dinastico). Oggi,
invece, il potere è attribuito imprescindibilmente alla volontà popolare, così come
sancito dall’art. 1 della nostra Costituzione.
3. Il popolo e la cittadinanza
A) Concetto
Il termine popolo indica la comunità di individui cui l’ordinamento giuridico
statale attribuisce lo status di cittadino (Martines). La cittadinanza, conseguentemente, è la condizione cui la Costituzione riconnette una serie di diritti e doveri
(Bin-Pitruzzella). Il cittadino italiano, per esempio, gode del diritto di votare,
ma specularmente deve adempiere ad alcuni doveri come quello di essere fedele alla
Repubblica (art. 54 Cost.) o di concorrere alle spese pubbliche (art. 53 Cost.) in ragione
della propria capacità contributiva.
Rispetto al concetto di popolo si possono individuare ulteriori concetti:
— popolazione, che indica l’insieme degli individui che si trovano, in un dato momento, nel territorio di
uno Stato, compresi gli stranieri e gli apolidi. Si tratta di un concetto non giuridico ma demografico;
— nazione, che identifica una collettività etnico-sociale caratterizzata dalla comunanza di lingua, razza,
costumi e religione.
Ordinamento
costituzionale
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B) Criteri generali per l’acquisto della cittadinanza
Ogni Stato fissa i criteri in base ai quali la cittadinanza può essere acquistata. I
criteri più diffusi sono:
— la nascita, in relazione alla quale può rilevare la cittadinanza dei genitori (ius
sanguinis) o il luogo in cui avviene (ius soli).
Lo ius sanguinis serve a conservare una maggiore coesione dell’elemento popolo, mentre lo ius soli
viene adottato nei paesi a forte immigrazione, per far sorgere in essi un elemento nazionale omogeneo
e rinsaldato dal vincolo di cittadinanza, spesso l’unico legame forte esistente fra diverse etnie (si pensi
agli Stati Uniti o al Canada);
— l’estensione, che ricollega l’acquisto della cittadinanza al verificarsi di eventi
successivi alla nascita (matrimonio, adozione);
— la concessione dello Stato, subordinata al verificarsi di condizioni o fatti particolari.
Poiché i criteri adottati non sono eguali in tutti gli Stati, si possono verificare le ipotesi del:
— bipolide, quando un soggetto è considerato cittadino da due diversi Stati (es.: il figlio di emigrato italiano
nato in uno Stato estero);
— apolide, quando un soggetto non è riconosciuto cittadino da nessun Stato.
C) Acquisto, perdita e riacquisto della cittadinanza italiana
La L. 5 febbraio 1992, n. 91 stabilisce che è cittadino:
1) per nascita (art. 1):
— il figlio di padre o di madre cittadini;
— chi è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti o apolidi, ovvero se il
figlio non segue la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono;
— il figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, se non venga trovato il possesso di altra
cittadinanza;
2) per estensione:
— il figlio riconosciuto o dichiarato giudizialmente durante la minore età. Se il figlio riconosciuto
o dichiarato è maggiorenne conserva il proprio stato di cittadinanza, ma può dichiarare, entro un
anno dal riconoscimento o dalla dichiarazione giudiziale, ovvero dalla dichiarazione di efficacia del
provvedimento straniero, di eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione. Le disposizioni
del presente articolo si applicano anche ai figli per i quali la paternità o maternità non può essere
dichiarata, purché sia stato riconosciuto giudizialmente il loro diritto al mantenimento o agli alimenti
(art. 2);
— il minore straniero adottato da cittadino italiano (art. 3);
— il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente
da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio
se residente all’estero, qualora non sia intervenuto lo scioglimento, l’annullamento o la cessazione
degli effetti civili del matrimonio e non sussista la separazione personale dei coniugi. I termini sono
ridotti della metà in presenza di figli nati o adottati dai coniugi (art. 5 così come sostituito dalla L.
15 luglio 2009, n. 94);
3) per beneficio di legge (art. 4):
— lo straniero o l’apolide, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo
grado sono stati cittadini per nascita:
a) se presta effettivo servizio militare per lo Stato italiano e dichiara preventivamente di voler
acquistare la cittadinanza italiana;
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b) se assume pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche all’estero, e dichiara di voler
acquistare la cittadinanza italiana;
c) se, al raggiungimento della maggiore età, risiede legalmente da almeno due anni nel territorio
della Repubblica e dichiara, entro un anno dal raggiungimento, di voler acquistare la cittadinanza
italiana;
— lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento
della maggiore età, diviene cittadino se dichiara di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un
anno dalla suddetta data;
4) per naturalizzazione (art. 9):
— lo straniero quando abbia reso eminenti servizi all’Italia, ovvero quando ricorra un eccezionale
interesse dello Stato.
La cittadinanza italiana si perde:
— per assunzione di impiego pubblico o carica pubblica presso uno Stato estero o un ente internazionale
cui non partecipi l’Italia o per prestazione di servizio militare per uno Stato estero, sempreché non si
ottemperi all’intimazione che il Governo italiano rivolge di abbandonare l’impiego, la carica o il servizio
militare (art. 12);
— quando si accetti o non si abbandoni un impiego o una carica pubblica, si presti servizio militare senza
esservi obbligato o si acquisti volontariamente la cittadinanza di uno Stato estero che si trovi in stato di
guerra con l’Italia (art. 12);
— per rinunzia, qualora il cittadino italiano risieda o stabilisca la residenza all’estero (art. 11) oppure,
essendo figlio di persona che ha acquistato o riacquistato la cittadinanza, abbia raggiunto la maggiore
età e sia in possesso di altra cittadinanza (art. 14).
La cittadinanza italiana si può riacquistare:
— per prestazione del servizio militare o assunzione di un impiego pubblico alle dipendenze dello Stato
italiano (anche all’estero) e previa dichiarazione di volerla riacquistare;
— per rinuncia da parte di un ex cittadino all’impiego o servizio militare presso uno Stato estero con
trasferimento, per almeno due anni, della propria residenza in Italia;
— per dichiarazione di riacquisto con stabilimento, entro un anno, della residenza nella Repubblica, ovvero
dopo un anno dalla data in cui l’ex cittadino ha stabilito la propria residenza nel territorio italiano, salvo
espressa rinuncia.
D) La cittadinanza europea
Dal 1° novembre 1993 a tutti i cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea
è riconosciuta, oltre alla propria cittadinanza nazionale, anche quella europea. Secondo quanto stabilito dall’articolo 20 del Trattato sull’Unione europea «è cittadino
dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro». La cittadinanza
dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce
quest’ultima». Sono cittadini europei anche coloro che hanno una doppia cittadinanza,
di cui una di uno Stato membro e l’altra di uno Stato terzo.
4. Il territorio
Il territorio è la sede su cui è stabilmente organizzata la comunità statale e su
cui lo Stato esercita la propria sovranità.
La precisa delimitazione dei confini del territorio di competenza è una condizione
essenziale per garantire allo Stato l’esercizio della sovranità, poiché limita le possibilità
che più Stati rivendichino la propria autorità su un medesimo territorio.
Ordinamento
costituzionale
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I confini dello Stato sono distinti in artificiali (se opera dell’uomo) e naturali (se
esistenti in natura, come laghi, fiumi etc.).
In particolare il territorio comprende:
— la terraferma: che abbraccia la parte della superficie terrestre compresa nei confini dello Stato;
— il mare territoriale: cioè la fascia costiera di mare su cui si esercita la potestà dello Stato. Tale fascia
tende ad essere fissata, per consuetudine, a 12 miglia dalla costa; tale è il limite esterno anche per la
legge italiana;
— la piattaforma continentale, vale a dire i fondi marini e il loro sottosuolo al di là del mare territoriale,
fino a 200 miglia marine dalle linee-base a partire dalle quali è misurato il mare territoriale (art. 76
della Convenzione di Montego Bay del 1982). Su tale piattaforma sono riconosciuti diritti sovrani ai fini
dell’esplorazione e dello sfruttamento delle sole risorse naturali. La Convenzione di Montego Bay ha
individuato anche una zona economica esclusiva, fino a 200 miglia dalla costa, all’interno della quale
tutte le risorse economiche sono di pertinenza dello Stato costiero, fatto salvo il diritto degli altri Stati
di navigazione, sorvolo e posa di cavi o oleodotti;
— lo spazio aereo sovrastante la terraferma e il mare territoriale (con esclusione dello spazio extraatmosferico) e il sottosuolo, nei limiti della loro effettiva utilizzabilità;
— il territorio fluttuante, vale a dire:
a) le navi e gli aerei mercantili in viaggio in alto mare e sul cielo soprastante;
b) le navi e gli aerei militari, ovunque si trovino.
5. Forme di Stato
A) Definizione
Con l’espressione «forma di Stato» si suole indicare il modo in cui lo Stato risulta
strutturato nella sua totalità (MORTATI), ovvero il rapporto intercorrente fra governanti
e governati (Martines).
Nell’analisi delle varie forme di Stato bisogna tener conto che nel corso dei secoli si è assistito ad un
graduale passaggio dallo Stato assoluto a quello liberale per giungere infine, dopo le esperienze particolari
dello Stato totalitario e dello Stato socialista che hanno caratterizzato parte del XX secolo, allo Stato democratico e sociale.
B) Lo Stato per ceti e lo Stato assoluto
Il monarca e i signori feudali esercitavano sui propri territori poteri assoluti, necessari per garantire
l’ordine interno e assicurare una comune difesa dai nemici esterni. Tali compiti, tuttavia, col tempo acquistarono dimensioni sempre maggiori.
In questa fase iniziale della formazione dello Stato moderno (che ha raggiunto la sua massima espressione
nelle monarchie europee dal ’500 al ’700), il monarca tende ad esautorare e subordinare gli altri signori
feudali, dotandosi a questo scopo di una propria e fedele struttura burocratica e militare. Dall’altra parte, le
corporazioni feudali e i nuovi gruppi sociali riuniti in ceti si pongono nei confronti del monarca come potere
autonomo, in grado di collaborare con il principe al suo sistema di dominio (Ständestaat o Stato per ceti).
A partire dal XIV secolo le grandi monarchie nazionali di Francia, Spagna e Inghilterra, rappresentarono i
principali modelli paradigmatici di assolutismo; due secoli più tardi, con l’avvento dell’Illuminismo, sovrani
assoluti ma lungimiranti come Federico II di Prussia avrebbero dato vita a forme più riformiste di governo,
inaugurando la stagione del cd. dispotismo illuminato.
Tra il XVII e il XVIII secolo l’assolutismo assunse, invece, quella forma razionalizzata che si suole
designare Stato di polizia, intendendosi per tale quello Stato che si preoccupa della felicità, del benessere
e della sicurezza interna dei sudditi, attraverso un efficiente sistema di polizia (dal greco politeia) nonché
della loro difesa da minacce esterne, predisponendo all’uopo idonee strutture militari.
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C) Lo Stato liberale e lo Stato di diritto
La trasformazione dell’economia da sistema prevalentemente agricolo a sistema industrializzato segna
il periodo che va dalla fine del XVIII alla metà del XIX secolo e favorisce l’ascesa della borghesia imprenditoriale le cui richieste di partecipare alla gestione del potere si fanno sempre più pressanti.
Elementi caratterizzanti dello Stato liberale sono:
— la natura rappresentativa dei sistemi costituzionali, per cui la legittimazione del potere politico è ravvisata nella volontà dei consociati che eleggono i componenti delle assemblee rappresentative;
— l’introduzione di nuove regole di gestione del potere secondo il modello della tripartizione delle funzioni
statali (legislativa, esecutiva, giurisdizionale);
— il ridimensionamento dei compiti dello Stato, destinato solo a garantire l’ordine e la sicurezza;
— la soggezione dei pubblici poteri alla legge (Stato di diritto).
Il cittadino inizia ad essere tutelato, come individuo, contro lo strapotere del Re e dell’apparato amministrativo.
D) Lo Stato sociale
Caratteristica precipua dello Stato sociale è l’azione politica finalizzata alla rimozione delle diseguaglianze di fatto esistenti nella società, al fine di realizzare i presupposti per conseguire l’eguaglianza sostanziale
fra tutti i cittadini e la concreta partecipazione dei consociati alla vita pubblica e alla gestione del potere.
Tale tipo di Stato si distingue per i seguenti caratteri:
1. tutela della libera, sicura e dignitosa esistenza di tutti i cittadini;
2. impegno statale per raggiungere la piena occupazione;
3. intervento statale nel sistema economico e svolgimento di attività di istruzione, assistenza, previdenza,
a favore di tutti i cittadini.
Dal punto di vista istituzionale lo Stato sociale si presenta come un’integrazione dello Stato di diritto,
nel rispetto della tradizionale ripartizione dei poteri, dell’assolutezza dei diritti di libertà e del valore primario della legge.
E) Lo Stato totalitario
Le esperienze più significative di questa forma di Stato si realizzarono nell’Italia fascista e nella Germania nazionalsocialista. Presupposti comuni furono:
— l’esaltazione della collettività nazionale e la conseguente svalutazione dell’individuo, ridotto a mero
strumento della prima;
— la fiducia nella capacità quasi magica del Capo (Duce o Führer) di interpretare la reale volontà della
Nazione;
— il ruolo centrale del partito unico di massa nell’inquadramento, mobilizzazione e indottrinamento delle
masse, cui era richiesta la totale e incondizionata adesione agli indirizzi del regime;
— la concentrazione dei poteri nella figura del Capo;
— la soppressione delle libertà fondamentali e degli istituti dello Stato liberale (elezioni, separazione dei
poteri, principio di legalità, rispetto delle autonomie locali e sindacali).
F) Lo Stato socialista
Nel 1917, in Russia, per la prima volta, sulla base della dottrina marxista-leninista, veniva istaurata una
dittatura del proletariato, che nel 1936 lasciava il posto allo Stato socialista degli operai e dei contadini,
concepito sull’idea di una società senza classi sociali nella quale l’interesse e il bene comuni prevalessero
sulle aspettative di benessere individuale. Caratteri di tale forma di Stato sono: l’abolizione della proprietà
privata dei mezzi di produzione, sistema economico collettivo e pianificato, identificazione fra apparato dello
Stato e partito comunista. Tale forma di Stato si diffuse successivamente in Europa orientale, in alcuni paesi
afro-asiatici e a Cuba. È entrato in crisi agli inizi degli anni novanta, in seguito al processo di rinnovamento
Ordinamento
costituzionale
16
politico che ha portato allo smembramento dell’Unione Sovietica in 15 repubbliche indipendenti e al crollo
dei regimi che orbitavano intorno ad essa, collassando poi definitivamente per le conseguenze disastrose
dovute alla rigidità del sistema economico, che ha impedito ai paesi socialisti di reggere la concorrenza
politica, economica e militare dei paesi capitalisti, ed oggi è una forma quasi del tutto scomparsa.
G)Stato unitario, Stato federale, Stato regionale
Un altro criterio di classificazione delle forme di Stato è quello della dislocazione del potere sul territorio,
alla luce del quale si distingue:
— lo Stato unitario, in cui esistono un unico governo e un’unica organizzazione statale, sicché tutte le
istituzioni politiche e le strutture amministrative si collocano ad un solo livello, quello centrale;
— lo Stato federale, in cui i membri della federazione hanno una competenza generale in virtù della quale
ciascuno esercita autonomamente nel proprio territorio le funzioni legislative, esecutive e giurisdizionali,
fatta eccezione per le materie che sono espressamente attribuite agli organismi federali. In pratica, al
Governo centrale si contrappongono i Governi dei vari Stati membri della federazione;
— lo Stato regionale, pur mantenendo ferma l’unità e indivisibilità dello Stato, riconosce la più ampia
autonomia territoriale, riservando alcune materie alla competenza, anche legislativa, delle Regioni.
6. Forme di Governo
A) Nozione
Con l’espressione «forma di governo» si intendono i modi in cui il potere è distribuito
tra gli organi principali di uno Stato-apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono
tra essi (BIN-PITRUZZELLA).
Non si può capire veramente il concetto di forma di governo senza accennare brevemente al principio della separazione dei poteri. In virtù di tale principio ogni funzione statale (legislativa, esecutiva e
giudiziaria) deve essere esercitata da organi diversi, ciascuno dotato di proprio potere di decisione, senza
interferenze tra l’uno e l’altro. In pratica:
— alla funzione legislativa (esercitata dal Parlamento) spetta il compito di creare la norma giuridica, vale
a dire quella regola generale ed astratta che si rivolge a tutti i componenti una determinata collettività;
— alla funzione esecutiva (esercitata dal Governo) spetta il compito di dare concreta attuazione alla norma
emanata;
— alla funzione giudiziaria (esercitata dalla magistratura) spetta il compito di interpretare e applicare la
norma, utilizzandola per risolvere le controversie che insorgono.
Scopo ultimo di tale separazione è quello di garantire che all’occorrenza un potere possa arrestare l’altro, evitando che uno di essi possa prevaricare e degenerare nell’assolutismo o in atteggiamenti tirannici; in
pratica esso costituisce la migliore garanzia affinché sia assicurata la libertà politica dei cittadini (v. anche
Cap. IV, par. 1).
Quasi tutti gli Stati contemporanei hanno accolto il principio della separazione dei poteri, anche se in
concreto le soluzioni adottate sono diverse, soprattutto con riferimento ai rapporti tra chi esercita la funzione
legislativa (il Parlamento) e chi esercita la funzione esecutiva (il Governo). In alcuni Paesi la separazione è
netta, mentre in altri esiste un rapporto di fiducia tra il Parlamento ed il Governo; in alcuni Stati al vertice
dell’esecutivo è posto un Presidente, mentre in altri la figura del Capo dello Stato è puramente simbolica e il
Governo è controllato dal Primo ministro. Questi elementi di differenziazione hanno portato ad individuare
nella realtà contemporanea diverse forme di governo: parlamentare, presidenziale, semi-presidenziale e
direttoriale.
B) La forma di governo parlamentare
Si tratta della forma di governo adottata dalla maggioranza degli Stati contemporanei ed è caratterizzata
dal fatto che il Governo formula un indirizzo politico che si impegna a seguire e di cui è responsabile solo
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dinanzi al Parlamento il quale, a sua volta, può in ogni momento revocarlo, togliendogli la cd. fiducia. La
carica di Capo dello Stato può essere assunta da un monarca o da un Presidente eletto, ma in genere gode
di limitati poteri e non partecipa alla determinazione dell’indirizzo politico.
La principale caratteristica della forma di governo parlamentare è, quindi, costituita dalla commistione
tra la funzione legislativa e quella esecutiva; tra i due organi si instaurano complessi rapporti caratterizzati
da una serie di pesi e contrappesi (il cd. balance of powers) per cui il Governo, titolare della funzione esecutiva, è sottoposto al controllo del Parlamento, unico organo eletto direttamente dal popolo (corpo elettorale).
C) La forma di governo presidenziale
Con il termine presidenzialismo si indica una forma di governo in cui il principio della separazione dei
poteri è applicato in maniera assai rigida, ed in particolare è assai accentuata la distinzione tra legislativo
ed esecutivo.
Le caratteristiche principali della forma di governo presidenziale sono tre: l’esistenza di un Capo dello
Stato (Presidente) eletto direttamente dal popolo, l’assunzione da parte del Presidente del doppio ruolo di
Capo dello Stato e di Capo del Governo e l’impossibilità per il Parlamento di approvare una mozione di
sfiducia che imponga le dimissioni dell’esecutivo.
D) La forma di governo semi-presidenziale
Costituisce una soluzione intermedia tra la forma di governo presidenziale e quella parlamentare. La
sua caratteristica principale, infatti, è data dal doppio rapporto di fiducia che lega il Governo; da un lato
quest’organo è nominato dal Presidente della Repubblica, ma dall’altro deve comunque godere della fiducia
del Parlamento. La carica di Capo dello Stato è assunta da un Presidente eletto direttamente dal popolo e al
quale sono attribuiti rilevanti poteri nella determinazione dell’indirizzo politico.
Il sistema semi-presidenziale è stato adottato in Francia con la Costituzione del 1958 ed è così denominato
perché assume contemporaneamente delle caratteristiche proprie del parlamentarismo e del presidenzialismo.
E) La forma di governo direttoriale
È caratterizzata dal fatto che il Governo (che, in questo caso, assume la denominazione di direttorio)
viene nominato dal Parlamento ad inizio legislatura, ma non può essere successivamente revocato attraverso un voto di sfiducia, con la garanzia quindi di poter operare in completa autonomia fino alle successive
elezioni. Lo stesso direttorio elegge, al suo interno, il Capo dello Stato.
Si tratta di una forma di governo che attualmente è prevista solo nell’ordinamento svizzero.
Glossario
Cittadinanza: è la condizione giuridica di chi appartiene ad un determinato Stato; più propriamente è
l’insieme dei diritti e dei doveri che l’ordinamento riconosce al cittadino.
Convenzione di Montego Bay: Convenzione delle Nazioni Unite firmata a Montego Bay il 10 dicembre
1982 e ratificata con L. 2-12-1994, n. 689. Regolamenta tutti gli aspetti del diritto marino e mira a delineare
un codice universale per lo sfruttamento del mare e delle sue risorse economiche.
Tutela diplomatica e consolare: è quella che forniscono le sedi diplomatiche e consolari di uno Stato
ai propri connazionali che si trovano in un paese straniero in caso di violazione dei loro diritti, o in caso
di limitazione o privazione della libertà personale ecc.
Ordinamento
costituzionale
Capitolo Terzo
L’ordinamento della Repubblica italiana
Sommario: 1. Costituzione e ordinamento costituzionale. - 2. Lo Statuto Albertino. - 3. Il colpo di
stato fascista (1922). - 4. Dalla caduta del fascismo alla Costituzione repubblicana. - 5. La Costituzione
italiana.
1. Costituzione e ordinamento costituzionale
Il sorgere di un ordinamento giuridico può essere ricondotto alla definizione di un
«sistema» che, come evidenziato in dottrina (Barbera-Fusaro), sia in grado di
assicurare:
— unità, in base a un principio fondante;
— coerenza, rimuovendo le eventuali contraddizioni fra le norme;
— completezza, garantendo l’assenza di lacune normative.
Tuttavia, l’ordinamento giuridico per potersi perfezionare e costantemente aggiornarsi necessita di un complesso di principi e valori fondanti e intangibili, cioè di un
progetto costituente che spesso viene consacrato in atti costitutivi, statuti etc. e che
viene comunemente definito «Costituzione».
In realtà, esistono ordinamenti giuridici statali che, pur non avendo una Costituzione in senso stretto (Costituzione formale), sono dotati di un insieme di norme che
costituiscono l’ordinamento costituzionale (Costituzione materiale).
È possibile, quindi, definire l’ordinamento costituzionale come quel nucleo di norme, scritte e non scritte, che danno forma all’ordinamento giuridico e rappresentano
l’elemento strutturale che determina l’identità dello Stato.
L’ordinamento statale italiano, in particolare, si caratterizza per una Costituzione
scritta, votata, rigida in senso forte e lunga che rappresenta il risultato di vicende
storico-giuridiche che devono essere brevemente studiate per comprendere appieno i
presupposti ideologici della Repubblica italiana.
2. Lo Statuto Albertino
Lo Statuto Albertino, concesso da Carlo Alberto il 4 marzo 1848, era ispirato ai princìpi dello Stato
liberale e del governo «costituzionale puro».
Lo Statuto presentava i caratteri di una Costituzione ottriata, cioè concessa unilateralmente e spontaneamente dal Sovrano, e flessibile, cioè di grado pari alla legge ordinaria; esso era modificabile con un semplice
procedimento legislativo ordinario, che non offriva nessuna garanzia di tutela ai cittadini.
Il testo dello Statuto prevedeva una forma di governo di tipo dualista (Corona, Parlamento), sebbene
sbilanciata a favore del monarca, e tentava di conciliare il principio legittimista (relativo alla posizione della
Corona) con il principio democratico (che riconosceva il potere della Camera come derivante dalla diretta
investitura del popolo) (PIZZORUSSO).
Capitolo Terzo - L’ordinamento della Repubblica italiana
19
Il Re esercitava il potere esecutivo attraverso Ministri di sua fiducia e solo davanti a lui responsabili. Il
potere legislativo era attribuito al Parlamento, anche se il sovrano godeva anche in questo ambito di ampie
prerogative. Il Parlamento era formato dal Senato del Regno, composto da membri scelti dal Re, e dalla
Camera bassa, i cui componenti erano eletti e che godeva di poteri più vasti.
Anche il potere giudiziario annoverava al vertice della sua gerarchia la figura del Re, chiamato a scegliere i giudici che, anche se dotati di limitata indipendenza, erano gerarchicamente subordinati al Ministro
di Grazia e giustizia. Si ricordi, infine, che i giudici amministravano la giustizia in nome del Re e non del
popolo (PIZZORUSSO).
Per le questioni di politica estera il Sovrano occupava una posizione di preminenza: infatti, quello
preposto al portafoglio degli Esteri era sempre un Ministro particolarmente gradito alla Corona.
Lo Statuto, essendo una Costituzione breve, si limitava ad elencare genericamente i diritti e le libertà dei
cittadini rinviando al legislatore per la normativa di attuazione, senza garantirne in nessun modo l’intangibilità.
3. Il colpo di stato fascista (1922)
Con le elezioni del 1919 fecero il loro ingresso sulla scena politica italiana i grandi partiti di massa
(popolare e socialista), i quali, grazie alla riforma elettorale, avevano assunto una posizione di rilievo
costringendo gli ex-interventisti e la borghesia agraria e industriale a coalizzarsi per conservare il potere.
La tolleranza dimostrata dalle autorità nei confronti delle violenze politiche e la debolezza istituzionale
del sistema parlamentare resero possibile il colpo di stato dell’ottobre 1922. Le squadre fasciste, che da anni
perpetravano ogni genere di violenza su tutto il territorio nazionale, la sera del 27 ottobre 1922 si diedero
convegno e si accamparono minacciose alle porte di Roma.
Il Re, con prassi del tutto estranea al regime parlamentare, designò il 29 ottobre Primo Ministro Benito
Mussolini, che era alla testa delle squadre fasciste.
Mussolini diventò Capo del Governo e diede vita ad una serie di trasformazioni istituzionali che fecero
degenerare il regime parlamentare in dittatura.
Il Parlamento perse gradualmente il suo carattere rappresentativo.
A capo del Governo e del Paese era collocato il duce, che divideva (solo teoricamente) con la Corona
la responsabilità di governo (cfr. L. 2263/1925).
L’unico partito politico riconosciuto dal sistema fu quello «nazionale fascista» e l’appartenenza ad
esso costituì requisito indispensabile per l’ammissione ai pubblici impieghi.
Anche le libertà civili, fino ad allora già poco rispettate, furono soppresse definitivamente mentre gli
organi del regime godevano di una quasi totale libertà d’azione di cui si servirono per limitare i più elementari
diritti dei cittadini (di domicilio, soggiorno, riunione, associazione, stampa etc.).
4. Dalla caduta del fascismo alla Costituzione repubblicana
Dopo la caduta del fascismo, avvenuta il 25 luglio 1943, la monarchia tentò di ripristinare l’assetto
istituzionale precedente (vale a dire il regime parlamentare fondato sullo Statuto albertino), gestendo la
fase di transizione con un governo autoritario presieduto dal Maresciallo Badoglio, costituitosi il 26 luglio.
Il collasso dello Stato italiano dopo l’armistizio dell’8 settembre, rese, però, impossibile un automatico
ripristino del previgente regime.
Già il 16 ottobre del 1943 l’esarchia (cioè i sei partiti rappresentati nei Comitati di liberazione nazionale:
Democrazia cristiana, Partito comunista, Partito socialista, Partito d’azione, Democrazia del lavoro e Partito
liberale) chiese una consultazione popolare per scegliere democraticamente la forma di Stato che avrebbe
dovuto assumere l’Italia dopo il fascismo.
Superate le tensioni più forti fra monarchia e forze repubblicane in nome dell’unità della lotta al nazifascismo, il 12 aprile 1944 Vittorio Emanuele III si ritirò a vita privata, istituendo una luogotenenza del
regno a favore del figlio Umberto e affidando ad un’Assemblea costituente, da eleggersi appena possibile,
il compito di scegliere fra Monarchia e Repubblica.
Ordinamento
costituzionale
20
All’indomani della fine della seconda guerra mondiale, il 2 giugno 1946, fu chiesto ai cittadini italiani
di scegliere se mantenere in vita la Monarchia o dar vita a una Repubblica.
Il referendum istituzionale si tenne contemporaneamente all’elezione dei deputati all’Assemblea
Costituente, chiamati a redigere la nuova Costituzione.
La consultazione popolare diede (anche se di misura e con strascichi e contestazioni) esito favorevole
alla Repubblica, e il 22 giugno si tenne la prima seduta dell’Assemblea costituente, formata da 556 membri.
Preso atto che un’Assemblea così numerosa non poteva elaborare un testo costituzionale, si decise, sin dal
15 luglio, di istituire una Commissione ristretta di 75 deputati, col compito di elaborare e predisporre un
progetto di Costituzione.
Tale Commissione si articolò, a sua volta, in tre sottocommissioni: diritti e doveri dei cittadini, organizzazione costituzionale dello Stato, diritti e doveri nel campo economico e sociale.
A partire dal 4 marzo iniziò la discussione in Aula del progetto di Costituzione, che si concluse con
l’approvazione del testo definitivo nella seduta del 22 dicembre 1947, con 453 voti favorevoli e 62 contrari.
La Costituzione italiana è entrata in vigore il 1° gennaio 1948.
5. La Costituzione italiana
A) Struttura
La Costituzione italiana si compone di 139 articoli (alcuni dei quali abrogati dalla
L. cost. 3/2001), cui si aggiungono 18 Disposizioni transitorie e finali.
I primi dodici articoli del testo costituzionale sono dedicati ai principi fondamentali
della Repubblica, mentre i successivi sono divisi in due parti.
La Parte Prima riguarda i diritti e i doveri del cittadino, nell’ambito dei rapporti
civili (artt. 13-28), dei rapporti etico-sociali (artt. 29-34), dei rapporti economici (artt.
35-47) e dei rapporti politici (artt. 48-54).
La Parte Seconda (artt. 55-139) è dedicata all’ordinamento della Repubblica,
nell’ambito della quale viene operata una distinzione tra organi costituzionali e organi
di rilievo costituzionale.
Devono considerarsi organi costituzionali dello Stato quegli organi che, oltre a
godere di una posizione di autonomia qualificata che li configura come «poteri dello
Stato», partecipano in diverso modo alla funzione politica. Le loro funzioni sono direttamente disciplinate dalla Costituzione ed una loro modifica importa l’emanazione
di norme costituzionali.
Sono organi costituzionali:
— il Presidente della Repubblica;
— la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica;
— il Governo;
— la Corte costituzionale.
Gli organi di rilievo costituzionale sono, invece, quegli organi che, pur non partecipando della funzione politica, né essendo essenziali alla struttura costituzionale
dello Stato, sono individuati (non disciplinati) dalla Costituzione, la quale rinvia al
legislatore ordinario per la disciplina della loro attività.
Possono considerarsi organi di rilievo costituzionale:
— il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL);
Capitolo Terzo - L’ordinamento della Repubblica italiana
21
— la Corte dei conti;
— il Consiglio di Stato;
— il Consiglio supremo di Difesa;
— le autorità amministrative indipendenti.
B) Caratteri
L’Assemblea costituente scelse una Carta costituzionale:
— lunga, che disciplinava più dettagliatamente il funzionamento dei singoli organi
costituzionali e che garantiva una tutela più ampia ed esplicita dei diritti dei cittadini;
— rigida, non modificabile, cioè, da leggi ordinarie, ma solo da leggi costituzionali
(approvate cioè con un procedimento legislativo che coinvolgesse maggioranze
più ampie ed implicasse il consenso di aree politiche più vaste). Il problema del
controllo di conformità alla Costituzione delle leggi fu risolto con la creazione di
un organo ad hoc: la Corte costituzionale;
— programmatica, nel senso che essa non si limita a sancire regole specifiche e precise
per l’organizzazione e l’azione dei pubblici poteri o per la disciplina dei rapporti fra
questi e i cittadini, ma stabilisce gli obiettivi e i programmi alla cui realizzazione
deve tendere l’attività della Repubblica.
Glossario
Assemblea Costituente: organo collegiale straordinario e temporaneo eletto allo scopo di redigere e
approvare la Costituzione italiana nonché svolgere le funzioni legislative in sostituzione delle ordinarie
assemblee parlamentari. Tale organo restò in carica dal 1946 al 1948 e fu composta da 556 membri.
Al suo interno vennero scelti i membri della cd. Commissione dei 75, suddivisa in 3 sottocommissioni,
che dopo 6 mesi presentò il progetto di Costituzione che venne discusso in 173 sedute e approvato il
22 dicembre 1947.
Statuto Albertino: concesso da Carlo Alberto il 14 marzo 1848, costituì dapprima la Carta costituzionale
del Regno di Sardegna e, in seguito, del Regno d’Italia. Si definisce «Statuto» per evidenziarne l’origine
non rivoluzionaria ma ottriata, cioè per concessione del sovrano. Più volte modificato nel tempo, rimase
in vigore fino all’entrata in vigore della Costituzione della Repubblica italiana, il 1 gennaio 1948.
Ordinamento
costituzionale
Capitolo Quarto
La Comunità internazionale e l’Unione europea
Sommario: 1. Il diritto internazionale. - 2. I soggetti dell’ordinamento internazionale. - 3. L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU). - 4. Costituzione italiana e ordinamento internazionale. - 5. Dalle
Comunità europee all’Unione europea. - 6. Le istituzioni dell’Unione europea. - 7. Costituzione italiana
e Unione europea.
1. Il diritto internazionale
Una delle caratteristiche distintive dello Stato è la sovranità, intesa come indipendenza rispetto ad influenze di altri soggetti, sia di diritto interno sia di diritto internazionale.
Tale caratteristica è, ovviamente, comune a tutti gli Stati, per cui si pone il problema di
stabilire quali siano le regole che disciplinano i rapporti tra enti tutti egualmente sovrani.
Il diritto internazionale è, per l’appunto, il complesso delle norme e dei principi
che regolano i rapporti intercorrenti tra i soggetti della Comunità internazionale.
2. I soggetti dell’ordinamento internazionale
A) La soggettività giuridica internazionale
Per comprendere meglio le peculiarità che caratterizzano l’ordinamento internazionale va esaminato il concetto di soggettività rilevante per questo ordinamento.
Innanzitutto occorre precisare che, nell’ordinamento internazionale, per acquisire la
qualità di soggetti non basta essere destinatari di diritti e di obblighi (cioè avere la capacità
giuridica), ma bisogna anche dimostrare la capacità d’agire, cioè l’attitudine a creare, modificare o estinguere norme internazionali. Questa precisazione implica che sono soggetti
dell’ordinamento internazionale solo le «entità giuridiche» capaci di operare sul piano
internazionale in maniera effettiva ed indipendente, in primo luogo gli Stati.
B) Lo Stato
Il termine Stato è plurisenso e può assumere diverse accezioni:
— Stato-ordinamento, se indica l’ordinamento giuridico statale nel suo complesso,
comprensivo di tutti i suoi elementi costitutivi;
— Stato-apparato o Stato-governo, in relazione al solo apparato burocratico e alle
strutture di vertice dello Stato, ossia all’insieme degli organi statali che, in un dato
momento storico, esercitano la propria potestà d’imperio sulla collettività presente
nel territorio nazionale;
— Stato-comunità, riferito all’insieme dei soggetti appartenenti alla comunità statale
e stanziati su un determinato territorio, cui è riconosciuta una propria autonomia
sia come individui, che come formazioni sociali.
Capitolo Quarto - La Comunità internazionale e l’Unione europea
23
Dal momento che la capacità di agire nella vita delle relazioni internazionali, ovvero
la capacità di produrre atti giuridici, vedersi imputare illeciti internazionali, accedere
agli organismi deputati al regolamento pacifico delle controversie, è propria degli organi
di vertice di un Paese, è allo Stato-apparato che bisogna propriamente attribuire
la soggettività internazionale.
Affinché lo Stato, nell’accezione di Stato-governo o Stato-apparato, acquisisca la soggettività di diritto
internazionale sono necessari due requisiti:
— l’effettività (o sovranità interna), intesa come capacità di un governo di esercitare effettivamente la
propria potestà di imperio sulla comunità stanziata sul territorio nazionale. Per il diritto internazionale,
infatti, ciò che rileva è «l’effettivo esercizio delle funzioni sovrane su un territorio e su una popolazione
a prescindere dai criteri attraverso i quali si è addivenuti alla titolarità di tali funzioni sovrane e dalle
modalità di loro esercizio» (CARBONE);
— l’indipendenza (o sovranità esterna), intesa come parità nei confronti degli altri Stati o di qualsiasi
altro ordinamento (che rende lo Stato superiorem non recognoscens).
C) Le organizzazioni internazionali
Le organizzazioni internazionali (OI) possono essere definite come associazioni
di Stati che perseguono interessi comuni a tutti i loro membri, dall’istituzione di
forme di cooperazione stabili ad una vera e propria integrazione tra gli Stati stessi.
Trattasi di enti aterritoriali, avendo sede nel territorio di uno Stato, e funzionali,
ossia istituiti per svolgere le funzioni loro delegate dagli Stati membri. Sono dotate
di uno Statuto e di organi propri, ed essendo costituite mediante trattati non possono
definirsi come soggetti originari di diritto internazionale, bensì come soggetti derivati.
In base all’area geografica in cui operano, esse si distinguono in:
— planetarie, alle quali sono associati Paesi di tutti i continenti (es. ONU);
— regionali, i cui Paesi membri appartengono ad una ben identificata area geografica (es. Unione europea,
Unione africana etc.).
In base alle competenze loro attribuite dal trattato istitutivo, inoltre, si classificano in:
— OI a vocazione universale, quando hanno una competenza tendenzialmente generale, operando in tutti
i settori della vita politica, militare, sociale ed economica (es. ONU, UE etc.);
— OI a vocazione settoriale, se dotate di una competenza circoscritta a specifiche materie, ovvero quando
il loro campo di attività è limitato ad un solo settore: militare (NATO, UEO), economico (WTO, FMI,
OCSE), umanitario (OMS), o tecnico (ICAO, IATA).
D) Gli individui
La crescente importanza che, a partire del secondo dopoguerra, ha assunto la dignità dell’uomo negli ordinamenti giuridici nazionali e sovra-nazionali, ha prodotto un
cambiamento considerevole per quanto riguarda il rapporto fra Stato e individuo, fra i
compiti e i limiti che toccano il primo, i doveri e le possibilità riconosciute al secondo.
Se, infatti, prima della seconda guerra mondiale erano gli Stati che si riservavano la
tutela delle prerogative e dei diritti degli individui e costituivano gli unici soggetti
della Comunità internazionale, oggi, si fa strada l’idea dell’individuo quale soggetto
di diritto internazionale, cioè capace di iniziativa per il riconoscimento e la tutela dei
propri diritti anche in ambito sovra-nazionale (FOCARELLI).
Ordinamento
costituzionale
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3. L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)
L’ONU è la più importante organizzazione operante a livello internazionale ed è
l’unica che può contare tra i suoi membri quasi tutti gli Stati che attualmente formano
la Comunità internazionale.
La sua istituzione risale al secondo dopoguerra quando, il 26 giugno 1945, fu
adottata all’unanimità una convenzione multilaterale, la Carta dell’Organizzazione
delle Nazioni Unite, in seguito ratificata da tutti gli Stati firmatari ed entrata in vigore
il 24 ottobre 1945.
La complessa struttura organizzativa dell’ONU è delineata nell’articolo 7 della Carta, che istituisce
quali organi principali:
— il Consiglio di Sicurezza, l’organo più importante delle Nazioni Unite, che si occupa delle questioni
riguardanti il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. È composto da 10 membri
eletti dall’Assemblea Generale (vedi infra) e da altri 5 (USA, Gran Bretagna, Cina, Russia e Francia)
permanenti i quali dispongono del cd. diritto di veto, ovvero la facoltà di bloccare l’adozione di una
risoluzione del Consiglio manifestando la propria opposizione;
— l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, l’organo plenario dell’ONU, nel quale sono rappresentati
tutti gli Stati membri e che ha una vasta competenza (ad es. ammissione, sospensione ed espulsione di
un membro, rivolgere raccomandazioni per promuovere la cooperazione internazionale etc.);
— il Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC), composto da membri eletti dall’Assemblea per tre anni,
si occupa del coordinamento e del raggiungimento dei fini socio-economici dell’ONU, nonché della
cooperazione umanitaria e culturale;
— il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria, il cui compito è ormai è terminato avendo avuto il compito
di accelerare il processo di decolonizzazione e di controllare la fase di transizione dei Paesi sottoposti
a dominio coloniale alla completa indipendenza;
— la Corte Internazionale di Giustizia, un organo giurisdizionale avente il compito di risolvere le
controversie giuridiche sottoposte dagli Stati membri. È formata da 15 giudici di differenti nazionalità,
eletti dall’Assemblea in base alla loro competenza e levatura morale, che durano in carica 9 anni;
— il Segretariato, avente compiti esecutivi, amministrativi, diplomatici e politici. È presieduto dal Segretario generale che rappresenta il più alto funzionario dell’ONU e che viene nominato per 5 anni
dall’Assemblea su proposta del Consiglio di Sicurezza.
4. Costituzione italiana e ordinamento internazionale
Il momento attuale si contraddistingue per un fenomeno definito «internazionalizzazione del diritto costituzionale e costituzionalizzazione del diritto internazionale» (PALERMO), evidenziandosi con ciò come ormai, da una parte, gli ordinamenti
costituzionali siano sempre più influenzati dalla Comunità internazionale e dalle sue
norme e, dall’altra, il diritto internazionale, a base consuetudinaria, vada assumendo i
tratti caratteristici del diritto costituzionale soprattutto attraverso l’ampliamento delle
norme a carattere vincolante e un sistema giudiziario sempre più incisivo.
In questo contesto, dunque, assumono sempre più rilevanza le disposizioni della
Comunità internazionale cui l’Italia si adegua automaticamente in virtù dei principi
sanciti dagli artt. 10 e 11 della Costituzione.
In particolare, l’art. 10 comma 1 Cost., stabilendo che «L’ordinamento giuridico
italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute»,
esprime la volontà della Repubblica di aprirsi alla comunità internazionale, impeEstratto della pubblicazione