LE FONTI DEL DIRITTO IN MATERIA POSTALE

 La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) LE FONTI DEL DIRITTO IN MATERIA POSTALE PREMESSA Questo scritto non ha la velleità di ripercorrere la storia del servizio postale italiano, esso cerca, più modestamente, di delineare la sua attuale struttura, individuando le fonti che lo regolano e, di conseguenza, gli obblighi dei gestori ed i diritti degli utenti. Siamo abituati, a causa della natura pubblica che fino a qualche anno fa ricopriva Poste Italiane, ad assumere come un dato di fatto incontestabile le condizioni dei vari servizi ai quali accediamo. La realtà è che non sempre le indicazioni che ci vengono fornite dalle Poste sono veritiere ed i nostri diritti sono rispettati, più avanti vedremo come e perché. Il punto di partenza della nostra analisi sarà la Direttiva 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 dalla quale deriva l’attuale regolamentazione del servizio postale negli stati membri dell’Unione Europea. Da essa discendono e da essa non possono prescindere le norme nazionali che regolamentano il settore. Ci scusiamo sin d’ora per eventuali inesattezze contenute in questo scritto ed ogni correzione, segnalazione ed integrazione sarà gradita. La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) IL SERVIZIO POSTALE UNIVERSALE La Direttiva 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, emanata il 15 dicembre 1997, stabilisce, nell’ambito delle politiche volte ad agevolare la circolazione di merci e persone all’interno dell’Unione Europea, che “Gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un'offerta di servizi postali di qualità determinata forniti permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.”1 La norma, che verrà specificata all’interno della Direttiva stessa, ci dice già alcune cose fondamentali: • in primo luogo vincola gli Stati membri a garantire l’esistenza di un servizio postale universale; • in secondo luogo stabilisce che tale servizio universale debba essere garantito su tutto il territorio; • in terzo luogo sancisce che il prezzo di accesso al servizio universale sia accessibile a tutti gli utenti. Più avanti la Direttiva stabilisce più specificamente quelle che sono le caratteristiche del servizio universale: • il/i fornitore/i del servizio universale garantisca/no tutti i giorni lavorativi, e come minimo cinque giorni a settimana, salvo circostanze o condizioni geografiche eccezionali, valutate dalle autorità nazionali di regolamentazione, almeno: o una raccolta; o una distribuzione al domicilio di ogni persona fisica o giuridica;2 • ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché il servizio universale comprenda almeno le seguenti prestazioni: o la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione degli invii postali fino a 2 kg; o la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione dei pacchi postali fino a 10 kg; o i servizi relativi agli invii raccomandati e agli invii con valore dichiarato;3 1
Art.3, comma 1, della Direttiva 97/67/CE. È appena il caso di ricordare che la Direttiva è uno degli atti principali che può adottare il Parlamento Europeo, essa, ai sensi dell’art. 189, comma 2, del Trattato sull’Unione Europea, “vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”. Ciò la distingue dal Regolamento che, invece, è obbligatorio e direttamente applicabile in ciascuno degli stati membri. Ai nostri fini questa precisazione ci serve per capire la natura degli atti successivamente adottati dall’Italia, essi rappresentano i mezzi attraverso i quali l’Italia ha adempiuto agli obblighi comunitari. 2
Art.3, comma 3. 3
Art.3, comma 4. La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) • ciascuno Stato membro fa sì che la fornitura del servizio universale risponda alle seguenti esigenze: o offrire un servizio che garantisca il rispetto delle esigenze essenziali; o offrire agli utenti, in condizioni analoghe, un trattamento identico; o fornire un servizio senza discriminazioni, soprattutto di ordine politico, religioso o ideologico; o fornire un servizio che non possa essere sospeso o interrotto, salvo casi di forza maggiore; o evolvere in funzione del contesto tecnico, economico e sociale, nonché delle esigenze degli utenti;4 • gli Stati membri provvedono affinché i fornitori del servizio universale diano regolarmente agli utenti informazioni sufficientemente precise e aggiornate sulle caratteristiche dei servizi universali offerti, in particolare per quanto riguarda le condizioni generali di accesso ai servizi, i prezzi e il livello di qualità. Le informazioni vengono pubblicate nel modo appropriato.5 Queste sono le caratteristiche principali del servizio universale. È giusto il caso di aggiungere che tali caratteristiche rappresentano le dimensioni minime del servizio da garantire a tutti gli utenti. Normalmente (e per fortuna) nei nostri uffici postali sono disponibili molti più servizi. È bene sapere che il livello di “copertura” giuridica della quale disponiamo è diverso a seconda che il servizio sia ricompreso o meno nel servizio universale. Nel primo caso abbiamo una copertura comunitaria, nel secondo “solo” quella nazionale (che può derivare da norme di diritto pubblico o di diritto privato). A puro titolo di esempio, si può fare appello alle norme comunitarie affinché sia prevista ed effettuata la raccolta giornaliera per le lettere fino a 2 kg, uguale pretesa non può essere attivata per l’invio di pacchi dal peso superiore a 10 kg. 4
Art.5. 5
Art.6. La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) IL SERVIZIO POSTALE RISERVATO L’istituzione ed il mantenimento del servizio universale di posta comporta che questo debba funzionare anche in condizioni antieconomiche. In condizioni di mercato non regolamentato nessuno si sognerebbe di mantenere in vita un ufficio postale o di garantire la raccolta e la distribuzione giornaliera in un piccolo paesino di poche centinaia di abitanti. Tuttavia la normativa comunitaria impone che anche a quei cittadini siano garantiti i servizi minimi rientranti nel servizio postale universale. Per rendere sopportabile economicamente al/ai gestore/i la tenuta del servizio, la stessa Direttiva che abbiamo citato stabilisce, all’art. 7: “Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, i servizi che possono essere riservati da ciascuno Stato membro al fornitore o ai fornitori del servizio universale sono la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna, tramite consegna espressa o no, il cui prezzo sia inferiore al quintuplo delle tariffe pubbliche applicate ad un invio di corrispondenza del primo livello di peso della categoria normalizzata più rapida ove questa esista, a condizione che il peso di detti oggetti sia inferiore a 350 grammi. Nel caso del servizio postale gratuito per persone non vedenti o ipovedenti, possono essere previste eccezioni alle restrizioni relative al peso e al prezzo.” Questa previsione significa che al gestore del servizio universale può essere garantita in esclusiva la gestione dei servizi indicati. Non bisogna dimenticare, infatti, che l’Unione Europea ha sempre avuto a cuore l’apertura dei mercati ed anche questa Direttiva va nella stessa direzione. Con essa, infatti, viene sancita la fine dei monopoli per il servizio postale, garantendo solo al gestore del servizio universale un’esclusiva su determinati servizi. La corretta applicazione della Direttiva avrebbe dovuto comportare che: • ogni Stato membro individuasse almeno un gestore (o fornitore) del servizio universale; • ai gestori del servizio universale fosse riservata una fetta di mercato (ma solo nei limiti in cui tale riserva sia necessaria per il mantenimento del servizio universale6) o, in alternativa, fosse riconosciuto un fondo di compensazione per ripianare le perdite della parte del servizio antieconomica; • il resto dei servizi fosse liberalizzato. Non è andata sempre così e numerosi sono stati i contenziosi in Europa sulla questione. Qui, non certo per mancanza di interesse della questione, ci concentreremo esclusivamente sul recepimento in Italia della Direttiva e sui successivi cambiamenti. 6
Sulla riserva di una parte dei servizi e sull’obbligo per gli altri gestori di servizi postali di riconoscere a Poste Italiane una parte del prezzo da loro incassato per alcuni servizi, si veda la sentenza della Corte di Giustizia CE del 17 maggio 2001 che ha risolto una causa tra Poste Italiane e TNT Traco. La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) IL SERVIZIO POSTALE IN ITALIA In Italia la Direttiva Comunitaria di cui abbiamo parlato è stata recepita con il Decreto Legislativo n. 261 del 22 luglio 19997 della quale riporta testualmente i passi più significativi. In questa prima fase la riserva a favore delle Poste è la massima possibile (fino a 350 gr) e viene anche istituito il Fondo di Compensazione. Altra cosa importante, è attribuito al Ministero delle Comunicazioni il ruolo di Autorità di regolamentazione del settore postale. Con la Deliberazione del 2 febbraio 2000 del Ministero delle Comunicazioni viene una prima volta definito l’ambito della riserva a favore di Poste Italiane. È scritto, infatti, all’art.2 di tale Deliberazione che: •
1. La riserva […], ai fini del mantenimento del servizio universale, comprende: la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna e transfrontaliera, anche tramite consegna espressa, il cui prezzo sia inferiore a lire 6.000 (seimila) ed il cui peso sia inferiore a 350 grammi. Con il Decreto 17 aprile 2000 del Ministero delle Comunicazioni, viene confermata la concessione a Poste Italiane quale gestore del servizio universale. Tale concessione avrà “la durata massima di 15 anni a partire dal 6 agosto 19998” La Direzione Generale Regolamentazione e Qualità dei Servizi del Ministero delle Comunicazioni il 19 giugno 2000 emana la “Circolare SG 1311 concernente la nuova disciplina dei servizi postali e la conseguente attività di accertamento e sanzionatoria”. Tale circolare contiene una notizia importante: “l’articolo 41 del codice postale è stato abrogato e con esso la possibilità del cosiddetto "corso particolare": di conseguenza non è consentita la prestazione concernente gli invii di corrispondenza rientranti nella riserva, anche soddisfacendo il diritto postale” il che significa che chiunque voglia spedire una lettera rientrante nella riserva debba rivolgersi a Poste Italiane. L’art. 41 del Codice Postale, invece, prevedeva alcune eccezioni. Il Comitato interministeriale per la Programmazione Economica, con Deliberazione del 2.11.20009 delibera la trasformazione dell’Ente Poste Italiane in Poste Italiane SPA. Con il Decreto 17 novembre 2000 il Ministro delle Comunicazioni di concerto con il Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica stabiliscono le Modalità di funzionamento del fondo di compensazione degli oneri del servizio postale universale. 7
Fino a quel momento la materia era stata regolata dal Decreto del Presidente della Repubblica 29 marzo 1973 n. 156. 8
Così stabiliva l’art. 3 del Decreto Ministeriale. Va aggiunto che al comma successivo veniva sancito che tale termine potesse essere abbreviato dallo stesso Ministero. 9
E forse poteva essere scelto un giorno migliore per “dare vita” alle Poste Italiane SPA, o forse no? La disciplina fiscale del commercio filatelico a cura di Fabio Avallone (Thiswas) Con Deliberazione 22 dicembre 2000 Il Ministro delle Comunicazioni ribadisce l’ ambito della riserva postale per il mantenimento del servizio universale. Di questa Deliberazione sono molto importanti le premesse nelle quali viene affermato che “l'onere per servizio postale universale è da fissare, relativamente all'esercizio 1999, in 1989 miliardi di lire”, dove “onere” sta ad indicare lo scompenso economico che Poste Italiane dovette sopportare per aver garantito il servizio postale universale. Il 9 aprile 2001 viene approvato il Decreto del Ministro delle Comunicazioni con il quale vengono approvate le “Condizioni generali del Servizio Postale”. Questo Decreto stabilisce praticamente tutti i termini del servizio postale, lasciando solo la determinazione delle tariffe alle condizioni contrattuali. È di straordinaria importanza il fatto che i servizi postali che offre Poste Italiane siano contenuti in un atto normativo per il fatto che le condizioni contrattuali di Poste devono essere conformi ad esso. Nello stesso giorno, tra l’altro, viene approvata anche la Carta Qualità di Poste Italiane che comincia con queste parole “Poste italiane vuole assicurare ai propri clienti una qualità di prodotti e servizi a livello europeo…”. La Direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 10 giugno 2002 interviene a modificare nuovamente la possibilità per gli Stati di riservare una quota di mercato ai propri gestori del servizio postale universale. Dopo una lunga trattativa, viene stabilito che gli Stati possono mantenere queste riserve, ma solo per le lettere fino a 100 gr. fino al 2003 e di 50 gr. fino al 2006. Le ragioni (chiaramente espresse nelle premesse della Direttiva) sono ancora una volta quelle della libera concorrenza e dell’apertura dei mercati, ma comincia ad assumere maggiore importanza il ruolo dei singoli utenti per i quali la Direttiva chiede minori discriminazioni e maggiori tutele. Il 23 dicembre 2003 vengono deliberate le nuove tariffe generali mentre il 12 maggio 2006 vengono riviste esclusivamente quelle relative al servizio postale universale. Nel frattempo, con il Decreto 29 dicembre 2005, il Ministero delle Comunicazioni, in ottemperanza a quanto stabilito dalla Direttiva del 2002, ha stabilito che “A decorrere dal 1° gennaio 2006, ai fini del mantenimento del servizio universale, la riserva da assegnare alla società Poste Italiane comprende la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna e transfrontaliera, anche tramite consegna espressa, il cui prezzo sia inferiore a Euro 1,50 ed il cui peso non sia superiore a 50 grammi.” Attualmente, quindi, il servizio affidato in esclusiva a Poste Italiane è limitato alla corrispondenza di peso fino a 50 grammi e la cui tariffa sia inferiore a € 1,50, vale a dire, secondo il tariffario ufficiale delle Poste, quelle di primo e secondo porto per l’interno (a meno che non abbiano un formato non standard) e per l’estero quelle di peso fino a 20 grammi per le zone 1,2 e 3 e quelle fino a 50 grammi per la zona 1.